1
VÉLEMÉNY
az adósságcsere végrehajtásáról
1997. június
A-70-7/1997.
Vélemény
az adósságcsere végrehajtásáról
I.
Az adósságcserérõl a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésérõl szóló 1996.
évi CXXIV. tv. rendelkezett:
"5. § (1) Az Országgyûlés felhatalmazza a pénzügyminisztert, hogy a
Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által az MNBtv. 20. §-a
szerint nyújtott kamatmentes forinthitel 1996. dec. 31-én fennálló
teljes állományának és az MNBtv. 22. §-a alapján kibocsátott
államkötvények e. § (2) bekezdésében meghatározott részének
lecserélésére 1997. január 2-i hatállyal devizahiteleket vegyen
fel. Az ezen adósságcsere keretében felvehetõ hitel - 1996.
december 31-i, az MNB által meghatározott hivatalos
devizaárfolyamon összesített - összegét úgy kell meghatározni, hogy
az egyezzen meg az MNB 1996. december 31-én fennálló nettó
devizaadósságával.
(2) Az MNBtv. 22. §-a alapján kibocsátott államkötvények
állományából akkora rész cserélhetõ le, hogy annak és az MNBtv. 20.
§-a alapján keletkezett, kamatmentes forinthitel teljes
állományának együttes összege a felvételre kerülõ devizahitelek
összegével egyezzen meg.
(3) A forintadósság devizaadósságra történõ átalakítása módját a
pénzügyminiszter - a Kormány döntésével összhangban - az MNB
elnökével együttesen határozza meg. Az adósságcsere technikai
lebonyolítására legkésõbb 1997. február 17-ig kerül sor 1997.
január 2-i hatállyal.
(4) A forintadósság devizaadósságra történõ átalakítása során az
Állami Számvevõszéknek (a továbbiakban: ÁSZ) folyamatosan meg kell
küldeni az adósságcserére vonatkozó dokumentumokat, illetve
ellenjegyzés céljából a hitelszerzõdéseket.
(5) Az adósságcsere végrehajtásáról 1997. június 30-ig tájékoztatni
kell az Országgyûlést. A tájékoztatáshoz be kell mutatni az ÁSZ
véleményét is."
A törvényi felhatalmazás alapján a pénzügyminiszter és az MNB elnöke az
adósságcserére összesen öt (egy alap és négy módosító) megállapodást kötött.
Törvényi kötelezettségünknek megfelelõen a megállapodásokat és mellékleteiket
(A, B, C. mellékletek) a teljeskörûség és a formai kellékek megléte
szempontjából áttekintettük. Az államadósság folyamatban lévõ helyszíni
ellenõrzése keretében mintavétellel értékeltük az adósságcsere és a kapcsolódó
elszámolások számszaki helyességét, tartalmi megalapozottságát, az MNB nettó
devizapozíciójának meghatározási módját, számítását, a külföldi hitelezõkkel
kötött szerzõdési feltételek továbbadását, valamint az adósságcseréhez
kapcsolódó kamatszámításokat.
Összegezett véleményünk szerint a Magyar Állam és az MNB közötti
megállapodások együttesen összhangban vannak az 1996. évi CXXIV. törvény 5. §
(1), (2) és (3) bekezdésében foglalt elõírásokkal. Az 1.749,6 Mrd Ft összegû
adósságcserét a szerzõdõ felek végrehajtották. (Az MNB közgyûlése nem hozott
olyan határozatot, amely az adósságcserét érintõ mérlegadatokon változtatna.)
Mindezek figyelembevételével a pénzügyminiszter vagy felhatalmazottai,
valamint az MNB elnöke vagy alelnöke által aláírt
1997. január 29-én kelt megállapodás (alapmegállapodás),
1997. február 14-én kelt (módosító) megállapodás,
1997. március 26-án kelt második módosító megállapodás,
1997. május 7-én kelt (harmadik) módosító megállapodás,
1997. június 17-én kelt (negyedik) módosító megállapodás
a hatályos jogrendnek megfelel.
A továbbiakban röviden összefoglaljuk az adósságcsere végrehajtásával
kapcsolatos megállapításainkat.
II.
1. Az adósságcserével kapcsolatos megállapodásokkal, valamint az ÁSZ
ellenjegyzésével összefüggõ döntések elõkészítése
A Magyar Államot képviselõ szervezetek az 1997. évi költségvetési törvény 5. §
(4) bekezdésében meghatározott kötelezettségüknek eleget tettek: folyamatosan
megküldték az Állami Számvevõszéknek az adósságcserére vonatkozó
dokumentumokat. A tervezetek megismerése és értékelése alapján, illetve a
tárgyban folytatott konzultációk során módunk és lehetõségünk nyílt arra, hogy
észrevételeinket az adósságcsere elõkészítõ szakaszában is kifejtsük.
A Kincstári Tanács az adósságcserét tárgyaló üléseirõl készített
emlékeztetõket, a csere lebonyolításának feladattervét folyamatosan
megküldte az ÁSZ-nak.
A PM és az MNB képviselõivel 1996. dec. 19-én folytatott
konzultáció tisztázta az ÁSZ ellenjegyzésével kapcsolatos
kérdéseket. E szerint az adósságcserére vonatkozó megállapodás
hatályba lépésének - ilyen tartalmú törvényi elõírás hiányában -
nem feltétele az ÁSZ ellenjegyzése. Az ÁSZ 1997. februárjában még
csak feltételes ellenjegyzést adhat, törekszik azonban azt - az
elõírt szükséges feltételek megléte esetén - a február 17-i
határidõig megadni. (Minderrõl a Kormányt tájékoztatták. A
kormányülésen meghívottként részt vettünk.)
Az adósságcsere lebonyolításáról szóló kormány-elõterjesztést,
illetve az adósságcserére vonatkozó megállapodások tervezetét több
alkalommal is véleményeztük.
A háromfordulós egyeztetés során a "szerzõdõ felek" elfogadták és átvezették a
Magyar Állam és az MNB közötti adósságcserére vonatkozó "Megállapodás" (a
továbbiakban: alapmegállapodás) tervezetre tett észrevételeinket,
javaslatainkat. Nem fogadták el viszont a kormány-elõterjesztéssel
kapcsolatban tett megjegyzéseinket. A Kormány a 2021/1997. (I.30.) sz.
határozatában - a törvény keretei között és felhatalmazása szerint -
jóváhagyta az adósságcsere elveit.
Kérésünkre - a kormányülést követõen - kézhez kaptuk az árfolyam és
kamatkockázati csereügyletekrõl szóló "Swap megállapodás" és az
állam adósságának kezelésével kapcsolatos ügynöki feladatokra
vonatkozó "Megbízási szerzõdés" tervezeteket is, melyeket az ÁSZ-
nak nem kell ellenjegyeznie, azonban szorosan kapcsolódnak az
adósságcseréhez. E tervezetekhez fûzött észrevételeinket szintén
figyelembe vették.
A pénzügyminisztert és az MNB elnökét arra hatalmazta fel az 1996.
évi CXXIV. tv. 5. § (3) bekezdése, hogy a forintadósság
devizaadósságra való átalakításának módját a "Kormány döntésével
összhangban" határozzák meg. Az elõterjesztõk - a lehetõségek és
döntési alternatívák bemutatásának hiányában - az elõterjesztésben
nem adtak megfelelõ mélységû és részletezettségû tájékoztatást a
Kormánynak a döntéséhez. Nem mutatták be az adósság-átalakítás
valamennyi tervezett intézkedését, ezeknek a központi
költségvetésre gyakorolt hatását. Jeleztük továbbá, hogy a központi
költségvetést terhelõ adósságtörlesztés kezdeti idejének 1999. I.
félévre történõ módosítása azt jelenti, hogy az állam külföldi
adósságállományának kezelésével kapcsolatos feladatok teljes körû
átvétele is halasztódik.
Véleményünket a PM és az MNB - többek között - azzal az érveléssel
vitatja, hogy az Országgyûlés nem kötelezte õket adósságkezeléssel
összefüggõ megállapodás tervezetek bemutatására,
kontrolláltatására. Az MNB az adósságcserérõl készített elõzetes
tanulmányokat, szakmai anyagokat elküldte a Miniszterelnök Úrnak,
az Országgyûlésnek "Parlamenti Jelentés" formájában, független
szakértõknek véleményüket kérve, valamint tájékoztatta a széles
szakmai közvéleményt is a megjelentetett cikkeken keresztül.
2. Az adósságcserérõl szóló megállapodás(ok), az adósságcsere végrehajtásának
ellenõrzése
2.1. A Magyar Államkincstár (MÁK) elnöke ellenjegyzés céljából 1997. február
3-ával beérkezõleg megküldte az adósságcserére vonatkozó - 1997. január 29-i
keltezéssel aláírt - alapmegállapodás egy eredeti példányát, továbbá február
12-ével beérkezõleg annak mellékleteit, majd 1997. február 20-ával beérkezõleg
az Alapmegállapodást módosító és 1997. február 14-i keltezéssel aláírt
megállapodás egy eredeti példányát a mellékletekkel együtt.
A (alap és az azt módosító elsõ) megállapodások (szöveg szerint) összhangban
vannak a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésérõl szóló 1996. évi CXXIV.
törvény vonatkozó elõírásával, megfelelnek a 2021/1997. (I.30.) Korm.
határozatban foglalt elveknek. Az alapmegállapodást módosító megállapodás
(elsõ módosítás) valamennyi forint pontossággal rögzített adatát egyezõ
melléklettel alátámasztották.
A megállapodások és mellékleteik összevetése, továbbá a helyszíni ellenõrzés
addigi megállapításai alapján ugyanakkor a feltételes ellenjegyzéshez
korrekciók, módosítások átvezetését kértük a pénzügyminisztertõl, amit
teljesítettek.
· A forint-devizaadósságcsere alapmegállapodásban rögzített
1.749.681.904.986 Ft összegét - 875.272.406 Ft értékû (az MNB
könyveiben kimutatott) devizakövetelés leírása miatt - növelték a
módosító megállapodásban.
Az eljárással kapcsolatban észrevételeztük, hogy nem tartották be
az 1996. évi CXXIV. törvény 5. § (1) bekezdésének elõírását,
miszerint az adósságcsere keretében felvehetõ devizahitel összege
"egyezzen meg az MNB 1996. december 31-én fennálló nettó
devizaadósságával". A döntéssel korábbi hitelnyújtásból származó,
az adós (különbözõ külföldi államok) által éveken át jogszerûnek
elismert, de nem fizetett követelés került ki az MNB könyveibõl. A
követelés leírásával - az állam deviza-adósságnövekedésén kívül a
céltartalékkal nem fedezett résznél - csökkent az MNB 1996. évi
nyeresége és abból a központi költségvetés számára teljesítendõ
befizetése is. (A leírt követelést az MNB a külfölddel szemben
egyébként továbbra is nyilvántartja.)
· Az adósságcserébe vont devizakötvények kibocsátására az MNB és a
külföldi felek között kötött szerzõdések feltételeit az
alapmegállapodás B. melléklete esetenként eltéréssel tartalmazta.
Ezekben az esetekben a B. mellékletben szereplõ kötvényadatokat
összhangba kellett hozni a hitelezõi szerzõdésekkel. (Az
alapmegállapodás II/4.. pontjában foglaltak szerint a B. melléklet
adatai az ÁSZ ellenjegyzésével tekinthetõk véglegesnek.)
· Az alapmegállapodás II/15. pontja rögzíti az 1997. január 2-29.
között esedékessé vált devizakamat számítási módját, azonban nem
egyértelmûen értelmezhetõ megfogalmazással. Az MNB a forint
ellenérték számításánál az esedékesség napjára jegyzett deviza-
eladási árfolyamon számított forint-ellenérték alatt a két
munkanappal korábbi (kötésnapi) árfolyammal számolta, amit a Magyar
Államot képviselõ fél (PM) elfogadott. Ugyanakkor az
alapmegállapodásban az MNB elnökének 1993. évi utasítása szerinti
értelmezést a szerzõdõ felek nem rögzítették.
· Az alapmegállapodást módosító megállapodás (elsõ módosítás)
valamennyi forintpontossággal rögzített adata egyezõ melléklettel
alátámasztott volt. Ugyanakkor az MNB nettó devizapozíciója
minimális összeggel (2.568 Ft) több, mint a forintadósság összege.
A kerekítésbõl és a kötvények címletébõl eredõen keletkezett
különbözetet az MNB két tételben átutalta a Magyar
Államkincstárnak. A különbözet tényét és annak rendezési módját
azonban nem rögzítették.
2.2. A megállapodásokat érintõ (az elõzõ pontban részletezett)
észrevételeinket az 1997. március 26-án aláírt második módosító
megállapodáson vezették át. Az ellenjegyzést ennek figyelembevételével sem
adhattuk meg részben formai, részben tartalmi okok miatt.
· A második módosító megállapodást a Pénzügyminisztérium helyettes
államtitkára - a pénzügyminiszter utólag dokumentált szóbeli
felhatalmazása alapján - a saját nevében írta alá. (A Magyar
Köztársaság 1997. évi költségvetésérõl szóló 1996. évi CXXIV.
törvény 5. § (1) bekezdésében rögzített parlamenti felhatalmazás a
pénzügyminiszternek szól).
· A második módosító megállapodáshoz a módosított és ellenjegyzett
mellékleteket nem csatolták. (Az érintettek elfogadták helyszíni
ellenõrzésünk azon megállapítását, amely szerint a B. melléklet
egyes kötvények esetében részben módosítást igényel. A módosítandó
mellékletek ugyanis a központi költségvetés - rendszeresen
ismétlõdõ és eseti - hitelkötelezettségeinek paramétereit rögzítik,
azok szorosan vett részét képezik az MNB és a Magyar Állam közötti
devizaadósságcsere megállapodásnak.) Mint utólag jelezték azért,
mert az érintett külföldi felek visszaigazolása hosszabb idõt
igényelt.
Az államadósságra irányuló folyamatban lévõ helyszíni ellenõrzésünk az
ellenjegyzést kizáró további körülményt is feltárt, ami nem volt ugyan
ellentétben az adósságcserére vonatkozó törvényi elõírásokkal (1996. évi
CXXIV. tv. 5. § (1)-(3) bekezdés), de nem felelt meg az alapmegállapodásban
rögzített követelményeknek. Szükségessé vált ezért az alapmegállapodás II/3..
a. pontjának a módosítása.
Mindezekrõl a pénzügyminisztert azzal a megjegyzéssel tájékoztattuk, hogy az
ellenjegyzésrõl a megállapodások tartalmi ellenõrzésének megállapításai
ismeretében tudunk dönteni.
2.3. A Pénzügyminisztériumtól június 9-én megkaptuk az észrevételeink
figyelembevételével módosított B. mellékleteket (néhány esetben az MNB
indokainak figyelembevételével a módosítás igényétõl eltekintettünk).
Az ÁSZ az MNB, a PM és a MÁK vezetõ munkatársaival 1997. június 12-én
konzultált az adósságcsere ellenjegyzésének még hiányzó törvényes
feltételeirõl, illetve az adósságcserére vonatkozó számvevõszéki véleményrõl.
Az adósságcserére vonatkozó megállapodások ellenjegyzésének törvényes
feltételei tekintetében (az 1996. évi CXXIV. törvény 5. §-ában a
pénzügyminisztert megilletõ jogkör gyakorlására vonatkozó pénzügyminiszteri
írásos felhatalmazás bemutatása, az Alapmegállapodás II/3.. a. pontjából a
"harmadik személlyel szemben" kitétel törlése) az érintettek között konszenzus
jött létre.
Az ÁSZ részére - a megegyezés szerint - megküldték az alapmegállapodás II/3..a)
pontját módosító megállapodást és a pénzügyminiszter 1997. VI. 16-án kelt
írásbeli felhatalmazását konkrét esetekben a jogkörének gyakorlását illetõen.
(Az írásbeli felhatalmazások a megállapodások törvényes kellékét jelentik,
azokkal együtt kezelendõk.) Így az adósságcserérõl szóló megállapodások az
1996. évi CXXIV. törvény 5. § (1)-(3) bekezdéseiben rögzített elõírásoknak
megfelelnek, ellenjegyzésüknek törvényességi szempontból akadálya nincs.
III.
Az adósságcserére, illetve a "nullás" adósságra vonatkozó egyéb megállapítások
1. Az adósságcsere döntõ részét az állam nem kamatozó, lejárat nélküli
forintadósságának átalakítása jelentette, ami az MNB által felvett deviza
adósságok nyilvántartott értékének az árfolyam változásaiból származó
különbözet "rendezéseként" keletkezett. Az átértékelési különbözetek
mindenkori adatával egyezõ összegben az MNB lejárat nélküli, nem kamatozó
hitelt ("nullás" adósság) nyújtott a központi költségvetésnek.
A "nullás" állomány államadósságként kezelésének jelenleg is hatályos
legkorábbi elõzménye A Magyar Népköztársaság 1989. évi állami költségvetésérõl
szóló 1988. évi XVII. tv. 22. § (2) bekezdése.
Az MNB által felvett és a könyveiben kimutatott devizaadósságok
miatt a forint hivatalos leértékeléseibõl származó
árfolyamkülönbözet rendezési módjára döntési alternatívát akkor
annak az MNB mérlegében veszteségként történõ kimutatása, a felvett
devizahitelek kihelyezésének adósaival amennyiben az a központi
költségvetés, úgy azzal történõ megfizettetése, vagy (kamatos,
esetleg kamat nélküli) meghitelezése, valamint ezek kombinált
megoldásai jelenthettek.
A devizaadósság árfolyamváltozásából eredõ - nem kamatozó, lejárat nélküli -
adósság képzésének módjáról jogszabály nem rendelkezett. Számbavételét az
adott évek költségvetési törvényei, majd 1991. decemberétõl a jegybanktörvény
(is) szabályozta. A vizsgált években, és azt megelõzõen is, csak a számításba
vont devizatartozások köre volt meghatározott. A szabályozással összefüggésben
megállapítható, hogy az elszámolásba vont devizaforrások, majd az eszközök
köre folyamatosan bõvült. Az eszközök (követelések) bevonása csökkentõleg
hatott az árfolyamváltozásból eredõ államadósság-növekedés ütemére. Csak a
jegybanktörvény 1992. decemberi módosításával (1992. évi LXX. törvény)
érintette a "nullás" államadósság növelést és csökkentést mindaz a tétel,
amelyen az átértékelésbõl eredõen veszteség vagy nyereség keletkezett.
A forint árfolyamváltozásának elszámolása a vizsgált idõszak elsõ éveiben
módszertanában kialakulatlan és szabályozatlan volt.
2. A nem kamatozó, lejárat nélküli államadósság az 1990. évi CIV. törvényben
rögzített 519,2 Mrd Ft-ról 1996. végére 1563,3 Mrd Ft-ra emelkedett döntõen a
forintleértékelés, kis hányadában a keresztárfolyam-változás, valamint az
állománycsökkentések együttes hatására.
Az 1991. LX. törvény 22. §-a alapján végrehajtott kamatozó
kötvényesítés (591,8 Mrd Ft), illetve 1996-ban a privatizációs
többletbevételbõl teljesített elõtörlesztés (167,5 Mrd Ft),
valamint egyéb elszámolás (2,1 Mrd Ft) okoztak állománycsökkenést.
A "nullás" államadósság ez idõszakban - az állománycsökkentésekkel nem
számolva - közel 4,5 szeresére nõtt. Azoknak a devizanemeknek, amelyekben a
tartozások többsége keletkezett a forintárfolyam-változása "csak" 2,6-3,3
szorosára emelkedett. A tényezõk változásának egymáshoz való viszonya,
valamint a növekedési ütemeltérés okainak és hatásának feltárása csak
szúrópróbás mintavétellel és részlegesen történhetett meg.
Az állománynövekedésben az árfolyamváltozáson kívül a devizatartozás
volumenváltozásának, a devizaszerkezet szerinti összetételnek, illetve a
devizakövetelés és kötelezettség egymáshoz való viszonyának van szerepe.
· A "nullás" adósság törvényi szabályozásának változásával
összefüggésben a devizatartozások (és követelések)
volumenváltozása államadósság növelõ tényezõ volt.
· A forint csúszó-leértékelésének bevezetését követõen, a tárgynap
hivatalos árfolyamváltozásának mértékén belül az egyes devizák
egymáshoz viszonyított átértékelésének aránya eltérést mutat.
Megnõ ezzel az adósság devizaszerkezet szerinti alakulásának,
amúgy sem elhanyagolható jelentõsége.
3. Az MNB devizában fennálló kötelezettségének - amire vetítve az állam
nullás adóssága keletkezett - nagyobb részét az MNB által kezdeményezett
hitelügyletek képezik, de nem elhanyagolható a pénztulajdonosok devizabetét
elhelyezése sem. Ezek között szerepel az államháztartás MNB-nél elhelyezett
devizabetét állománya (a belföldi devizakötelezettségek 17 %-a), amely az MNB
összes kötelezettségének 3 %-át teszi ki.
A helyszíni ellenõrzés tartalmi kapcsolatot próbált feltárni az MNB könyveiben
lévõ devizaadósságok és azok keletkezési okai között. Az MNB viszont nem
mutatott be olyan dokumentumot, amely szerint devizaadósságának keletkezése,
folyamatos változása az állami feladat finanszírozásával közvetlen
összefüggésbe hozható lett volna. Az MNB saját nevében jelent meg a nemzetközi
pénzpiacon, eljárási rendjét saját szabályzataiban rögzítette.
Közvetett kapcsolatként értékelhetõ az MNB devizaadóssága és a PM-MNB között
forinthitelnyújtást dokumentáló szerzõdések (költségvetési hiányt finanszírozó
hitelnyújtás 1990. XII. 31-ig, illetve azután, az ÁFI által nyújtott
refinanszírozási hiteltartozás miatti államadósság, stb) megkötése.
Ugyancsak áttételes finanszírozási kapcsolatba hozhatók az 1992-tõl
megvalósuló piaci kamatozású állampapír kibocsátások jegybanki vásárlásainak
az évenkénti költségvetési törvények által maximált mértékei, illetve azok
tényleges megvalósulásai.
Az ÁSZ ellenõrzési kompetenciája szélesebb körû, az MNB tevékenységét érintõ
vizsgálatra nem terjed ki.
Összegezve véleményünket hangsúlyozzuk, hogy - a bemutatott dokumentumok
alapján - az MNB devizában fennálló tartozása és az államháztartás
finanszírozása között nincs közvetlen kapcsolat és nem volt megállapítható a
közvetett kapcsolat mértéke sem. Az MNB nettó devizaadósságának átvállalásával
ugyanakkor az végérvényesen az államot terheli, és a központi költségvetésnek
kell annak adósságszolgálati kötelezettségérõl gondoskodnia. E helyzet
tudomásul vételére csak az Országgyûlés jogosult.
· A PM és az MNB véleménye szerint az a körülmény, hogy az Állami
Számvevõszék nem tudott közvetlen finanszírozási kapcsolatot
megállapítani a központi költségvetés és az MNB devizaadóssága,
valamint az azzal teremtett pénzügyi forrás kihelyezések között,
teljesen természetes. Az MNB saját számlás külföldi mûveletei
ugyanis nem voltak felhasználási jogcímhez kötöttek. Nem lehet
egy pénzintézet (és ebbõl a szempontból az MNB egy speciális
pénzintézet) eszköz és forrásoldali mûveleteit közvetlenül
összekötni, "megpántlikázni". Az MNB költségvetési finanszírozási
feladatait és kötelezettségeit külön törvények szabályozták,
függetlenül az MNB forrásoldali mûveleteitõl. A központi
költségvetés adósságának és a jegybank tartozásainak egyértelmû
hozzá nem rendelhetõsége azonban semmiképpen nem jelentheti, hogy
a költségvetéstõl, az államháztartástól független ezen MNB-nél
lévõ devizaadósság léte.
· Azt a képviselõi módosító indítványt, ami szerint az
adósságcserébe csak azok a devizahitelek számíthatók be,
amelyeket az MNB az állam megbízásából vett fel, a Számvevõszéki
Bizottság támogatta, a Költségvetési és pénzügyi bizottság - mint
fõ bizottság - 1996. december 5-i ülésén (4 támogató, 9
ellenszavazattal 5 tartózkodás mellett) elvetette.
Az államadósság folyamatban lévõ ellenõrzése keretében eddig tett és a
"nullás" adósságra vonatkozó egyéb megállapításaink nem kapcsolódnak szorosan
az adósságcsere megállapodás(ok) számvevõszéki ellenjegyzéséhez, ugyanakkor
teljesebbé teszik az adósságcserérõl alkotott képet.
Budapest, 1997. június
dr. Nyikos László Sándor István
alelnök
alelnök