Országgyûlési Képviselõ

Képviselõi önálló indítvány
Új változat a T/1244. sz. indítvány helyett

Dr. Áder János úr,
az Országgyûlés elnöke

részére

Tisztelt Elnök Úr!

A Házszabály 85. § (2) bekezdésének d) pontja, valamint a 98. § (1) bekezdése alapján az alábbi törvényjavaslatot nyújtjuk be a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosításáról:

1.§ A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 27.§ c) pontja helyébe az alábbi rendelkezés lép:

"c) a véleményezésre bejelentkezett társadalmi szervezetek a 33-34.§-ban szabályozott módon."

2.§ A Tv. 29.§-ának helyébe az alábbi rendelkezés lép:

"29.§ A miniszteri rendelet tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, országos hatáskörû szerv vezetõjének, valamint a 33-34.§ szabályai szerint a véleményezésre bejelentkezett társadalmi szervezeteknek."

3.§ A Tv. az alábbi 33. és 34. §-sal egészül ki:

"33.§ (1) Az Országgyûlés és a Kormány elé terjesztendõ jogszabály, valamint a miniszteri rendelet elõkészítésének megkezdését az elõterjesztõ köteles hivatalos sajtóközleményben bejelenteni. E kötelezettség alól a Kormány a rendkívüli eljárásban történõ elõkészítést és megjelenést indokló esetben felmentést adhat.

(2) A bejelentés alapján a jogi szabályozásban magukat érdekeltnek nyilvánító, bírósági nyilvántartásba vett, országos jellegû társadalmi szervezetek az elõterjesztõnél az (1) bekezdés szerinti sajtóközleményben közölt határidõig írásban véleményezésre bejelentkezhetnek.

(3) A (2) bekezdés szerint véleményezésre bejelentkezett társadalmi szervezet részére az elõterjesztõ a jogszabály tervezetét, annak indoklásával, illetve annak hátteréül szolgáló dokumentációval együtt megküldi, vagy nagyszámú bejelentkezés esetén a tervezetet a sajtóban megjelenteti. A megküldéssel vagy megjelentetéssel egy idõben közölni kell a véleményezésre bejelentkezett társadalmi szervezetekkel a tervezet véleményezésének határidejét. E határidõ 15 napnál rövidebb nem lehet.

34.§ A jogszabály tervezetérõl véleményt nyilvánító társadalmi szervezetek álláspontjairól az elõterjesztõ a tervezet mellékleteként köteles a jogalkotót tájékoztatni."

4.§ A Tv. 42.§-a helyébe az alábbi rendelkezés lép:

"42.§ A települési önkormányzat rendelete elõkészítésének, a tervezet társadalmi vitájának és a társadalmi szervezetek véleményezése céljából történõ nyilvánosságra hozatalának, továbbá a rendelet megalkotásának a szabályait a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, valamint e törvény alkalmazásával a települési önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzata tartalmazza."

5.§ (1) Ez a törvény kihirdetését követõ hónap elsõ napján lép hatályba. Rendelkezéseit a hatályba lépését követõen a jogalkotóhoz beterjesztésre kerülõ jogszabály-tervezetekkel kapcsolatos eljárásra kell alkalmazni. A jogalkotó szerv határozatában elrendelheti a jelen törvény hatályba lépése elõtt beterjesztett tervezetnek a 33-34.§ szerinti véleményeztetését.

(2) E törvény hatályba lépésével egyidejûleg a Tv. 3.§ b) pontjából az "és az érdekképviseleti szervek", 20.§-ából az "és az érdekképviseleti szerveket", 22.§ (2) bekezdésébõl az "és az érdekképviseleti szerveknek", 25.§ (2) bekezdésébõl az "érdekképviseleti szerveknek", 43.§-ából a "vagy az érdekképviseleti szerv" szövegrész hatályát veszti.

A jelenkori Magyarország jogalkotási folyamatait alapvetõen három tényezõ: a pártok, az államapparátus és a települési önkormányzatok tudják befolyásolni. A parlamenti pártok fõként a törvényalkotást és a közigazgatás legfelsõbb szintjét "érik el", az államapparátus a minisztériumi és országos hatáskörû szervek szintjén domináns, az önkormányzatok pedig kizárólag saját földrajzi területükön képesek meghatározni a jogalkotás folyamatait.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 20.§-a szerint a társadalmi szervezeteket és érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetõleg társadalmi viszonyokat érintik. E hatályos törvényi elõírást a jogszabály-elõkészítés mai gyakorlata többnyire úgy valósítja meg, hogy a minisztériumoknál az ágazat tárgykörébe esõ nagyobb és ismertebb társadalmi szervezetekrõl listát nyitnak, s e listán szereplõ társadalmi szervezeteknek küldözgetik idõnként a jogszabály-tervezeteket véleményeztetésre. (Fontosabb vagy sürgõs ügyek rendszerint kimaradnak, a miniszteri szintû jogalkotás pedig mindig "sürgõs", azok tervezeteit ritkán küldik. Az egész véleményeztetési rendszer esetlegesnek minõsíthetõ.)

A rendszerszerû megoldást - minden érdekképviselet és érdekérvényesítõ szervezet számára - a jogalkotási eljárás korrekciójában látjuk. Társadalmi és kormányzati rendszertõl függetlenül a hatalmi mechanizmusok mindezidáig nem engedték az érdekmegjelenítés nyitott rendszerszerûségét a jogalkotási folyamatba intézményesen és megkerülhetetlenül beépíteni.

A korábbi években legalább azt lehetett javasolni a jogalkotásban hangjukat hallatni óhajtó társadalmi szervezõdéseknek, hogy vetessék fel magukat az adott ágazati minisztérium, illetve önkormányzat "anyagküldõ" listájára, s ha ez sikerül, egyes jogszabály-tervezetek véleményezésére lehet reményük.

Álláspontunk szerint a jelenkor társadalmi viszonyai szükségessé teszik a jogalkotás nyitottságának megteremtését. Minden szinten (törvénytõl az önkormányzati rendeletig) szükség van arra, hogy az érdekképviseleti funkciót vállaló szervezetek (munkavállalói, munkaadói szervezetek, társadalmi szervezetek, szakmai kamarák) reális esélyt kapjanak érdekképviseleti szerepüknek a jogalkotás befolyásolásában történõ megvalósítására. Enélkül ugyanis kizárólag a pártok és az állami apparátusok belterjes osztozkodása lehet a jogalkotás. A parlamenti, a kormányzati és az önkormányzati hatalomgyakorlásnak is egyaránt szüksége van a civil kontrollra, javaslatokra, kritikákra és támogatásokra egyaránt. A választási legitimáción túl az egyes döntések legitimációját is meg kell teremteni, várható hatásukat fel kell mérni, s azokkal számolni kell. Ennek lehet hatékony módszere a nyílt jogalkotás.

A nyílt jogalkotás intézményesítése azt jelentené, hogy a jogszabálytervezetek véleményezési joga nem az egyes jogforrási szinteken vezetett listák alapján illetné meg bizonyos társadalmi szervezetek körét, hanem nyílt és ellenõrizhetõ módon az érdekartikuláció lehetõsége magukra az érintett társadalmi szervezetekre lenne bízva. (Ne a lista aktuális állapota, az egyesületek minisztériumi minõsítése döntse el, hogy mely szervezeteknek van, s melyeknek nincsen joga véleményezni a tervezeteket.)

A javasolt módszer lényege az, hogy tegyék idõnként hivatalos módon közzé az elõkészítés alatt álló jogszabálytervezetek tárgyköreit, s legyen az érdekelt társadalmi szervezetekre bízva, hogy "bejelentkeznek-e" véleményezésre vagy sem. Ha bejelentkeznek, akkor alanyi jogon illesse meg õket a tervezet megismerésének gyakorlati lehetõsége, s írásban megküldött véleményüket kötelezõ módon a jogalkotó elé kelljen terjeszteni. Mellõzésükrõl vagy felhasználásukról döntsön az, akinek joga van hozzá: a jogalkotásért alkotmányos felelõsséget viselõ személy vagy testület.

E nyílt jogalkotási rendszer bevezetésével a jogszabály-elõkészítõ apparátusok feladatai és költségei csökkennek (hiszen megszûnik a felesleges automatikus tervezet-megküldések rendszere), a társadalmi szervezetek felelõssége viszont nõ (mert figyelnie kell a minisztérium közleményeit, s az egyesület aktivitásán múlik, hogy melyik jogszabálytervezet véleményezésébe kapcsolódik be, s melyikbe nem). Racionálisan végiggondolva, ez a mechanizmus érdeke lenne a hatalom minden szintû gyakorlóinak is, mivel a jogszabály megalkotása elõtt már "teszteli" és bizonyos mértékben levezeti a társadalom várható reakcióit. Ugyanakkor nyilvánvalóan csak annak a kormányzatnak érdeke a nyílt jogalkotási rendszer üzemeltetése, amelynek valóságos szándéka tervezett intézkedéseit "megmeríteni" az elõzetes gyakorlati kritikában, s amely kormányzatnak politikai vezérlõelve az érintettekkel, a vezetettekkel, a hatalmon kívüliekkel, a civil-szférával való párbeszéd, munkamegosztás, az állami hatalomgyakorlás társadalmasítása és az érdekegyeztetés.

A mai kormányzati struktúrát tekintve a törvényalkotás esetében az Országgyûlés elnökénél, a kormányzati rendeletalkotást tekintve a Miniszterelnöki Hivatalnál, illetve a minisztereknél, az önkormányzati jogalkotást tekintve pedig a polgármesternél vagy a jegyzõnél lenne megfelelõ szinten e nyílt jogalkotási rendszer kezelése. Ehhez a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosítása szükséges.

A jogalkotási törvény módosítása az Alkotmány hatályos szövegének érintése nélkül megtörténhet és megfelel a Kormánynak a társadalmi párbeszéd továbbfejlesztésére vonatkozó nyilvánosságra hozott elgondolásainak.

A javaslat pontosítja, hogy a társadalmi szervezetek milyen eljárásban nyilvánítanak véleményt a Kormány elé terjesztendõ jogszabálytervezetrõl

A javaslat pontosítja, hogy a társadalmi szervezetek milyen eljárásban nyilvánítanak véleményt a miniszter elé terjesztendõ jogszabálytervezetrõl.

A javaslat új szakaszokkal egészíti ki a törvényt annak érdekében, hogy a nyílt jogalkotás folyamata, eljárása törvényben szabályozott legyen. A javaslat fõbb elemei:

- a jogszabály elõkészítésérõl hirdetmény közzététele,

- a hirdetmény alapján a magukat érintettnek tekintõ érdekképviseletek és társadalmi szervezetek (a jelenlegi "lista-rendszer" nélkül) bejelentkezés alapján a tervezethez hozzájuthatnak és véleményüket, javaslataikat kifejthetik,

- az érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményeinek, javaslatainak a jogalkotóhoz történõ eljuttatása abban az esetben, ha a jogszabály elõkészítõje a tervezetbe nem építi be azokat, hiszen a jogalkotó politikai és szakmai felelõssége az a döntés, amely a beérkezett javaslatot nem fogadja el.

A javaslat a települési önkormányzatok rendeletalkotási eljárásában is követendõnek tartja a nyílt jogalkotás mechanizmusát, ezért elõírja, hogy a települési önkormányzatok e törvényi elõírásokat alkalmazva szervezeti és mûködési szabályzatukban rögzítsék a jogszabályok elõkészítésének módját.

A javaslat egyfelõl a hatálybalépésrõl rendelkezik, másfelõl a törvény szövegébõl törli az "érdekképviseleti" szervekre történõ hivatkozást. Ilyen szervezetek ugyanis jogilag definiált módon nem léteznek. Azon társadalmi szervezetek értelmezhetõk a jövõben érdekképviseleti szervezeteknek, amelyek akár rendszeresen, akár alkalmilag vállalkoznak kisebb vagy nagyobb társadalmi csoport érdekeinek képviseletére, megjelenítésére. Az, hogy ezt mely szervezet teszi, a saját elhatározásától, érintettségétõl függ.

Budapest 1999. május 18.