A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló törvényben 2001. évre előirányzott önkormányzati támogatások és hozzájárulások 506,3 milliárd Ft eredeti előirányzatából 305,9 milliárd Ft (60,4%) a normatív állami hozzájárulás. A normatív állami hozzájárulás központi költségvetésből biztosított összegét a normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó összesen 173,3 milliárd Ft-tal egészítette ki. Az így kialakított együttes összeg 2001. évben 479,2 milliárd Ft volt, amely az előző évhez viszonyítva 11,9%-os emelkedést tett lehetővé az önkormányzatok által normatív módon igényelhető és felhasználási kötöttség nélkül elszámolható forrásánál.

A 2000. szeptember hóban benyújtott költségvetési törvényjavaslatban foglaltakhoz viszonyítva a normatív állami hozzájárulás igénybevételének feltételei módosultak a jóváhagyás során. Az emiatt készített kiegészítő felmérés, valamint a helyi önkormányzatok által feladat, intézmény önkormányzati körön kívüli szervezetnek történt évközi átadása-átvétele, továbbá évközi lemondás és pótigénylés miatt a 479,2 milliárd Ft tervezett hozzájárulási összeg 477,3 milliárd Ft-ra módosult. A helyi önkormányzatok a 2001. évi költségvetési beszámolójukban az előirányzat 475,6 milliárd Ft-os teljesítéséről számoltak el.

A különböző feltételekhez kötött normatív állami hozzájárulási jogcímek mindegyikére kiterjedő tételes helyszíni ellenőrzést 79 önkormányzatnál és ezen önkormányzatokhoz tartozó összesen 227 szociális, gyermekvédelmi, valamint nevelési és oktatási feladatot ellátó intézménynél végeztünk. Az ellenőrzésbe bevont önkormányzatok összesen 6389,4 millió Ft normatív állami hozzájárulással és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadóval rendelkeztek.

A helyszíni vizsgálatok során összesen 50 önkormányzatnál 67,8 millió Ft jogosulatlanul elszámolt összeget, 22 önkormányzatot érintően pedig 8,9 millió Ft központi költségvetésből biztosítandó pótlólagos járandóságot tártunk fel. Hét önkormányzat elszámolásában nem tapasztaltunk eltérést.

Feladatmutató kiszámításával kapcsolatos szabályozási hiányosságot négy hozzájárulási jogcímnél tapasztaltunk. (A hátrányos helyzetű tanulók felkészülését segítő foglalkozásokhoz, a hajléktalanok átmeneti intézményeihez, az iskolaotthonos, valamint az iskolai napközis/tanulószobai foglalkozásokhoz biztosított hozzájárulási jogcímeknél).

Két hozzájárulási jogcímnél a tevékenység törvényességének, engedélyezettségének igazolásánál tapasztaltunk jogszabály nem megfelelő értelmezéséből eredő mulasztást. A családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatás biztosítására létrehozott társulási megállapodás törvényességének közigazgatási hivatallal történő előírt igazolását az érintettek több mint fele, jelzésünk alapján, csak az ellenőrzés ideje alatt szerezte be. Az igazoltatási eljárás a közigazgatási hivatalok tevékenységére vonatkozó szabályozás miatt formális. Az oktatási intézmények feladatait tükröző alapító okiratban a vizsgált önkormányzatok mintegy 10%-ánál nem szerepelt minden ténylegesen ellátott, hozzájárulásra jogosultságot jelentő tevékenység. Az önkormányzatok egyéb módon, pl. pedagógiai programban, az intézmény költségvetésében jóváhagyták, támogatták ezen tevékenységeket, azonban különösen a kiegészítő hozzájárulási jogcímeknél az alapító okiratban nem tartották szükségesnek tételesen nevesíteni ezeket.

A közoktatási alapfeladatokhoz kapcsolódó hozzájárulási jogcímek közül az ellenőrzések során az óvodai nevelés, az iskolai oktatás, továbbá az általános iskolai napközis foglalkozás és az óvodában, iskolában szervezett intézményi étkeztetés jogcímeknél tapasztaltuk a legtöbb hiányosságot. Az elszámolásban szereplő adatokhoz viszonyított eltérést leggyakrabban összesítési, kerekítési, adatrögzítési hibák, valamint az előírt számítási módszertől eltérő megoldás alkalmazása okozta, azonban ezek hatása nagyságrendileg nem jelentős.

A szociális feladatokhoz kapcsolódó jogcímeknél a működési engedélyek hiányosságai, valamint az engedélyben foglaltaktól eltérő feltételekkel történő működés az önkormányzatok alig 10%-ánál okozott jogosulatlan igénybevételt, azonban ezen hiányosságok eredményezték a legnagyobb összegű eltéréseket.

A községek nem éltek a megbízásos jogviszony keretében, illetve a társulásos formában végezhető ellenőrzés lehetőségével. Az előző években tett javaslataink, felelősségi felvetéseink ellenére a vizsgált polgármesteri hivatalok alig ötöde ellenőrizte a helyszínen az intézmények által közölt adatok valódiságát.

A helyszíni vizsgálati jelentésekben az önkormányzatok részére normatív állami hozzájárulás igénylésének és elszámolásának szabályszerűbbé és célszerűbbé tétele érdekében számos javaslatot tettünk. A vizsgálati jelentéseinkben szereplő megállapításainkat az önkormányzatok elfogadták és jellemezően már a vizsgált ideje alatt intézkedtek a javaslatok végrehajtásáról.

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) kötelezettsége az éves költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése. Az erről szóló számvevőszéki jelentést és a Kormány előterjesztését az Országgyűlés együtt tárgyalja.

Az ÁSZ jelentése - a korábbi évek gyakorlatától eltérően -két kötetből áll. Az első kötet az összefoglaló megállapításokat és javaslatokat, valamint az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes megállapításokat tartalmazza. A második kötet - az államháztartás központi szintjére vonatkozóan - tovább részletezi és példákkal támasztja alá az ellenőrzés megállapításait.

Az ÁSZ zárszámadási ellenőrzést végzett valamennyi költségvetési fejezetnél, az elkülönített állami pénzalapoknál és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelőinél, e mellett valamennyi megyében és a fővárosban 106 helyi önkormányzatnál. A zárszámadáshoz szorosan kapcsolódik további 79 helyi önkormányzatnál a normatív állami hozzájárulások, 68 helyi önkormányzatnál a kötött felhasználású önkormányzati támogatások és 20 helyi önkormányzatnál a cél- és címzett támogatások igénybevételének, felhasználásának és elszámolásának ellenőrzése, melyek összegző megállapításait is bemutatja a jelentés.

Az ÁSZ zárszámadási ellenőrzésében egyre nagyobb teret nyer "financial audit" típusú ellenőrzés. A 2001-es zárszámadás 2002. évi ellenőrzése során, az eddigiekben először, a központi költségvetés minden fejezetét érintette ilyen típusú ellenőrzés. Ezzel az ellenőrzéssel a központi költségvetés kiadási főösszegének 17%-át fedtük le, ami az ÁSZ által ezen a területen vizsgálni kívánt kör több mint egyharmadát jelenti.

A központi költségvetés közvetlen bevételeiből az APEH illetékességi körébe tartozó adóbevételeknél, valamint a VP által kezelt vám- és adóbevételeknél minősítettük az elszámolás megbízhatóságát.

A "financial audit" típusú ellenőrzések a leggyakoribb hibának az analitikus és egyéb nyilvántartások teljekörűségének és megbízhatóságának, a kötelezettségvállalás és az utalványozás ellenjegyzésének hiányát, valamint a tárgyi eszközök aktiválásának helytelen időpontját találták. Mindezek mellett az ellenőrzés megállapította, hogy - tekintettel a lényegesség elvére - valamennyi ellenőrzött fejezeti, illetve költségvetési szervi beszámolónál (a BM igazgatási alcím kivételével, ahol a vagyoni adatok esetében a megbízható, valós kép kialakítása és annak bizonylatokkal való alátámasztottsága viszont nem kielégítő) a költségvetési beszámolók megfelelnek a törvényi előírásoknak, a vagyoni és pénzügyi helyzetet a valóságnak megfelelően tükrözik.

Az elmúlt évek zárszámadási jelentéseiben tett számvevőszéki javaslatok közül több hasznosult.

A költségvetési és zárszámadási törvényekben kapott felhatalmazások teljesítéséről a Kormány évről-évre szélesebb körben számol be.

Javulás érzékelhető a költségvetési intézményi gazdálkodás és feladatellátás színvonalában.

Számos szerkezeti és tartalmi változás, korrekció következett be a helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatainak szabályozásában. Alkalmassá vált a kincstári nyilvántartási rendszer a költségvetési törvény végrehajtásának önkormányzatonkénti és jogcímek szerinti elszámolására. Javult a helyi önkormányzatok támogatás igénylésének és elszámolásának jogszerűsége.

A társadalombiztosítás és a központi költségvetés zárszámadásának közös törvényjavaslatban történő előterjesztése előrelépést jelent az államháztartási alrendszerek közötti összefüggések bemutatásában. Egy ágazati minisztérium szakmai irányítása és felügyelete alá került a társadalombiztosítás állami irányítása, továbbá az Országgyűlés törvényben szabályozott több, az alrendszert érintő kérdés.

Az ÁSZ évek során ismételt javaslatai ellenére egyes területeken nem vagy csak részleges előrelépés történt.

Például a zárszámadási dokumentum tartalma, szerkezete továbbra is szabályozatlan, nehezen áttekinthető. A beszámolási rend hiányossága, hogy a központi költségvetés mérlegében szereplő kiadási és bevételi főösszegek kincstári beszámolótól való eltérésének levezetése nem teljes körű.

Alapvetően hiányzik a költségvetési rendszerből az állami feladatok, a költségvetési szervek által elérendő célok és az elvárt eredmények meghatározása. A célok és a feladatok teljesítéséről csak esetlegesen kap információt az Országgyűlés. Kockázati tényező a belső ellenőrzés rendszerének nem kielégítő kiépítettsége, működése.

Nem sikerült eddig elérni, hogy hiteles állami vagyonnyilvántartás álljon rendelkezésre. A vagyoni állapot kimutatása így továbbra sem felel meg a valódiság és áttekinthetőség követelményének. Késik a vagyonnyilvántartás részletes szabályai kidolgozására vonatkozó előírások végrehajtása. Az ÁSZ több éve jelzi, hogy szükségesnek tartja a zárt rendszerű államszámviteli rend megalkotását.

A helyi önkormányzati alrendszer esetében visszatérő probléma, hogy az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok köre közel változatlan. Továbbra sem hatékony a cél- és címzett támogatási rendszer működése, valamint nem történt előrelépés a térségi feladatok pénzügyi finanszírozásában.

A társadalombiztosítás alrendszer esetében az ÁSZ több ízben javasolta az egészségbiztosítás zárt előirányzatai (kiemelten a gyógyszerkassza) rendszerének felülvizsgálatát, átalakítását, de előrelépés nem történt.

Az ÁSZ a 2001. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzésekor az alábbi, legfontosabb megállapításokat tette.

Az előző évekhez hasonlóan 2001-re vonatkozóan sem egyeztek meg teljes körűen a fejezeti beszámolók adatai az Államháztartási Hivatal által nyilvántartott adatokkal. Az eltérésekben a szakmailag indokolt tartalmi különbözőségek mellett az intézmények részéről felmerülő hiányosságok is szerepet játszottak.

Az előirányzat-módosítások, átcsoportosítások az ellenőrzött körben szabályosan, a hatásköri előírások betartásával, megfelelően dokumentáltan történtek. A céltartalék előirányzatból történt átcsoportosításokat megfelelő igényfelmérés előzte meg.

A költségvetési bevételek meghatározott köre utáni befizetési kötelezettségének a fejezetek felügyeletét ellátó szervek többsége eleget tett. A bevételek túlteljesítése mögött előre nem tervezhető eseti bevételek, feladatváltozások, pénzátvételek és az áthúzódó szakmai feladatok miatti az előző évi előirányzat-maradványok igénybevétele húzódott meg.

A fejezeti kezelésű előirányzatoknál jelentős maradványok keletkeztek, amelyek a felhasználással kapcsolatos döntési mechanizmusok, eljárások elhúzódására és a késői időpontban történő pótelőirányzat biztosítására vezethetők vissza.

Az általános tartalék felhasználásánál nem minden esetben érvényesült az államháztartási törvényben meghatározott "előre nem valószínűsíthetőség, nem tervezhetőség" kritériuma.

Az APEH informatikai feladatait ellátó szervezeti egységeinél a munkavégzés alapvető szervezeti feltételei biztosítottak. A VP váminformatikai rendszere pótolandó hiányosságokat mutat az informatika szervezeti szabályozása, az adatvédelem és a rendkívüli helyzetek kezelése terén.

A korábbi évekhez képest a Kormány által vállalható egyedi kezességek keretösszege - a költségvetés kiadási főösszegének növekedésére is visszavezethetően - emelkedést mutat. A Kormány 2001 folyamán 13 új egyedi kezességet vállalt, összhangban a költségvetési törvénnyel. A visszatérülésekkel együtt a kezesség és viszontgarancia költségvetési előirányzatai egyenlegükben 2,3 Mrd Ft-tal terhelték a költségvetést.

Az elkülönített állami pénzalapok esetében a helyszíni ellenőrzés megállapította, hogy a Munkaerőpiaci Alap tárgyévi bevételei és kiadásai több, mint 15 Mrd Ft-tal haladták meg a költségvetési törvényben jóváhagyott előirányzatokat. Az Alapot érintő tartozásokat azonban a költségvetési beszámoló mérlege nem tartalmazza, noha a valódiság számviteli alapelve ezt megkívánná.

A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap esetében elmaradt a korábbi években előírt költségvetési pénzátadás, mely az Alap értékállóságát biztosította.

A társadalombiztosítási alapok közül az Egészségbiztosítási Alap pénzügyi helyzete 2001-ben is kedvezőtlenül alakult, alapvetően azért, mert a tervezés időszakában eleve tarthatatlan bevételi és kiadási előirányzatok kerültek meghatározásra. A gyógyszerkassza kiadásainak mérséklését célzó intézkedések nem születnek, illetve nem valósulnak meg. A havi finanszírozás állandósult központi beavatkozás mellett teljesül. A Nyugdíjbiztosítási Alap pénzügyi helyzete 2001-ben a várakozásoknak megfelelő volt.

A helyi önkormányzatok zárszámadásának ellenőrzése megállapította, hogy az önkormányzatok felénél a könyvviteli mérleg nem ad hiteles tájékoztatást az önkormányzat vagyoni helyzetéről. Az önkormányzatok költségvetési rendeletalkotási kötelezettségüknek eleget tettek, azonban 31%-uk esetében a rendelet nem a jogszabályokban előírt szerkezetű és tartalmú, vagy hiányzik belőlük a végrehajtásukra vonatkozó rendelkezés. Az ellenőrzött önkormányzatok 47%-a nem tartotta be a költségvetési előirányzatok módosítására vonatkozó jogszabályi előírásokat. Továbbra sem tekinthetjük kiépítettnek a belső ellenőrzési rendszert az önkormányzatok csaknem kétharmadánál.

A 2001-ben induló, céltámogatással megvalósuló beruházás közül 14-t az előminősítéses közbeszerzési eljárás időigénye miatt nem kezdtek meg. A céltámogatások évenkénti maradványa a csökkenő tendencia ellenére még mindig jelentős. A törvényi szabályozás több kérdéskört illetően egyértelműbbé vált, ami megkönnyítette az önkormányzatok jogkövető magatartását.

A normatív állami hozzájárulások ellenőrzése által feltárt eltérések aránya és összege a központi költségvetés szempontjából nem jelentős kockázati tényező.

A helyi önkormányzatok további támogatási előirányzatai között évről-évre nő a szociális jellegű kötött felhasználású támogatások aránya, melynek 70%-át a szociális jellegű jövedelempótló támogatások képezik.

A Környezetvédelmi Minisztérium a kormányzati munkamegosztásban a környezet- és természetvédelem irányítását és felügyeletét látta el. A tárca által végzett munka eredményeképpen és elismeréseként az Európai Unió 2001. június végén ideiglenesen lezárta Magyarországgal a környezetvédelmi fejezet tárgyalását.

A fejezet 25 intézmény felett gyakorolt felügyeletet, ezek többsége hatóságként is funkcionáló regionális (természetvédelmi, környezetvédelmi) intézmény. A fejezet a feladatait 1997-ben 3019 fővel, 2001-ben a feladatátadások következtében 2813 fővel látta el, a köztisztviselők aránya kb. 90 % volt.

A tárca alapfeladata és szervezeti felépítése többször átalakult. Létrejött a hatósági feladatokban másodfokon eljáró Környezetvédelmi Főfelügyelőség. A hatékony szervezeti munkát kedvezőtlenül befolyásolták a felsőbb vezetés - köztük négy miniszter - cserélődéséhez kapcsolódó, nem kellően megalapozott intézkedések. Emiatt a szervezeti rendszerben, többszöri - gyakorta ugyanazon szakterületnél ismétlődő - módosítást, illetve korrekciót hajtottak végre. A személyi- szakmai hátteret érzékenyen érintette, hogy a területfejlesztési feladatok más tárcákhoz kerültek, ezért, - különösen a jogi szakterület - leépült, ezzel kapcsolatban az EU 1999. és 2000. évi országjelentései elmarasztaló véleményeket fogalmaztak meg. A jelentések hatására ismételten újjáalakult a tárca nemzetközi kapcsolatokért felelős szervezete.

A minisztérium feladatainak ellátásához 1997-ben 15,3 Mrd Ft-tal, 2001-ben a Központi Környezetvédelmi Alapnak (KKA) Környezetvédelmi Alap Célfeladat (KAC) néven 1999. évi fejezetbe integrálása következtében 50,5 Mrd Ft-tal gazdálkodott. Hét gazdasági társaságban volt tulajdonos, illetve résztulajdonos- 1,7 Mrd Ft-t kitevő tőkerészesedéssel -, ezek mérleg szerinti eredménye a vizsgált időszakban veszteséges (-11 MFt) volt.

A fejezet előirányzat-maradványa, a Pénzügyminisztérium 1999-ig fenntartott előírása miatt, évente jelentős összegű volt, ez 2001. végén a kiadási főösszeg több mint 40 %-át (26 Mrd Ft) tette ki. A maradvány 90 %-a 1999-től a KAC-ból származott. A KAC tervezésének hiányosságát vetette fel, hogy az előző évi maradvány és a tárgyévi előirányzat közel felét 2000-ben nem használták fel.

Az 1997-1998. években a környezetvédelmi feladatok megvalósulását a tárca által kezelt KKA, ezt követően a KAC forrásai szolgálták, ezek bevétele a vizsgált időszakban összesen 137,1 Mrd Ft-t tett ki. A bevételek nagyságát 1999-től az üzemanyag termékdíj jövedéki adónak minősítése korlátozta, a helyébe lépő költségvetési támogatás mértéke elmaradt a korábbi bevételektől. A főként pályázati úton működtetett környezetvédelmi programokra - a vizsgált időszakban - 109,2 Mrd Ft-ot fordítottak. A környezetvédelemre fordítható források mértékét korlátozta, hogy az intézmények folyamatos működésére, valamint APEH tartozások rendezésére és beruházási célokra is pénzátadások történtek.

A minisztérium a Balaton Felvidéki Nemzeti Parknál feltárt, gondatlan vagyonkezelés gyanújának felmerülése miatt, 2002. elején még folyamatban levő, bírósági keresetet nyújtott be, illetve rendőrségi eljárást kezdeményezett. A Állami Számvevőszék a Duna-Ipoly Nemzeti Park vizsgálatát követően, ugyanezen indoklással nyújtott be feljelentést, ezt az ügyben eljáró rendőr-főkapitányság számviteli fegyelem megsértés gyanúja címén, az APEH illetékes igazgatóságának adta át.

A gazdálkodás és a számviteli rendszer szabályozott, de a KAC felhasználásának szabályzatai esetenként elmaradtak, vagy késedelmesen jelentek meg, illetve hiányosak voltak. Az éves mérlegek a vagyoni helyzetet nem valósan tükrözték, mivel az eszközök és vagyonelemek analitikus nyilvántartása és leltárral való alátámasztottsága, esetenként nem felelt meg a számviteli törvény előírásainak.

A Balaton Intézkedési Terv és Nagy Tavaink Védelme előirányzatra fordított pénzek az előzetesen meghatározott célokhoz igazodtak, a mérések, a tanulmányok hatása a 2000. évtől már megmutatkozott. Alapul szolgáltak több, a nagy tavainkat érintő fejlesztési koncepció, valamint egy önkormányzati társulás beruházásának előkészítéséhez

A védett természeti területek védettségi szintjének helyreállítását célzó előirányzat éves tervei teljesültek, de ez az előzetesen tervezett ütemezéshez képest közel fele terület megvásárlására biztosított forrást. Ennek következtében az évről évre növekvő lemaradás miatt a 2001. évi eredeti határidő törvénymódosítással 2006-ra változott, de várhatóan ez sem teljesíthető. A lemaradás aránya 2002. végén mintegy 60 %-ot tett ki.

Az EU támogatásokra ISPA és PHARE programokon keresztül nyílt lehetőség. A PHARE program keretében - hazai társfinanszírozás mellett - környezetvédelmi programokra összesen 98,2 millió Euro támogatás érkezett. Az ellenőrzött projektek esetében pénzügyi szabálytalanság nem történt, sőt a FIDIC szigorú eljárási szabályainak alkalmazása eredményeként egy esetben költségmegtakarítást értek el. Az ISPA programok végrehajtásának az előkészületei történtek meg, a 2000. és 2001. évi összesen 88 millió Eurós keretet lekötötték, de beruházások még nem kezdődtek el.

A támogatások elnyerését szolgáló környezetvédelmi pályázatokhoz, az elérni kívánt célokhoz, a korábbi ÁSZ javaslatok és miniszteri utasítások ellenére, a célkitűzések eredményességének, illetve hasznosságának értékeléséhez szükséges mennyiségi és minőségi mutatókat a minisztérium nem határozott meg. A pályázatokról és a támogatott projektekről komplex, valamennyi adatot tartalmazó, folyamatosan karbantartott számítógépes nyilvántartás nem készült. A szakmai programok által elérni kívánt célokhoz nem minden esetben rendeltek mennyiségi mutatószámokat, illetve a mutatószámok tartalma nem volt definiált. Ezek a hiányosságok sem a KAC, sem a nemzetközi támogatások esetében a folyamatok nyomon követését és értékelését nem tették lehetővé.

Dokumentációk hiánya következtében nem valósulhatott meg a beruházások és a közbeszerzési eljárások teljes körű ellenőrzése.

A korábbi ÁSZ vizsgálatokat követően megfogalmazott javaslatainknak megfelelően a minisztérium a szükséges intézkedéseket megtette, de a mérlegvalódiság elvének érvényesítése, a leltár és vagyonnyilvántartás kapcsán tett javaslat nem teljesült.

A jelen vizsgálat alapján javaslatot fogalmaztunk meg a kormánynak az elmaradt rendelet kiadásával, a miniszternek a hiányzó szabályzatok lefektetésével, az informatikai feladatok ellátásával, valamint a nyilvántartások kezelésével kapcsolatban.

Az Állami Számvevőszék 1990-től harmadik alkalommal ellenőrizte átfogóan a Miniszterelnökség fejezetet, ezen belül a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter - az 1998. évi kormányváltásig államtitkár - felügyelete alá tartozó intézmények és előirányzatok működését.

Jelen ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy a vizsgált időszakban - 1998. és 2001. között - a fejezetnél a tervezés, irányítás és működés rendszere összhangban volt-e a feladatokkal, a gazdálkodásban érvényesítették-e a szabályszerűségi és célszerűségi követelményeket, továbbá, hogy milyen eredménnyel hasznosították a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait.

A Miniszterelnökség fejezethez sorolt költségvetési erőforrásoknak csak egy része tartozik a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter felügyelete alá; a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatokat tárca nélküli miniszter, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt pedig a Hivatal elnöke felügyeli. Hasonlóan, bár a fejezetnél jelenik meg, de nem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, hanem a kormány rendelkezik a költségvetés általános tartaléka felett.

A költségvetési törvény szerint 2001-ben a fejezet kiadási előirányzata 153,8 Mrd Ft, költségvetési létszáma 6.220 fő volt. A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter felügyelete alá azonban az előbbi kiadási előirányzat kevesebb, mint fele, a létszám esetében kevesebb, mint egyharmada tartozott.

A kormányzati munkamegosztás működésében az ellenőrzött időszak alatt bekövetkezett változások határozták meg a fejezet szakmai feladatainak struktúráját. A nem szorosan kormányzati koordinációt szolgáló feladatok és költségvetési előirányzatok (ifjúságpolitikai, egyházügyi, nemzeti kisebbségi, határon túli magyarsággal összefüggő) a szakmailag illetékes tárcákhoz, ugyanakkor az 1998-ban megalakult Kormány programja értelmében hangsúlyosabbá váló feladatok (kincstári vagyon felügyelete, információs társadalom kialakítása) a fejezethez kerültek.

A fejezeten belül a Miniszterelnöki Hivatal legfontosabb feladata a kormány működésének közvetlen támogatása. Az átalakítást követően a Kormány döntéseit előkészítő, megalapozó szervezetek megerősödtek (a kabinetek köre bővült; a gazdasági-, társadalmi stratégiai elemzések szélesebb körűvé váltak). A miniszteri irányítás speciális eszközökkel gazdagodott (állami tulajdonosi joggyakorlás), meghatározott feladatkörrel politikai államtitkárokat (kommunikációs, társadalompolitikai, gazdaságpolitikai, kül- és biztonságpolitikai) bíztak meg, a központi közigazgatás intézményrendszerével való kapcsolattartásra kormányzati referatúrákat hoztak létre. Az átalakítás a különböző döntéselőkészítő fórumok feladatainak meghatározásában és ellátásában párhuzamosságokat is eredményezett.

A fejezethez tartozó intézményrendszer átalakítása az intézmények többségénél az irányítási, szabályozási rendszereinek kiépítésére és működésére kedvező hatású volt. Ugyanakkor az ellenőrzés hiányosságokat is tapasztalt, elsősorban az intézmények informatikai rendszereinek szabályozottsága és működtetése területén, továbbá a kormányzati informatikában.

A változások a fejezet költségvetési forrásainak erőteljes emelkedésével jártak: 1998-ról 2001-re az eredeti kiadási előirányzat két és félszeresére; az eredeti költségvetési támogatási előirányzat a háromszorosára nőtt, ugyanakkor egyes intézményeknél nem sikerült teljes körűen a szakmai feladatok és a költségvetési források összhangjának biztosítása, így különösen a központi közigazgatás integrált üdültetési rendszerének kialakításánál.

A fejezetnél a létszámmal és a személyi juttatásokkal való gazdálkodás a jogszabályoknak megfelelő volt. A Miniszterelnöki Hivatalnál a többletfeladatokhoz kialakított struktúra a vezetői szintek számának és az apparátusnak a növekedésével járt, a szervezeti egységei engedélyezett létszáma 540 főre, a korábbinak több mint másfélszeresére nőtt.

A fejezet intézményeinél a vezető beosztású és címekkel rendelkező köztisztviselők aránya magas volt. A foglalkoztatottak megtartásának érdekében mind a köztisztviselői, mind a közalkalmazotti körben éltek a vezetői beosztás, a differenciált alapilletmény-emelés és a címadományozás eszközével. Emelkedtek a külső megbízási díjra kifizetett összegek, a megbízási szerződések egy részénél a szabályzatok egyes előírásait azonban nem tartották be.

A fejezetnél a dologi kiadások több mint ötszörösére, az ingatlanvagyon háromszorosára növekedett. Ennek alapvető oka a fejezethez tartozó intézményi kör változása (Hírközlési Főfelügyelet, Kincstári Vagyoni Igazgatóság fejezethez csatolása), a feladatok növekedése (pl. új üdültetési rendszer) volt.

Az intézmények tárgyi eszköz ellátottsága összességében megfelelő volt, az elhelyezési gondokat bérleményekkel oldották meg. Egyes intézmények több épületben történő elhelyezése azonban nehezíti a munkavégzést, növeli a költségeket. A beszerzéseknél, beruházásoknál a közbeszerzésekről szóló törvény előírásait néhány tartalmi és formai hiányosság kivételével betartották.

A fejezethez nemcsak önállóan gazdálkodó intézmények tartoznak, hanem a költségvetési törvény által konkrét célokra, programokra elkülönített előirányzatok is, amelyek súlya jelentős, hiszen 2001-ben a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterhez tartozó támogatási előirányzat kétharmadát tették ki. Ide tartoznak például az általunk is ellenőrzött Bős-Nagymarossal, a Balatonnal, valamint a Szamos és Tisza folyók cianid-szennyeződésével kapcsolatos kormányzati feladatok koordinálása, a civil szervezetek támogatása, bizonyos európai integrációs feladatok (képzés, ösztöndíjak), illetve a kormányzati informatikai és távközlési infrastruktúra fejlesztése. Az eredményességet néhány programnál kedvezőtlenül befolyásolták a koordinációs feltételekben, a pályáztatási rendszer működtetésében tapasztalt hiányosságok, főleg a civil szervezetek támogatásánál. A programok finanszírozására rendelkezésre álló források teljes körű felhasználását is hátráltatta egyes programok nem kellően megalapozott előkészítése.

A Miniszterelnökség fejezetet érintő korábbi ellenőrzéseink megállapításaira, javaslataira tett intézkedések javították a fejezet feladatellátását, gazdálkodását (részleges profiltisztítás, intézményi belső ellenőrzés megerősítése).

A központi költségvetés 2000. évi végrehajtásának ellenőrzése keretében megvizsgáltuk a Miniszterelnöki Hivatal főosztályaként működő, az országkép-építés és tájékoztatási feladatok célelőirányzat felett szakmailag rendelkező Országimázs Központ működését. Jelen ellenőrzésünk az Országimázs Központ működésének utóellenőrzésére terjedt ki. Megállapítottuk, hogy bár javult a szervezet szabályozottsága, de a korábbi ellenőrzés keretében feltárt pénzügyi-számviteli szabálytalanságok, munkahibák kapcsán a személyi felelősség tisztázása a helyszíni ellenőrzés bezárásáig nem történt meg és - a közbeszerzési törvény eltérő értelmezése miatt - a Miniszterelnöki Hivatal továbbra is az ÁSZ által korábban kifogásolt gyakorlat szerint járt el.

A költségvetési ellenőrzés intézményrendszerének fejlesztésében és működésében részt vevő Kormányzati Ellenőrzési Hivatal feladatkörét az államháztartásról szóló törvény rendelkezésének megfelelően az ellenőrzött időszakban újrafogalmazták, ugyanakkor továbbra is jellemző volt a munkaterven felüli vizsgálatok nagy száma. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal és az Állami Számvevőszék által végzett ellenőrzések körében párhuzamosságok is előfordultak. A Hivatal humán erőforrásai - az Európai Unió szakemberei által végzett átvilágítás javaslatára - 2001-2002-ben bővültek. A tervezési és gazdálkodási, belső ellenőrzési tevékenység az időszak utolsó évében javult.

Ellenőrzésünk tapasztalatai alapján javasoltuk a Kormánynak, hogy vizsgáltassa felül az integrált üdültetési rendszernél a feladatok és források kormányzati szándéknak megfelelő összhangja biztosításának lehetőségét és kezelje kiemelt feladatként a kormányzati informatikában az adatbiztonsági követelmények, az adatvagyon-gazdálkodásban az összkormányzati érdekek hangsúlyozott érvényesítését.

Az egészségügy az állami újraelosztás egyik legjelentősebb, az egész társadalmat érintő ágazata. Az ágazattal kapcsolatos feszültségek oldása, az Európai Unió elvárásaihoz igazodás az egész-ségügy reformját igényli, amelynek fő területei az egészségfejlesztés, a közegészségügy és az ellátórendszer átalakítása. Az utóbbi esetében a sürgősségi ellátás élvez elsőbbséget.

Az egészségüggyel kapcsolatos állami feladatokat az egészségügyről szóló törvény tartalmazza. A törvény előírta a Nemzeti Egészségfejlesztési Program kidolgozását, amelyet az Országgyűlés fogad el és négyévenként rendszeresen felülvizsgál. A törvény értelmében a Programnak tartalmaznia kell egyrészt a népegészségügyre vonatkozó hosszú távú célokat, feladatokat, másrészt az egészségügyi ellátások és ellátó rendszer, az egészségbiztosítási rendszer, a gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz ellátás koncepcionális irányait és feladatait, amely ilyen tartalommal még nem készült el.

A Kormány 2001-ben elfogadta a 2001-2010 közötti évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Programot (ENNP), amely a Nemzeti Egészségfejlesztési Programban meghatározott tartalmi követelmények egy részét lefedi, de nem tartalmazza a közfinanszírozott egészségügyi ellátásokra (beleértve a gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz ellátásra), az ellátórendszerre és a társadalombiztosítási finanszírozás módjára vonatkozó koncepciót. Ezek kidolgozása folyamatban van. Az ENNP nem került az Országgyűlés elé, többletforrást a 2001-2002. évi költségvetésben nem rendeltek hozzá.

Az Állami Számvevőszék a jelen ellenőrzést megelőzően 1992-ben vizsgálta átfogóan a fejezetet, illetve jogelődjét, a Népjóléti Minisztériumot. Ezt követően évente ellenőrizte a fejezet költségvetési előirányzatainak tervezését és azok végrehajtását. A téma ellenőrzések során vizsgálta az önkormányzati egészségügyi intézmények gép-műszer ellátottságát, illetve a kórházak pénzügyi helyzetét, a belső kontroll mechanizmus működését.

A fejezet hét költségvetési címéhez 30 önállóan gazdálkodó költségvetési szerv tartozik. A fejezet egészségügyi feladatainak ellátására az Országgyűlés 2001. és 2002. évre 109,7 Mrd Ft, illetve 114 Mrd Ft kiadási, 60,8 Mrd Ft, illetve 63 Mrd Ft támogatási, és 48,9 Mrd Ft, illetve 51 Mrd Ft bevételi előirányzatot hagyott jóvá. A kiadásokon belül az EU integrációs felkészülés Egészségügyi Nemzeti Programjának előirányzata mind a két évben 240 M Ft. A központi és intézményi beruházási kiadások együttes előirányzata 9,9 Mrd Ft, illetve 10,6 Mrd Ft. A jóváhagyott létszám 2001-ben 26.816, 2002-ben 26,934 fő, a személyi juttatások előirányzata 33,7 Mrd Ft, illetve 36,5 Mrd Ft volt.

A mostani ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy a vizsgált időszakban - 1992. és 2001. között - a fejezet szervezeti, irányítási és működési rendszere, költségvetési előirányzatai hogyan biztosították a szakmai feladatoknak az állami egészségpolitikai célokkal összehangolt hatékony és eredményes megvalósítását. A minisztérium a költségvetési előirányzatok felhasználása során a gazdálkodási feladatait, a felügyeleti és ágazati teendőit a jogszabályi előírásoknak megfelelően, célszerűen és eredményesen látta-e el, továbbá a fejezeti kezelésű előirányzatoknál biztosította-e azok szabályszerű felhasználását, a kitűzött ágazati, szakmai célok elérését.

A minisztérium a szakmai területek szabályozásában, illetve a jogszabályok elkészítésében, általában teljesítette az egészségügyről szóló törvényben előírt feladatokat. Elmaradás elsődlegesen az egészségpolitikával összefüggő feladatok végrehajtásánál van. Nem került a Kormány elé a szükségleteknek megfelelő, finanszírozható egészségügyi ellátó rendszerre-, az intézményi szerkezet kialakítására, az egészségügyi finanszírozás korszerűsítésére vonatkozó javaslat.

Az egészségügyi törvényben előírtak alapján megtörtént a vérellátás új rendszerének, szervezetének kialakítása. Átalakult az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat szervezete is.

A sürgősségi betegellátás, ezen belül a mentés fejlesztésére jelenleg nincs a felügyeleti szerv által elfogadott szakmai koncepció, bár a feladat - összhangban az EU követelményeivel - az egészségpolitika elsődleges céljai között szerepelt 1998-2001 között.

A sürgősségi betegellátás átalakítása részeként 2001-ben létrehozták - az Országos Traumatológiai Intézet és az Országos Mentőszolgálat Mentőkórháza összevonásával - az Országos Baleseti és Sürgősségi Intézetet, de a tárca csak részben tett eleget az új szervezet létrehozásával kapcsolatos alapítói feladatoknak.

A minisztérium szervezete, működési rendszere többször módosult. A felső vezetésben történt változások befolyásolták a tárca szakmai céljainak a sorrendiségét. A kialakított szervezeti felépítés általában megfelelt az akkor hatályos törvényi előírásoknak, de a szervezeti átalakulásokat késve, vagy egyáltalán nem követte a belső szabályozás módosítása.

A költségvetési előirányzatok csak részben fedezték a szakmai célok megvalósítását, a működtetéshez szükséges pénzügyi forrásokat. Kedvezőtlen hatásuk érzékelhető volt a gazdálkodási feladatok végrehajtásánál.

A fejezethez tartozó intézmények költségvetési gazdálkodásánál érvényesült az ágazati irányítás. Az intézmények bevételei alakulásában meghatározó volt a költségvetésből kapott támogatás, valamint a teljesítmény-finanszírozáshoz kapcsolódó bevétel.

Az ágazati célok megvalósítására szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok összege és aránya is csökkent az ellenőrzött időszakban. A források szűkössége hátráltatta például az alap radiológiai géppark korszerűsítését, az onkológiai sugárterápia feltételeinek a javítását.

Gondot jelentett, hogy gyakran változtak a támogatott célok, vagy több évre tervezett fejlesztések forrásait csökkentették, átcsoportosították. Ez akadályozta a tervszerű befejezést, és az indokoltnál nagyobb volt a kiadás. A tárca nem fordított kellő figyelmet a felhasználás hatékonyságának vizsgálatára, elemzésére.

A minisztérium a fejezeti kezelésű ellenőrzések kivételével szabályszerűen végezte felügyeleti ellenőrzéseket, de nem intézkedett, hogy az ellenőrzések során feltárt szabálytalanságokat megszüntessék.

A fejezet információs rendszere nem alkalmas arra, hogy az egészségügy egészére vonatkozóan megbízható adatokat szolgáltasson. A megfelelő rendszer kialakításához nem volt elegendő forrás, ezért az információs rendszer egységesítése, a közös adatbázis és adattár megteremtése elmaradt.

A fejezeti beruházásokra 1992-2000 között összesen 59,8 Mrd Ft-ot fordítottak. A szakmailag megalapozott igények több központi intézményi beruházás, illetve rekonstrukció elkezdését indokolnák, de a nagyberuházások miatt kevés a szabadon felhasználható keret. Előfordult az ellenőrzött beruházásoknál, (például az Országos Orvosi Rehabilitációs Intézetnél) hogy forrás hiányában több év is eltelt a szakmai program kidolgozása és a beruházás megkezdése között, vagy a megvalósítás során kellett eltérni a tervezett ütemtől, ami miatt a tervezettnél jobban nőtt a kiadás.

A jelentés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak, hogy gondoskodjon a Nemzeti Egészségfejlesztési Program elkészítéséről, valamint az Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program végrehajtásához szükséges forrásigény kidolgozásáról, illetve az említett programok Országgyűlés elé terjesztéséről. Javasoltuk az egészségügyi miniszternek, hogy intézkedjen a tárcán belül a hatékonysági vizsgálatok megszervezéséről. Gondoskodjon arról, hogy a vonatkozó kormányrendelet előírásainak megfelelően fejeződjön be az Országos Baleseti és Sürgősségi Intézet átszervezése.

A Belügyminisztérium költségvetési fejezet korábbi, 1995. évi átfogó ellenőrzését követő időszakban a tárca feladatköre - jogszabályi rendelkezések következtében - többször változott, ami szükségszerűen együtt járt az intézményi struktúra módosításával. A központi költségvetés egyik legnagyobb fejezetének költségvetési kiadási előirányzata 2002. évben elérte a 796 Mrd Ft-ot, a fejezet összlétszáma meghaladta az 52 ezer főt. A most lezárult ellenőrzés a működés irányítására, felügyeletére koncentrált, a belügyminiszteri hatáskörbe utalt feladatok végrehajtását követve, a fejezet szintű gazdálkodás és az informatikai fejlesztések, valamint az Európai Unió előírásainak megfelelő határellenőrzési rendszer kialakításához rendelkezésre álló PHARE támogatások és egyéb források felhasználásának áttekintésével.

A fejezet költségvetésében az éves kiadási előirányzatok több mint fele a rendvédelmi feladatokat ellátó szervezeteknél jelentkezett. A tárca célkitűzései között az utóbbi években a Rendőrségnél a technikai fejlesztések megindítása, a korábbi időszakban felhalmozódott adósság megszüntetése, a Határőrségnél a sorozott állomány hivatásos állománnyal történő fokozatos kiváltása szerepelt. Ezzel összefüggésben a határőrizetet és a határrendészeti feladatot ellátó szervezet jelentős átalakítása, továbbá a Tűzoltóság és a Polgári védelem összevonásával a katasztrófavédelem egységes irányító és vezető szervezetének kialakítása kapott prioritást.

Ezek közül kiemelhető, hogy a szervezetkorszerűsítési intézkedések hatására profiltisztábbá vált a rendőrségi feladatkör, érzékelhető volt az irányítói és végrehajtói feladatok különválasztására irányuló törekvés. Az EU elvárásokhoz igazodó korszerűsítési célkitűzések (mint a tömeges bűnözéssel szemben eredményesen fellépő rendőri szervezet) megvalósítását kedvezőtlenül érintette a létszámfejlesztések leállítása. A koncepciók kiforratlanságára utalt a Kormány által korábban támogatott rendőrőrs program intenzív indítása után annak leállítása, ezt követően önerős folytatása.

A rendőrség alapvetően központosított gazdálkodást folytat, emellett a megyei főkapitányságok (főkapitánysági jogkörű szervezetek) a rendelkezésükre bocsátott előirányzatokkal önállóan gazdálkodnak, ami felöleli az alárendelt rendőri szervezeteik gazdálkodási feladatait is. A költségvetési gazdálkodás általános szabályainak közelmúltban végrehajtott módosítása - az ún. középirányítói szerepkör elismerésével - ennek a gyakorlatnak legális keretet adott.

A rendőri feladatok jellegéből következik, hogy egyes feladatokhoz az állományt, a szervezeteket azonos eszközökkel lássák el, amit a rendszeresítési eljárásokkal alapoztak meg. A közbeszerzési eljárással beszerzett eszközökre vonatkozó szabályozás hiánya is szerepet játszott abban, hogy eltértek a rendszeresítés hagyományos rendjétől. A rendszeresítés intézményének korszerűsítése keretében tartottuk szükségesnek, hogy a tárca gondoskodjon a rendszeresítési és közbeszerzési eljárások összehangolt szabályozásáról.

A fejezeti költségvetésben kiemelkedő aránnyal (pl. 2001. évben már mintegy 111 Mrd Ft kiadási előirányzattal) szereplő Rendőrség címet a költségvetési fejezet irányítása 1997. óta megkülönböztetetten kísérte figyelemmel, tekintettel az adott év végére a címnél felhalmozódott mintegy 7,3 Mrd Ft-os adósságállományra. A rendőrség likviditási gondjait különböző kormányzati és fejezeti póttámogatások, tartozás átütemezések, radikális takarékossági intézkedések és visszafogott, illetve elhalasztott fejlesztések árán lehetett megoldani 1998-ra. A rendőrség feladatai az adósság rendezése óta is évről-évre bővültek, a feladatok és finanszírozásuk összhangját az éves költségvetések és az évközi előirányzat-növelések továbbra sem biztosították teljes körűen.

A likviditási gondok elkerüléséhez egyfelől szükségesnek ítéltük a rendőrségi költségvetések megalapozottabb, intenzív fejezeti módszertani támogatás és kontroll melletti készítését. Másfelől tekintettel arra, hogy az integrációs folyamatban a rendőrségre, illetve általánosítva a tárcákra háruló feladatokat nem lehet folyamatos kormányzati pénzügyi függőségi viszonyok között, ad hoc megoldásokkal finanszírozva eredményesen végrehajtani, felhívtuk a Kormány figyelmét a jogszabály-előterjesztések alkalmával a költségvetési összefüggések - egyébként törvényben is előírt - bemutatásának követelményére.

A belügyminiszter általános közjogi feladatkörében vett részt a menekültügy igazgatási feladatainak jogi szabályozásában, irányította a menekültügyi szervek működését. Az ún. "migrációs törvénycsomaggal" vált lehetővé a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szabályainak teljes körű átvétele és az annak megfelelő vízumrendszer bevezetése. A kiemelt szerepet betöltő Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal létrehozásánál többek között alapvető szempontként kezelték az egységes jogalkalmazás megteremtését, a rendvédelmi szervek idegenrendészeti tevékenysége feletti "civil" közigazgatási kontroll növelését.

A közigazgatási személyzetpolitikai feladatok terén jelentős előrelépés történt a köztisztviselők szervezett keretek közötti képzésében, továbbképzésében és a vezetőképzésben. A végrehajtás szabályozása és szervezeti háttere az 1999. évben vált teljes körűvé. A képzési rendszer működtetését és finanszírozását érintően sajátos megoldást jelentett a szervezési, előkészítési és koordinációs feladatok más költségvetési fejezethez történt telepítése (MEH fejezet - Magyar Közigazgatási Intézet Oktatási és Módszertani Igazgatósága).

A köztisztviselők jogállásáról szóló törvénnyel elrendelt közszolgálati ellenőrzések előkészítését a jogszabályi előírások betartásával végezte a minisztérium. A helyszíni ellenőrzés tapasztalatai rámutattak a tárca felügyeleti ellenőrzések hatékonyság növelésének szükségességére, hogy a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok megfelelő színvonalon végezzék - az önkormányzati hivatalokat érintő - közszolgálati ellenőrzéseiket. A megoldás irányába mutattak a belügyi tárca kezdeményezése alapján a 2001. év végén kiadott kormányrendeletek és a 2002. évben megjelent belügyminiszteri rendelet.

A központi költségvetésből a helyi önkormányzatok részesedését (hozzájárulások, támogatások, átengedett bevételek és államháztartáson belüli átadások) a költségvetés tervezés kialakított rendjében lényegében a kormányzat határozta meg. Ebben a belügyi tárcának - a saját ágazatához tartozó területek kivételével - érdemi beleszólása nem volt. Előremutató lépésnek értékeltük a belügyi tárca előkészületeit a polgármesteri hivatali modellek alapján meghatározott ún. közigazgatási normatíva alkalmazására.

A címzett és céltámogatással folyamatban lévő beruházások befejezéséhez nyújtott egyszeri rendkívüli támogatások, valamint a működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatásának elosztásánál - az ellenőrzés megítélése szerint - nem kellő körültekintéssel járt el a tárca. Ennek következtében a szabályozott feltételek figyelmen kívül hagyásával részesültek egyes önkormányzatok támogatásban, ami hátrányosabb helyzetbe hozott a jogkövető magatartású, megalapozott tervek alapján beruházó önkormányzatokat. Egyébként, egyetértve a címzett és céltámogatással folyamatban lévő beruházások mielőbbi befejezésére irányuló jogalkotói szándékkal, célszerűtlen volt az egyszeri és rendkívüli támogatás különös szabályait - az országgyűlési képviselő előterjesztése alapján - az alaptörvénybe illeszteni.

A költségvetési gazdálkodás felügyeletét a dinamikus változások kezelhetőségéért - döntően 2001-ig - a decentralizálás szellemében, az intézményi önállóságra építve szabályozta a tárca. Ez nem bizonyult célszerűnek, mert ennek következtében a költségvetés fejezeti irányításának több területen nem volt áttekintése egyrészt a keretszabályok betartásáról, másrészt a sajátosságok érvényesítetéséről, illetve azok megalapozottságáról. Így pl. olyan kulcskérdések, mint a számviteli rend, a vagyonvédelem előírásai, az önálló és részben önálló költségvetési szervek munkamegosztásának és felelősségvállalási rendjének helyessége, a fejezeti kezelésű pénzeszközök szabályszerű felhasználása nem kellő alapossággal és mélységben volt a fejezeti irányítás kontrollja alatt.

A költségvetési fejezet működésében érvényesülő belső kontrollmechanizmusok - a korábbi (külső és belső) ellenőrzések megállapításai alapján tett intézkedéseik hatására - javuló tendenciát mutattak. A fennmaradt rendszerbeli és számviteli hiányosságok azonban arra engedtek következtetni, hogy az ellenőrzések hasznosulása a tárcánál nem volt kielégítő. A fejezeti irányító szerv ezzel szembesülve, ez év elején átfogó ütemtervet készített, rövidtávra szólóan a hibák felszámolására és egyben a szabályozási, szervezeti háttér megfelelő kialakítására.

Az államháztartás működési rendjéről szóló jogszabály ez évtől hatályos módosítása - hosszú várakozás után - a belügyi tárcához hasonlóan kiterjedt, hierarchikus felépítésű intézményhálózattal rendelkező költségvetési fejezetek gazdálkodásban elismerte az ún. középirányító szerv létjogosultságát. Ugyanakkor a költségvetés felügyeleti és belső ellenőrzésében irányadó kormányrendelet változatlan tartalommal maradt hatályban. Részben ennek a korrigálása, részben a több tárca felügyelete alatt álló költségvetési szervek ún. átfogó ellenőrzésének egyértelművé tétele érdekében javasoltuk a Kormány e rendeletének felülvizsgálatát. Ez jelentheti a megoldást a még hatályos szabályozás és a tárca felügyeleti ellenőrző szerve által folytatott gyakorlat ellentmondásosságának megszüntetésére is.

Négy BM tulajdonú gazdasági társaságot hoztak létre1999 óta, elsősorban beszerzési és szolgáltatási feladatokra. Az ellenőrzési tapasztalatok alapján szükségesnek tartottuk a tárca vezetésének figyelmét ráirányítani a költségvetési intézmények és a társaságok gazdasági kapcsolatrendszerének szabályszerű és optimális kialakítására, a költségvetési és a vállalkozási szféra eltérő szabályozási környezetére, tekintettel a különböző indíttatású érdekek összehangolására.

A belügyi tevékenység egészét átfogó fejlesztési koncepcióhoz illesztve, a kormányzati és az ennek megfelelő szakmai prioritások figyelembevételével - a kormányzati szervek között elsőként - alakította ki a BM az informatikai stratégiáját és 1998-tól folyamatosan aktualizálta azt. Ezzel együtt megállapítható volt, hogy a stratégia elkészítésénél és kivitelezésénél több szempontból nem érvényesítették az ITB ajánlásait, ami a tárca egészére nézve hiányossá tette az informatikai rendszerek működtetésének szabályozási környezetét és hátrányosan befolyásolta a működés hatékonyságát.

Az informatika fejezetszintű szakmai irányítása, szervezeti modellje már megfelelt a kormányzati elvárásoknak, ezt még nem követte a kapcsolódó pénzügyi-gazdasági munkamegosztás racionalizálása, továbbá a biztonsági kérdések szervezeti megoldásai kezdeti stádiumban voltak. Ezekkel összefüggésben tárca vezetése részére fogalmaztunk meg javaslatokat.

Általános érvényű, egységes szabályozás - projektvezetési és minőségbiztosítási eljárásrend - hiányában az előkészítés és a rendszerszervezés elégtelensége többször eredményezett elhúzódó, heterogén, alacsony hatékonyságú fejlesztéseket. Ebben szerepe volt annak is, hogy a magyar jogszabályok nem határozták meg teljes körűen az informatikai rendszerek konkrét információvédelmi feladatait. Ez a közigazgatás egészére kivetíti annak veszélyét, hogy az informatikai rendszerek működtetésében - kellően meghatározott támpontok nélkül - a biztonsági követelmények nem érvényesülnek megfelelően. Emiatt jeleztük a Kormánynak - az ITB ajánlásain túlmutató - szabályozás szükségességét.

A magyar határellenőrzési rendszer fejlesztésére kapott PHARE támogatások hozzájárultak a határátkelőhelyek eszközellátottságának javulásához, a szolgálatot teljesítő állomány szakmai felkészültségének növeléséhez. Az EU csatlakozással összefüggő ún. külső határátkelőhelyek korszerűsítését, a határellenőrzés informatikai háttér fejlesztését folyamatosan végezték, vizsgálócsarnokok, kamionterminálok és a határforgalom lebonyolítását segítő egyéb építmények készültek el. A fejlesztések teljesítménymutatók alapján történő elemzését, azok befejezetlen állapotára tekintettel még nem tartottuk időszerűnek, megalapozatlan konklúzióhoz vezetett volna.

A PHARE projektek mintavételen alapuló ellenőrzése helytelen szerződésmódosítási gyakorlatra mutatott rá, a pénzügyi elszámolásoknál, nyilvántartások vezetésénél számviteli hiányosságokat tárt fel, melyek viszont a határellenőrzési rendszer fejlesztésére kitűzött alapvető célok teljesítését nem akadályozták. Hasonló esetek előfordulási esélyének minimalizálása érdekében hangsúlyoztuk a PHARE projektekre vonatkozó eljárási rend részletesebb szabályozásának szükségességét és a munkafolyamatba épített ellenőrzés szerepének erősítését. Ezzel összefüggésben az érintett szervezetek már az ellenőrzés lezárását megelőzően intézkedtek.

A Magyar Tudományos Akadémia (MTA) jogállását, feladatait az 1994. évi XL. törvény állapította meg. Az MTA az alapkutatások tekintetében a legkoncentráltabb tudományos bázis 38 kutató intézettel, itt összpontosul a kutatói állomány valamivel több mint egyötöd része, mintegy 2440 fő, a tárgyi eszközvagyon megközelíti a 25 Mrd Ft-ot.

A Magyar Tudományos Akadémiáról szóló törvény (Aktv.) az Akadémiát hozzásegítette, hogy megújulva illeszkedjék be a megváltozott társadalmi viszonyokba, ugyanakkor részben fenntartotta a korábbi kutatási struktúrát.

Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a szervezeti rendszer, az irányítási-működési rend és a költségvetési előirányzat összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, biztosították-e azok hatékony végrehajtását; a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása eredményesen segítette-e elő a kutatáspolitikai, szakmai célkitűzések teljesítését; mennyiben hasznosították a korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításait és javaslatait.

Az Aktv. hatálybalépését követően az Akadémia szervezete megújult, jól és törvényesen működik. Az MTA igazodott a kormányzat tudománypolitikai célkitűzéseihez. A Széchenyi terv részét képező Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Programok pályázatának első fordulójában a támogatások negyedét kapták az akadémiai intézetek. A kutatóhelyi K+F feladatok finanszírozását szolgáló pályázati lehetőségek bővültek, megnyílt az Európai Unió 5. keretprogramjában való részvétel lehetősége is.

Az Aktv. intézkedett az MTA törzsvagyonnal való ellátásáról, továbbá az állami vagyon egy részét az Akadémiára bízta a kincstári vagyonkezelés szabályai szerint. A vagyonelemek hasznosításának döntés előkészítése, a döntések meghozatala hosszadalmas, és ez a vagyon hasznosítása szempontjából előnytelen. A vagyonkezelés speciális vonatkozásai jogi rendezést nem nyertek, ennek következményeként az MTA törzsvagyonára vonatkozó adatok a központi költségvetés zárszámadásában nem jelennek meg.

A kutatóintézetek tevékenységének értékelési módszerei kialakultak, azonban ezek csak szűkebb körre alkalmazhatók; más kutatási területeken (szervezeteknél) ehhez hasonló értékelési rendszer nem található. Az Akadémia tervezi az értékelési módszerek továbbfejlesztését, az alkalmazási lehetőségek bővítését.

A magyar tudomány helyzetének két évenkénti értékeléséhez az MTA-nak a saját hálózati adatai gyűjtésén kívül csak a minisztériumok adatai állnak maradéktalanul rendelkezésre. Az egyéb kutatóhelyekről érkező beszámolók hézagosak, hiányosak. Emiatt megoldhatatlan az MTA számára a magyar tudomány helyzetéről teljes körű, hiteles, megalapozott beszámoló összeállítása.

A fejezet bevételei - 1995. évet kivéve - folyamatosan emelkedtek. A költségvetési támogatás aránya az 1993. évi 41,3%-ról 2000. évben mintegy 60%-ra emelkedett. Az átvett pénzeszközök 32,7%-ot tettek ki. Az ellenőrzött időszakban a fejezet engedélyezett létszáma 4,8%-kal, a kutatói állományé mintegy 3%-kal csökkent. A fejezet évenkénti költségvetési gazdálkodása tervszerű és kiegyensúlyozott volt. Fejezeti szinten likviditási problémák nem merültek fel.

A fejezet az intézményei működését folyamatosan, rendszeresen ellenőrizte. Az ellenőrzési tapasztalatok évente összegezésre kerültek és az intézkedési tervek teljesítését utóellenőrzéssel nyomon követték. A feltárt hibák gyakori ismétlődései azt jelzik, hogy az intézkedések nem mindenütt voltak kellően eredményesek.

A Titkárság reprezentációs kiadásainak elszámolása szabályozatlan volt, és a tervezett keretek betartását nem kezelték kellő szigorúsággal, egyes rendezvényekre a tervezett összeg 3-7-szeresét fordították.

Felhalmozási kiadásokra 1999-ben az összes kiadás 8,8%-át, 2000-ben 8,1%-át fordították. A források elosztását a beruházások, főképpen a felújítások esetében az elaprózódás jellemezte.

Az MTA Kutatási Pályázatok (AKP) forrását a központi költségvetés 1996. óta emelte be rendszerébe. Pályázatokra 1996-2001. évek között összesen 650,6 M Ft állt rendelkezésre, amelyből 291 pályázat részesült. Az évenkénti döntések során egyre kevesebb kiemelten támogatott pályázat volt, 2001-ben pedig nem a kiemelt pályázatok élveztek elsőbbséget.

Az ellenőrzésbe bevont három akadémiai központ (Debrecen, Pécs, Szeged) a hatókörében szerteágazó lehetőségeket biztosít az Akadémiához kapcsolódó tudósok és a területükön működő más tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet végző szervezetek, személyek együttműködéséhez. Gazdálkodásuk szabályozott és a szabályok betartásával folyik.

Az intézményi konszolidáció megvalósítására 1800 M Ft költségvetési támogatást kapott az MTA. A végrehajtott konszolidáció kiegyensúlyozottabbá, kiszámíthatóbbá tette a költségvetési gazdálkodást. Ennek ellenére sem teljesen megoldott a működtetés és a szakmai tevékenység finanszírozásának szétválasztása.

Az ellenőrzött kutatóintézetek gazdálkodásának szabályozottsága kisebb hiányosságok ellenére megfelelő és naprakész volt. Az intézmények működési bevételei, átvett pénzeszközei is többnyire költségvetési forrásokból származtak, kisebb részben külföldi támogatásokból. A vállalkozási bevételek kisebb mértékűek voltak.

A kutatási eszközállomány használhatósági foka helyenként már nem felel meg a nemzetközi verseny által megkövetelt színvonalnak, a szellemi kapacitás - a kedvezőtlenül alakult körülmények ellenére - több területen versenyképes, sőt élvonalbeli. További fontos feladat a kutatói állomány korösszetételének folyamatos javítása.

Az intézményi belső ellenőrzés rendszere a vizsgált esetekben kiépített, szabályozott, korlátozottan a függetlenített belső ellenőrzés személyi feltételei is biztosítottak. A megtett intézkedések nem eredményeztek elegendő minőségi változásokat, a feltárt hibák gyakran ismétlődtek.

A fejezeti kezelésű előirányzatok közül az "Átlagkeresetek emelése" a személyi juttatások átlagosan 8,57%-os növekedését tette lehetővé. A "Kutatói bérrendezés" célja az akadémiai kutatóhálózat kutatói jövedelmeinek a felsőoktatásban oktatók jövedelmeihez való felzárkóztatása volt. A "Fiatal kutatók pályázatos támogatása" a fiatal kutatók felvételére irányult. A támogatásokat célirányosan használták fel. Az intézkedések hatására a kutatói állományba tartozók jövedelmi helyzete lényegesen javult, megoldásra vár még azonban a nem kutatói besorolású munkatársak helyzetének rendezése.

Kedvezőek voltak a tapasztalatok az MTA által támogatott, többnyire az egyetemeken működő kutatóhelyek működésével kapcsolatosan, amelyek több, fiatal tehetséges kutatót is alkalmaznak. Esetenként gondot jelent - státusz hiányában - a kutatói pálya folytatása a pályázatok leteltével.

A pályázati lehetőségek közül az egyik legjelentősebb az egyéni kutatói tevékenységet támogató Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok (OTKA). A megvizsgált OTKA kutatási témák elszámolását rendben találtuk. A költségvetési információs rendszer jelenlegi kialakítása miatt az OTKA támogatások a fejezeten belül kétszeresen kerülnek számbavételre, amelynek megszüntetésére javaslatot tettünk.

A kutatások támogatását az OTKA-n és a külföldi pályázatokon kívül lehetővé teszi még több, más állami forrás pl. MTA Kutatási Pályázatok, Nemzeti Kulturális Alapprogram, Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Programok és egyes minisztériumok programfinanszírozási pályázatai. Nehézséget okoz, hogy az áfa elszámolása szempontjából az egyes támogatási formák egymástól eltérőek, külön-külön értelmezni kell, hogy a támogatás ellenértéknek minősül-e vagy sem. A támogatás felhasználása az adományozó szervezet részéről sem tekinthető át megbízhatóan, a felhasználó számára a forrás esetleges.

Az ellenőrzés tapasztalatai alapján javaslatokat tettünk a Kormánynak hogy tegyen intézkedéseket annak érdekében, hogy az MTA elnöke maradéktalanul eleget tudjon tenni a Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL törvény 3. § (3) bekezdésében foglalt beszámolási kötelezettségének, továbbá rendelje el az MTA által kidolgozott és a PM-mel egyeztetett sajátos gazdálkodási szabályok alkalmazását a 2064/2000. (III. 29.) Korm. határozat szerint.

Javasoltuk az MTA főtitkárának, alakítson ki olyan belső szervezeti rendet, amely a testületi igényekhez jobban igazodik, és a gazdasági-pénzügyi vonatkozású ügyekben a döntések átfutási idejét lerövidíti. Rendelje el, hogy a Támogatott Kutatóhelyek Irodája mérje fel a pályáztatás tapasztalatit, közösen a tudományterületi főosztályokkal, és a felmérés összegezését terjessze az Akadémiai Kutatóhelyek Tanácsa elé. Kezdeményezze, hogy a pályázati feltételeket sikerrel teljesített fiatal kutatók lehetőleg végleges státuszt nyerjenek el.

A bíróságok korábbi - 1995. évben az Igazságügyi Minisztérium fejezetre, 1997. évben a Legfelsőbb Bíróság fejezetre kiterjedő - átfogó ellenőrzése óta jelentős változások történtek az intézményi struktúrában, igazgatásban és költségvetési gazdálkodásban. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény (Bsz.) által 1997-ben létrehozott Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) az önálló hatalmi ág legfelsőbb testületeként ellátja a Bíróságok fejezet igazgatási, gazdálkodási, döntéshozói és felügyeleti feladatait.

A bíróságokat érintő törvénycsomag elfogadásával 1997. évben módosultak a bírósági igazgatás szervezeti keretei a hatékonyabb munkaszervezés és irányítás érdekében. A törvényi szabályozás azonban a gazdálkodás fejezeti irányítása szempontjából az igazgatás szükséges központosítása helyes arányainak kialakításához nem adott kellő támpontot. A négyszintű bíráskodást, s ezzel a bonyolultabb ügyekben az ítélkezés és a jogorvoslat megfelelő bírói szinten történő gyakorlását lehetővé tevő ítélőtáblák ügyében a kezdeti lendület megtört. Az 1997. évben hozott törvény 1999. évi módosításával az ítélőtáblák számának csökkentéséről, illetve a fővárosi ítélőtábla működése megkezdésének halasztásáról döntöttek. 2002-ben 4 év kieséssel - eleget téve az Alkotmánybíróság határozatának is - ismét előtérbe került az ítélőtáblák létrehozásának fontossága, melyet az Országgyűlés is megerősített, így az ítélőtáblák 2003-ban az eredeti terveknek megfelelő számban kezdhetik meg az ítélkezést.

A most lezárult ellenőrzés alapvetően az OIT költségvetési fejezetet irányító, felügyelő tevékenységének értékelésére, valamint a bíróságok informatikai, biztonságtechnikai rendszere működésének hatékonyságára koncentrált. Ezen túlmenően az ellenőrzés az OIT fejezeti irányító tevékenységének megvalósulását is áttekintette 6 megyei bíróságnál (Baranya, Békés, Heves, Somogy, Pest Megyei Bíróságoknál és a Fővárosi Bíróságnál).

A bíróságok egységes igazgatására 1997. év végén létrehozott Országos Igazságszolgáltatási Tanács számára a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló új törvény számos feladatot határozott meg. A Tanács megalakulása óta az igazgatási feladatok egységének megteremtését és hatékonyságának növelését tartotta szem előtt. A bíróságok igazgatásáról szóló szabályzata a magyar igazságszolgáltatás történetében első ízben szabályozta a bírák munkarendjét, a kötelező tárgyalási napok számát, meghatározta a bírói munka igazgatási ellenőrzésének eszközeit. Annak érdekében, hogy az ítélkezési tevékenység egyes fázisairól folyamatosan részletes adatok álljanak rendelkezésre, az OIT intézkedett az egyéni bírói adatszolgáltatás egységesítéséről is. Az így rendelkezésre álló adatok elemzése, a rendszeresített álláshelyek számának, az ügyforgalom mértékének és ezek egymáshoz viszonyított arányának ismerete alapozhatja meg az OIT intézkedéseit a munkateher arányosabb elosztására, a bírói tevékenységek mérési rendszerének kialakítására, végül, de nem utolsó sorban az álláshelyek megyék közötti arányosabb elosztására (akár a jelenleg kedvezőbb helyzetben lévők terhére is). A tartósan távollévő bírák helyettesítését a költségvetési szabályozás jelenleg nem teszi lehetővé, mivel a bírói kinevezések időtartamuk alapján tartós kötelezettségvállalásnak minősülnek. Hosszabb távon azonban a szabályozás módosítása egy rugalmas rendszer kialakításával a bírói kapacitás növekedését eredményezné, többlet költségvetési forrás igénybevétele nélkül.

A jogalkotás folyamatában, a jogszabályok véleményezésében a bíróságokon felhalmozott tudás megfelelő kihasználását akadályozza, hogy a jogalkotási törvény nem veszi figyelembe az OIT megalakulását és testületi jellegét. Az OIT elnökének feladatait a Bsz. szűkszavúan, a fejezeti gazdálkodást illetően pedig ellentmondásosan szabta meg. A testület döntéseinek előkészítése és végrehajtása céljából a Bsz. létrehozta az OIT Hivatalát. Az OIT Hivatala vezetőjének tevékenységét az OIT elnöke irányítja. Irányító tevékenysége a Hivatal által készített előterjesztések tervezetének egyeztetésében, elfogadásában, OIT elé terjesztésében, végül a kiadmányozásban valósul meg.

A Hivatal kiemelt szerephez jut a döntések előkészítésében, de a törvény nem ad részletes eligazítást hatáskörére, kapcsolatrendszerére, a bírósági hierarchiában elfoglalt helyére. Ezzel hozható összefüggésbe, hogy a Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatában és a főosztályok ügyrendjében a feladatok megszabása hiányosan, jog- és hatáskör konkrét meghatározása nélkül történt. Törvényi szabályozás hiányában megoldást jelenthet az OIT erre vonatkozó szabályzatának megalkotása is, melyre javaslatot tettünk.

A testület felügyeleti ellenőrzést irányító tevékenysége megkésve indult. A hatáskörök tisztázásának időigénye, az OIT és a Hivatal SzMSz-ének elhúzódott jóváhagyása vezettek a felügyeleti ellenőrzés két éves kieséséhez. Még mintegy két év szükséges a teljes intézményi kör felügyeleti ellenőrzéssel történő lefedéséhez, az ellenőrzések jogszabályban előírt teljesítéséhez. Az elvégzett ellenőrzéseik tapasztalatai hasznosultak. A fejezetnél a jelentős forgalmat bonyolító letéti számlák ellenőrzését a felügyeleti és a belső ellenőrzés egyaránt jelentőségének megfelelően kezelte. A megállapítások a bíróságok ez irányú tevékenységét összességében pozitívan értékelték, az egyes helyeken tapasztalható elszámolási hiányosságok kijavítására a megyei bíróságok elnökei saját hatáskörükben intézkedtek. A belső ellenőrzés irányításában megfelelő hatáskör- és munkamegosztás alakult ki az OIT, illetve annak elnöke és az ellenőrző szervezet között. A Bsz. 39. § g) pontja szerint az OIT közvetlenül irányítja a belső ellenőrzést, de a törvény szövegéből nem állapítható meg, hogy csak az OIT, illetve Hivatala, vagy a fejezet egészének belső ellenőrzésére vonatkozik ez a jogkör. A törvénynek az OIT SzMSz-ében megnyilvánuló tágabb értelmezése azonban - miszerint az OIT a költségvetési intézményeinek belső ellenőrzését is irányítja -, nincs összhangban a vonatkozó kormányrendelet előírásaival, ami esetenként hatásköri vitát is eredményezett.

Az igazságszolgáltatáshoz és a pártatlan bíráskodáshoz fűződő alkotmányos alapjog érvényesülésének feltétele a bíróságok zavartalan működésének biztosítása. Ezt évente 30-40 alkalommal zavarta meg rendkívüli esemény (bombariadó), melyekről a vezetői ügyeleti rendszeren keresztül és a Hivatal által készített elemzésekből tájékozódik az OIT. Itt ma még nem használják ki a "justicianet" hálózat adta lehetőségeket az információáramlás gyorsítására és az adminisztratív terhelés csökkentésére. A fejezet 1999-2002. években összesen 355 M Ft-ot fordított biztonságtechnikai eszközök beszerzésére. Ezek hatékony alkalmazása szervezési intézkedésekkel fokozható, de a bíróságok egészére vonatkozóan egységes biztonsági rendszerről még nem beszélhetünk. Az erre vonatkozó koncepció kidolgozása az ellenőrzés időszakában kezdődött meg.

Az OIT a költségvetési tervezés folyamatában felmérte a jogszabályok változásainak várható hatását, kialakította a fejlesztési elképzeléseit. A szakmai és pénzügyi szervezetek jó együttműködése jellemezte a tervező munkát. A testület élt ugyan a költségvetés önálló elkészítésére biztosított jogával, azonban a költségvetési lehetőségeket érdemben a kormányzat határozta meg. A normatív tervezés irányába történő elmozdulás a fejezetnél kezdeti szakaszában tart, a testület - a bíróságok gazdálkodásának független szakértő általi átvilágítását követően - intézkedett a normatív finanszírozási rendszer módszereinek kidolgozására.

A fejezet - az önállóvá válás óta eltelt időszakban - a Bsz. és a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok fő szabályozási elve között meglévő ellentmondás terhe mellett gazdálkodott. Annak ellenére, hogy az OIT 1998-ban belső határozatban intézkedett a pénzügyi-gazdálkodási jogkörök megosztásáról, átfogó szabályozás a fejezetre vonatkozóan sem a testület, sem az elnöke részéről nem történt. Az újonnan létrejött OIT és Hivatala a lehetőségein belül megpróbált segítséget nyújtani az egységes szemlélet kialakítására (minta SZMSZ, ajánlott számlarend és számviteli szabályzatok, szabályzat tervezetek, a Gazdasági Hivatal vezetőknek tartott konferenciák stb.)

A bíróságok működésével kapcsolatos gazdálkodási és pénzügyi teendőket egy - még hatályos, de idejétmúlt - 1971. évi igazságügy-miniszteri utasítás mellett, olykor helyileg sem kellően szabályozott környezetben, esetenként a szokásokra alapozva végezték a megyei (fővárosi) bíróságok gazdasági hivatalai. A számítógépes programok kompatibilitási problémái nem tették lehetővé az országos hálózaton keresztül történő adatkommunikációt. Az információáramlás gyengesége, a szabályozás hiányossága, a feladat-, hatás- és jogkörök tisztázatlansága, esetleges emberi mulasztásokkal társulva, együttesen magukban rejtik gazdálkodási problémák kialakulásának lehetőségét. A nehézségek ellenére a fejezet gazdálkodásában, a feladatok végrehajtásában részt vevő költségvetési szervek együttműködése a vizsgált időszakban folyamatosan javult, összességében kiegyensúlyozott gazdálkodást folytattak. Az előirányzat módosítások általában indokoltak, a felhasználások szabályszerűek voltak. Beszámolási és adatszolgáltatási kötelezettségeinek a fejezet az előírásoknak megfelelően eleget tett.

A fejezet kiadási előirányzata az 1998. évi 24,8 Mrd Ft-ról 2002. évre 37,6 Mrd Ft-ra nőtt, melynek 10 % - át saját bevételből kell fedezni. A költségvetési kiadások legnagyobb hányadát a személyi juttatások és járulékai képezték, melynek összege 19,4 Mrd Ft-ról 29,2 Mrd Ft-ra emelkedett 2002. évre. A jóváhagyott előirányzatok a működőképességet biztosították, viszont a felújításokat és fejlesztéseket a műszakilag indokoltnál csak alacsonyabb szinten tették lehetővé. A jogszabályi lehetőségeket kihasználva minden területen erősen központosított gazdálkodás folyt a fejezetnél. Ez részben a korábban kialakult egyenlőtlenségek felszámolását célozta, részben a mindvégig szűkös források megfontolt elosztásában játszott szerepet. A vizsgált időszakban a bíróságok eszköz- és technikai ellátottsága korszerűsödött, a rekonstrukciók által érintett épületek állapota javult, egyes esetekben pedig kifejezetten érzékelhető az elhelyezés színvonalának emelkedése. Az időszak elején nagyrészt végrehajtották az ítélőtáblák felállításával kapcsolatos - személyzeti és műszaki - feladatokat. A megváltozott helyzetben a már elért eredményeket (irodák, eszközök) a bírósági munka színvonalasabb ellátása érdekében használták fel.

A bevételek nagyobb része a független bírák által hozott ítéletekből adódik. Ezen bevételeknek a bíróságok gazdálkodásába történő bevonása összeférhetetlen a bírói függetlenség elvével, így ismételten javasoltuk azok központi, a fejezettől független kezelését.

A vizsgált időszakban a fejezetnél jelentős informatikai fejlesztés folyt, amely kihatott a bírói munkavégzés szervezésére és megalapozására, a humánpolitikai és a gazdálkodási tevékenységekre. A PHARE támogatással 1999-ben létrehozott "Justicianet" informatikai hálózat bővítése és fejlesztése 2003-ig folytatódik összesen 8,25 M EUR beruházással. A bírósági alkalmazottak számítógépes ellátottsága 0,51 gép/fő, a futtatott programok 53 %-a közvetlenül a bírói munkát, 32%-a a gazdálkodási tevékenységet szolgálja ki. Az informatikai biztonság területén tapasztalható hiányosságok kiküszöbölése a hálózatfejlesztés során alkalmazott új technológiákkal, a megújított Bírósági Ügyviteli Szabályzattal és az azokat ötvöző biztonsági kézikönyv használatba vételével lesz lehetséges.

A jelen ellenőrzésünket megelőzően 1993-ban és 1998-ban vizsgáltuk átfogóan a Köztársasági Elnökség fejezet gazdálkodását és működését. Ellenőrzésünk keretében értékeltük a szakmai feladatok és a költségvetési források összhangját, a gazdálkodás törvényességét és célszerűségét, továbbá a korábbi ellenőrzésünk megállapításai, javaslatai hasznosulását az 1998. és 2001. évek közötti időszakra vonatkozóan.

A fejezet szakmai feladatellátásának középpontjában változatlanul a köztársasági elnök jogkörébe tartozó feladatok ellátási feltételeinek folyamatos és zavartalan biztosítása állt. A fejezet egyetlen intézménye, egyben a köztársasági elnök munkaszervezete, a Köztársasági Elnöki Hivatal, amelynek szabályozási, szervezeti-működési és irányítási rendje az ellenőrzött időszak elejére állandósult, abban kisebb változásokat a 2000. évi köztársasági elnöki ciklusváltás többletfeladatai jelentettek. Ugyanakkor nem tapasztaltunk előrelépést a függetlenített belső ellenőrzés terén.

A fejezet éves költségvetésének elfogadott előirányzatai a köztársasági elnök közjogi szerepének megfelelően biztosították a szakmai feladatok ellátását és a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeit.

A Hivatal gazdálkodását alapvetően meghatározta, hogy az Országgyűlés épületében nyert elhelyezést, erre tekintettel a működéséhez szükséges feladatok nagy részét az évente megkötött megállapodások alapján az Országgyűlés Hivatala közreműködésével látta el.

A fejezet gazdálkodására jellemző volt, hogy a kiadási előirányzat az ellenőrzött időszak minden évében emelkedett, 1998-ról 2001-re harmadával, közel fél milliárd forintra. A támogatási előirányzat-növekedést az elnöki ciklusváltás többletköltsége, a kitüntetésekhez kapcsolódó díjazások évenkénti emelkedése, a köztisztviselői törvény módosítása, továbbá a magasabb iskolai végzettségű köztisztviselők alkalmazását eredményező minőségi személycserék indokolták.

A létszámmal és a személyi juttatásokkal való gazdálkodás biztosította a feladatok megfelelő teljesítését. A vizsgált időszak alatt a személyi juttatásokra fordított kifizetések - gyakorlatilag változatlan létszám mellett, élve a jogszabályok adta lehetőségekkel - kétharmadával emelkedtek. Emellett jellemző volt, hogy - részben elhelyezési nehézségek miatt - az engedélyezett létszám egyötöde betöltetlen maradt, egyes feladatokat megbízási szerződéssel, külső szakértőkkel oldottak meg.

A dologi kiadások körében meghatározóak voltak az üzemeltetéssel, a szakmai tevékenységgel, a kitüntetésekkel, a reprezentációval összefüggő költségek, amelyeket a szakmai feladatellátás sajátos igényei indokoltak. A kitüntetésekkel, kinevezésekkel kapcsolatos rendezvények száma (összesen 230) az ellenőrzött időszak első három évében közel azonos volt, 2001. évre egyötödével csökkent. A köztársaság elnöke kormány-előterjesztés alapján Kossuth-díjat 62, Széchenyi-díjat 68, megosztott díjat 42, összesen 172 fő részére adományozott.

Korábbi ellenőrzésünk megállapításai, javaslatai alapján a hivatalvezető intézkedési tervet készített, az abban foglaltakat azonban csak részben tartották be. A szabályozási feladatokat késve, illetve hiányosan teljesítették, nem végezték el az üres álláshelyek felülvizsgálatát és elmulasztották a muzeális értéket jelentő, régi kitüntetések érmeállományának archiválásával, a felesleges készlet hasznosításával kapcsolatos intézkedéseket.

Javaslatainkban nemcsak a korábban jelzett feladatok végrehajtását vetettük fel ismét, hanem a belső ellenőrzés rendszere erősítésének szükségességét is.

A Magyarországon honos nemzeti és etnikai kisebbségnek minősülő 13 népcsoport közül 11-re terjedt ki a jelenlegi vizsgálat, mivel a Lengyel- és a Cigány Országos Kisebbségi Önkormányzat vizsgálata már az elmúlt évben megtörtént.

Az ellenőrzés célja annak feltárása volt, hogy a vizsgált időszakban hogyan változott az országos kisebbségi önkormányzatok működési feltételrendszere, gazdálkodásuk szervezettsége, szabályszerűsége megfelel-e a jogszabályi követelményeknek, biztosított-e a pénzeszközök felhasználásának törvényessége.

A vizsgálat tapasztalatai szerint az országos kisebbségi önkormányzatok céljaik elérése érdekében széleskörű kapcsolatrendszert építettek ki. Az együttműködést jogi normák nem szabályozzák, az kizárólag az önkéntesség alapján valósul meg. Az országos kisebbségi önkormányzatok egymás közötti együttműködésének nincs kialakult rendszere, így a közös érdekek együttes képviseletéből származó előnyök kihasználása is nehezen érvényesíthető. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal kisebbségeket érintő tevékenységét kormányrendelet is csak keretjellegű szabályokat tartalmaz, abban az országos kisebbségi önkormányzatokkal történő együttműködés konkrét formái (jogok és kötelezettségek) nem jelennek meg.

Az országos kisebbségi önkormányzatok jogi személynek minősülnek, mint választott testületek cégbírósági bejegyzéssel nem rendelkeznek, gazdálkodásukra a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseiről szóló kormányrendelet előírásait kell alkalmazni. A kormányrendelet az országos önkormányzatok gazdálkodására nem ír elő még keretjelleggel sem a működési sajátosságaikat tükröző szabályrendszert.

Az országos kisebbségi önkormányzatokat, gazdálkodásukat tekintve, a társadalmi szervezetek közé sorolták be, melyekre a számviteli törvény szerinti egyes egyéb szervezetek beszámoló készítési és könyvvezetési sajátosságai vonatkoznak. Ugyanakkor, az államháztartás működési rendjére vonatkozó kormányrendelet is úgy nevesíti az országos kisebbségi önkormányzatokat, mintha az államháztartás alrendszerébe tartoznának. Az államháztartás részét viszont csak az általuk fenntartott költségvetési szervek képezik, az országos kisebbségi önkormányzatok, csak mint felügyeleti szerveik tartoznak a kormányrendelet hatálya alá. A besorolásukra, gazdálkodásukra vonatkozó jogi szabályozás nem egyértelmű, félreérthető.

Az országos és helyi kisebbségi önkormányzatok között alá- és fölérendeltség nincs, céljaik közel azonosak, működési körülményeik, gazdálkodási rendjük mégis eltérő. A helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodása beépül az államháztartás információs rendszerébe, a költségvetés és zárszámadás része a helyi önkormányzat vonatkozó rendeletének, törvényességi felügyeletük is megoldott a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok által.

Az országos kisebbségi önkormányzatok döntési jogosítványait, feladat- és hatásköreit a vonatkozó törvényben főbb vonalakban meghatározzák, ezek azonban nem kötelezettségként, hanem sokkal inkább lehetőségként fogalmazódnak meg. Az országban egyre bővülő kisebbségi civil szervezetek, különösen az 1995. előtt is működő nemzeti szövetségek feladatai és az országos kisebbségi önkormányzatok tevékenységi köre nem különül el élesen, azok összehangolása konszenzuson alapul és párhuzamosságoktól sem mentes.

Az országos kisebbségi önkormányzatok törvényességi felügyelete nem megoldott, ebből a joghézagból adódóan a működés folyamatosságát és szabályszerűségét semmilyen szervezet nem kontrollálja. A jogszabályi keretek hiánya miatt a vizsgált 11 országos kisebbségi önkormányzat gazdálkodási rendje sem egységes, a számviteli rend, a készítendő beszámoló nem tükrözi a feladatellátásból következő sajátosságokat.

Az országos kisebbségi önkormányzatok a törvényben foglaltak szerint vállalhatják költségvetési intézmények fenntartását, működtetését, ezzel a lehetőséggel viszont ezek a szervezetek nem éltek (mindössze egy önkormányzat vállalt ilyen többletfeladatot), mivel a feladatellátás hosszú távú finanszírozási garanciáit a jelenlegi jogszabályok nem biztosítják. A feladatmutatóhoz kapcsolt normatív támogatás a humán szolgáltatást ellátó nem állami intézményekkel azonosan megilleti ezeket a szervezeteket is, de amennyiben ez nem fedezi a fenntartási kiadásokat, vagy olyan tevékenység vállalásáról van szó, amelyhez ilyen normatíva nem kapcsolható (pl. kulturális intézmény), a finanszírozás rendje nem kidolgozott, és annak folyamatossága sem garantált.

A székházjuttatási folyamat lezárult, ma már biztosítottak a működés alapvető tárgyi feltételei. Az országos önkormányzatok működési költségeik biztosítására 1996-1997. években 300 millió Ft egyszeri vagyonjuttatásban részesültek a törvényben foglaltaknak megfelelően. Az állam ezt a kötelezettségét MOL Rt. részvények akkori árfolyamértéken számított átadásával teljesítette, a vagyon nagyságrendje differenciált a 13 nemzeti és etnikai kisebbség lélekszámához igazodóan.

Az önkormányzatoknál az egyszeri vagyonjuttatásból származó többletforrások felhasználása működési céljaik megvalósítását szolgálta, egyiküknél azonban a súlyos pénzügyi, gazdálkodási szabálysértések miatt ennek folyamata nem követhető nyomon.

Az országos önkormányzatok a törvény által előírt feladataikat alapvetően állami pénzeszközből látják el. Az egyéb forrásból származó bevételek, a külföldi adományok nagyságrendje az összbevételeken belül általában nem jelentős, kivétel a német önkormányzat, amelynek céljai eléréséhez jelentős adományokat nyújt az anyaország kormánya.

A központi költségvetés az országos önkormányzatok működéséhez évente meghatározott összeggel járul hozzá, az állami pénzeszközök között arányát tekintve ez a legjelentősebb támogatás. Az évente e címen rendelkezésre bocsátott összegek nagyságrendje differenciált az önkormányzatok között, az elosztásnál konkrét finanszírozási elvek nem érvényesülnek, főként a kisebbség számosságát veszik figyelembe. A működési támogatás meghatározásához nem állnak rendelkezésre olyan számítások, amelyek az elvárható szintű feladatellátás minimális költségszükségletét kimutatnák.

Az önkormányzatok forrásai között jelentős nagyságrendet képviselnek még a különböző kormányzati szervek által kiírt pályázatokon elnyert többletbevételek. Ezek az egyedi támogatások konkrét kisebbségi célok (pl. különböző programok, rendezvények, nyelvi táborok szervezése, kiadványok megjelentetése,) megvalósítását szolgálják, rendszerint felhasználásuk is elszámolási kötelezettséggel jár együtt.

Az önkormányzatok gazdálkodásának helyi szintű szabályozása nem felel meg mindenben az előírásoknak, azok egyrészt hiányosak, másrészt a helyi szintű sajátosságokat nem tükrözik. A gazdálkodási fegyelmet kisebb hiányosságok jellemzik, de egyiküknél súlyos szabálytalanságot is feltártunk a vizsgálat során, amelynek kapcsán a felelősséget is felvetettük.

A gazdálkodás terén pozitívum, hogy az önkormányzatoknál többnyire érvényesült a takarékosság, komoly likviditási gondok nem jelentkeztek, tevékenységüket a biztonságos gazdálkodás elve figyelembevételével végezték.

Az ellenőrzés részletes megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak az országos kisebbségi önkormányzatok gazdálkodására vonatkozó jogszabályok előírásainak fokozottabb összehangolását, törvényességi felügyeletük rendezését, működésük támogatási elveinek meghatározását, gazdálkodásukra és számvitelükre kötelezően alkalmazandó egységes szabályrendszer kidolgozását.

Az Állami Számvevőszék az elmúlt év második felében ellenőrizte az önkormányzatok tevékenységi körét érintő foglalkoztatási támogatások felhasználását. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény előírta, hogy a foglalkoztatási feszültségek megszüntetésére, kezelésére és feloldására, a munkanélküliség megelőzésére, csökkentésére és hátrányos következményeinek felszámolására, enyhítésére különböző munkaerő-piaci szolgáltatásokat, valamint foglalkoztatást elősegítő támogatásokat kell alkalmazni. Míg a munkaerő-piaci szolgáltatások elsősorban képzéshez, álláskereséshez, vállalkozóvá váláshoz kapcsolódó támogatások, addig a foglalkoztatást elősegítő támogatások a konkrétan létrejött munkaviszonyok anyagi terheinek átvállalását jelentik.

A gazdasági rendszerváltás évtizedét azonban hazánkban lényegesen nagyobb arányú, állandósulóbb, elhúzódó jellegű munkanélküliség kísérte, mint ahogyan arra eredetileg a törvény megalkotásakor számítani lehetett. Így - bár a munkanélküliségi mutatók 1993-tól kezdve folyamatosan javultak - az évtized végére nyilvánvalóvá vált, hogy a munkanélküli ellátórendszer elemei az általános gazdaságélénkítő intézkedéseken túl, erőteljesebben kell, hogy elősegítsék, támogassák a munkaerőpiacról kiszorult rétegek munka világába történő visszatérésének esélyeit. Ez utóbbi szándékokkal összhangban többször változott a támogatások eszköz- és intézményrendszere, amelynek eredményeképpen az önkormányzatok feladata növekedett, a tartós munkanélküliség kezelésének a letéteményeseivé váltak.

A munkanélküli ellátások jogosultsági feltételeinek változásával, azaz a munkanélküli járadékra való jogosultság feltételeinek szűkülésével és a jövedelempótló támogatás 2000 májusától való megszüntetésével egyidejűleg ugyanis az önkormányzatok az ellátórendszerből kikerülő, rendszeres szociális segélyezésre jogosulttá váló aktív korú nem foglalkoztatott személyek részére legalább 30 munkanapos közfoglalkoztatás megszervezésére kötelesek. A közfoglalkoztatás gyűjtőfogalom, magában foglalja az e célra szervezhető mindhárom közjellegű munkavégzést, a közhasznú, a közcélú és a közmunkaprogram keretében végzett munkákat egyaránt. A munkák természetében egyébként lényeges különbség nincs, mindössze az egyes támogatási formákhoz való hozzájutási feltételek és finanszírozási források különbözőek.

A vizsgált három évben a közfoglalkoztatás (közhasznú, közcélú, közmunkaprogram) szervezésére az önkormányzatoknak összességében 49,5 milliárd Ft decentralizált forrás állt rendelkezésére. Ennek nagyságrendjét szemlélteti, hogy ez az összeg a vizsgált időszak munkaerő-piaci alap foglalkoztatási alaprésze 47,2%-ának felel meg, illetve az önkormányzatok egyévi teljes állami támogatásának közel 10%-át jelenti.

A munkanélküliek foglalkoztatását segítő három támogatási forma egyidejűleg van jelen az önkormányzati szférában, működésükről, célszerűségükről, eredményességükről differenciáltak a tapasztalatok.

Bár a tényleges munkanélküliségi helyzet az évtized végére lényegesen javult, a foglalkoztatási és jövedelemtámogatási rendszer a gyors, évenkénti operatív munkaerő-piaci beavatkozás igényével fellépve folyamatosan változott, mégsem alakult ki az ellátások működési feltételeiben szilárd, hozzájutási körülményeiben egységes, egymásra épülő rendszere. A munkaügyi szervezet kormányzati struktúrában elfoglalt helye, szerepe, feladatrendszere többször változott.

Az egymás mellett párhuzamosan, külön-külön működő, de együttvéve jelentős, - 2001-ben például 23,5 milliárd Ft - támogatási forrás eltérő finanszírozási lehetőséget teremtett a foglalkoztatás szervezését felvállaló önkormányzatok számára, a választott megoldásokat helyzetfelmérések és gazdaságossági számítások azonban csak elvétve támasztották alá.

A foglalkoztatási formák közül előnyben részesítették a közhasznú foglalkoztatást, elsősorban annak többéves gyakorlata, valamint az önkormányzatot tehermentesítő munkaerő-piaci szervezet szakértő közreműködése miatt. A közhasznú foglalkoztatás támogatása szándékai szerint olyan aktív eszköz, amely elsődlegesnek a munkaerőpiacról kiszorult rétegek visszajuttatását, tartós munkába állását lenne hivatott elősegíteni. Arról azonban, hogy ez mennyiben eredményes, mi lett a sorsa annak a közel 229 ezer főnek, aki a foglalkoztatásban 3 év alatt részt vett, megbízható adat nem áll rendelkezésre. Az eseti információk rendkívül alacsony - a foglalkoztatással érintett létszám mindössze 1,4%-ának megfelelő - elhelyezkedési arányt mutatnak. Eközben az igénylésre alapozott támogatáshoz való hozzájutás feltételei a gyakorlatban fellazultak, hiányzik vagy nem eléggé érdemi az igénylési feltételeket és vállalt kötelezettségek teljesítését számonkérő ellenőrzés, nem egységes a foglalkoztatási gyakorlat.

A közhasznú támogatás az önkormányzati foglalkoztatásban állandósuló jelenlétével kialakult foglalkoztatási szerkezetet egyrészt anyagi megfontolások miatt konzerválja - azokban a munkakörökben, ahol a személyi állomány állandósulása nem kifejezett szakmai érdek, kiváltja a tartós foglalkoztatást -, másrészt bizonyos munkanélküli rétegek esetében valójában szociális eszközként működik.

A 2000 májusától induló közcélú foglalkoztatás kiszélesítette az önkormányzatok eszköztárát a helyi foglalkoztatási gondok kezelésében. Mivel az e célra adható költségvetési támogatáshoz való hozzájutás feltételei a közhasznú és a közmunkaprogramhoz képest lényegesen könnyebbek, rugalmasabbak voltak, jó esélyt teremtett az önkormányzatok számára a munkanélküliség következményeinek enyhítésére.

Bevezetését, alkalmazását azonban nem segítette, nem támogatta a közhasznú, illetve közmunkaprogramokhoz hasonló szakmai infrastrukturális háttér (minisztériumok - GM, SzCsM -, munkaügyi központok), így az e kérdéskörben meglehetősen felkészítetlen és felkészületlen önkormányzatok csak vontatottan kezdték meg a közcélú munkák szervezését, messze nem használták ki az állami költségvetés által biztosított támogatás lehetőségét. Miközben a 2001. évi költségvetés átlagosan mintegy 11 ezer fő éves szintű foglalkoztatásával számolt, addig az országosan rendelkezésre álló támogatási keret 55,5%-át vették igénybe - azaz a 10,5 milliárdos forrás csaknem fele megmaradt - oly módon, hogy az önkormányzatok 27,1%-a egyáltalán nem szervezett közcélú foglalkoztatást.

Rontotta a rendszeres szociális segélyért folyamodó munkanélküliek esélyegyenlőségét és a támogatás hatékonyságát az alkalmazott elosztási rendszer is, amely a tényleges igényektől elszakadva határozta meg az egyes önkormányzatok által felhasználható támogatás felső határát. Nem vette ugyanis figyelembe azt, hogy az eltérő adottságú településeken milyen a munkanélküliek ellátási jogosultság szerinti összetétele, mekkora is valójában a rendszeres szociális segélyre jogosulttá válók és az azt ténylegesen igénybe venni szándékozók - tehát a közfoglalkoztatásba bevonhatók - száma.

A tényleges foglalkoztatás-szervezési igényektől elszakadó forrásmegosztás következtében a támogatási rendszerben egyidejűleg van jelen a hiány és a többlet. Miközben a munkanélküliséggel erőteljesen sújtott keleti országrész régióiban a források elégtelensége akadályozta a közfoglalkoztatás szervezését, addig a nyugat-dunántúli megyékben a támogatás kötött felhasználási jellege következében maradványok keletkeztek.

Ugyanakkor a közfoglalkoztatástól akár önként, akár munkalehetőség hiányában távolmaradók számára a társadalmilag alacsony perspektívát nyújtó segélyezés, vagy az ellenőrizetlen körülmények közötti feketemunka jelenti az egyetlen megélhetési forrást. Mindez különösen ellentmondásos abban a foglalkoztatottsági helyzetben, amikor egyes munkaerő-piaci felmérések szerint nincs semmiféle információ annak a több mint félmilliós - az inaktív réteg csaknem negyedét jelentő - népességnek a megélhetési viszonyairól, akiket a statisztika egyéb lehetőség hiányában csak eltartottként kezel.

A három vizsgált foglalkoztatási forma közül a kormányzati szándékoknak és a társadalmi elvárásoknak leginkább a közmunkaprogramok feleltek meg. A pályázati rendszerben működő és a konkrét, értékteremtő foglalkoztatás programszerű tervezését, számonkérését, értékelhetőségét, ellenőrzését biztosító támogatási forma eredményesen működik, jól szolgálja a regionális és kistérségi szerveződések megerősödését is.

Ez utóbbi kedvező tapasztalatokra is alapozva az Állami Számvevőszék azt javasolja a kormányzati szerveknek, hogy a rendelkezésre álló támogatási lehetőségek eredményesebb, átláthatóbb felhasználása érdekében vizsgálják meg az eszközök koordinált felhasználásának a lehetőségét, szélesítsék az értékelhető, programszerű keretek közt működő foglalkoztatás lehetőségét, fokozott gondot fordítsanak a támogatások célszerinti felhasználásának ellenőrzésére. Alakítsanak ki egy olyan egységes munkaügyi információs rendszert, amely alkalmas a munkaképes korú népesség munkaerő-piaci státuszának és a szociális ellátórendszerben elfoglalt helyének a nyomon követésére, elemzésére.

Az Állami Számvevőszék a közfoglalkoztatások hatékonyságának javítása érdekében 2002-ben folytatja e kérdéskör ellenőrzését a közmunkaprogramok teljesítményellenőrzésével.

Az államháztartás önkormányzati alrendszere 3176 helyi önkormányzatot és 1370 helyi kisebbségi önkormányzatot foglal magába. A helyi önkormányzatok több mint 3000 milliárd Ft értékű saját vagyonnal és évente mintegy 1700 milliárd Ft költségvetési kiadási előirányzattal látják el az államigazgatási, a közigazgatási és a közszolgáltatási feladataikat, 47 ezer fő köztisztviselő és 435 ezer fő közalkalmazott közreműködésével.

Az Állami Számvevőszék az önkormányzatok gazdálkodását átfogó jelleggel a helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján 1992. év óta lényegében azonos szempontok szerint ellenőrzi. A racionálisabb gazdálkodás és az ellenőrzések hatékonyságának elősegítése érdekében a múlt esztendőtől arra vállalkoztunk, hogy a helyi önkormányzatok gazdálkodásának súlyponti kérdéseit szélesebb körben áttekintjük és mind a képviselő-testületeknek, mind az Országgyűlésnek képet adunk az önkormányzati feladatellátás szervezésének, tervezésének és végrehajtásának szabályszerűségéről. Az ellenőrzés feladatát a kialakított működési rendszer minősítésének elsődlegessége mellett, a rendelkezésre álló pénzügyi források célszerű felhasználásának vizsgálatával, a pénzügyi egyensúlyt veszélyeztető tényezők feltárásával, a kontrollrendszerek értékelésével fokozatosan kiegészítettük.

Az Állami Számvevőszék 2001. évben 195 helyi önkormányzat és 81 helyi kisebbségi önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének ellenőrzését végezte el, amely 4 megyei, 6 megyei jogú város 57 város és 128 község átfogó vizsgálatát jelentette. Az ellenőrzött önkormányzatok számarányuknál nagyobb súlyt képviselnek az önkormányzati alrendszerben. Éves költségvetési kiadásuk nagyságát tekintve több mint 10%-os, eszközeik 2000. december 31-i vagyonmérleg szerinti értéke 13,7%-os, az általuk foglalkoztatott köztisztviselők száma 16,6%-os részarányt képviselt.

A vizsgált önkormányzatok költségvetési rendeletének tartalmában, szerkezetében az előző évihez képest nem történt javulás. A költségvetést tárgyaló testületi előterjesztések és az elfogadott rendeletek mintegy fele felelt meg a jogszabályi követelményeknek. A korábbi években tapasztalt hiányosságok (nem megfelelő szerkezet, hiányos adattartalom) a jelenleg vizsgált önkormányzatoknál is jellemzőek voltak. Az előző évhez viszonyítva kedvezőtlenebbek a tapasztalatok a költségvetési előirányzat-módosítások rendjének szabályozása, végrehajtása és nyilvántartása terén is.

Teljes körűnek, jónak minősíthető, a jogkövető gyakorlat megvalósítását támogató számviteli politika az önkormányzatok egynegyedénél állt rendelkezésre, a többinél az előírt szabályozások nem, vagy nem a hatályos jogszabályok alapján, illetve nem a helyi viszonyokhoz igazítva készültek el.

A vagyonmérlegben kimutatott 57,5 milliárd Ft-os vagyonnövekedés kisebb részben volt kapcsolatba hozható az önkormányzatok gazdálkodásával, növekedésében meghatározó szerepe volt a térítésmentesen átvett és a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok érték-megállapításának.

Átlagosan nem volt jelentős a kötelezettségek állományának növekedése, de az önkormányzatok egyharmada csak külső források igénybevételével tudta működési és fejlesztési feladatainak finanszírozását megoldani. Az önkormányzatok adósságot keletkeztető kötelezettségvállalásai a helyi önkormányzatokról szóló törvényben előírt mértéket az érintettek 12,2%-ánál meghaladták, amelyben szerepet játszott a mérték számításánál, illetve a likvid hitel értelmezésénél tapasztalt, az egyértelmű jogszabályi előírások hiányából eredő bizonytalanság is.

A vizsgált önkormányzatok 75%-a rendelkezett a vizsgált évre vonatkozó gazdasági programmal. Ezen belül jelentős azon önkormányzatok száma, amelyek gazdasági program készítési kötelezettségüknek csak formálisan tettek eleget. A programokból hiányzott az éves költségvetésekben követendő prioritások kijelölése.

A helyi önkormányzatokról szóló törvény és a különböző ágazati törvények a helyi önkormányzatok számára széles körű közszolgáltatási kötelezettséget határoztak meg, amelyek ellátásának rendjét maguk az önkormányzatok alakítják ki. A közfeladatok ellátásában a hagyományos szervezeti formák meghatározó súlya érvényesült, de emellett az államháztartáson kívüli szervezeti formák fokozatos bevonása is érzékelhető volt.

A forrásszabályozás az önkormányzatok közös feladatellátását, a körjegyzőségek szervezését továbbra is ösztönözte, azonban a szükséges együttműködési készség hiányában a társulásos forma még mindig nem képviselt meghatározó súlyt az azzal leginkább érintett alacsony lakosságszámú községi önkormányzatok körében sem. A racionálisabb feladatellátásra, gazdálkodásra való törekvés a feladatok felülvizsgálatában, összetételének, volumenének csökkentésében, az intézményrendszer korszerűsítésében nyilvánult meg. Ezzel szemben a pénzügyi egyensúly területén további romlás várható.

A képviselőtestületek a gazdálkodás biztonságáért való felelősségük ellenére sem foglalkoztak kellő mértékben az ellenőrzési rendszer kiépítésével, nem tájékozódtak a működés színvonaláról. A tulajdonosi, felügyeleti és belső ellenőrzések, valamint a kialakított kontrollok rendszere, módszere nem segítette kellően a gazdálkodást és a feladatok ellátását.

A helyi kisebbségi önkormányzatok működésének eltelt időszakában a helyi önkormányzatokkal való együttműködés szabályozása nem történt meg maradéktalanul. A feladatok és hatáskörök egyértelmű, a jogszabályi előírásoknak és a helyi adottságoknak is megfelelő szabályozásának elmaradása erősen rányomta bélyegét a feladatellátás gyakorlatára.

A vizsgálati jelentésekben számos javaslatot tettünk az ellenőrzött helyi önkormányzatok polgármestereinek, a közgyűlések elnökeinek és a jegyzőknek, valamint a kisebbségi önkormányzatok elnökeinek. A javaslatok többsége az önkormányzatok működésével kapcsolatos jogszabályok és a helyi szabályzatok előírásainak érvényesítésére irányult. Az ellenőrzések során tett javaslatokat a helyi önkormányzatok elfogadták, a megállapítások megalapozottságát nem vitatták. Az önkormányzatok 2/3-a a feltárt hiányosságok felszámolása érdekében készített intézkedési tervet tájékoztatásul megküldte az ÁSZ részére.

Az ország hulladékgazdálkodásban a gyorsabb ütemű előrelépés nemcsak Magyarország környezeti állapotának fokozatos javítása érdekében szükséges, hanem az Európai Uniós csatlakozás egyik különösen fontos előfeltétele is. Az országról készített EU jelentés is sürgetően vetette fel e tevékenység ellátásában meglévő hiányosságok, problémák fokozatos felszámolását.

Az Állami Számvevőszék vizsgálata arra irányult, hogy a települési önkormányzatok közszolgáltatási tevékenységén belül hogyan tettek eleget a szilárdhulladék-gazdálkodási (gyűjtés-szállítás, ártalmatlanítás, hasznosítás) és a közterület tisztántartási feladataiknak.

Magyarország településein a vizsgált időszakban a szilárdhulladék begyűjtése, kezelése területén az EU követelményeknek való megfeleléshez lassú előrelépés volt tapasztalható. A begyűjtött szilárd hulladék mennyisége évente 3-4 %-kal növekedett. Műszaki számítások alapján 2000. évben 22 756 E m³ szilárd hulladék keletkezett, amelynek 90 %-a került összegyűjtésre, elszállításra és ártalmatlanításra. A hulladék 65 %-a lakossági, míg 35 %-a intézményi és üzemi eredetű volt.

A szilárdhulladék gyűjtésbe bevont települések aránya 81 %-ot ért el, azonban még mindig ellátatlan 604 település, melyek 93 %-a 2000 fő lélekszám alatti. Az országos adatok szerint a rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások aránya 2000. évben 83 %, a hulladékgyűjtésbe bevont lakásokban élők aránya 84 % volt.

A közszolgáltatás keretében 701 szilárdhulladék-lerakó telep üzemelt, melyeknek 10 %-a tekinthető korszerű lerakónak az illetékes ÁNTSZ-ek, illetve a KöM minősítése szerint. A becsült további, mintegy 2000 - előírásoknak meg nem felelő - lerakótelep folyamatosan kerül felszámolásra, s évente közel 100-150 szűnik meg. Ez a folyamat annak a következménye, hogy 1991-től központi támogatással több új, elsősorban regionális hatáskörű lerakótelep építése valósult meg, illetve van folyamatban.

Az ellenőrzött szilárdhulladék lerakó telepek egyharmada már tíznél több települést szolgált ki. A hulladéklerakó telepek mintegy 28-30 %-a felel meg az EU környezetvédelmi direktíváiban meghatározott követelményrendszernek. Az összegyűjtött szilárd hulladékok kb. 85-90 %-át lerakással ártalmatlanítják, kb. 5-7 %-át elégetik és alig 1-2 %-át hasznosítják újra. A szelektíven gyűjtött szilárd hulladékok mennyisége az összesen keletkezett éves hulladéknak az 1 %-át sem éri el.

A vizsgált időszakban, a közterület tisztántartásban lényeges javulás nem volt tapasztalható, a rendszeresen tisztított közterület nagysága országosan mindössze 5,4 %-kal növekedett. Az összes tisztított közterület 2000. évben 66 267 E m², ebből a rendszeresen géppel tisztított terület országos aránya 82 % volt. A rendszeres közterület tisztántartásban érintett települések száma a 2000. évben 372 volt.

A települési önkormányzatok 1995-2000. években mintegy 20 Mrd. Ft-ot fordítottak a szilárdhulladék-gazdálkodási (beleértve a közterület-tisztántartási) közszolgáltatási feladataik ellátását célzó fejlesztésekre. A fejlődés ellenére is az EU átlaghoz viszonyított lemaradásunk lényeges, s a közepesen fejlett gazdaságú EU országok színvonalához állunk közel.

A szervezett gyűjtés megteremtésére, a hulladékgyűjtés korszerűsítésére, a szelektív hulladékgyűjtés fokozottabb ütemű bevezetésére, a hulladékhasznosításra, a szerves hulladékok komposztálására, a fővárosi égetőmű korszerűsítésére, a regionális hulladéklerakó telepek létesítésére, a régi lerakó telepek rekultiválására 2001-2008. évek közötti időszakban számítások szerint mintegy 135-140 Mrd. Ft-ra van elengedhetetlenül szükség.

A feladatellátás törvényi szabályozása az elmúlt évtized alatt, időben elhúzódva, lassan, több törvény fokozatos életbelépésével lényegében csak napjainkra került egységesen egyértelműen kialakításra. Bár az önkormányzati törvény szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a köztisztaság és a településtisztaság biztosítása, azonban a törvény nem sorolta ezeket a teendőket a kötelezően ellátandó feladatok körébe. A köztisztasági feladat megjelölése is csak 1994-től került a törvény szövegébe. Az önkormányzati törvény mellett más törvények (pl. hatásköri törvény) is szabályozta a települési önkormányzatok közterület tisztántartási feladatait.

Lényeges elmozdulás a feladatok törvényi és rendeleti szabályozása területén 1995. után történt. Ekkor lépett hatályba a környezetvédelmi törvény (amely környezetvédelmi programok készítését írta elő), az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételét elrendelő törvény, továbbá 1997. évben az egészségügyről szóló törvény is. Az ÁSZ vizsgálat jogi alapjait elsősorban e törvények határozták meg.

Az Alkotmánybíróság határozataiban több alkalommal is foglalkozott a vonatkozó önkormányzati rendeletekkel, mégpedig 1995. előtt a helyi rendeletekben a szolgáltatás kötelező igénybevételének szabályozását semmisítette meg, 1995. után az önkormányzati díj megállapítás módját kifogásolta.

A hulladékgazdálkodás átfogó, az EU csatlakozási szándékainkkal összefüggő jogharmonizációs kötelezettségekkel is számoló szabályozását a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi törvény teremtette meg, amely 2001. január 1-jével lépett hatályba. Az új törvény számos előírása későbbi határidejű, nem volt számon kérhető, illetve a törvényi felhatalmazáson alapuló mintegy 40 db kormány és ágazati rendelet döntő része a helyszíni vizsgálatok lezárása után jelent meg.

A hulladékgazdálkodásban a kedvező folyamatok alig érződtek, ami azt jelenti, hogy sem a háztartásokban, sem a termelésben minimalizálásra való törekvés nem volt tapasztalható. Hasznosítható lenne a nagy tömegű szerves hulladék, de a keletkező termékre (pl. komposzt) viszont nincs igény. A hasznosítás jelei a papír, a műanyag és a fémhulladékok esetében voltak tapasztalhatók, de csak akkor, ha azokat szelektíven gyűjtik, van válogató mű és értékesítési lehetőség.

A törvény szabályozásai még nem teremtették meg teljes körűen az önkormányzatok feladatellátásának, továbbá a helyi rendeletalkotásnak valamennyi feltételét, azaz a feladatok időbeli összehangoltságát, a szelektív hulladékgyűjtés kötelező megoldását és a feladatellátás pénzügyi hátterét. Így e témakörben további rendelkezések szükségesek.

A törvényekben megfogalmazott köztisztasági és szilárdhulladék-kezelési feladatok nem épültek be valamennyi vizsgált önkormányzat gyakorlatába, a vizsgált önkormányzatok mindössze 25 %-a tekintette a rendelet alkotásában kötelező közszolgáltatási feladatnak a tevékenység ellátást. Ugyanakkor a vizsgált körben nem volt olyan önkormányzat, amely helyi rendeletben ne szabályozta volna e tevékenységet.

A szolgáltatás végzésének színvonala a közterület-tisztántartást, illetve a szilárd hulladékgyűjtést tekintve lényegesen eltért. A vizsgált önkormányzatoknál a tisztított területek aránya 1995-2000. között lényegében nem változott. A tisztított közterületeknek az összes közterülethez viszonyított aránya csupán a négy önkormányzatnál érte el a 80 %-ot, 30 %-uknál 20 % alatt volt a vizsgálati időszak végén. Bár a rendeletekben szabályozottan a tisztítás gyakorisága pontosan meghatározásra került, azonban a feladatellátás ellenőrzése elmaradt. Jogosak tehát azok az észrevételek, amelyek a közterületek meg nem felelő tisztaságára utalnak. E tekintetben azonban a lakosság környezetkímélő magatartásának javulása az egyik alapvető követelmény.

A szilárd hulladék begyűjtésének helyzete kedvezőbb. A vizsgált önkormányzatoknál a közszolgáltatás kötelező igénybevételének szabályozása hatására 5,6 %-kal nőtt a rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások és 3,3 %-kal a begyűjtésben érintett lakosság száma. A begyűjtés területi kiterjedése huszonnégy önkormányzatnál meghaladta a 80 %-ot (négynél 100 %-os mértékű volt). Az elszállított lakossági szilárd hulladék mennyisége 1995-ről 2000-re 18,5 %-kal növekedett. Ugyancsak kedvező folyamatnak tekinthető, hogy a szilárd hulladék lerakása, ártalmatlanítása területén az egy-egy telepre történő beszállítás növekvő számú (20-30, 40-60) településről történt, s csökkenő tendenciát mutatott az egy önkormányzat, egy lerakó telep gyakorlata.

Nem történt viszont lényeges előrehaladás a vizsgált időszakban a szelektív hulladékgyűjtés területén, csupán kísérleti bevezetésekre került sor, amely egy-két településen jelenleg is működik. A szelektív gyűjtés műszaki és technikai feltételei az önkormányzatok pénzügyi forrásai hiányában nem kerültek kialakításra, a lakosság hozzáállása sem segítette elő a szelektív hulladékgyűjtés szélesebb körű bevezetését.

A begyűjtött szilárd hulladéknak lerakótelepeken való elhelyezése is hiányosságot mutatott. A vizsgálatban érintett telepek csak 53 %-a rendelkezett végleges működési engedéllyel, a telepek 47 %-nál történt csupán a beszállított hulladék mérlegelése - a törvényi kötelezés ellenére - és ezeknél folytattak összetétel, illetve eredetvizsgálatot. A telepek 90 %-án tömörítéssel tárolták a szilárd hulladékot. A hulladékok utóválogatását, komposztálását a telepek 25 %-ánál végeztek.

A törvényben, illetve a Kormányrendeletben előírt, a települési hulladékkezelés - gyűjtés, szállítás, ártalommentes elhelyezés - közszolgáltatás díjtételeivel összefüggő rendelet alkotási kötelezettségének a vizsgált önkormányzatok 76 %-a eleget tett. A szolgáltatási díjak leggyakoribb alkalmazási módja - az Alkotmánybíróság határozatainak, illetve a 2001. január 1-től hatályos 242/2000.(XII.23.) Korm. rendelet szabályozásnak is megfelelő - a hulladékgyűjtő edény űrtartalma és az ürítések száma alapján történő díjmérték megállapítás volt. A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díjak szélső értékei 2000. évre vonatkozóan 36,-Ft és 208,-Ft között alakultak az ürítésekre vetítve, a 110 l-es, legtöbb településen használt gyűjtő edényt alapul véve.

A fejlesztési célokra 1993-tól mintegy 7 Mrd Ft pályázati úton rendelkezésre álló címzett és céltámogatás volt biztosítva hulladék lerakótelep építésre. A címzett támogatásból 2001-től regionális hulladékégető és 1 Mrd. Ft feletti összköltségű térségi szilárd hulladékkezelő építésére is igényelhető támogatás. Ezt egészítette ki a fejezeti és a decentralizált támogatás. A központosított előirányzat 2001. és 2002. években 2-2 Mrd Ft-tal támogatja a műszaki és a technikai feltételek megteremtését. A hulladékgyűjtés (szelektív is) megszervezésére az önkormányzatok feladathoz kötött támogatást nem kaptak.

A vizsgált önkormányzatok 43 %-a valósított meg, vagy vett részt hulladéklerakó telep építésében, a megvalósított létesítmények egyharmada több települést kiszolgáló, regionális lerakó.

Az ellenőrzött önkormányzatok által megvalósított fejlesztések eredményeként 20 053 ezer m³ hulladéklerakó kapacitásbővülés létesült, melynek 43,5%-a a Főváros tulajdonában (Pusztazámor, Dunakeszi) valósult meg. A fejlesztések lényeges javulást eredményeztek az érintett települések környezeti állapotában és kedvezően hatottak az ott élő lakosság életkörülményeire is.

A kötelező szakfeladaton elszámolt bevételek és kiadások aránya az összes bevételhez és kiadáshoz viszonyítva országosan és a vizsgált önkormányzatoknál is igen alacsony 0,46-2,04 % között változik 1995-2000. évek között.

Az önkormányzatoknál alkalmazott pénzügyi-információs rendszer nem alkalmas a közterület tisztántartási és a szilárdhulladék gazdálkodási tevékenység teljes körű számbavételére. A szakfeladatrendszer előírásainak be nem tartásával elszámolt költségek nem mutattak valós képet, lényegében a közterület tisztántartás ráfordításait tükrözték, a szilárdhulladék gazdálkodás ráfordításai döntő mértékben a tevékenységet ellátó gazdasági társaságok számvitelében jelentek meg. Országos összesített adatok a tevékenységek végzésével kapcsolatban nem álltak rendelkezésre.

A hulladékgyűjtés, szállítás, ártalmatlanítás szolgáltatók által kimutatott értéke m³-re vetítetten 133,-Ft - 3288,Ft között volt a 2000. évi tényadataikból számítottan.

A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzatok mindössze 20 %-a ellenőrizte dokumentáltan a közterületei állapotát, 80 %-a az ellenőrzött időszakban önálló napirend keretében átfogóan nem foglalkozott és nem értékelte a településtisztaság helyzetét.

A keletkezett hulladék mennyiség számbavételének jelenlegi gyakorlata nem megalapozott. Ez a helyi és a központi információszolgáltatásokra is érvényesíthető megállapítás az alkalmazott mértékegységek eltéréséből, a tömegmérések elmaradásából, továbbá a laza és tömörített m³ átszámítási problémáiból adódott. Ennek következtében a hulladék kibocsátásról és annak ártalmatlanított mennyiségéről a KSH részére szolgáltatott adatok műszaki becslésen alapultak.

A közterület tisztántartása és a hulladékgyűjtése, kezelése nem csupán az önkormányzatok feladata és kötelezettsége, hanem alapvető feladata van ebben a lakosság környezetkímélő magatartásának, az oktatás területén és a közmédiákban történő emberi tudatformálásnak, az állampolgári felelősség tudat növekedésének is.

Az ÁSZ helyszíni vizsgálati jelentéseiben az önkormányzatok számára megfogalmazott javaslatok az illegális szemétlerakók nyilvántartására, illetve megszüntetésére, a különböző önkormányzati szabályozásban az egyértelmű feladatellátás és gyakorlat meghatározására (pl. tisztántartás, hulladék elszállítás gyakoriságának rögzítésére), a helyi nyilvántartási-, pénzügyi-, számviteli-, statisztikai adatszolgáltatás pontosítására irányultak.

Az ellenőrzés tapasztalatai és következtetései alapján - a szükséges intézkedések előremozdítása érdekében - javasoltuk az illetékes minisztereknek, hogy kezdeményezzék a szelektív hulladékgyűjtés ösztönzése módszerének és rendszerének kidolgozását, az EU konform, éves rendszeres, s az önkormányzatok által is felülvizsgált hulladékgazdálkodás naturális és pénzügyi adatszolgáltatásának kialakítását. Fordítsanak figyelmet a hulladékgazdálkodás feladatai működési költségeinek biztosítására a "Települési, igazgatási, kommunális és sportfeladatok" normatíva reálértékének folyamatos szinten tartásával. Szervezzék meg a közterület-tisztántartás és a szilárdhulladék-gazdálkodás társadalmi, környezeti követelményeinek megismertetését a médiákban, az oktatás különböző szintjén, javítva ezzel is a lakosság környezeti kultúráját, magatartását.

Az ország jövője, fejlődése, versenyképessége szempontjából meghatározó az állampolgárai megalapozott és hasznosítható tudásszintjének folyamatos növelése. E követelményeknek megfelelni kívánó oktatási rendszernek lépést kell tartania a tudományok fejlődésével és meg kell felelnie a technikai és szakmai kihívásoknak. Ebben az alapképzésnek, a minőségi általános iskolai oktatásnak kitüntetett szerepe van. Az Állami Számvevőszék 2001. évben immár harmadszor vizsgálta az általános iskolai oktatást.

A közoktatásra évente 300-500 milliárd Ft-ot fordítottak az 1998-2000. években központi költségvetési és önkormányzati forrásból, melynek mintegy 3%-a célzottan segíti az oktatás minőségét. Ebből pedagógiai szakmai szolgáltatásokra és szakértők igénybevételére 1999- és 2000-ben mintegy 2,8 milliárd Ft, pályázat útján igényelhető támogatást biztosított a központi költségvetés az oktatás minőségét szolgáló szakmai feltételek megteremtéséhez, megerősítéséhez.

Az elmúlt évtizedben a magyar közoktatási rendszerben a legtöbb kritika a szolgáltatás minőségét érte. A tudásszintet, a humán értékeket és a nevelési eredményeket elemezni, mérni és értékelni a szakma feladata. Ahhoz azonban, hogy az oktatásban a minőséggel kapcsolatos elvárások, követelmények teljesüljenek, javuljon az oktatás minősége, a célok pontos meghatározására, a megvalósításukat segítő feladatok kijelölésére, s az e feladatok végrehajtását biztosító feltételek számbavételére és megteremtésére van szükség. Vizsgálatunk azokra a feltételekre és intézkedésekre irányult, amelyek az oktatás minőségére hatást gyakorolnak. Ennek megfelelően megvizsgáltuk a közoktatás irányítási rendszerét, a tartalmi, a személyi, tárgyi, szervezési feltételeit és a pénzügyi erőforrások változását, a rendelkezésre álló információs rendszer működését. Kiemelt figyelmet fordítottunk a pedagógiai szakmai szolgáltatások, szakértők igénybevételének lehetőségeire, körülményeire.

A helyszíni vizsgálatot 36 települési önkormányzatnál, s az ezek által fenntartott 53 általános iskolában végeztük el, de a rendelkezésünkre bocsátott adatok alapján az e települések által fenntartott valamennyi (110) általános iskolára vonatkozóan elemezhető információkat szereztünk. A vizsgálandó önkormányzatokat annak alapján választottuk ki, hogy részt vettek-e az Oktatási Minisztérium által a szakértők, illetve szakmai szolgáltatások igénybevételére kiírt 1999-2000. évi pályázatok (SZAK 99; SZAK 2000.) valamelyikén.

A megyei feladatellátás összehangoltságát, a közoktatási közalapítványok és a szakmai szolgáltatások szakmai munkát segítő tevékenységét 13 megyei és a fővárosi önkormányzatnál, illetve az ezek által alapított közoktatási közalapítványoknál és pedagógiai intézeteknél vizsgáltuk. Fentieken kívül a helyszíni vizsgálat az Oktatási Minisztériumnak a közoktatás minőségéhez kapcsolódó koordináló és irányító tevékenységére is kiterjedt.

A tanulói teljesítményekre irányuló különböző reprezentatív mérések, nemzetközi összehasonlítások miatt kiemelt figyelmet kapott az oktatás minősége, melynek fontosságára való tekintettel az 1998. évi kormányprogram közoktatással foglalkozó fejezete is megfogalmazta többek között, hogy az oktatás minőségének javítása, az oktatási rendszer minőségbiztosítása kiemelt feladat. Ehhez azonban nem készült olyan közép- és hosszú távú terv - stratégia -, ami meghatározná a feladat végrehajtásának eszközrendszerét, kockázati tényezőit és forrásszükségletét. Ennek szerepét - 1999. évi módosítását követően - a közoktatási törvény rendelkezései, illetve az éves költségvetési törvények kapcsolódó előirányzatai vették át.

A közoktatási törvény módosításával a Nemzeti Alaptanterv és az iskolákban 1998-ban már beindított helyi tantervek közé - anélkül, hogy azok addigi eredményességét értékelték volna - az átjárhatóság biztosítása és az iskolák közötti minőségi különbségek csökkentése érdekében belépett a kerettanterv. Ezt, valamint a fenntartók által helyenként megfogalmazott szakmai elvárásokat figyelembe véve dolgozták át az iskolák a pedagógiai programjukat. A kerettanterv előírásai és az iskola által korábban kitűzött szakmai célok összehangolása a pedagógiai program átdolgozása kapcsán problémát jelentett, mivel az iskolák és fenntartóik ragaszkodnak a már megkezdett programjaik folytatásához. A fenntartó pénzügyi pozíciója ugyanakkor - attól függően, hogy a kötelezően finanszírozandó óraszámon felül milyen óraszámra, kötelező tanórán kívüli foglalkozásra biztosít keretet - továbbra is befolyásolja az oktatás feltételeit.

A közoktatási törvény módosítása minden intézmény számára kötelezően előírja a helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítését. Ennek elősegítésére beindult a Comenius 2000 közoktatási minőségbiztosítási program. A program koordinálásával és az oktatás minőségének változását regisztrálni képes mérési-értékelési rendszer kiépítésével, szervezésével, összehangolásával az oktatási tárca a közoktatás-irányítási tevékenységének erősítésére létrehozott Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontot (OKÉV) bízta meg. A mérés-értékelés rendszerének működéséről még nem beszélhetünk, de kiépítése megkezdődött.

Az iskoláknak nevelési programjukban már 2001. szeptemberétől - az országos rendszer kialakulását megelőzően - meg kellett határozni az oktató-nevelő munka ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási rendszerét, amihez - a Comenius 2000 programban résztvevők kivételével - csak általános útmutatást kaptak. Annak ellenére, hogy nem alakult ki országos mérési-értékelési rendszer, az iskolafenntartók és az iskolák felismerték a mérések, értékelések szükségességét. A mérések többsége azonban eseti, helyzetértékelő jellegű volt, hiszen anyagi erőforrások híján rendszeres mérésekre nem volt mód. Ezért mind az iskolafenntartók, mind az iskolák pozitívan értékelték a szakmai szolgáltatások és szakértők igénybevételére vonatkozó pályázatokat, mivel - többek között - tanulói teljesítményméréseket tudtak igénybe venni az elnyert támogatásból. Nem történt előrelépés az iskolákban folyó szakmai munka ellenőrzési rendszerének kiépítésében. Nem szabályozottak az ellenőrzések kötelező tartalmi előírásai, gyakorisága és az ellenőrzést végző szakértőkkel szembeni elvárások. Kötelező jogszabályi előírás hiányában csak lehetőség a fenntartó számára a szakmai ellenőrzés, amit díjazás ellenében végeztethet szakértővel.

A közoktatási törvény módosítása az önkormányzatok közötti együttműködést szabályozottabbá kívánta tenni, ezért írta elő a korábban elkészített, helyi célokat és eszközöket összegző, megyei fejlesztési tervek felülvizsgálatát. Ennek megalapozásához - a fenntartott intézmények számától függően - intézményhálózat működtetési tervet kellett készíteniük vagy adatokat szolgáltatniuk a települési önkormányzatoknak. E kötelezettségüknek nem tettek maradéktalanul eleget az önkormányzatok, így a megyei fejlesztési tervek hiányosak, esetenként ellentmondásosak és nem szabályozzák az önkormányzatok együttműködését, az információáramlás rendjét. Az önkormányzatok mellérendeltségéből adódóan a megyei önkormányzat továbbra sem tud a koordináció hatékony fórumává válni, így az általa ajánlásként közzétett fejlesztési terv "puha" szabályozó eszköz. Az önkormányzatok közötti együttműködés segítheti a közoktatás igazgatási, irányítási, szakmai feladatainak vagy azok egy részének ésszerű megszervezését, magasabb szintű ellátását. A kis önkormányzatok mégis sok esetben idegenkednek a feladatok társulásban történő ellátásától, annak ellenére, hogy nem megfelelő szakmai hozzáértésük.

A koordináció hiánya érezhető az OKÉV és a megyei pedagógiai szolgáltatók között is, ugyanis az OKÉV feladatait meghatározó kormányrendelet a szervezet számára pedagógiai szakmai szolgáltatások közvetett ellátására is felhatalmazást adott, a feladatok egyértelmű megosztása azonban nem történt meg. A pedagógiai szakmai szolgáltatók jelentős segítséget adhatnak az iskolafenntartók szakmai kompetenciájának erősítéséhez, irányító és tartalmi munkájuk végzéséhez. Ezt igényelnék is mind az iskolafenntartók, mind az iskolák, de ennek anyagi korlátjai vannak. A szakmai szolgáltatásokról a megyei önkormányzatok feladata gondoskodni, amelyek általában költségvetési intézményként működő pedagógiai intézeten keresztül biztosítják azt.

A közoktatási törvény a megyei önkormányzatra bízza annak meghatározását, hogy mely szakmai szolgáltatások ingyenesek, illetve térítéskötelesek, ez pedig a megyei önkormányzat pénzügyi kondícióinak is függvénye. Az iskolafenntartó önkormányzatok anyagi lehetőségei behatárolják a szolgáltatások igénybevételét: sok esetben csak az ingyenes szolgáltatások szűkülő körét van mód igénybe venni. A szakmai szolgáltatási feladatok folyamatos finanszírozását nem nevesíti sem a közoktatási, sem pedig költségvetési törvény. Sem az intézetek fenntartói, sem a szolgáltatást igénybe vevők számára nem biztosítanak a végzett (vagy igénybe vett) tevékenységgel arányos normatív állami hozzájárulást. Az esetleges, pályázati rendszerben megvalósuló finanszírozás nem teremt kellő biztonságot a folyamatos feladatok megoldásához.

A tartalmi előírások korábbiakban már kifejtett változásán kívül a humán erőforrások hatása a legerősebb az oktató-nevelő munka színvonalára. Az elmúlt években némileg javultak az oktatás személyi feltételei, bár a kistelepüléseken feszültségek jelentkeznek. A vizsgált körben a létszámfeltételek biztosítottak voltak, a városokban számottevően, de a községekben is némileg javult a szaktanári ellátás. Ez nem mondható el a hátrányos helyzetű kistelepülések esetében, ahol csak a pedagógusok más településekkel közös foglalkoztatása, vagy a társulás segíthetne a problémák megoldásában. Átmeneti megoldást a kistérségi, illetve megyei helyettesítési rendszer megvalósítása jelenthetne, ám ennek kiépítése a nem egyértelmű munkajogi és finanszírozási kérdések miatt többnyire nem valósult meg. A vizsgált időszakban nem változott a túlórák mértéke, ami részben a hiányszakmáknak, részben pedig a pedagógus bérhelyzetnek volt a következménye. A rendelkezésre álló alacsony keretösszeg és a támogatás hiánya miatt nem érte el célját a kiemelt munkavégzés ösztönzésére szánt bérezés.

Kedvezően hatott a szakmai munka színvonalára a pedagógusok kötelező továbbképzése. A tanfolyami díjak növekedése és a kapcsolódó állami támogatás mérséklődése azonban az újabb szaktanári végzettség megszerzésével szemben a költségkímélő továbbképzési megoldások igénybevételét eredményezi.

Nem következett be számottevő javulás az oktatás tárgyi feltételeiben. Országosan az iskolaépületek fele nem felel meg az előírásoknak, a taneszközökkel, felszerelésekkel való ellátottság pedig - egybevetve a miniszteri rendeletben előírt követelményekkel - messze elmarad a kívánatostól. Az előírt eszközfejlesztési ütemtervet nem minden önkormányzat készítette el, vagy pénzügyi kihatását nem vizsgálta, illetve a reális lehetőségeknél nagyobb mértékben kívántak a közalapítványi eszközbeszerzési támogatásra hagyatkozni. A helyszíni tapasztalatok és a rendelkezésre álló források alapján nem várható, hogy a 2003. augusztusi határidőig az iskolák, illetve fenntartóik eleget tudnak tenni a miniszteri rendelet előírásainak.

A közoktatásra szánt központi költségvetési források 1998-ról 2000-re közel 40%-kal, ezen belül az általános iskolai oktatáshoz kapcsolódó alapnormatívák ennél szerényebb mértékben emelkedtek. Ez azonban nem eredményezte az oktatási kiadások azonos mértékű növekedését. Mivel a nem oktatási feladathoz kapcso-lódó támogatások növekedési üteme kisebb volt és részben a személyi jövedelemadó-átcsoportosítással biztosították fedezetüket, így az oktatáshoz kapcsolódó támogatások nagyobb mértékű növekedése az egyéb források más feladatokra történő átcsoportosítását eredményezte.

A megyei közoktatási közalapítványok nem bizonyultak kellően hatékony eszköznek a helyi feladatok finanszírozásában. Egyrészt nem tudtak állam-háztartáson kívüli forrásokat mozgósítani, másrészt a költségvetési törvényben meghatározott felhasználási célok miatt háttérbe szorult a támogatás megyei fejlesztési tervnek megfelelő felhasználása.

A pénzügyi erőforrások szűkös volta az oktatás személyi és tárgyi feltételeinek romlásán keresztül végső soron a minőség romlásához vezethet. A pénzügyi ráfordítások beható elemzése azonban akadályokba ütközik az átalakulóban lévő közoktatási statisztikai rendszer kiforratlansága és a pénzügyi információs rendszer adattartalma miatt. A két rendszerből nyert adatok együttes elemzésre nem alkalmasak, de a pénzügyi információs rendszer önmagában sem teszi lehetővé az általános iskolai oktatás ráfordításainak elkülönített számbavételét.

A pedagógiai szakmai szolgáltatások, szakértők igénybevételét 1999-től pályázati pénzeszközök segítik, e források azonban folyamatosan csökkennek. A pályázatok révén megvalósuló szolgáltatások annak ellenére javítottak a szakmai munka feltételein (javult a mérési kultúra, erősödött a fenntartók-iskolák, illetve a szolgáltatást igénybevevők és nyújtók kapcsolata), hogy az igények töredékét fedező források álltak rendelkezésre. A pályázók háromnegyede kapott 1999-ben átlagosan az igényelt összeg felét kitevő támogatást, 2000-ben már csak a pályázók kétharmadának tudtak támogatást biztosítani, nagyságrendje pedig az igényelt támogatás tizedét tette ki. A pályázati pénzeszközök segítségével hosszú távú feladatok megoldásába nem lehetett kezdeni, mivel a módosuló célok, csökkenő források ezekhez nem teremtették meg a lehetőséget. Az elhúzódó pályázati döntések pedig még a megvalósítást is késleltették.

Mindezek alapján a vizsgálat fő kérdésére, hogy eredményesek voltak-e az általános iskolai oktatás minőségét befolyásoló intézkedések, a választ összefoglalóan az alábbiak szerint fogalmazhatjuk meg:

Bár az elmúlt években a hosszú távú elképzelések csak jogszabályokban fogalmazódtak meg és hiányosságok mutatkoztak az irányítás és a koordináció területén, mégis kedvező folyamatok indultak be a minőség javítása érdekében. E folyamatok a tervek kibontásával, a szükséges források felmérésével, minden szinten az együttműködés szervezettebbé tételével, s nem utolsó sorban a mérési-értékelési és a minőségbiztosítási rendszer kiépítésével néhány éven belül jelentős hatással lehetnek az oktatás minőségére.

Az oktató-nevelő munka pénzügyi, személyi és tárgyi feltételei elmaradnak a kívánalmaktól. A pozitív irányú elmozdulást segítheti a hatékonyabb - esetenként közös - feladatellátás, az önkormányzatok pénzügyi pozíciójának javulása.

Az OM pályázatok keretében a pedagógiai szakmai szolgáltatásra, illetve szakértők igénybevételére juttatott pénzeszközök felhasználása csak átmenetileg és lokálisan javította a szakmai munka feltételeit.

A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján az ÁSZ számos megállapítást tett és javaslatot fogalmazott meg az érintett önkormányzatok, intézmények és az OM számára. Ezek között az OM felé hangsúlyosak voltak azok, amelyek az egyes célokhoz -hátrányos helyzet mérsékléséhez, intézményfenntartó és irányító társulások működésének, szakmai szolgáltatások igénybevételének, minőségi munkavégzés elismerésének, kötelező taneszközök beszerzésének támogatásához - rendelt forrásigény felmérését, s az e források biztosításához szükséges lépések megtételét szorgalmazták. Az önkormányzatok és intézményeik figyelmét többek között a mérések-értékelések fontosságára, a szakszerűbb feladatellátást biztosító társulások létrehozására, a működés-fenntartás, valamint a taneszköz-fejlesztési tervek megvalósítása jogos és szükséges forrásigényének figyelembevételére hívtuk fel.

A helyi önkormányzatok között Budapest Főváros Önkormányzatának sok tekintetben egyedi szerepe és szerteágazó feladatai miatt meghatározó jelentősége van, amelyhez kapcsolódik, hogy az önkormányzatok vagyonának 18%-ával, az önkormányzatok évenkénti összes bevételeinek mintegy 15%-ával rendelkezik.

Az önkormányzat gazdálkodását az Állami Számvevőszék - jelentőségének megfelelően - kiemelt gyakorisággal ellenőrzi. Az elmúlt 11 évben összesen 68 vizsgálat foglalkozott az önkormányzat gazdálkodásának egy-egy területével. Az 1996/97. évi átfogó jellegű, valamint az ezt követő 11 ellenőrzés ajánlásainak megvalósulását utóvizsgálat keretében ellenőriztük. Ezen korábbi vizsgálatok számos, szabályszerűségi hiányosságot, valamint célszerűtlenségeket tártak fel.

Az ellenőrzéseket követően az önkormányzatnál részletes intézkedési terveket készítettek a feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében. Az intézkedési tervek a számvevői jelentésekben javasolt feladatok végrehajtását teljes körűen felölelték. Az utóvizsgálat során jellemzően az intézkedési tervekben foglaltak végrehajtását tapasztaltuk, azonban néhány esetben elmaradást, valamint újabb hiányosságokat is megállapítottunk.

A költségvetés összeállításának folyamatát az ÁSZ javaslatainak figyelembe vételével szabályozták, illetve a korábbi szabályozásokat kiegészítették, pontosították. Előrelépést jelentett a Főpolgármesteri Hivatalban a 2001. évben bevezetett ISO 9001 minőségbiztosítási rendszer, amely tartalmazza a költségvetés készítésének folyamatszabályozásáról szóló minőségügyi eljárásokat is.

A költségvetés korábbiaknál megalapozottabb tervezését tapasztaltuk, továbbá a költségvetési rendeletben biztosították a beruházási engedélyokiratokban jóváhagyott éves költségelőirányzatok és az éves költségvetési kiadási előirányzatok összhangját, figyelembe véve egyes beruházások időbeni elhúzódását is. A költségvetés megalapozottságát elősegítő tervezett intézkedések közül nem valósult meg a tárgyi eszközök műszaki állapotának teljes körű felmérése, valamint az "alapok" tervezésének javasolt módosítása.

A Főpolgármesteri Hivatal a költségvetési elszámolási számlák javasolt felülvizsgálatát elvégezte. A korábbi hét elszámolási számla helyett 2002. évben két költségvetési elszámolási számlával rendelkezik, azonban a hatályos jogszabály szerint csak egy elszámolási számlája lehetne. Több, korábbi ellenőrzés során is javasoltuk kiegészíteni, egyértelművé tenni a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, utalványozás, érvényesítés szabályozását. A javaslatot figyelembe véve 1998. évben a főpolgármester és a főjegyző a gazdálkodási hatáskörökről közös intézkedést adtak ki, amelyet később több alkalommal módosítottak, a szabályozás azonban még mindig nem tükrözi maradéktalanul a specialitásokat.

A beruházások aktiválási eljárásának rendjét az elmúlt években többször módosították, kiegészítették, azonban a feladatokat nehezen áttekinthetően, bonyolultan és részben hiányosan szabályozták.

Az önkormányzati tulajdonban lévő, elsősorban tárgyi eszközök nyilvántartási hiányosságaira több számvevői ellenőrzés is felhívta a figyelmet. A javaslatok alapján a főpolgármesteri hivatalnál az árkok, árvízvédelmi létesítmények kivételével elvégezték az érték nélkül nyilvántartott, illetve térítésmentesen átvett ingatlanok értékének megállapítását. A korábban érték nélkül nyilvántartott eszközök értékének megállapítása következményeként 2000. évben jelentős mértékben, 139 milliárd Ft-ról 727 milliárd Ft-ra nőtt az önkormányzat könyveiben kimutatott tárgyi eszközök bruttó értéke. A korábban érték nélkül nyilvántartott, illetve térítésmentesen átvett ingatlanok értékének megállapításával és nyilvántartásba vételével az önkormányzati eszközök számbavételének megbízhatósága javult, azonban az érték-megállapítás megalapozottsága, helyessége a jövőben ellenőrzést igényel.

A közbeszerzési eljárásoknál a korábbi számvevői jelentés észrevételezte, hogy a fővárosi önkormányzatnál a megerősített folyamatba épített ellenőrzés mellett is követtek el szabálytalanságokat, elsősorban a megkötött szerződések módosításakor. A közbeszerzési eljárások lebonyolítása során a helyi szabályzatban előírt folyamatba épített ellenőrzést 1999-2000. évben nem minden eljárásra végezték el adminisztratív hiányosságok miatt.

A számvevői jelentésekben rögzített hibák felszámolása érdekében 1999. évben új számlarend készült, azonban a gazdasági események könyvviteli nyilvántartásának gyakorlatban kialakított rendszere eltér a számlarendben meghatározottaktól. A számlarendből megállapítható, hogy a főpolgármesteri hivatalban négy könyvelési körben végzik a gazdasági események könyvviteli elszámolását, de nem egyértelmű, hogy ezek a gyakorlatban önálló könyvviteli rendszert alkotnak és a négy beszámoló alapján készül el a főpolgármesteri hivatali szintű költségvetési beszámoló. A számlarend nem tartalmazza a négy önálló könyvelési kör közötti kapcsolódási pontokat és egyeztetési feladatokat.

A belső szervezeti egységeknél a folyamatba épített vezetői ellenőrzés, valamint a munkafolyamatba épített ellenőrzés dokumentálási követelményeinek pontosítását javasoltuk, melyet a belső szabályozások módosítása során végrehajtottak. A főpolgármesteri hivatal belső ellenőrzési szabályzata megfelelő, ennek ellenére az utóellenőrzéssel érintett ügyosztályok belső működési szabályzata és a vezetői munkaköri leírások nem tartalmazták a konkrét ellenőrzési feladatokat.

Az utóellenőrzés során számos szabályszerűségi és célszerűségi javaslatot fogalmaztunk meg, valamint javasoltuk, hogy a főpolgármester tájékoztassa a fővárosi önkormányzat közgyűlését az utóvizsgálat megállapításairól; segítse elő a helyszíni ellenőrzés során tett javaslatok megvalósítását, készítsen intézkedési tervet azok végrehajtásának elősegítése, tervszerűvé tétele érdekében.

Az ÁSZ önkormányzati ellenőrzései az elmúlt évek során rendszeresen kiterjedtek az állami támogatások kiegészítő elemeként működő központosított előirányzatok igénylésének és felhasználásának ellenőrzésére, melynek alapján felhívtuk a figyelmet azok önkormányzati forrásszabályozásban betöltött funkcióbeli és az egyes támogatási formák egyéb szabályozásbeli problémáira. Javaslatainkat is figyelembe véve a központosított előirányzatok száma lecsökkent, s mára főleg az önkormányzatok kisebb körét érintő egy-egy probléma megoldását segítik, jórészt pályázati úton. Ezzel egyidejűleg megnövekedett a normatív, kötött felhasználású támogatások költségvetési súlya, így e támogatások igénylése és felhasználása szabályszerűségének ellenőrzése is kiemelt helyet kapott ellenőrzéseink között.

A központosított előirányzatokkal összefüggő vizsgálatunk elsősorban a pályázatot kiíró, azokat elbíráló bizottságok, minisztériumok döntés-előkészítő munkájának szabályszerűségére terjedt ki. A 15,5 milliárd Ft eredeti előirányzatból 7,8 milliárd Ft-ot kitevő ellenőrzött 8 jogcímnél az érintett minisztériumokban az igénybevétel, a felhasználás és az elszámolás feltételeit meghatározták, a pályázatok feldolgozásába, döntésre való előkészítésébe háttér intézményeket, szakmai kuratóriumokat vontak be. A támogatott célok - két minisztérium kivételével - a költségvetési törvényben rögzítettekkel azonosak voltak, a támogatás odaítéléséről az arra felhatalmazottak döntöttek. Az Ifjúsági és Sportminisztériumban a gyermek és ifjúsági feladatok támogatására tervezett előirányzat egyharmada esetében a tárcaközi bizottság nem tárgyalta a támogatás felosztását és az nem önkormányzati, hanem minisztériumi feladatok megvalósítását szolgálta. Ezzel megsértették az Áht. azon előírását, amely szerint a fejezeti kezelésű előirányzatok kizárólag a költségvetési törvényben meghatározott célra használhatók fel. A könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás előirányzatát sem kizárólag önkormányzati feladatok megoldásához használták fel, ugyanis a NKÖM ebből biztosította az egyházi intézmények hasonló feladatainak támogatását is.

A normatív, kötött felhasználású támogatások elsősorban az önkormányzatok közoktatási és szociálpolitikai feladataihoz rendeltek - csak az adott célra felhasználható - forrásokat. Az átengedett személyi jövedelemadóból finanszírozott támogatásokat is figyelembe véve a 2001. évi 100,7 milliárd Ft-os előirányzatnak - a közcélú foglalkoztatás támogatásával együtt - 70%-át a szociális jellegű jövedelempótló támogatások, míg közel 15%-át a közoktatáshoz kapcsolódók teszik ki.

A szociális jellegű kötött felhasználású normatív támogatások súlya az önkormányzatoknak biztosított költségvetési források között folyamatosan növekszik, ami elsősorban a rendszeres szociális segélyezés jogszabályi feltételrendszerének változásával függ össze. A támogatás elszámolásával összefüggő változások követése és a közcélú foglalkoztatással kapcsolatos feladatok megoldása nem volt problémamentes. Az ellenőrzés az ellátások helytelen megállapítása, folyósítása, a szabályozástól eltérő igénylés, a közcélú foglalkoztatásnál a bizonylatokkal nem igazolt felhasználás miatt állapított meg az önkormányzati elszámolásokhoz képest eltérést.

A gyermekvédelmi támogatás elnevezése 2001. január 1-től kiegészítő családi pótlékra módosult, a jogosultság feltételei, a megállapítás szabályai viszont változatlanok maradtak. Az önkormányzatok a vizsgált minta 96%-ában a kiegészítő családi pótlék megállapításánál a központi és helyi szabályokat figyelembe véve jártak el. Az előző évekhez hasonlóan problémát jelentett a nagykorúak támogatására vonatkozó szabályok értelmezése.

Az ellenőrzött önkormányzatok 72%-a igényelt időskorúak járadéka jogcímen támogatást. A járadékosok számának csökkenése 2001. évben is folytatódott. Az ellenőrzött megállapító határozatok 95%-a szabályszerű, a jogszabályi előírásoknak megfelelő volt. A feltárt hiányosságok a járadék szabályozástól eltérő mértékére, illetve a havi jövedelem helytelen megállapítására voltak visszavezethetők. Az önkormányzatok az Sztv. által előírtak ellenére teljes körűen nem tettek eleget a hagyatéki teher bejelentési és az ebből származó igényérvényesítési kötelezettségnek. Az indokolt esetek közel felénél történt meg a bejelentés, az elmaradás oka a hibás helyi szabályozás és az előírások téves értelmezése volt.

A rendszeres szociális segélyben részesülők aránya az egyes települések között nagyobb eltéréseket mutat, ami nem kis részben az eltérő munkaerőpiaci helyzetre vezethető vissza. Az önkormányzatok a segély iránti kérelem beadásakor figyelemmel kisérték a jogszabályban előírt feltételek teljesülését, de a csatolt mellékletek a vizsgált esetek 40%-ában nem voltak teljes körűek. Az ellátás megállapítása az ellenőrzött minta 90%-ában a szociális törvényben és a helyi rendeletben foglaltak szerint történt. Az önkormányzatok ötöde nem kísérte figyelemmel a folyósítás-megszüntetés időpontját érintő jogszabály változást, ezért jogalap nélküli többlet kifizetéseket állapított meg az ellenőrzés.

Nem volt teljes körű a segélyezettek Sztv.-ben előírt foglalkoztatása, az ellenőrzött létszám 42%-át foglalkoztatták közhasznú vagy közcélú munkával. A munka elmaradásában objektív és szubjektív okok - szervezési hiányosságok, a segélyezettek munkára való alkalmatlansága, megfelelő munka hiánya - egyaránt közrejátszottak. A közcélú foglalkoztatáshoz kapcsolódó normatív kötött felhasználású támogatás esetében a foglalkoztatás feltételeit, az elszámolható kiadások körét központilag nem szabályozták, ezt helyileg is csak az ellenőrzött önkormányzatok fele tette meg. Közcélú foglalkoztatást jellemzően település-fenntartási feladatok ellátására szerveztek.

Az önkormányzatok a közoktatáshoz kapcsolódó kötött felhasználású támogatásokat alapvetően rendeltetésüknek megfelelő célokra használták fel. E támogatások szabályozása nagyon aprólékos, ugyanakkor nincsenek teljesen összhangban az ágazati, a költségvetési és a beszámolási előírások. A bonyolult, egyes kérdésekben nem egyértelmű szabályozás és annak felületes ismerete a támogatások helyes megállapítását és annak célszerű felhasználását és elszámolását számottevően nehezítette. A támogatások fajlagos mértékének csökkenő tendenciája, vagy nem inflációkövető megállapítása miatt a feladat-ellátási kötelezettség teljesítéséhez a helyi források eddiginél nagyobb mértékű bevonására volt szükség, ezért a felhasználási kötöttség további fenntartása nem minden jogcímnél szükséges.

A támogatási jogcímek mindegyikénél állapított meg hibát, hiányosságot az ellenőrzés. Ennek oka abban keresendő, hogy a támogatási rendszer sokrétű, esetenként még azonos megnevezésű mutatók (pl. pedagóguslétszám) kiszámítására is eltérő és/vagy többféle (jogosultsági, kifizetési) feltételeket tartalmaz. Emellett a felhasználási kötöttség miatt olyan kiterjedt analitikus nyilvántartási rendszerek vezetését igényli, amelyek adatait a számvitel közvetlenül nem biztosítja, s a szabályozást tartalmazó rendelkezések sem adnak mintát, vagy megfelelő leírást azok kialakításához. Az önkormányzatok és intézményeik a személyi feltételeket tekintve sem kellően felkészültek e bonyolult rendszerek hibamentes alkalmazására. Az önkormányzatok elsősorban a mutatószám elszámolására koncentrálva, az intézményi elszámolások nem megfelelő elkészítése, vagy részleges figyelembevétele mellett, a dokumentumok tartalmi ellenőrzése nélkül szerepeltették a támogatások cél szerinti felhasználási összegét az éves költségvetési beszámolóban.

A pedagógus szakvizsga és továbbképzés költségeinek 1997-től bevezetett központi költségvetési támogatása a pedagógusok számára kiemelkedő jelentőségű, hiszen ösztönzést, részleges finanszírozási garanciát, illetve lehetőséget biztosított szaktudásuk korszerűsítésére és fejlesztésére. A továbbképzést szabályozó kormányrendeletben az ötéves továbbképzési programra, az éves beiskolázási tervre és a támogatás-felhasználás tartalmi követelményeire vonatkozó előírások egy részét a közoktatási intézmények nem tudták megfelelően teljesíteni. Az átlagos pedagóguslétszám helytelen megállapítása, a korlátozásokat figyelembe nem vevő és a céltól eltérő felhasználás, illetve a feladattal terhelten a következő évre átvitt támogatás megalapozatlansága vagy fel nem használása miatt állapított meg eltéréseket az ellenőrzés.

A pedagógusok szakkönyvvásárlása támogatásának jelenlegi bonyolult szabályozását a közoktatási intézmények nem ismerik pontosan. Nehézkesen kezelhető és bonyolult a jogosultság alapjául szolgáló számított létszám meghatározása, az évközi lemondási kötelezettség teljesítése, a kifizetési feltételek követése, jelentős adminisztrációval jár a könyvvásárlási számlák összegyűjtése, felülvizsgálata. A jelenlegi feltételek mellett nincs egyértelműen biztosítva, hogy a pedagógusok valóban az általuk oktatott tantárgyakhoz, vagy a továbbtanulásukhoz kapcsolódó szakkönyveket, tanári oktatókönyveket, segédkönyveket vásárolják meg a támogatásból.

A tanulók tankönyvvásárlására biztosított központi költségvetési támogatásból legalább 25%-ot az erre vonatkozó jogszabályok szerint - a valós szükségletektől függetlenül - tartós tankönyv, segédkönyv (2002-től ajánlott és kötelező olvasmányok) vásárlására kell felhasználni. Ennek az előírásnak, valamint a tanulók szociális helyzetének felmérésével kapcsolatos kötelezettségnek az önkormányzatok, illetve intézményeik 48%-a nem tett eleget. Véleményük szerint a tartós tankönyvekre nincs igény, a tankönyvek nagy részének munkatankönyv jellege, az ábrák, képek cserélődése, más oldalra helyezése nehezíti a korábbi évi kiadású könyvek használatát, s kötésük minősége is megakadályozza a többszöri használatot. A több helyen a helyi források bevonásával, az iskolai tanulók egy részére, vagy teljes körére kiterjesztett ingyenes tankönyvellátás is a tartós tankönyvbeszerzés ellen szól.

Az önkormányzatok a diáksporttal kapcsolatos helyi szabályokat, az elszámolható költségek körét, a vezetendő nyilvántartás tartalmát, formáját nem alakították ki. A támogatás az intézményi költségvetésekben jellemzően nem szerepelt elkülönítetten. A felhasználásról nyilvántartást nem vezettek, a cél szerinti felhasználás igazolásához szükséges bizonylatokat az ellenőrzés részére gyűjtötték ki. A szabályozásból nem állapítható meg, hogy a kötött felhasználású normatív támogatásból finanszírozhatók-e felhalmozási kiadások, milyen arányban, milyen feltételek teljesülése mellett.

A települési folyékony hulladék ártalmatlanítása jogcímen rendelkezésre álló központi támogatáshoz kapcsolódóan az önkormányzatok még nem tettek maradéktalanul eleget a hulladékgazdálkodásról, valamint közszolgáltatási díj megállapításáról szóló jogszabályok alapján előírt rendeletalkotási kötelezettségüknek. Bár a hulladékgazdálkodásról szóló törvény előírásai a nagyobb településeken 2002. január 1-től, a kisebbeken pedig 2003-tól kötelezőek, e támogatás igénybevételének az átmeneti időszakban is feltétele a közszolgáltatásról való szervezett gondoskodás. Annak ellenére, hogy a települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása országosan nem túl jelentős - vízbázis- és környezetvédelmi szempontból azonban egyaránt kiemelt fontosságú -, és a folyamatban levő csatorna beruházásokkal nagyságrendje tovább csökken, nem lehet eltekinteni az igénybevételi feltételek meglététől és a felhasználás dokumentálásától mindaddig, amíg e támogatást felhasználási kötöttséggel biztosítja a központi költségvetés.

Az ellenőrzött önkormányzatok beszámolóiban elszámolt szociális jellegű támogatások felülvizsgálata alapján a zárszámadás során az önkormányzatok elszámolásához viszonyítva 6 önkormányzat részére 390 ezer Ft pótlólag kiutalandó, míg 6644 ezer Ft 44 önkormányzat által visszafizetendő. A lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításához, valamint a közoktatási feladatok ellátásához biztosított támogatások felülvizsgálata alapján az önkormányzatok elszámolásához viszonyítva 9 önkormányzat részére 144 ezer Ft pótlólag kiutalandó összeget és 50 önkormányzat által 4383 ezer Ft központi költségvetésbe visszafizetendő támogatást állapítottak meg a számvevők. Ezen felül a 2000. XII. 31-én feladattal terheltként elszámolt, 28 önkormányzat által 2001. évre áthozott 4402 ezer Ft támogatásból a cél szerinti felhasználás hiánya miatt 6 önkormányzat által 320 ezer Ft központi költségvetésbe visszafizetendő összeg is megállapításra került.

A vizsgálati megállapításokkal az ellenőrzött önkormányzatok egyetértettek, észrevételt nem tettek, a feltárt hiányosságok kiküszöbölése érdekében készített intézkedési tervét már - a helyszíni vizsgálat befejezését követő hónapban - 16%-uk megküldte.

A vizsgálati tapasztalatok alapján az Állami Számvevőszék a Kormány, a pénzügyminiszter, az oktatási miniszter, az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter részére a támogatások egyszerűsítésére, korszerűsítésére tett javaslatot.

Az ellenőrzés célja annak áttekintése és értékelése volt, hogy az illetékhatósági jogkör megyei főjegyzőhöz történő áttelepítése hogyan hatott ki az illetékügyi feladatok ellátására és az illetékbevételek alakulására.

A tulajdonviszonyok, az ingatlan árak, forgalmi érték változásával növekedett a kiszabott illeték összege és tételszáma, a vagyonszerzési illetékek körében a forgalmi érték felülvizsgálatának jelentősége, összetettsége.

Az illetékhivatalok által beszedett illetékbevétel az 1995. évi 28,6 milliárd Ft-ról 1999. évben 54,6 milliárd Ft-ra, 2001. évben 71,2 milliárd Ft-ra nőtt. A megyei, megyei jogú városi önkormányzatokat megillető részesedés az elmúlt három évben az inflációt meghaladó mértékben bővítette az érintett önkormányzatok forrásait.

Az illeték kiszabásával, megfizetésével, behajtásával, az illetékfizetés rendjének ellenőrzésével kapcsolatos ügyekben 1997. január 1-jétől a megyékben első fokon - megyei illetékhivatali elnevezéssel - a megyei önkormányzatok főjegyzői járnak el. A hatáskört korábban a megyeszékhely városi önkormányzatok jegyzői gyakorolták. A hatáskör átrendezés nem érintette a fővárosi illetékigazgatást.

Az illetékhatósági jogkör megyei főjegyzőhöz történő telepítését követően -az ügyintézési határidők kivételével - az illetékek kiszabását, beszedését összességében szakszerűen és törvényesen végezték a vizsgált illetékhivatalok. A működési feltételek változása, az érdekeltségi rendszer, az illetékigazgatási feladatok ellátását kedvezően befolyásolta, de az ügyintézés, a hátralékok behajtása területén hiányosságok továbbra is tapasztalhatók voltak.

A megyei önkormányzatok illetékbevételből való részesedésére elsősorban az illetékek megosztásának, a költségek viselésének szabályozása volt hatással, így az illetékigazgatási feladatok célszerű, szakszerű ellátásában, a hátralékok csökkentésében a hatáskör címzettjei és a fenntartó önkormányzatok intézkedései kisebb szerepet játszottak.

A fenntartó önkormányzatok kevésbé voltak érdekeltek a célszerű, költségtakarékos megoldásokban, miután a költségek megosztása során az illetékhivatalok működtetésével kapcsolatos kiadásoknak csupán 15-20%-át viselték közvetlenül, a nagyobb hányadot levonták a kincstárnak utalandó, megyék között újraosztásra kerülő illetékbevételből, illetve a megyei jogú városokat megillető részből.

Az illetékhivatalok által kiszabott és beszedett illetékek összege - az ingatlanárak utóbbi években tapasztalt rohamos emelkedése következtében - dinamikusan nőtt. A 20 hivatalban a 2001. évben előírt folyó évi befizetési kötelezettség - két év alatt 50%-ot emelkedve - megközelítette a 100 milliárd Ft-ot. E növekedés összességében egy csökkenő ingatlanforgalom mellett valósult meg, mivel a használt lakások adásvétele, az illetékhivatalok adatai alapján, a két év alatt mintegy 10%-kal mérséklődött. A kiszabások tételszámának átmeneti mérséklődése viszont azok munkaigényességének olyan mértékű növekedésével párosul, amelynek következtében a hivatalok által ellátandó adminisztratív feladatok összességében tovább bővültek.

Nem sikerült felszámolni a földhivatalokban a korábbi időszakra jellemző munkatorlódást, az illetékek megállapításának alapjául szolgáló bejegyző határozatok továbbra is későn készülnek és érkeznek az illetékhivatalokhoz. Ennek is betudhatóan az állam és az önkormányzatok a törvényes lehetőséghez képest lényegesen később jutnak hozzá a bevételekhez.

Az illetékek megállapítása a törvényben előírtnál hosszabb időt igényel. A vizsgált hivatalok kéthavi ügyiratforgalmának tételes feldolgozása szerint a szerződéskötéstől számítva országos átlagban 257 nap telik el a végleges illeték kiszabásáig, így a jogorvoslati lehetőséget is figyelembe véve azok megfizetésére a 287. napig pótlékmentesen kerülhet sor. A végleges illeték megállapításához szükséges bejegyző határozatokat a földhivatalok átlagosan 109 napos késedelemmel küldték meg az illetékhivatalok részére, ahol az ügyintézés a jogszabályban meghatározott 30 nappal szemben összesen 88 napot igényelt. Az átlag jelentős szóródást takar és ezen belül nem elhanyagolható mértékű volt az olyan késedelem, amely a kivetéshez való jog elévüléséhez, a jogszerű bevétel elmaradásához vezetett.

A földhivatali munkatorlódások miatt bevezetett előlegfizetési rendszerrel sem sikerült érdemben csökkenteni a bevétel beszedhetőségének időtartamát. A jelentős többletadminisztráció miatt a több mint hét éves jogintézménynek az illetékhivatalokban történő szakmai elfogadtatása a mai napig nem oldódott meg. A hivatalokban 2001. évben az összes ügyeknek csak 20,2%-ában állapítottak meg előleget. A helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint az indokoltnál munkaigényesebb eljárás következtében ezek időtartama is alig marad el a végleges illetékekétől. A földhivatali késedelem ezekben az ügyekben lényegesen kisebb volt, az illetékhivatalok viszont a végleges illeték 88 ügyintézési napjával szemben, átlagosan 164 nap alatt szabták ki az előleget.

A beszedett illeték központi költségvetés és önkormányzatok közötti megosztásában a vizsgált években lényeges változás 2001. évet megelőzően nem történt. Ekkortól a területi kiegyenlítésbe az önkormányzatokat megillető hányad terhére nem csak a megyei, hanem a fővárosi önkormányzatokat megillető illetékbevétel 70%-a is bevonásra került. Ennek eredményeként a megyék között újra elosztott illetékbevétel a 2000. évi 1,6 milliárd Ft-ról a fővárostól átcsoportosított 5,9 milliárd Ft-tal, 2001. évben 7,2 milliárd Ft-ra nőtt. (A kiegészítésben részesülő megyék száma 13-ról 17-re, az egy megyére jutó kiegészítés átlaga 120 millió Ft-ról, 425 millió Ft-ra nőtt.)

Az illetékhivatalok működtetésével kapcsolatos költségek tartalmát, elszámolásának szabályait a költségvetési törvényben nem határozták meg egyértelműen. A költségek fedezetének visszatartására vonatkozó előírások egyrészt bonyolultak, másrészt nem igazodnak a költségvetési gazdálkodásban, beszámolóban és könyvvezetésben érvényesülő pénzforgalmi szemlélethez, mert a költségek fedezetének visszatartását tette lehetővé és nem a teljesített, beszámolóval és könyvvezetéssel alátámasztott kiadásokét. Nem tartalmaz előírásokat, eljárási szabályokat a visszatartott és a tényleges kiadások közötti eltérés rendezésének kötelezettségére, módszerére sem.

A működtetéssel összefüggő (működési, felhalmozási, érdekeltségi) összes kiadásnak átlagosan 31%-át a megyei jogú városi önkormányzatokra, a fennmaradó összegnek a 70%-át a kincstárnak utalandó, újraosztásra kerülő hányadból történő levonással a 19 megyei önkormányzatra terhelték át, így a kiadások nagyságát meghatározó fenntartó önkormányzatok csak mintegy 15-20%-ot viseltek közvetlenül.

Az elszámolt kiadások eltérő mértékű, de összességében számottevő növekedéséhez hozzájárult az is, ahogyan az illetékhivatali tevékenységgel kapcsolatos anyagi érdekeltségi rendszer megteremtésére a helyi adókról szóló törvény, továbbá a mindenkori költségvetési törvények biztosították a lehetőséget. Míg ugyanis a helyi adókból felhasznált összeget teljes mértékben a fenntartók viselik, az illetékbeszedéssel kapcsolatos érdekeltségi célú felhasználást "átterhelik" a bevételből részesedő önkormányzatokra.

A törvény az érdekeltségi rendszer feltételeit, forrásait, felhasználásait illetően részletes szabályokat nem tartalmaz, csupán az érdekeltségi juttatásban részesíthetők körét határozza meg, azonban ennek értelmezésében is gondok mutatkoztak. Ebből adódóan a vizsgálattal érintett önkormányzatok a juttatásban részesíthetők körét, a képzett forrás alapját és mértékét, valamint a kifizethető összegek nagyságrendjét illetően, egymástól eltérő módon alkották meg a helyi szabályokat tartalmazó rendeleteiket.

Javasoltuk, hogy a Kormány intézkedjen a felügyeletet gyakorló miniszter útján a földhivataloknál a tulajdonjog bejegyzésének gyorsabbá tétele érdekében és hozzon intézkedéseket az illetékhátralékok hathatós behajtása érdekében. A pénzügyminiszternek javasoltuk az illetéktörvény módosítását az illetékelőleg rendszerének egyszerűsített eljárásban történő megállapítására és megfizetésére, továbbá az illetékigazgatási feladatok végrehajtásában résztvevő személyek érdekeltségi juttatásban részesíthető körének törvényi meghatározására.

Az elmúlt évtizedben a MÁV Rt. áruszállítási teljesítménye 62%-kal, személyszállítása 20%-kal, a vasúti dolgozók létszáma 45%-kal csökkent. A vasúti hálózat nagysága területegységre vetítve 60,3%-kal meghaladja az EU-átlagot, műszaki állapota attól azonban sok évtizedes elmaradottságot takar. A MÁV Rt. 2001-ben 159,3 millió utast szállított és az utazók 70,7%-ánál jutott hozzá a teljes árú díjszintnek megfelelő bevételhez. Teljes árú jegyet váltott az utazók 31%-a, 39,7%-a pedig valamilyen kedvezménnyel utazott. A kedvezménynek megfelelő részt az állam fogyasztói árkiegészítéssel ellentételezte. A társaság 188 Mrd Ft-os jegyzett tőkéje az 1993. évi Rt.-vé alakulás óta nem változott. A MÁV Rt.-nél 2001-ben foglalkoztatottak átlagos létszáma 54 439 fő volt. A társaság nettó árbevétele 187,5 Mrd Ft, ebből a fogyasztói árkiegészítés 19,3 Mrd Ft, a termelési támogatás 50,2 Mrd Ft volt.

Az ÁSZ a korábbiakban először 1995 októberében tette közzé a nemzeti vasúti társaságról szóló jelentését. Elöljáróban összességében megállapítható, hogy a MÁV legfontosabb és jellemző gazdálkodási gondjait a két vizsgálat közötti időszakban - számos intézkedés ellenére - sem sikerült felszámolni.

A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy 1999-2000-ben a MÁV Rt. szervezeti és működési rendszere biztosította-e a feladatok hatékony ellátását, megfelelt-e az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat követelményeinek. Az eredményesség szempontjából hogyan minősíthető a társaság gazdálkodása, az 1995-2001 közötti időszakban az állami fejlesztési és konszolidációs források felhasználása, a szolgáltató tevékenységének színvonala. A szlovén-magyar vasúti összeköttetés megvalósítása, a beruházás költségfelhasználása tervszerű volt-e, valamint hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait.

Az 1995-2001. években az ország nemzeti vasúttársasága több alkalommal került a működőképesség határára, amit a mindenkori Kormány részleges szanálásokkal ellensúlyozott. A MÁV-ról 1995-től folyamatosan születtek a különféle reformkoncepciók, és ezzel összefüggésben szervezeti rendjét is módosították. A mindenkori Kormány rendszeresen foglalkozott a vasúttársaság gazdálkodásával, az állami szerepvállalás kérdéseivel, de érdemi áttörést nem sikerült elérni. A MÁV Rt. költségvetési finanszírozása 1995-2001-ben - a szanálásokat is beleértve - folyó áron meghaladta a 655 milliárd forintot, ennek ellenére a társaság gazdálkodása egyre növekvő mértékben volt veszteséges.

A vasúti közlekedés piaci pozíciójának megőrzéséhez, a vasúttársaság gazdálkodásának stabilizálásához és fejlesztéséhez átfogó reform vált szükségessé. A Kormány 1999. év végén jóváhagyta a MÁV Rt. átfogó reformját szolgáló lényeges elemeket azzal a céllal, hogy a piaci viszonyokhoz rugalmasan alkalmazkodó, jó minőségű szolgáltatást nyújtó, pontos, megbízható, átlátható, hatékonyan működő, a megrendelők és a vasutas dolgozók elvárásának egyaránt megfelelő modern nagyvállalat legyen. Ez azonban nem valósult meg, mert a szükséges állami szerepvállalást nem sikerült érvényre juttatni a 2001-2002. évi költségvetés tervezése során, és időközben változtak a koncepciók a felügyeletet ellátó tárcánál. Nem teljesültek a társaság gazdálkodását érintő hatékonyságjavító intézkedések sem és 2001-ben módosultak az EU-irányelvek a vasút tekintetében. A Kormány a vasúti reformmal kapcsolatban kiadott korábbi határozatait 2001-ben visszavonta, és az EU-csatlakozásból adódó kötelezettségek teljesítése, valamint a MÁV Rt. versenyképességének növelése érdekében - a vasút reformjával összefüggésben - új célkitűzéseket fogalmazott meg.

A vasútról szóló törvény rendelkezésének megfelelően 1995. februárban a Magyar Állam és a MÁV Rt. között létrejött az első szerződés, amellyel a Magyar Állam a kizárólagos állami tulajdonú eszközöket a MÁV Rt. használatába adta át. E szerződés többek között rendelkezett a közszolgáltatásról, az alapellátás finanszírozásáról is. A KHVM, illetve jogutódja, a KöViM és a MÁV Rt. 1998-2001 között végzett tevékenysége, kezdeményezései az állami finanszírozás megváltoztatása, pontosítása, egyértelműbbé tétele, az Állam-MÁV szerződés megújítása érdekében nem vezettek eredményre a költségvetés lehetőségei, a kormánykoncepciók változásai miatt. A szerződéssel kapcsolatos kormányhatározatok 2002-ig nem teljesültek. Az Állam-MÁV szerződés léte - céljától eltérően - a MÁV tevékenységét nem befolyásolta.

Az Rt. tevékenységének társasági szintű összes költsége 1999-2001-ben meghaladta összes bevételét, vesztesége évről évre nőtt, gazdálkodásának költséghatékonysága folyamatosan romlott. Ennek egyik oka az volt, hogy a hatóságilag engedélyezett belföldi tarifaemelések és az állami támogatások növekedési üteme - az 1999. évi tarifaemelés kivételével - nem érte el a tényleges infláció mértékét. 1999-2001-ben az alapellátásnak minősülő személyszállítás veszteséges volt, költségvetési támogatása nem fedezte nullszaldós finanszírozását.

A társaság a tervezett veszteséget egyik évben sem lépte túl, a költséggazdálkodásban átfogó tartalékfeltáró átvilágítások nem születtek. A termékekre közvetlenül, vagy áttételezéssel el nem számolható általános költségek 2000-ben, a közvetlen költségek növekedését kétszeresen meghaladó mértékben nőttek. A nagymértékű növekedés alapvetően a reformfolyamattal volt összefüggésben. Szakértői munkákra, pályázatokra 1995-ben 147 M Ft-ot, 2000-ben 923 M Ft-ot költöttek. Az ellenőrzésre kiválasztott szakértői szerződések esetében az irattározott ügyiratok hiányosak voltak, nem tartották be a szerződéskötési és a szerződés-nyilvántartási rendet, valamint az ügyiratkezelést szabályozó vezérigazgatói utasítások több előírását sem.

Az évente képződő veszteség határozta meg a társaság - és ezen belül a személyszállítási alapellátás - finanszírozását. A szanálások mérsékelték a veszteség vagyoncsökkentő hatását, de nem változtattak azon, hogy a MÁV Rt. a biztonságos működéséhez szükséges forrásbevonás kamatterheit sem tudta kitermelni.

A társaság a beruházásait, felújításait nyereség és realizált értékcsökkenési leírás hiányában alapvetően idegen forrásokból finanszírozta. Az 1995-2001. években a MÁV Rt. szanálás nélküli veszteségei az elszámolt értékcsökkenést is meghaladták, ezért a működési költségek egy részére sem volt fedezet a társaság bevételeiben, az amortizáció értékét nem fordíthatták az eszközök megújításra.

A fejlesztések halmozott elmaradása, valamint a szinten tartáshoz elégtelen karbantartás következménye az egyre növekvő mértékű sebességkorlátozás bevezetése forgalombiztonsági okok miatt, illetve a járművek üzemkészségének romlása és a karbantartásra fordított költségek növekedése.

Az Rt. 1995-2001-ben pályavasúti beruházásokra és felújításokra folyó áron összesen 180 Mrd Ft-ot, vállalkozó vasúti beruházásokra és felújításokra folyó áron összesen 123 Mrd Ft-ot fordított. A pályavasúti beruházások 74%-a állami költségvetésből, 9%-a MÁV-hitelekből, 4%-a EU-támogatásból valósult meg. A vállalkozói vasút esetében ugyanezek az arányok 6%, 69% és 4% voltak.

A szlovén-magyar összeköttetést biztosító vasútvonalon 2000 decemberében a vasút ideiglenes forgalomba helyezésével megindult a belföldi, 2001 májusban a nemzetközi menetrendszerű közlekedés, de a beruházás - a tervezettől eltérően - műszakilag és pénzügyileg még nem fejeződött be.

Az ingatlanbérleti szerződések központi nyilvántartásának hiánya miatt nincs megbízható információ az engedélyezett, tulajdont korlátozó jogokról, a bérleti díjak inflációt követő emelése is elmaradt. Az eladási ár az esetek egy részében azonos volt a nyilvántartási értékkel, amelyet még az 1993. évi Rt.-vé való átalakuláskor határoztak meg.

A MÁV Rt. szolgáltatási színvonala a személy- és áruszállításban egyaránt alacsony volt a járulékos szolgáltatásokkal együtt, az InterCity és Ro-La szolgáltatások kivételével. Az 1997 óta fokozatos bevezetés alatt álló minőségszabályozási rendszer részleges eredményeként, elsősorban a személyszállítás területén, néhány színvonalmutató (pl. a menetrendszerűség) kedvezően változott.

A mellékvonalak üzemeltetésével kapcsolatos régóta húzódó kérdések megoldásához nem fejeződtek be a vasúti törvény módosítására irányuló munkálatok, illetve ehhez kapcsolódóan a régióközpontok kialakítása és felhatalmazása vasúti pályák üzemeltetésére. Nem végeztek piackutatást, nem készültek pontos hatékonyságszámítások a kisforgalmú mellékvonalak költség- és bevételadatai meghatározására.

Az ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás követelményeire is figyelemmel átfogóan értékelje a vasúti reform eddigi alakulását - ezen belül különös tekintettel az intézményi, szolgáltatói és finanszírozási rendszerekre -, továbbá a szükséges intézkedések megtételével gondoskodjon a reform következetes végrehajtásáról.

Az Állami Számvevőszék az MTI Rt. 2001. évi gazdálkodásának ellenőrzésével ötödik alkalommal tesz eleget a nemzeti hírügynökségről szóló 1996.évi CXXVII. törvény (továbbiakban: Nht) előírásainak, annak hatálybalépése óta.

2001-ben az MTI Rt. nettó árbevétele 2030 millió Ft, mérleg szerinti nyeresége 140 millió Ft, saját tőkéje 3395 millió Ft volt. (A Társaság jegyzett tőkéje az alapítás óta nem változott.) Az MTI Rt. 2001-ben 1322 millió Ft működési támogatásban és 94 millió Ft céltámogatásban részesült.

Az ÁSZ jelen ellenőrzése során többek között értékelte, hogy 2001. évben az MTI Rt. külső és belső szabályozása, szervezeti és működési rendszere összhangban volt-e a feladatokkal; a Társaság az alapító okiratában, a vonatkozó törvényekben és az egyéb jogszabályokban foglaltakkal összhangban célszerűen és eredményesen gazdálkodott-e a rendelkezésére bocsátott vagyonnal, valamint a közszolgálati feladatai ellátásához a központi költségvetésből biztosított működési- és céltámogatással.

Az ÁSZ idei vizsgálata - mint ahogy az Rt. gazdálkodásáról készített korábbi jelentéseiben is - megállapította, hogy az MTI Rt. hatékonyabb tulajdonosi joggyakorlása és irányítása, ellenőrzése, valamint működtetési folyamata, továbbá a közszolgálati feladatok és azok ellátásához az állami támogatás egyértelműbb és pontosabb meghatározása, a közöttük lévő összhang megteremtése érdekében átfogó tulajdonosi felülvizsgálat és annak alapján összehangolt szabályozás kialakítása indokolt.

A vonatkozó jogszabályok és az Rt. alapító okirata nem ad eligazítást a tekintetben, hogy a Társaság közszolgálati feladatai ellátásához szükséges mértékű állami támogatás összegét kinek, milyen feladat-meghatározás, kritériumrendszer és számítás alapján kell megalapozni, a támogatás összege mire nyújtson fedezetet, a javaslatot kinek kell benyújtani. Mindezek hiánya a támogatás célszerű és eredményes felhasználása ellenőrzését nehezíti, továbbá az is, hogy a költségvetés Országgyűlés fejezetében a Tulajdonosi Tanácsadó Testület 2000-ben mintegy 75, 2001-ben 63 millió Ft-os működési költségét a Társaság támogatásától - a többi médiakuratóriumoktól eltérően - nem különítették el. (A többi médiakuratórium esetében azok működtetési költsége nem része a társaságok működési támogatásának, mert e költségek alakulására a társaságoknak nincs befolyása.)

A gazdasági társaságoknál kötelező gazdálkodási szabályzatokkal a Társaság rendelkezett, három szabályzat aktualizálása azonban késett. A termékre, szolgáltatásra vonatkozó önköltségszámítási szabályzat, az egységes tarifarendszer kialakításának határidő módosítása miatt, a projektszabályzat kidolgozása és egy szakmai kézikönyv aktualizálása 2002. évi feladat maradt. A Társaság szakmai tevékenységének szabályozása kedvező irányba mozdult el 2001. év második felében.

Az MTI Rt. 2001. évi mérlegét könyvvizsgáló hitelesítette. A hitelesítő záradék szerint az éves beszámoló a Társaság 2001. december 31-én fennálló vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetéről megbízható és valós képet ad.

A Társaság főbb gazdálkodási mutatói 2001-ben javultak. Eladósodottsága csökkent, likviditása javult. A befektetett üzletrészek rontották a Társaság eredményét. A költségvetési támogatás felhasználása szabályozatlan volt, termékre és szolgáltatásra vonatkozó elő- és utókalkulációval nem rendelkezett. E hiányosságok a gazdálkodás tervezhetőséget, eredményességét és az ellenőrizhetőséget kedvezőtlenül befolyásolták.

Az MTI Rt. 2001. évi üzleti terve a stratégiai tervvel összhangban készült. Az MTI Rt. a tervkészítés során csak az üzleti eredménnyel számolt, amely nem tette lehetővé a cash-flow és a pénzügyi eredménytervek összehasonlítását a gazdasági év tényleges eseményeivel. A 2002. évi üzleti tervet már a mérlegszerinti eredmény szintjéig tervezték.

A korábbi ÁSZ jelentések is kifogásolták a rendszeres és eseti vállalkozói, valamint a tanácsadói és szakértői díjaknak bérköltséghez viszonyított magas értékét. Ennek ellenére 2001-ben a vállalkozói díjak 20,9, a tanácsadói és szakértői díjak pedig 42,4%-kal emelkedtek az előző évhez képest.

A nemzeti hírügynökségről szóló törvény megfogalmazásából adódóan az állami támogatások felhasználása során értelmezési zavart okoz az, hogy a törvényben biztosított támogatás célja a nem kellő pontossággal meghatározott közszolgálati feladatokkal függ össze. Pontosításra szorul az Nht. megfogalmazása a Társaság képződött nyereségének, illetve eredménytartalékának felhasználásával kapcsolatban is, mivel a felhasználást is a közszolgálati feladatokkal összefüggésben határozza meg a törvény. Amíg a Társaság könyvelésében nem különítik el a közszolgálati feladatokkal kapcsolatos bevételeket és kiadásokat, addig a törvényben megjelölt közszolgálati célú felhasználás nem követhető nyomon és nem is ellenőrizhető.

A Társaság a közbeszerzési törvény betartásával hajtotta végre beruházásait és felújításait. A beruházások saját erő részének elszámolása a többcélú eszközök beszerzése esetén nem volt kellően dokumentált. A hatályos projekt szabályzat nem rendelkezett az elszámolásról és felelősségről.

Az alapítás óta eltelt időszak összevont adatai alapján az MTI Rt.-nek a befektetések között nyilvántartott társaságaiból gazdasági előnye nem származott. Az ÁSZ korábban már többször javasolta a társaságok megszüntetését - ugyanis a 100%-os üzletrész tulajdon jogszabályba ütközött - ennek ellenére 2001-ben csak az MTI Fotó Kft. kényszerű végelszámolása kezdődött meg.

A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Kormánynak, hogy kezdeményezze a nemzeti hírügynökségről szóló törvény és az MTI Rt. létrehozásáról szóló országgyűlési határozat (az MTI Rt. Alapító Okirata) módosítását az MTI Rt.-re vonatkozó tulajdonosi jogosítványok, az eljárási rendek és a döntési folyamatok, valamint a közfeladatok szükséges mértékű támogatásának pontosítása és szabályozása érdekében. A Tulajdonosi Tanácsadó Testületnek javasoltuk, hogy ügyrendjében szabályozza a döntési, a tanácsadói, a javaslattételi és a véleményezési hatáskörében végzett feladatai ellátásával kapcsolatos eljárási rendet. Felhívtuk a Felügyelő Bizottság elnökét, hogy gondoskodjon a belső ellenőrzés területén az utóellenőrzés erősítésére, az MTI Rt. elnökét a szabályozás és a gazdálkodás területén feltárt hiányosságok felszámolására.

A SAPARD az Európai Unió különleges előcsatlakozási programja, amelynek keretében Magyarország 2000-2006. között (illetve a csatlakozás évéig) 38 millió euró összegű támogatáshoz jut. A program célja, hogy felkészítse Magyarországot az acquis communautaire átvételére, valamint a mezőgazdasági szektor és a vidéki gazdaság kapacitásának növelésére annak érdekében, hogy versenyképesek legyenek az egységes piacon belül. A SAPARD Program további célja felkészíteni Magyarországot az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapból finanszírozott támogatások fogadására és kezelésére.

A SAPARD Programot decentralizáltan kell végrehajtani, ezért a támogatások folyósításának alapfeltétele a program lebonyolítására létrehozott magyar intézményrendszer kialakítása, majd akkreditálása. A Magyar Köztársaság és az Európai Közösség nevében az Európai Közösségek Bizottsága által kötött Többéves Pénzügyi Megállapodás (MAFA) szerint az akkreditálásra vonatkozó nemzeti szintű döntés alapja a SAPARD Program lebonyolításában résztvevő intézményrendszer szervezetének, eljárásainak akkreditáció előtti átvilágítása. Az előakkreditációs ellenőrzésre a Kormány nevében a miniszterelnök kérte fel az Állami Számvevőszéket.

Az Európai Unió által támogatott 15 mezőgazdasági és vidékfejlesztési intézkedésből Magyarország 9, a SAPARD Hivatal pedig az első körben négy intézkedés ("Mezőgazdasági vállalkozások beruházásainak támogatása"; "Mezőgazdasági és halászati termékek feldolgozásának és marketingjének fejlesztése"; "A vidéki infrastruktúra fejlesztése", továbbá a "Technikai segítségnyújtás") akkreditációját kérte.

Az akkreditáció előtti átvilágításunk - a felsorolt négy intézkedésre vonatkozóan - arra irányult, hogy kellő bizonyosságot szerezzünk arról, hogy a SAPARD Hivatal kielégítően teljesítette-e a MAFA-ban meghatározott akkreditációs kulcskritériumokat. Kiemelt figyelmet fordítottunk arra, hogy a szervezet és az eljárások biztosítják-e a támogatások kezelésének átláthatóságát és az EU pénzügyi érdekeinek védelmét.

A Nemzeti Alapnál folytatott ellenőrzésünk az akkreditációs kulcskritériumok teljesítése mellett arra irányult, hogy eljárásrendje tartalmazza-e azokat az előírásokat, amelyek alapján lehetőség van a támogatások pénzforgalmának lebonyolítása előtt meggyőződni a kifizetésekre vonatkozó szabályok érvényesüléséről.

A nemzetközi audit sztenderdeknek megfelelően végzett ellenőrzéseink megállapításai alapján a SAPARD Hivatal és a Nemzeti Alap felkészültsége az akkreditációs kulcskritériumok teljesítése tekintetében megfelel a MAFA előírásainak, s alkalmas a nemzeti akkreditációra.

Az akkreditáció előtti átvilágításról szóló ellenőrzési jelentéseinket 2002. szeptember 19-én átadtuk a Nemzeti Programengedélyezőnek, aki ellenőri véleményünk alapján 2002. szeptember 20-án meghozta a nemzeti akkreditációról szóló döntését mindkét intézményre vonatkozóan. Ezzel egyidejűleg a vonatkozó dokumentumokat megküldte az Európai Bizottság részére.

A Bizottság delegációja 2002. október 7-17. közötti audit missziója során ellenőrizte az intézmények felkészültségét a támogatások kezelésére, valamint a nemzeti akkreditációt megalapozó ÁSZ jelentésben foglalt. megállapításokat Mindezek alapján az Európai Bizottság 2002. november 26-án közzétette a támogatások kezelésének átruházásáról szóló határozatát.

Az ellenőrzött beruházás a Mária Valéria híd és a hozzá kapcsolódó magyar oldali létesítmények együttese volt, amely magában foglalja a forgalom elvezető utakat, a gyalogos rámpát és a volt hídvámház épületét. A Magyar Köztársaság Állami Számvevőszéke és a Szlovák Köztársaság Legfelsőbb Ellenőrző Hivatala kölcsönös megállapodás alapján, egyidejűleg folytatták le a Mária Valéria híd beruházás ellenőrzését. Vizsgálatuk a kétoldalú és az EU-val megkötött megállapodásokban meghatározott feltételek végrehajtására, a Phare előírások teljesítésére, az Esztergom és Párkány (Štúrovo) közötti Duna-híd újjáépítésének nemzeti forrásokból történő közös finanszírozására, valamint a kapcsolódó létesítmények megvalósítására irányult és e mellett a projekt finanszírozásának szabályosságát is vizsgálta az Állami Számvevőszék, beleértve a közbeszerzés és a szerződéskötés eljárásait.

Esztergomnál az első, állandó vashíd építése a XIX. század végén kezdődött meg és 1895. szeptember 25-én volt a Mária Valéria hercegnőről elnevezett híd ünnepélyes átadása. Először 1919-ben robbantották fel, de 1927-ben helyreállították. A II. világháború alatt ismét felrobbantották a híd középső három nyílását.

A nemzetközi közúti kapcsolat helyreállítására irányuló állami döntés, illetve a két ország közötti érdemi tárgyalás hosszú évtizedeket váratott magára. A szlovák és a magyar miniszter a Mária Valéria híd átadásának 100. évfordulóján, 1995. szeptember 25-én nyújtotta be közös kérelmét az Európai Unió Bizottságának, ahonnan a kedvező válasz még az év decemberében megérkezett.

Az Európai Unió támogatásának ismeretében 1999. szeptember 16-án aláírták a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság kormányai közötti Egyezményt a két ország közös államhatárán, Esztergom és Párkány (Štúrovo) városok közötti Duna-híd újjáépítéséről és a kapcsolódó létesítmények megépítéséről. Az EU Bizottsága és a Magyar Köztársaság képviselői 1999. december 22-én írták alá a Pénzügyi Memorandumot a híd újjáépítéséhez nyújtott PHARE támogatásról. A mederhídra vonatkozó tender dokumentáció kidolgozása 1999-ben kezdődött meg, az elkészült dokumentációt az EU 2000. június 7-én hagyta jóvá. A nemzetközi nyílt pályázatot 2000. június 15-én írták ki. A tenderpályázatokat a magyar-szlovák szakértői közös értékelő bizottság bírálta el. Az EU a pályázat értékelését szeptember 25-én elfogadta. A mederhíd építését a Ganz Acélszerkezet Rt. vezette konzorcium nyerte el. A kivitelezés 2000. október 18-án kezdődött és 2001. október 11-én a hidat ünnepélyes keretek között átadták a forgalomnak. A híd megnyitását követő első háromnegyed évben a személyforgalom 5-szörösére, a személygépkocsi forgalom 12-szeresére nőtt az azonos időszakban mért megelőző évi komp-forgalomhoz viszonyítva. Az EU támogatása nélkül a híd belátható időn belül nem valósulhatott volna meg.

A beruházás megvalósítása a Közlekedési Hírközlési és Vízügyi Minisztérium hatáskörébe tartozott. A mederhíd építésére kötött vállalkozási szerződés összege 11 638 720 € , amelyből 5 % (549 515 € ) az általános tartalékkeret és 0,9 % (98 913 €) a régészeti leletmentésre elkülönített tartalék. A Mária Valéria híd beruházás finanszírozása magyar részről 5 millió €-ig (1 272 millió Ft) Phare támogatásból, azon felül pedig magyar költségvetési forrásokból valósult meg. A Phare-hoz kapcsolódóan a magyar költségvetési társfinanszírozás összege a 2002. június 30-i állapotnak megfelelően 283 millió Ft (727 ezer €) volt. A mederhíd építésének végszámlája 2002. június 30-ig nem készült el. A szerződő felek a műszaki mennyiségi elszámolás egyes tételeinél 2002 júniusában még egyeztetést folytattak. A beruházás költségei a 2002 júniusig kifizetett számlák alapján, a rendelkezésre álló keretet nem haladták meg. A Mária Valéria-hídra és a kapcsolódó beruházásokra magyar részről az 5 millió € EU támogatáson túl 1996. január 1. és 2002. június 30. között költségvetési forrásból mindösszesen 1 885 millió forintot (6,031 millió €-t) fordítottak. A Közlekedési és Vízügyi Minisztérium a tervezettnek és az előírásoknak megfelelően használta fel mind a Phare, mind a magyar költségvetési forrásokat.

A projekt megvalósításának folyamatában az EU Phare előírásokat betartották. A kivitelező kiválasztására irányuló pályáztatás a Phare program DIS kézikönyvével összhangban zajlott le. A munkálatok a jóváhagyott műszaki és gazdasági jellemző értékek betartásával valósultak meg. A híd újjáépítésénél megőrizték mindkét város építészeti és történelmi jellegét. A híd újjáépítése a megszabott határidőn belül fejeződött be. A Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a híd újjáépítéséről megkötött egyezményben, valamint az EU-val kötött "Pénzügyi Memorandumban" meghatározott célok a megvalósult beruházással időarányosan teljesültek. A Duna-híd újjáépítése a két ország közötti jószomszédi kapcsolatok és baráti együttműködés erősítését szolgálva hozzájárul az európai stabilitáshoz is. A közös beruházás előmozdította mindkét államban az integrálódási folyamatot az Európai Unióba, további új lehetőségeket teremtve a határokon átívelő együttműködésben, valamint a kistérségek és a két ország gazdasági és társadalmi kapcsolataiban. A híd biztonságos üzemeltetésére megfelelő alapot adtak a tárca szintű és a helyi hatóságok közötti megállapodások. Ez ideig nem került sor a híd üzemeltetésére és kezelésére irányuló hosszú távú kormányközi szerződés megkötésére.

A kapcsolódó létesítmények tartalma az egyezmény megkötését követően folyamatosan alakult ki, mivel az egyezményben tételesen nem határozták meg a szükséges mértékű építési és felújítási munkákat. A kapcsolódó beruházások előkészítésébe bevonták Esztergom önkormányzatát. Kiemelt helyi cél volt, hogy a Mária Valéria híd újjáépítése után a város műemléki jellege megmaradjon, és egyúttal a városi közúthálózat fejlesztés - központi költségvetési szerepvállalással is - felgyorsuljon. Az egyeztető tárgyalások a helyszíni vizsgálat befejezésekor még teljes körűen nem zárultak le. Az egyeztetési folyamat elhúzódása folyamatosan kockázatot jelentett az egyezményben foglaltak teljesítésére, mert csökkentette a pályáztatásra és a megvalósításra felhasználható időt.

Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoltuk a gazdasági és közlekedési miniszternek, hogy intézkedjen a Mária Valéria híd kezelésére vonatkozó hosszú távú feltételek biztosításáról és véglegesítse a hídhoz kapcsolódó beruházások műszaki tartalmát, a költségmegosztás arányát, továbbá a tulajdonosi és kezelési viszonyokat.

A közös építés mellett megállapodás született a nemzetközi párhuzamos ellenőrzésre is. A híd közös újjáépítése, az EU pénzügyi támogatásának közös felhasználása, valamint az EU pénzeszközeivel való gazdálkodás közös ellenőrzése a két szomszédos ország együttműködésének jó példája. Az ellenőrző hivatalok együttműködéséről szerzett tapasztalat egyben hozzájárulás ahhoz a közös munkához, amely az EU tagságra pályázó országok számvevőszékei, illetve legfelsőbb ellenőrző hivatalai között az ellenőrzések koordinálása terén kialakult. A közös jelentést a két ország számvevőszékének elnökei közös kísérőlevéllel megküldik az EU Számvevőszékének, az EU illetékes testületeinek, valamint átadják a Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsának és a Magyar Köztársaság Országgyűlésének.

Magyarországon - több mint 50 év után - 1997-ben teremtette meg újra az Országgyűlés a jelzáloghitelezés intézményi lehetőségét. A Bank szakosított hitelintézet, alapvető tevékenységi köre: jelzálogjoggal terhelt ingatlanok fedezete mellett hosszú lejáratú hitelek folyósítása, illetve speciális értékpapír (jelzáloglevél) kibocsátása, melyekkel az állam lakáspolitikai céljainak teljesítését támogatja.

A Bank alapítása, működése, tevékenysége megfelelt a jogszabályi előírásoknak és a tulajdonosi elvárásoknak, annak ellenére, hogy a cél fokozatosan, csak 2000. év végére valósult meg, mind a hitelezés, mind az értékpapír kibocsátás területén.

Az alapítást követően a termőföldre alapuló hitelezést tűzték ki célul, de ezt az akkori társadalmi és piaci környezet miatt - különös tekintettel arra, hogy a földnek nem volt megfelelő értéke - a kereslet nem igazolta vissza. 1999-ben a tulajdonosi elvárásnak megfelelően a Bank erőforrásait a privatizációra való felkészülés kötötte le az év végéig. A privatizációra kiírt pályázat eredménytelen volt. Ezt követően az ÁPV Rt., mint a tulajdonosi jogok gyakorlója felkérte a Bank igazgatóságát, hogy olyan új stratégiát dolgozzon ki, amely összhangban áll a Kormány lakáspolitikai koncepciójának változásával.

A Bank aktivitása a stratégiaváltás eredményeként 2000. évre megélénkült. Mérlegfőösszege az 1998. évi 5,5 milliárd Ft-ról 20,2 milliárd Ft-ra növekedett. A lakáshitelek kamata a pénzpiacon érzékelhetően csökkent, amelyben szerepet játszott a Bank üzleti aktivitása is.

A Bank tőkehelyzete megalakulásától kezdve folyamatosan rendezést igényelt, alapításkor a törvényben előírt minimális tőkével hozták létre és a 3 év alatt további mintegy 5,5 milliárd Ft végleges állami ráfordítás és 1,5 milliárd Ft alárendelt kölcsöntőke juttatás vált szükségessé annak érdekében, hogy mutatói a jogszabályi előírásoknak megfeleljenek.

A Bank valamennyi tevékenysége részletes szabályzatokkal lefedett, melyek összhangban állnak a biztonságos működés követelményeit közvetítő jogszabályi előírásokkal. A szabályzatokat folyamatosan karbantartották, és az új termékekre is időben megalkották.

2000. december végén a Bank eszközállományának mintegy 70 %-át az ügyfelekkel szembeni követelések tették ki. Ennek összege mintegy 14 milliárd Ft volt, az 1999. évi 5,3 milliárd Ft-tal szemben. A több mint két és félszeres növekedés a lakásfinanszírozásban betöltött sikeres szerep következménye volt.

A Bank - eltérően a többi hitelintézettől - a törvény alapján forrásait nem betétgyűjtéssel, hanem jelzáloglevél kibocsátással teremtheti meg. Ennek feltétele, hogy megfelelő hitelállománnyal rendelkezzen a kibocsátandó értékpapírok fedezetéül. 1998-ban egy (780 millió Ft), 1999-ben kettő (összesen 2.040 millió Ft) és 2000-ben hét sorozat értékpapírt bocsátott ki a Bank, aktivitásának növekedésével összhangban. A jelzáloglevél kibocsátások során a Bank a törvényi előírásokat betartotta. A kibocsátások zárt körben történtek, amelynek előnye volt a gyors lebonyolítási lehetőség és a kis sorozatnagyság. A kibocsátások eredményeként 2000. évben a Bank forrásainak már 47 %-át jelzáloglevél alapján teremtette meg.

A Bank eddigi működésének 3 évében veszteséges volt. A Bank gazdálkodása a pozitív eredmény eléréséhez szükséges kamatkülönbözetet egyik évben sem biztosította. Ez összefüggésben volt a Bank aktivitásának - stratégiaváltás miatti - tervezettől eltérő alakulásával. A Bank tőkehelyzetének három alkalommal történt rendezése nem olyan mértékű volt, amely az aktivitás tervezett növekedését biztosította volna, azok alapvetően a jogszabályban előírt banki mutatók helyreállítását szolgálták. A jelzáloglevél kibocsátáshoz szükséges hitelállomány, mint fedezet biztosítása érdekében a Bank pénzpiaci forrás igénybevételére kényszerült, amely tovább növelte kamatkiadásait. A kamatkülönbözet alakulására hatással volt továbbá a tőke- és pénzpiaci kamatváltozás, a hitelek és források eltérő kamatperiódusa.

A kamatkülönbözet a bank működési költségeit egyik évben sem fedezte, 2000-ben annak csak 37 %-ára volt elégséges. A Bank aktivitása, mérlegfőösszege még nem érte el a középtávú üzleti terveiben optimálisnak ítélt 30 milliárd Ft-os értéket. A működési költségek az aktivitáshoz képest magasak voltak. A működési költségek mintegy 60 %-a az aktivitástól független volt, illetve a koncepcióváltást nem követhette rugalmasan (személyi jellegű ráfordítások, értékcsökkenési leírás, bérleti díj); közel 23 %-a az aktivitás növekedésének elősegítése érdekében merült fel, (marketing költség); 17 %-a pedig az aktivitással arányosan emelkedett.

A Bank 2000. évi üzleti tervében az igazgatóság úgy hagyta jóvá a működési költségek előirányzatát, hogy az ebbe a körbe tartozó további költségek (208 millió Ft) nem voltak ismertek előtte. Ezzel a működési költségek tekintetében rejtett tartalékot biztosított a terv és a valóságosnál kedvezőbb hatékonyságot mutatott.

A Bank működését mind a külső, mind a belső ellenőrző szervezetek (FB, függetlenített belső ellenőrzés) támogatták. A Felügyelet a törvényi előírás értelmében évente átfogó helyszíni ellenőrzést végzett; jelentéseiben a Bank prudens működését érintően - a tőkehelyzet kivételével - negatív megállapítást nem tett.

Az ellenőrzés tapasztalatai alapján javasoltuk a pénzügyminiszternek, hogy értékelje a Bank eddigi működését, a kormányzati célok teljesülését, a Bank jövőbeni stratégiáját és erről tájékoztassa a Kormányt. Kezdeményezze a Bank igazgatóságánál a szabályzatok korszerűsítését és azok rendszerszemléletű érvényesítését, az egyes költségek és ráfordítások tartalmuknak megfelelő tükröztetését az üzleti tervben, valamint az ösztönzési rendszer előírásainak maradéktalan betartatását.

Az Állami Számvevőszék átfogóan legutóbb 1995-ben - az 1992-1994. évekre vonatkozóan - ellenőrizte az alapítványoknak juttatott költségvetési támogatás felhasználását. 1992-1994 között évente átlag 200-300, az elmúlt négy évben évente átlag 1000-1600 közalapítvány, illetve alapítvány kapott a központi költségvetésből - évente növekvő ütemben, a négy év alatt összesen 77-80 Mrd Ft összegben - nem normatív támogatást. Jelen ellenőrzésünk összesen 193 (köz)alapítványra terjedt ki, ellenőriztük továbbá a 16 minisztérium támogatási tevékenységét is. A központi költségvetésből 1998-2001. évek között az ellenőrzött 193 (köz)alapítvány összesen 68,8 Mrd Ft támogatást kapott, ennek 78,9%-át a Kormány által alapított közalapítványok kapták. A támogatások összegének 80,2%-áról közvetlenül az Országgyűlés döntött: az éves költségvetési törvényekben 55,2 Mrd Ft-ot hagyott jóvá közvetlenül névre címzetten a Kormány által alapított 34 közalapítványnak és 30 alapítványnak. Kifogásoltuk, hogy a minisztériumoktól nem közhasznúnak minősülő alapítványok is kaptak támogatást, az ellenőrzött 1330 eset közül 311 esetben 523,3 millió Ft-ot pályázat útján, 38 esetben 102,4 millió Ft-ot pályáztatáson kívül. A minisztériumok évről-évre egyre több szakmai programot, pályázatot hirdettek meg, többek között az ún. civil szféra számára is. Az alkalmanként beérkező tízezres nagyságrendű pályázat elbírálását, nyilvántartását és ellenőrzését a minisztériumok apparátusa, intézményei vagy profitorientált vállalkozók végezték és csak töredékében a támogatás szakszerű szétosztására felkészült országos közalapítványok. A minisztériumok nem tartották be az államháztartási törvény előírásait, emiatt olyan alapítványoknak is adtak támogatást, amelyeknek köztartozásuk volt. 160 esetben (a támogatások 12%-ánál) nem kötöttek szerződést, ebből 29 db volt a pályázat útján elnyert támogatás volt (0,2 Mrd Ft), 30 db pedig a pályáztatás nélkül adott támogatás (1,5 Mrd Ft). Mindössze 0,8 Mrd Ft saját forrás biztosítását írták elő a nyertes pályázóknak, ez azt mutatja, hogy a költségvetési támogatást csak szerény mértékben egészítették ki az államháztartáson kívüli források. A szerződések teljesítését a minisztériumoknak kevesebb, mint fele ellenőrizte a helyszínen, a szerződések 10,3%-ára kiterjedően. Szerződésszegés esetén a leggyakrabban visszafizettették a támogatás összegének egy részét, illetve nem folyósították a még hátralévő támogatást.

Az ellenőrzött 193 (köz)alapítvány a támogatások 70%-ával elszámolt, az elszámolások 99,8%-át a minisztériumok elfogadták. A támogatások 1%-ánál azonban nem írták elő, hogy az elszámoláshoz dokumentumokat is kell csatolni. Szakmai értékelés a támogatások 83%-áról készült. Egy alapítványnál a helyszíni ellenőrzés során tártuk fel, hogy a szenvedélybetegek ellátására kapott 13 millió Ft-ot nem az előírt célra használta fel. Ehhez az is hozzájárult, hogy a támogatást adó SZCSM két főosztálya nem tartotta be a támogatások odaítélésének szabályait, nem ellenőrizte a pályázó által csatolt nyilatkozatokat, hiányos volt a támogatásokkal kapcsolatos információbázis. Az ISM-nél három pályázatnál olyan számlákat is elfogadtak a pénzügyi teljesítésének igazolására, amelyekről hiányzott a számlázás alapjául szolgáló gazdasági esemény egyértelmű megnevezése, a mennyiség és az egységár, így nem volt megállapítható, hogy azok valóban a pályázattal összhangban levő kiadások voltak-e.

Az 1998-2001. évek között csak két minisztérium tartotta be maradéktalanul a nyilvánosság tájékoztatásával kapcsolatos követelményeket, a minisztériumok fele csak a támogatási lehetőségek egy részét hozta előzetesen nyilvánosságra, négy minisztérium egyet sem. A közhasznú vagy kiemelten közhasznú (köz)alapítványok 16%-a nem hozta nyilvánosságra gazdálkodásának legfontosabb adatait, közöttük kettő a Kormány által alapított közalapítvány volt.

A (köz)alapítványok mintegy harmada nem tartotta be a kuratórium működésére vonatkozóan a Kh. tv. valamennyi előírását, mintegy fele megszegte az alapítványok gazdálkodására vonatkozó számviteli jogszabályokat, elsősorban a működési- és cél szerinti költségek elkülönítését illetően. Az alapító okirattal ellentétesen 43 (köz)alapítványnál a kuratóriumon kívüli személyek is gyakorolták a képviseleti jogot. A hatályos jogszabályok szerint minden közalapítvány köteles beszámolóját auditáltatni, ennek ellenére 1999-ben a Kormány által alapított közalapítványoknak csak 79%-a, 2000-ben 83%-a auditáltatta éves beszámolóját könyvvizsgálóval. A 193 (köz)alapítvány az 1998-2001. években a 68,8 Mrd Ft központi költségvetési támogatással együtt összesen 115,4 Mrd Ft alapítványi célú bevételt realizált, melyből 76,5 Mrd Ft-ot más szervezeteknek pályázatok kiírásával (38,6 Mrd Ft) vagy pályáztatás nélkül (37,9 Mrd Ft) továbbadva használt fel. A pályázóknak előírt 1,1 Mrd Ft saját forrással (ez a meghirdetett pályázatok 17,8%-át tette ki) növelték a támogatott tevékenységek ellátására fordított pénzeszközöket.

Az elmúlt négy év alatt az ellenőrzött (köz)alapítványok összesen 566 pályázatot írtak ki, ebből 565 bizonyult eredményesnek, melyek alapján 38,6 Mrd Ft támogatást folyósítottak. A (köz)alapítványok pályázatok útján legnagyobb arányban (19,0%) a nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés közfeladatot támogatták, a pályázatok 16,9%-ánál hirdették meg a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység-, illetve 12,6%-ánál a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlősége közfeladat támogatását. Az 565 pályázatból mindössze 1 pályázatot írtak ki a rehabilitációs foglalkoztatás, 2 pályázatot a természet- és állatvédelem-, 3 pályázatot a gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet közfeladat támogatására. Csak a meghirdetett pályázatok 77,7%-ánál kötöttek szerződést a támogatottakkal, ez az odaítélt összes támogatás összegének 79,9%-át tette ki és 40 616 támogatott szervezetet, illetve magánszemélyt érintett. A kifizetett támogatások felhasználásának ellenőrzésére a leggyakrabban (50,8%) alkalmazott módszer a beszámoltatás volt. A támogatottak 31,2%-ánál helyszíni ellenőrzést tartottak. Az elbírált pályázatok 20,3%-ánál tapasztaltak szerződésszegést, ez azonban a támogatottaknak mindössze 0,8%-át érintette. A szerződésszegést az esetek 88,6%-ában szankcionálták. Azoknál a pályázatoknál, ahol szabálytalanságot tapasztaltak, átlagosan pályázatonként 14-15 pályázót büntettek meg. Pályázaton kívül összesen 37,9 Mrd Ft támogatást adtak, évenként átlagosan 73 (köz)alapítvány nyújtott támogatást pályázat kiírása nélkül. A közhasznú feladatokra adott pályáztatás nélküli támogatás 72%-át a határon túli magyarság egészségmegőrzésére, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenységre, 15%-át szociális tevékenységre, családsegítésre, időskorúak gondozására, 6%-át a közrend és közlekedésbiztonság védelmére, 7%-át tudományos- és kulturális tevékenységre, kutatásra, környezetvédelemre fizették ki.

A központi költségvetés a (köz)alapítványok által ellátott állami közfeladatokat az elmúlt négy évben részben új közalapítványok létrehozásával, részben a központi költségvetési támogatás e körre való koncentrálásával segítette elő. 1995 óta évente átlagosan 5 új közalapítványt hozott létre a Kormány már működő alapítvány átalakításával vagy új közalapítvány alapításával, illetve 8 közalapítványt szüntetett meg összevonás vagy feladatainak más formában történő ellátása miatt. Néhány közhasznú tevékenységet több közalapítvány alapító okirata is tartalmaz, így pl. a nevelést és oktatást, képességfejlesztést, ismeretterjesztést 20; a tudományos tevékenységet, kutatást 17; a kulturális tevékenységet 11; a szociális tevékenységet, családsegítést, időskorúak gondozását 10 közalapítványnak is el kell látnia. A gyakorlatban a fentiektől eltért a Kormány által alapított közalapítványok működése, mivel a minisztériumok nem adtak támogatást pl. a műemlékvédelemhez, a rehabilitációs foglalkoztatáshoz, az euroatlanti integráció elősegítéséhez.

A helyszíni ellenőrzések megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk - többek között - az államháztartási törvény módosítását a központi költségvetési támogatás adományozási folyamatának egyértelmű szabályozása érdekében, a Kormány által alapított közalapítványok alapító okiratainak módosítását a képviseleti jog szélesítése érdekében, a kincstári és az alapítványokra vonatkozó nyilvántartási adatbázisok korszerűsítését, a jogosulatlanul felvett támogatások visszafizettetését. Javasoltuk az érintett minisztereknek, hogy a már működő közalapítványok jelöljenek ki olyan ún. ernyő-szervezeteket, amelyek - a kuratórium tagjainak, szakértői hálózatának szakmai felkészültsége alapján - alkalmasak a minisztérium előre meghatározott koncepciójához igazodóan az ágazati, szakmai programok előirányzataiból adott támogatások pályázati úton való lebonyolítására, a pályázatok meghirdetésétől a támogatás felhasználásának ellenőrzéséig, illetve az átfogó szakmai értékelés elkészítéséig bezáróan. Az ellenőrzött (köz)alapítványok kuratóriumait felhívtuk arra, hogy a hatályos alapító okirattól eltérő képviseleti joggyakorlást , illetve a külső vállalkozók, társaságok bank-számla feletti rendelkezési jogát haladéktalanul szüntessék meg. Szükségesnek tartjuk, hogy valamennyi támogatottat a szerződésben meghatározott célok, a többszörös elszámolás lehetőségét kizáró dokumentáció alapján, a megjelölt határidőben/részhatáridőben beszámoltassanak. A támogatás felhasználását - a szerződésben kikötött ellenőrzési jog gyakorlásával - a helyszínen is ellenőriztessék. A helyszíni ellenőrzés során feltárt szabálytalanságoknál és dokumentált szerződésszegéseknél következetesen alkalmazzák a szerződésben szereplő szankciókat.

Magyarországon a társadalmi és gazdasági átalakulás több mint egy évtizedes szakaszában a rendszerváltás nehézségei, illetve a demokratikus kibontakozás együttesen eredményezték az önkéntes összefogás, a közösségi akaratérvényesítés erősödését. A társadalmi szervezetek tevékenységében az állami feladatok ellátásának aránya növekvő tendenciát mutat. Kialakult egy olyan szektor, melynek része a társadalmi szervezet, az alapítvány, a közalapítvány, a köztestület, a sportági szakszövetség, valamint a közhasznú társaság. Mindegyik szervezet típusra más és más jellemzők érvényesek. Alapításuk ennek megfelelően lehet központi, önkormányzati, vállalkozási, illetve magán kezdeményezésű. A nonprofit szervezetek megváltozott társadalmi jelentőségére, gazdasági súlyára jellemző, hogy a működő szervezetek száma eléri az 50 ezret, az összes bevétele meghaladja az 500 milliárd Ft-ot.

Az ellenőrzés célcsoportját a nonprofit szervezetek felét kitevő társadalmi szervezetek, köztestületek képezték az 1999-2000. évi gazdálkodásukat illetően.

Ellenőrzésre és adatszolgáltatásra kijelöltünk 15 minisztériumot és 150 társadalmi szervezetet, köztestületet. A reprezentatív mintavétel alapján 6 minisztériumnál (EüM, ISM, ME, NKÖM, OM, SZCSM), 13 társadalmi szervezetnél és 2 köztestületnél helyszíni ellenőrzést is végeztünk.

Jelentésünkben a közvetlenül társadalmi szervezetre, köztestületre címzett, valamint a számukra pályáztatással vagy egyedi elbírálással adott támogatások felhasználásának ellenőrzési tapasztalatait foglaltuk össze.

A jelenlegi pénzügyi információs rendszerben nem állapítható meg pontosan a társadalmi szervezetek, köztestületek központi költségvetési támogatásának mértéke. A PM zárszámadáson alapuló adatai a nonprofit szervezetek támogatását összevontan tartalmazzák. A nonprofit szervezetek 1999. évben 97,9 milliárd Ft, 2000. évben 141,5 milliárd Ft, valamint a 2001. évi előzetes adatok szerint 189,2 milliárd Ft központi költségvetési támogatásban részesültek. A két év alatt a támogatási összeg megduplázódott. A támogatások 92-93 %-a a minisztériumok, 6-7%-a az elkülönített állami pénzalapok döntési hatáskörében, míg az Országgyűlés bizottságai által 0,2-0,3 %-a került elosztásra.

A jelenlegi pénzelosztási rendszerben nem különül el az állami közfeladatok és nem állami tevékenységek finanszírozása. A helyzetet az is jellemzi, hogy nem készült felmérés az átvállalt állami feladatok finanszírozási igényéről.

Az államháztartáson belül nem megoldott a nonprofit szervezetek támogatását figyelemmel kísérő, részletező nyilvántartás rendszere. Ezért a különféle összeállításban szereplő számok meglehetősen pontatlanok, belső tartalmuk nem egységes és egyrészt halmozódásokat, másrészt a vállalkozói kör részére juttatott pénzeket is tartalmaznak. Az 1999-2000. évi központi költségvetési támogatásra vonatkozó KSH adatok 21,0 milliárd Ft, illetve 30,6 milliárd Ft eltérést mutatnak a PM adatokhoz képest. A támogatások 1/5-ét meghaladó eltérés a pénzügyi információs rendszer nem megfelelő működésére, az államháztartási nyilvántartás elégtelenségére, valamint a fogalmi rendszer nem egységes értelmezésére egyaránt utal.

Az éves költségvetési törvényekben címzett támogatásban részesülő szervezetek száma - a négy év viszonylatában - 22-26 között volt, így átlagosan évente 1000 szervezet közül mindössze 1 részesült ebben a támogatási formában. A címzett előirányzatok alakulása jellemzően bázis szemléletű tervezési gyakorlatot mutat, melyhez egyes minisztériumok nem kértek az adott szervezetektől szakmai és költségvetési indokolást. Előfordult, hogy a kizárólagosan társadalmi szervezetekre korlátozott jogcímen előirányzott költségvetési keretekből nem társadalmi szervezeteknek is juttattak támogatást. (EüM, SZCSM).

A nem címzett támogatások elosztása a vizsgált időszakban pályázati úton és egyedi elbírálás alapján történt. Az 1998-2001 között a szervezetek 4/5-e pályázat útján nyerte el támogatását, míg e támogatások összege 1/5-ét tette ki a fejezeti hatáskörű döntésekkel adott támogatásoknak. Egyes minisztériumok a pályáztatás koordináltabb lebonyolítása érdekében külön szervezeteket bíztak meg, melyek által színvonalasabbá vált a támogatások ügyintézése (ISM, NKÖM, MeH).

A pályázati támogatások rendszere nem egységes, minisztériumonként és pályázati kiírásonként változó tartalmú. A pályázó szervezetekről nincs egységes, naprakész nyilvántartás. Egy pályázó szervezet pályázatonként külön-külön kötelezett a teljes pályázati dokumentációjának benyújtására. A központi nyilvántartás hiányában a támogatás odaítélésének és elszámolásának jelenlegi rendje többlet ráfordítást igényel úgy a pályáztató, mint a pályázó részéről. A pályázatot kiírók nem mindig tartják be az elbírálási, finanszírozási határidőket, mely pénzügyi nehézséget okoz a felhasználónál.

A helyszíni ellenőrzésre kiválasztott minisztériumok viszonylatában rendkívül szűk körben valósult meg a forrás koncentrálását célzó kormányzati koordináció, együttműködés.

A támogatások felhasználására és elszámolására kötött szerződések tartalma általában megfelelt az államháztartás működési rendjéről szóló előírásoknak. Azáltal, hogy a szabályozás nem teljes körű, a szerződések tartalma eltérő volt minisztériumonként és minisztériumon belül is. A szabályzatok gyakran csak általánosságban rögzítették az elszámolási kötelezettség tartalmára, formájára és határidejére, a szakmai és pénzügyi beszámoló összeállításának szempontjaira, valamint az ellenőrzési jog gyakorlására vonatkozó eljárási rendet.

A minisztériumok pályázati rendszerét az államháztartási alapelvekkel összhangban álló szabályozottság, szervezettség jellemezte. A minisztériumok a pályázati célra elkülönített céltámogatások felhasználását a szakmai szempontokra és az államháztartási követelményekre figyelemmel szervezték. A meghívásos pályáztatásnál nem érvényesültek következetesen a döntés-előkészítési szabályok.

A minisztériumok a célelőirányzatok meghatározó hányadát egyedi kérelmek alapján döntötték el. A felmérésbe vont 6 minisztérium által az ellenőrzött 127 szervezetnek juttatott támogatások 80 %-a egyedi döntési hatáskörbe tartozott. Az egyedi támogatások fele a programfinanszírozási szabályok szerint teljesült. A szabályozás az egyedi támogatások döntés-előkészítési folyamatára, a pályázatokkal ellentétben, nem tartalmazott kötelező érvényű előírásokat. Így a beküldött kérelmek esetenként megalapozatlan költségvetéseken alapultak, melyhez a szabályszerűség követelményeinek ellenőrzésére kevésbé alkalmas információk kapcsolódtak.

A helyszíni ellenőrzésbe vont társadalmi szervezetek és köztestületek a költségvetési támogatásokat alapvetően rendeltetésszerűen, a támogatási szerződésekben rögzítettek szerint használták fel. A támogatási szerződésben foglalt elszámolási kötelezettségüknek nem minden esetben a számviteli törvény követelményeinek megfelelő bizonylatokkal tettek eleget.

Költségvetést az 1998-2001. évekre a szervezetek 73-82 %-a készített, melyek közül a döntéshozó szerv hatáskörében 67-76 %-a került jóváhagyásra. A beszámolót mindhárom évben valamennyi helyszínen ellenőrzött szervezetnél a döntéshozó szerv jóváhagyta, ezen belül a kiemelkedően közhasznú szervezetek beszámolóit és közhasznú jelentéseit - egy kivétellel - könyvvizsgáló vizsgálta felül. A közhasznúsági jelentések tartalma nem felelt meg a közhasznúsági törvényben meghatározott részletezési követelményeknek.

A közpénzek átláthatósága érdekében a támogatások elosztásának és felhasználásának nyilvánosságra hozataláról törvények rendelkeznek. Megfelelő szabályozás hiányában a minisztériumok tájékoztatási kötelezettségüknek eltérő módon és tartalommal tesznek eleget. Az egyedi döntések és meghívásos pályázatok esetében a szűk körű tájékoztatás nem felel meg a nyilvánosság követelményének. A társadalmi szervezetek és köztestületek közül a kiemelkedően közhasznúak számára írja elő jogszabály a tevékenységre és gazdálkodásra vonatkozó legfontosabb adatok közlését. E kötelezettségének a szervezetek döntő hányada eleget tett.

Az államháztartás kormányprogramban szereplő tervezett modernizációjával megoldandó az állami közfeladatok és nem állami tevékenységek költségvetési finanszírozásának elkülönítése.

A megállapítások alapján javaslatokat fogalmaztunk meg; a szabályozási hiányosságok felszámolására a kormány, az igazságügyi és a pénzügyminiszternek, valamint a tapasztalt hiányosságok felszámolására az ellenőrzött fejezetek és a vizsgált szervezetek vezetőinek.

A korábbi számvevőszéki ellenőrzések (zárszámadás, éves költségvetés, államadósság) az MNB-nek kizárólag a központi költségvetéssel kapcsolatos tevékenységeit érintették.

A jegybanktörvény rendelkezése alapján az ÁSZ most első ízben azt ellenőrizte, hogy az MNB a törvényeknek, más jogszabályoknak, az alapszabálynak és a közgyűlés határozatainak megfelelően működött-e. Az ÁSZ hatásköre kiterjed az MNB működésének és gazdálkodásának egészére, a törvényben meghatározott kivételekkel.

Az ellenőrzés az új jegybanktörvény hatálybalépése utáni időszakra irányult (2001. július 13. - december 31. közötti).

A 2001. év folyamán az MNB szervezete jelentős átalakuláson ment keresztül, amely több okra vezethető vissza. 2001 márciusában új vezetőség került az MNB élére, megváltozott a jogszabályi környezet, valamint profiltisztítás következtében megszűntek olyan tevékenységek, amelyek nem kapcsolódtak szorosan a jegybanki feladatokhoz.

Az új vezetés meghirdette a költségtakarékos és hatékony szervezetre vonatkozó elképzelését, amelynek megvalósítása érdekében nagyarányú átszervezésbe és ezzel összefüggésben létszámcsökkentésbe kezdett. A 2001-ben megkezdett és 2002-re áthúzódó átszervezések miatt 2001. január 1. és 2002. május 31. között összesen 340 alkalmazott munkaviszonyát szüntették meg, melynek személyzeti költsége mintegy 1,1 Mrd Ft volt. (2001-ben 237 fő munkaviszonyát szüntették meg, melynek költsége 757 M Ft volt). A szervezet átalakítása jelenleg is tartó folyamat.

Az átszervezés következtében 2001-ben az MNB kisebb létszámmal és reálértékben csökkenő költséggel látta el feladatait. Az átszervezés a működésben nem okozott fennakadást.

A jegybanktörvény újrakodifikálása (2001. július 13.) miatt az irányítási és a döntési rendszer alapvetően átalakult. A törvény változásait - amelynek értelmében az igazgatóság felelős az MNB működésének irányításáért - késedelem nélkül átvezették az MNB alapszabályában és az igazgatóság ügyrendjében, de a gyakorlatban továbbra is az elnöki irányítás érvényesült.

Az MNB vezetőségének az új stratégiára és a munkaszervezet átalakítására irányuló elképzeléseit az év folyamán az igazgatóság nem tárgyalta, így az igazgatósági ülésen részvételi joggal rendelkező pénzügyminiszteri képviselő nem kapott tájékoztatást a tervezett és végrehajtott nagyarányú és jelentős költséggel járó elbocsátásokról. A szervezeti átalakításokról utólag, a 2002. évi rendes közgyűlésen a 2001. évről szóló üzleti jelentésben számoltak be a pénzügyminiszternek (részvényesnek).

A szervezeti átalakítással kapcsolatos, 2001 második felében folytatott gyakorlat kifogásolható, mert a döntéseket nem a döntési kompetenciával rendelkező testület hozta meg.

Az éves beszámoló szerint az MNB 2001. évi nyeresége 3,6 Mrd Ft, mérlegfőösszege 5.453 Mrd Ft. Az MNB eredményességének alakulását elsődlegesen a jegybanki alapfunkciókhoz kapcsolódó tevékenységek eredményre gyakorolt hatása határozta meg.

Az MNB 2001-ben a jegybanktörvény előírásai szerint az 1998. és az 1999. évi eredményének átlaga alapján osztalékot fizetett a tulajdonos Magyar Állam részére. A 2001. évre megállapított osztalék 27,7 Mrd Ft volt, amelyet havi osztalékelőleg formájában a költségvetés részére az év folyamán átutalt. Az osztalékra a 3,6 Mrd Ft nyereség nem nyújtott fedezetet, ezért a különbözetet, 24,1 Mrd Ft-ot az eredménytartalék terhére számolta el az MNB, ezáltal az eredménytartalék a 2000. december 31-i 55 Mrd Ft-ról 30,9 Mrd Ft-ra csökkent.

2001-ben a kiegyenlítési tartalék egyenlege -250,2 Mrd Ft volt, amelyet a központi költségvetés készpénzben megtérített az MNB-nek annak érdekében, hogy a jegybank auditált mérlegében kimutatott saját tőkéje ne váljon negatívvá. Az ÁKK Rt. a 250,2 Mrd Ft fedezetét 2001 novemberétől kezdődően többlet állampapír kibocsátásával finanszírozta meg.

Az MNB intézményi gazdálkodása és számlavezetési tevékenysége megfelelt a jogszabályi előírásoknak és a szervezet belső szabályzatainak.

Az MNB a középtávú stratégiájába nem illeszkedő, a jegybanki tevékenységhez szorosan nem kapcsolódó társaságokban lévő részesedésének értékesítéséről döntött. Az MNB utolsó - 2001-ben meglévő devizakülföldi - kereskedelmi banki részesedését (bécsi CW AG) eladta és ezzel eleget tett a jegybanktörvény tulajdonosi részesedésekre vonatkozó tilalmának.

A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoltuk a Magyar Nemzeti Bank elnökének, gondoskodjon arról, hogy az igazgatóság minden esetben a jogszabályoknak megfelelően működjön, és egyúttal biztosítsa a tulajdonosi jogokat gyakorló pénzügyminiszter megfelelő tájékoztatását. Kezdeményezze, hogy az igazgatóság folyamatosan kísérje figyelemmel a szabályozás felülvizsgálati projekt megvalósítását, és szükség szerint intézkedjen a projekt következetes végrehajtása érdekében. Követelje meg az új humánerőforrás alrendszerek hatékony, konzisztens működtetését és a változások eredményének folyamatos értékelését.

A honvédelmi tárcára, illetve a Magyar Honvédségre kiterjedő korábbi számvevőszéki ellenőrzések folyamatosan figyelemmel kisérték a NATO tagságra való felkészülést, majd a tagság elnyerését követően az együttműködés hazai feltételeinek alakulását. A most lezárult ellenőrzés volt az első olyan feladat, amely a tagsággal járó konkrét kötelezettség teljesítésére, a NATO Biztonsági Beruházási Program keretében indított fejlesztésekre és a kapcsolódó hazai infrastrukturális beruházások teljesítésére irányult.

Magyarország NATO tagsága olyan szerződéses kötelezettséget jelent, mely szerint az ország növeli védelmi képességének színvonalát és részt vesz a tagállamok kollektív védelmi képességének fejlesztésében is. A védelmi képesség részét képezik a katonai infrastruktúra elemei is, ezek korszerűsítését szolgálja a NATO Biztonsági Beruházási Programja (NATO Security Investment Programme- NSIP).

A magyar kormány 1999-ben deklarálta, hogy hazánk részt vesz a katonai infrastruktúra fejlesztését szolgáló programban és a Honvédelmi Minisztériumot jelölte ki a Magyarországot érintő fejlesztések menedzselésére.

A téma jelentőségét szemlélteti, hogy Magyarországon négy jóváhagyott, úgynevezett képességcsomagon belül 58 önálló projekt mintegy 64 Mrd Ft értékben valósul meg, melyből a magyar költségvetést közel 3,8 Mrd Ft terheli. Ennek és a más tagországok területén megvalósuló fejlesztések magyarországi hozzájárulásának fedezetét az állami költségvetés 1999-től a HM fejezet költségvetésében, fejezeti kezelésű előirányzatként biztosította.

A NSIP-val összefüggésben az érintett szervezetek új feladatokkal találták szembe magukat. Ellenőrzésünk általánosságként megállapította, hogy ezeket jó színvonalon oldották meg. Az eltelt három év alatt a végrehajtással párhuzamosan kialakították az NSIP hazai feladatainak szervezeti, intézményi és pénzügyi hátterét.

A NATO az NSIP eredményes végrehajtása érdekében erős, több funkciós szervezeti háttérrel rendelkezik, aprólékosan meghatározott eljárási rendet alkalmaz, amit a hazai feltételrendszer kialakításánál figyelembe vettek. A programok finanszírozásának fedezetét képező NSIP költségvetés a közös teherviselés elvén, egy megegyezésen alapuló - a tagországok gazdasági erejét figyelembe vevő - kvótán nyugszik.

A NATO - közös finanszírozásból származó - felelőssége következtében a szövetségi szabályok átvétele és alkalmazása kötelező volt. A szabályozással összefüggő feladatok nagy részét - a tárcán belüli, illetve a tárcaközi együttműködésben rejlő lehetőségeket jól kihasználva - az elmúlt három év alatt elvégezték. Ezek közül kiemelhető az adózással, vámokkal és illetékekkel, valamint a közbeszerzésekkel összefüggő jogszabályok módosítása.

Megállapítható volt ugyanakkor az is, hogy a hazai gazdálkodó szervezetek kiválasztásával, minősítésével, a pályáztatás eljárási rendjével kapcsolatos kormányszintű szabályozás elmaradt. A kapcsolódó jogszabályok megalkotásának igényét javaslatként fogalmaztuk meg a Kormány számára.

A magasabb szintű szabályozás hiányában a hazai NSIP szervezet saját eljárási rend kialakítására kényszerült. Az e téren végzett munkát jól jellemezte, hogy a pályáztatással kapcsolatos döntések ellen nem merült fel kifogás. Ellenőrzésünk pedig meggyőződött arról, hogy a szerződésekbe foglalt kikötések a szövetségi, illetve ezen belül a magyarországi érdekeket megfelelően védik.

A tárcaszintű szabályozást követő időszak tapasztalatai felszínre hozták a belső szabályozások hiányosságait. Ezek pontosítását, szükség esetén kiegészítését már ellenőrzésünk alatt megkezdték, melynek során a tárca felügyeleti ellenőrző apparátusának megállapításait, javaslatait is figyelembe vették. Mindezek mellett a tárca vezetésének figyelmébe ajánlottuk a hatékonyabb együttműködést biztosító szervezet kialakításra, a szabályozások teljes körűvé tételére és a pénzügyi elszámolások szabályszerűségének, a bizonylati fegyelem erősítésére vonatkozó javaslatainkat.

Az NSIP keretében elkészült beruházásokat katonai- műszaki szempontok szerint a NATO részéről egy közös átvételi bizottság veszi majd át. Ezek pénzügyi elszámolását a NATO Nemzetközi Számvevő Testülete fogja ellenőrizni. A magyar fél gazdálkodásának ellenőrzése alapján összességében megállapítható volt, hogy a kialakított eljárási rend alkalmas a NATO felé történő elszámolásra, a javasolt pontosításokkal pedig a hazai költségvetési előírásoknak megfelelő beszámolásra.

Az ellenőrzött beruházás az M3 autópálya Füzesabony - Polgár közötti 61,1 km hosszú építés alatt álló szakasza volt, amelynek részét képezi a Tisza-híd, a Mocsárréti-híd és az ártéri hidak kivitelezése is. A beruházás megvalósítási határideje a megkötött szerződések szerint 2002. november 30., így a teljes pénzügyi folyamat ezen időpontot követően értékelhető. A folyamatba épített ellenőrzés tehát lezárásakor még nem nyújthatott teljes körű áttekintést és végleges értékelést a beruházás pénzügyi mérlegéről, a kivitelezés költségelőirányzatának (árának) teljesítéséről, a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének finanszírozására kialakított rendszer működésének megfelelőségéről. Az ebben a kérdésekben szerzett tapasztalatokat az ÁSZ, a programjában előirányzott jövőbeni ellenőrzései kapcsán fogja hasznosítani, visszatérve a még nyitott kérdésekre is.

A beruházás megvalósításával kapcsolatos intézkedések és munkák 1996-ra tekintenek vissza. A szakasz tervezését és a kivitelezésének előkészítését - az 1996-1999. években - a központi költségvetésből és az Útalapból biztosított forrásokból (összesen 4,987 Mrd Ft) finanszírozták. Az 1996-2001. években meghozott és módosított kormányhatározatok többször megváltoztatták a megvalósítási határidőt, a finanszírozási koncepciót és a díjszedés megoldási módját. Egy jelentősebb nyomvonal változtatásra is sor került és megváltoztak, átalakultak a fejlesztés megvalósításáért felelős szervezetek is. A tervezés előkészítettsége alapján a beruházás vállalkozásba adásának feltételei már 1998-ban meg voltak, a kivitelezési szerződések megkötésére azonban csak 2000. évben került sor. A módosítások, az áttervezések, valamint a vállalkozásba adás elhalasztásának egyedi és együttes költségkihatását az érintett szervezetek nem vizsgálták.

A folyó beruházást érintették olyan időközi szabványmódosítások is, amelyek a kivitelezés közben készítendő tervezést hátráltatták, és a változtatások átvezetése miatt a különféle szakhatósági engedélyeztetési eljárások megismétlését is szükségessé tették. A beruházás tervezés és megvalósítás gazdaságosságát és hatékony végrehajtását érintő akadályok feloldása céljából a Kormány határozatban intézkedett. A KöVíM és a KM szakértői között - a kiszabott 2001. október 31.-i határidőt túllépve - a vizsgálat befejezéséig még nem zárultak le az egyeztető tárgyalások.

Az országos közúti infrastruktúra-fejlesztések előkészítését jellemző folyamatos megtorpanások után 2001-től a beruházási és a finanszírozási lépések gyorsítása következett be. Bővült a programhoz tartozó utak száma, hossza és a program időtartama 10 évről 15 évre emelkedett. A fejlesztések felgyorsítására, valamint az ezek megvalósítására létrehozott új szervezeti struktúra és finanszírozási konstrukció jellemzője, hogy a KöViM ágazati normatív irányítási feladatainak fenntartásával - a végrehajtásért felelős szervezetek felett az állam tulajdonosi jogainak gyakorlása, így a fejlesztések végrehajtásának közvetlen irányítása és fejezeti finanszírozása - a Miniszterelnöki Hivatal vezetőjéhez került a Magyar Fejlesztési Bank Rt. közbeiktatásával. Az M3 Füzesabony - Polgár szakasz megvalósítására már az új konstrukció keretén belül került sor.

Az MFB Rt közbeiktatásával kialakított új finanszírozási rendben az államháztartási körön kívülre került az állami feladatellátáshoz kötődő tevékenységek forrásainak biztosítása. Ugyanakkor a Kormány - az MFB Rt.-ről szóló törvény felhatalmazása értemében - még nem alkotta meg a bank kintlevőségeinek, befektetéseink, mérlegen kívüli tételeinek, a fedezetek minősítésének és értékelésének, valamint az állami garanciabeváltás, a Magyar Államkincstár és az MFB Rt. közti elszámolásra vonatkozó eljárások végrehajtási rendeleti szabályozását.

A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program finanszírozásának biztosítására az MFB Rt. tőkéjének növelésére több csatornán keresztül kapott forrásokat. Ezek között szerepel tőkeemelési célú központi költségvetési juttatás és értékesítés céljából ÁPV Rt.-től ingyenes vagyon átadás. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésére és finanszírozására kialakított szervezeti konstrukcióban a mindenkori kormányhatározatok előírásai és az MFB Rt döntései határozzák meg az útfejlesztések finanszírozását, a költségvetési eredetű források tényleges felhasználását. A felügyelet gyakorló MeH az MFB Rt-nek - mint az államháztartás alrendszeréből is finanszírozott szervezetnek - nem írt elő elkülönített beszámolási kötelezettséget a meghatározott céllal, tőkeemelésként juttatott összegek felhasználásáról. Ennek következménye, hogy a közvetlenül a központi költségvetésből juttatott források felhasználására a közbeszerzési törvény hatálya az MFB Rt.-re nem volt kiterjeszthető.

Az M3 Füzesabony - Polgár szakasz beruházásra az NA Rt.-nél 102,66 Mrd Ft ráfordítást terveztek. Az előkészítésre és a kivitelezésre megkötött szerződések keretében 2001. október 26-ig 61,55 Mrd Ft-ot fizettek ki.

Az MFB Rt. teljesítette a gyorsforgalmi úthálózat elemeinek - ezen belül az M3 Füzesabony - Polgár szakasz - eddigi megvalósításához, a szükséges források bevonáshoz kapcsolódó, illetve a készfizető kezességvállalásból és bankgaranciából származó kötelezettségeit, illetve koordinálta az NA Rt. hitelfelvételi ügyleteit is.

A beruházás megvalósításáért felelős NA Rt. finanszírozását az MFB Rt. részben tőkejuttatással, részben áthidaló hitelnyújtással, illetve a társaság által felvett hitelekhez adott kezességvállalással biztosította. Az NA Rt. a helyszíni vizsgálat befejezéséig - a MFB Rt.-től az éves 27 Mrd Ft előirányzatnak megfelelően kapott 54 Mrd Ft tőkejuttatás mellett - 233 Mrd Ft hitelt vett igénybe kisebb részben az MFB Rt.-től, nagyobbrészt más pénzintézetektől az MFB Rt. kezességvállalásával. Az NA Rt. rövid- és hosszúlejáratú hitelfelvételei, valamint az MFB Rt. ezzel kapcsolatos garancia vállalásai, illetve koordináló tevékenysége nem értékelhető az MFB Rt. gazdálkodásának átfogó ellenőrzése nélkül a gazdálkodás átláthatóságának, ellenőrizhetőségének és ezek tényleges biztosításának szempontjából.

Az alkalmazott finanszírozási konstrukció következménye, hogy az államháztartás alrendszereiben nem jelentek meg teljes körűen a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztés finanszírozási forrásai, a beruházási kiadások. A tőkeemelési célú juttatások előirányzatai sem beruházási kiadásként, hanem kormányzati rendkívüli kiadások címen szerepeltek. Így a mindenkori költségvetésben nem mutathatók ki a fejlesztési kiadások, illetve az új szervezeti konstrukció egészében igénybevett forrásbevonások és kezességvállalások konszolidált pénzügyi hatásai.

Az NA Rt. számvitele jól szervezett, a számviteli elszámolások tartalma azonban két területen kifogásolható. Egyrészt, a mérlegbeszámoló kiegészítő melléklete nem mutatja be - mint a jövőben biztosan bekövetkező eseményt -, hogy a kivitelezés alatt álló és eszközként nyilvántartott utak aktiválásukkal egyidejűleg kivezetésre kerülnek a könyvekből. Másrészt, az önköltség meghatározásában az igazgatási költségek megosztására alkalmazott arányszám nem indokolt, mert a társaság tevékenységének egésze a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztését szolgálja és az ettől eltérő, bevételt is eredményező tevékenység, nem számottevő. A számviteli hiányosságok rendezésére javaslatot tettünk.

Az autópályák és az országos közutak az állam kizárólagos tulajdonát képezik. A vagyon nyilvántartása, kezelése és tulajdonosi ellenőrzése a Kincstári Vagyoni Igazgatóság feladata. A kincstári vagyonnal való gazdálkodás szabályainak megfelelő vagyonkezelési szerződést a KVI és az NA Rt. között megkötötték, az NA Rt. azonban csak részben tett eleget az e szerződésből fakadó adatszolgáltatási kötelezettségeinek.

A kincstári vagyon nyilvántartása az ÁAK Rt.-nél sem megfelelő, mert az autópályák a társasági saját tőke részét képezik. Ez a helyzet a jogelőd társaság gazdálkodási feltételeinek következményeként alakult ki, a nyilvántartást a kincstári vagyonra vonatkozó szabályozás szerint rendezni kell. Javaslatot tettünk a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, követelje meg, hogy a Kincstári Vagyoni Igazgatóság fordítson kiemelt figyelmet az állam tulajdonosi jogainak érvényesülésére a kizárólagos állami tulajdonba tartozó közutak fejlesztési, fenntartási és üzemeltetési folyamataiban, a vagyonkezelési szerződések megkötésénél, a vagyonkataszteri nyilvántartások vezetésénél és a tulajdonosi ellenőrzések során. Javasoltuk, hogy erről időszakosan számoltassa be a KVI vezérigazgatóját.

Az M3 Füzesabony - Polgár közötti szakasz megvalósítására az NA Rt. két konzorciummal, a Magyar Autópálya-építő Konzorciummal és a Magyar Hídépítő Konzorciummal kötött szerződéseket. A szerződéskötések előkészítésében, a szerződéses feltételek meghatározásában tapasztalt hiányosságok ellenére a szerződéses feltételek és a szerződések végrehajtásának megszervezése alkalmasak arra, hogy a beruházás a kívánt mértékben és minőségben határidőre elkészüljön. A teljesítések elszámolásának rendszere, a számlák kiállításának és befogadásának a módja alkalmas a kifizetések és a tényleges teljesítmények összhangjának biztosítására. Az alkalmazott minőségbiztosítási és minőségellenőrzési rendszer megfelel az útépítési munkák minőségellenőrzésére vonatkozó hazai jogszabályi és szakmai előírásoknak

A beruházás megvalósítását szolgáló szerződés előkészítése és megkötése nem a közbeszerzési törvény hatályába tartozóan és nem pályáztatással történt. Az NA Rt.-re, mint társaságra nem kötelezőek a KHVM Közúti Főosztály rendelkezései, amelyek a beruházások vállalkozásba adásának, a beruházások megvalósításának eljárási rendjét, valamint a beruházások műszaki, gazdasági elszámolási rendjét szabályozzák. Az ajánlattételi és szerződési feltételeket az NA Rt. Igazgatósága határozta meg a FIDIC (Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége) ajánlásainak figyelembevételével. Javasoltuk a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, hogy - a közlekedési és vízügyi miniszter bevonásával - alakítsa ki a fejlesztési beruházások vállalkozásba adásának az NA Rt.-nél alkalmazandó eljárási rendjét s szabályozza a beruházások műszaki gazdasági elszámolásának rendjét, alakítsa ki az ehhez szükséges nyilvántartási rendszert, az állami beruházások adatainak egységes szempontok szerinti összegyűjtésére, azok elemzése érdekében.

A megkötött szerződések árai egyösszegű rögzített árak a tervekben és az engedélyekben meghatározott munkákra, szolgáltatásokra. A szerződéses árat kormányhatározatban rögzített elv alapján alakították ki, amely előírta, hogy "az útépítés összehasonlítható áron számítva legalább öt százalékkal legyen olcsóbb az eddigi árszintnél". Az NA Rt. igazgatósága 2001. júniusában az 5%-os értékküszöb betartását teljesíthetőnek tartotta. Tekintettel arra, hogy a járulékos beruházások tényleges bekerülési költségei még nem ismertek, a kormányzati elvárás teljesítése a beruházás befejezését követően értékelhető.

Az ÁSZ az Útalap működtetésének 1994 és 1995 években lefolytatott ellenőrzései kapcsán már vizsgálta az országos közúthálózat üzemeltetésének, fenntartásának és fejlesztésének finanszírozási konstrukcióját. Az elmúlt időszakban más ÁSZ ellenőrzések is érintették valamilyen szegmensében az ezzel kapcsolatos ráfordításokat. Több éves időszak történéseit feldolgozó átfogó témavizsgálatok is igyekeztek feltárni a ráfordítások eredményeit. A tapasztalatok azt jelezték, hogy szükséges a finanszírozási rendszer működtetésének újragondolása és továbbfejlesztése. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének új finanszírozási modelljéről a mostani vizsgálat adott első alkalommal képet, de csak első lépés volt a gyorsforgalmi úthálózat 10 éves - időközben 15 évre kiterjesztett - fejlesztési programjának tervezett vizsgálatára. A már lefolytatott és a még sorra kerülő ellenőrzések eredményeinek együttes feldolgozása alapján lesz lehetősége az ÁSZ-nak arra, hogy a közpénzek takarékos és célszerű felhasználása szempontjából értékelje a mindenkori finanszírozási rendszert.