V É L E M É N Y
a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1998. évi
költségvetési törvényjavaslatáról
Az ellenõrzés végrehajtásáért felelõs:
az IV. Vagyonellenõrzési Igazgatóság
Halász Gejza
számvevõ igazgató
Az ellenõrzést vezette:
Dr. Csépán Magdolna
osztályvezetõ fõtanácsos
Az ellenõrzésben részt vettek:
Balla Józsefné
számvevõ tanácsos
Dr. Fónyad Erzsébet
számvevõ tanácsos
Hajagos Józsefné
számvevõ tanácso
Hegyesné dr. Solymos Mária
számvevõ
Dr. Kurucz István
számvevõ tanácsos
Molnár Istvánné
számvevõ tanácsos
Szarka Péterné
számvevõ
Szendrõdi Józsefné
számvevõ
TARTALOMJEGYZéK
BEVEZETÉS 2
I. ÖSSZEGZÕ MEGÁLLAPÍTÁSOK, JAVASLATOK 3
1. Összegzõ megállapítások 3
2. Javaslatok 5
II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 7
1. A költségvetési javaslat megfelelése az Áht. elõírásainak 7
2. Az 1998. évi tervezést meghatározó tényezõk 7
2.1. A tervezés alapjául szolgáló bázisadatok 7
2.2. A tervezés makrogazdasági paraméterei 8
2.3. Az 1998-tól érvényes jogszabályi változások hatása 8
3. A költségvetési javaslat számszerû elõirányzatainak értékelése
10
3.1. Az elõirányzatok eltérései a költségvetések önkormányzati
változatától 10
3.2. A költségvetési törvényjavaslat számszerû elõirányzatainak
értékelése 12
3.2.1. A társadalombiztosítás bevételeinek tervezett alakulása
12
3.2.2. A nyugdíjbiztosítás kiadásainak elõirányzatai 14
3.2.3. Az egészségbiztosítás 1998. évi kiadási elõirányzatai.15
3.2.4. A világbanki kölcsönnel kapcsolatos 1998. évi kiadások18
3.2.5. A társadalombiztosítás szervei által folyósított, az alapok
forrásait nem terhelõ ellátások 19
4. Megjegyzések, észrevételek a törvényjavaslat normaszövegéhez.19
4.1. A 11. § (2) bekezdéséhez 20
4.2. A 12. § (1) bekezdéséhez 20
4.3. A 14. § (1)-(2) bekezdéséhez 20
4.4. A 14. § (4) -(6) bekezdéseihez 21
4.5. A 17.§ és a 33. §-hoz 21
4.6. A 18. §-hoz 22
4.7. Helyesbítési igények a normaszövegben 22
BEVEZETÉS
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
(Áht) 86. § (5) bekezdése Értelmében az Országgyûlés a
társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetésérõl
szóló törvényjavaslatot az Állami Számvevõszék (ÁSZ)
véleményével együtt tárgyalja meg.
A T/4291.. sz. törvényjavaslatot a Kormány szeptember
29-én nyújtotta be az Országgyûlésnek, egyidejûleg eljuttatta
az ÁSZ-hoz is. A javaslat nem azonos a társadalombiztosítási
önkormányzatok által (1997. augusztus 27-én illetve 28-án)
elfogadott költségvetésekkel. Eltérés esetén, az Áht. 85/A. §
(3) bekezdése szerint az Országgyûlést tájékoztatni kell az
önkormányzatok javaslatáról, az eltérések okairól. Ez csak
részben történt meg, amennyiben a törvényjavaslathoz -
indoklás nélkül - csatolták az önkormányzati változatot.
Az ÁSZ részérõl a költségvetés bevételi és kiadási
elõirányzatai megalapozottságának vizsgálatát nagymértékben
megnehezítette a Kormány és a biztosítási önkormányzatok
közötti (egyébként kívánatos és elvárható) konszenzus hiánya,
valamint az a körülmény, hogy az Egészségbiztosítási Alap
1997. évi pótköltségvetését (amelynél szintén hiányzott az
egyetértés) az Országgyûlés még nem hagyta jóvá, így még az
1997. év törvényi bázisa sem létezik. Ezeken túlmenõen 1998-
tól a társadalombiztosítási ellátások törvényi háttere
gyökeresen megváltozott. Mindez alapjaiban érinti a
Nyugdíjbiztosítási (Ny) és az Egészségbiztosítási (E) Alap
jövõ évi költségvetési pozícióját, a bevételek és kiadások
várható alakulását.
I. ÖSSZEGZõ MEGáLLAPíTáSOK, JAVASLATOK
Összegzõ megállapítások
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1998. évi
költségvetésérõl szóló T/4921.. számú törvényjavaslat az alapok
bevételeit 1.361.264 millió forintban, a kiadások összegét
pedig 1.378.354 millió forintban, l7.090 millió forint
hiánnyal határozta meg. Ezen belül a Nyugdíjbiztosítási Alap
mérlege 0-szaldós (fõösszege 786.390 millió forint), az
Egészségbiztosítási Alap bevételi fõösszege 574.874 millió
forint kiadási fõösszege 591.964 millió forint
A társadalombiztosítás szervei által folyósított
kiadások összegének elõirányzata 280.800 millió forint.
A Kormány által beterjesztett költségvetési javaslat a
fõösszegeket és az egyes bevételi és kiadási tételeket
tekintve is eltér az önkormányzatok által elfogadott
költségvetési változattól.
Az önkormányzatok a járulékbevételek tervezésénél -
alacsonyabb bázisból kiindulva - mérsékeltebb járulékbevétel
növekedéssel és - a kiadások teljesítése érdekében - az alapok
pénzügyi egyensúlyának megõrzése céljából jelentõs
költségvetési megtérítéssel (járulékfizetéssel) számoltak.
Ezzel a tervezési megközelítéssel az államháztartási törvény
86. § (8) bekezdésébõl kiindulva és a biztosítási elv
érvényesítése alapján az Állami Számvevõszék egyetért. Ezeket
a szempontokat a törvényjavaslat nem veszi figyelembe. A
központi költségvetés 1998-ra vonatkozó javaslata nem
tartalmaz ilyen tételeket. A társadalombiztosítási
ellátásokért viselt állami felelõsség továbbra is alapvetõen a
hiány finanszírozásában (átvállalásában) jut kifejezésre.
A Kormány költségvetési tervezetében nagyobb 1997.
évi bázist feltételezve a bevételi oldalon a "hiányzó" forrást
az alapok járulékbevételeinek magasabb összegben történõ
meghatározásával és vagyonértékesítési kötelezettség
elõírásával teremtették meg.
Az alapok 1998. évi bevételi és kiadási elõirányzatai
megalapozottságának megítélését alapvetõen a bázis (1997. évi
várható) adatok megbízhatósága határozza meg. E tekintetben
nagyfokú a bizonytalanság, ami az Egészségbiztosítási Alap
pénzügyi helyzetére mindenképpen negatív hatással lesz.( Ezzel
kapcsolatos véleményét és fenntartásait az ÁSZ az E. Alap
1997. évi pótköltségvetési törvényjavaslathoz kapcsolódva
részletesen kifejtette.)
A bázis adatok és a makrogazdasági tervezési
paraméterek mellett az 1998. évi költségvetési elõirányzatokat
bevételi és kiadási oldalon egyaránt befolyásolják az év
elejétõl érvényes jogszabályi változások. Ezeknek számszerû
hatásait azonban ma még közelítõ pontossággal sem lehet
kimutatni. Erre csak a teljesítés alapján (zárszámadáskor)
lesz mód.
Az I. és II. fokú rokkantak nyugdíjkiadásai 1998-tól a
Nyugdíjbiztosítási Alapot terhelik. A finanszírozási cserével
és annak pénzügyi hatásaival az önkormányzatok egyáltalán nem
számoltak. A Kormány az ellátásokat a szükséges forrás
biztosítása nélkül tette át a nyugdíjbiztosítási ellátások
közé, azt az egyéni járulékok 1 %-ának átcsoportosítása -
elviekben - csak részben fedezi. A változás az E. Alapnál sem
jelent számottevõ megtakarítást.
A nyugellátásokat 1998. januárjában 19 %-kal emelik
meg. Az 1997. évi 21,5 %-os nettó kereseti indexbõl adódó 2,5
%-os különbség az özvegyi nyugdíjrendszer átalakítására
szolgál. Ha a nettó keresetek növekedése a vártnál rugalmasabb
lesz (erre van még reális esély) arra az Alap bevételei már
nem nyújtanak fedezetet.
Az egészségbiztosítási kiadások közül a gyógyszerek
árának támogatására a tervezett 102,6 milliárd forintnál
jóval, kb. 7-8 milliárd forinttal kell többet fordítani.
Intézkedések nélkül a gyógyászati segédeszközök kiadási
elõirányzatait sem lehet megtartani.
Összességében az ÁSZ azt valószínûsíti, hogy az alapok
1998-ra tervezett bevételi elõirányzatai nem fognak
teljesülni. Ez esetben mindkét alapnál hiány bekövetkezése
várható. Súlyosabb gondokra 1998-ban is az egészségbiztosítás
területén kell számítani, beleértve a pótköltségvetés
készítésének kötelezettségét is.
Az alapok vagyonával kapcsolatosan hangsúlyozzuk, hogy
folytatódik a vagyon felélésének állami kényszere. Emellett a
tisztánlátást zavarja, egyúttal elfogadhatatlan is, hogy a
vagyongazdálkodás bevételeit és kiadásait az alapok járulék és
egyéb folyó bevételeivel és ellátási (mûködési) kiadásaival
"összekeverve" tartalmazzák a törvényjavaslat mellékletei.
Így például a Postabank garanciális kötelezettségének
teljesítése is része a költségvetés kiadásainak, forrás
megjelölése nélkül.
A Kormány túlzott várakozásokat fûz a behajtási
tevékenység eredményességéhez .Egyidejûleg többféle ösztönzési
rendszer mûködtetésével is segíteni kívánja azt, amit az
ellenõrzés (eddigi tapasztalatait figyelembe véve)
indokolatlannak és értelmetlennek tart. Ehelyett az
egész eddigi ösztönzési rendszer újragondolása szükséges,
következetes elvek, szabályozás és ellenõrzés érvényesítése
mellett.
Javaslatok
Az Állami Számvevõszék javasolja, hogy a Kormány:
-az Áht. 115. §-ának megfelelõen mutassa be a
költségvetési javaslatot. (Az 1997. évi várható adatokat az
Ny. Alapot érintõen az I.-IX. havi pénzforgalmi adatok
szerinti idõarányos teljesítésbõl, az E. Alapnál pedig a
jóváhagyott pótköltségvetés törvényi számaiból kell
meghatározni);
-az elõzõek szerinti reális bázis adatokból
kiindulva módosítsa az 1998. évi költségvetés egyes bevételi
és kiadási tételeit;
-indokolja meg az önkormányzatok költségvetési
javaslatától való eltérések okait;
-az alapok címrendjébõl hagyja el "tartós
befektetési célú vagyonhasznosítási bevételek", illetve
a"tartós befektetési célú vagyongazdálkodási kiadások"
megjelölésû tételeket;
-a normaszövegben határozza meg, hogy "a Postabank
garanciális kötelezettségének teljesítése" címû (az ÁSZ
észrevételei szerint módosított) kiadási elõirányzatnak mi a
forrása;
-a biztosítási elv érvényesítése és az E. Alap
pénzügyi helyzetének stabilizálása érdekében mérlegelje a
biztosítási jogviszonnyal nem rendelkezõ személyek utáni
állami járulékfizetés 1998. évi bevezetésének kérdését (ami
értelemszerûen összefügg a Magyar Köztársaság 1998. évi
költségvetésérõl szóló T/4832. számú törvényjavaslattal is);
-az Ny. Alap bevételi - kiadási egyensúlyát ne a
vagyonértékesítési kötelezettség elõírásával, hanem az Áht.
86. § (8) bekezdésben foglaltak alapján a jelenlegi 20,1
milliárd forintot támogatás megemelésével biztosítsa ;
-a kintlévõség behajtásából eredõ járulékbevételek
elõirányzatát válasszák szét az OEP behajtási tevékenységének
bevételére és az OEP - APEH behajtási tevékenység bevételére;
-az alapok könyvvizsgálatának kiadási forrása ne a
világbanki kölcsön, hanem - az Áht. 86/A. §-ának megfelelõen
- az alapok mûködési költségvetése legyen;
-a társadalombiztosítás szervei által folyósított
ellátásokra (a 3.2.5. pontban) tett számszerû észrevételeket
a költségvetés véglegesítése során vegye figyelembe;
-a biztosítási önkormányzatokkal közösen tekintse
át a behajtási, járulék ellenõrzési tevékenységet és annak
ösztönzési rendszereit (ennek új alapokon történõ
szabályozását is beleértve). Ennek érdekében fontolja meg az
1992. évi LXXXIV. törvény (AT.) jelenlegi 5/A. és 5/B. §-
ainak 1998-tól történõ hatályon kívül helyezését;
-a világbanki kölcsönbõl csak a Világbank által
jóvá hagyott fejlesztések megvalósítását engedélyezze és
egyúttal az önkormányzatokkal közösen tekintse át a
társadalombiztosítás területén a világbanki
kölcsönfelhasználás helyzetét;
-a normaszöveget az ÁSZ észrevételei alapján
módosítsa és számszakilag is pontosítsa;
-vizsgálja felül a Köztisztviselõi törvény mûködését
abból a szempontból, hogy az ott elõírt illetményrendszer és
jutalmazási lehetõségek az egyes területeken hogyan
érvényesülnek, milyen anyagi elismerésre nyújtanak
lehetõséget.
II. RéSZLETES MEGáLLAPíTáSOK
A költségvetési javaslat megfelelése az Áht. elõírásainak
Az Áht. 115. §-a elõírja, hogy a költségvetés
elõterjesztésekor a vonatkozó év és az elõzõ év várható,
valamint az azt megelõzõ év tényadatait kell a mérlegeknek
tartalmazniuk.
E követelménynek a T/4921.. sz. törvényjavaslat nem
tesz eleget, mivel az csak "egyoszlopos", az 1998. évi
tervadatait mutatja be. Ezt a hiányosságot pótolja részben az
1. sz. függelék, amennyiben annak táblázatai - tájékoztató
jelleggel - ismertetik az 1996-2000. év "várható" adatait.
Ebben az 1997. évi módosított elõirányzat a
Nyugdíjbiztosítási Alap esetében megközelítõen a várható
adatokra épül, az Egészségbiztosítási Alapnál azonban a
T/4834.. számú - pótköltségvetési - törvényjavaslat "eredeti"
számaival egyezik meg, ami feltételezhetõen (az ÁSZ
észrevételei miatt is) még változik.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai
költségvetésének tagozódására (címrendjére) az 1992. évi
LXXXIV. törvény (AT.) elõírásait kell alkalmazni. E szerint -
hasonlóan a központi költségvetésnél szokásos megoldáshoz - a
költségvetés címekre, alcímekre tagozódik. A címrend évközbeni
változtatása az Országgyûlés kizárólagos hatásköre. E
tekintetben a költségvetés prezentációja megfelel a formai
követelményeknek. A törvényjavaslat normaszövegének
megítélését és kezelhetõségét segíti, hogy a címrendre való
utalás mellett rendszerint szerepel a megjelölt elõirányzat
megnevezése (tartalma) is.
Az 1998. évi tervezést meghatározó tényezõk
A tervezés alapjául szolgáló bázisadatok
Az önkormányzatok és a Kormány tervezõ munkáját
elsõdlegesen az 1997. év elsõ félévének pénzügyi teljesítési
adatai határozták meg. Ez különösen az Egészségbiztosítási
Alap várható adatainak meghatározása szempontjából bír
jelentõséggel, hiszen a pótköltségvetés készítése is az elsõ
félévi adatokon alapult.
Az ÁSZ a pótköltségvetésrõl alkotott véleményében a
beterjesztett javaslatban foglaltakhoz viszonyítva - az I-
VIII. havi pénzforgalmi adatok alapján - a bevételeket a
tervezésnél (514,1 milliárd forint) alacsonyabbra, a
kiadásokat pedig (544,2 milliárd forint) többre becsülte, ami
az E. Alap hiányát is jelentõsen megnöveli. (Az idõközben
rendelkezésre álló I-IX. havi pénzforgalmi adatokat a vélemény
1. sz. melléklete ismerteti.)
Az E. Alap 1998. évi elõirányzatainak megítélését
tehát alapvetõen befolyásolja, hogy a pótköltségvetési törvény
jóváhagyása során sikerül-e a realításokat jobban megközelítõ
"bázist" kialakítani. Jelenleg ebben a bizonytalanság 15 - 20
milliárd forintban számszerûsíthetõ.
A Nyugdíjbiztosítási Alap 1997. évi elõirányzatai
kiegyensúlyozottabban alakulnak. Az Alap bevételi pozíciója
biztonságosabbnak mondható, a kiadások az eredetileg
tervezettõl nem térnek el számottevõen. Az elõrejelzések
szerint az Alap bevételei a tervezett 615 milliárd forintot
meghaladják (a tervezettnél nagyobb keresetkiáramlás miatt).
A PM ennek nagyságát az 1. sz. függelékben 635 milliárd
forintban határozza meg (amit az idõarányos adatok még nem
támasztanak alá). A kiadásokat az eredeti 625,2 milliárd
forinttal szemben 626,1 milliárd forintra valószínûsítik.
Összességében reálisnak tekinthetõ az a várakozás, hogy az Ny.
Alap 1997-ben egyensúllyal, esetleg enyhe bevételi többlettel
zárul, így adatai elfogadható bázisát képezik az 199évi
költségvetésnek.
A tervezés makrogazdasági paraméterei
A tervezés idõszakában az 1998. évi bruttó
átlagkereset növekedés indexe 14,5 % volt. A közalkalmazotti
szférában idõközben létrejött megállapodás szerint e körben 16
%-os növekedésre kerülhet sor, ami a járulékbevételek
emelkedését eredményezheti. Az 1997. évi várható nettó
átlagkereset emelkedése 21,5 %, ami 1998. évi nyugdíjemelések
alapját képezi.
A fogyasztói árak 1998-ban várhatóan 13,5 %-kal, a
termelõ árak pedig 14 %-kal emelkednek. Ennek hatásai az E.
Alap természetbeni ellátásai elõirányzatainak kialakításánál
jelentkeznek erõteljesen.
Az 1998-tól érvényes jogszabályi változások hatása
A társadalombiztosításról szóló 1975 évi II. törvény
1998. január 1-jétõl hatályát veszti. Helyét új törvények
veszik át. Ezek:
-a társadalombiztosítás ellátásaira és a
magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások
fedezetérõl szóló 1997. évi LXXX. törvény;
-a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló
1997. évi LXXXI. törvény;
-a magánnyugdíjról és magánnyugdíjpénztárakról
szóló 1997. évi LXXXII. törvény, valamint
-a kötelezõ egészségbiztosítás ellátásairól szóló
1997. évi LXXXIII. törvény
A T/4921.. sz. törvényjavaslat IV. fejezete a
társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1998. évi
költségvetési elõirányzataival összefüggésben részben már
módosítja - az egyébként csak januártól hatályos - felsorolt
törvények egyes elõírásait is, valamint:
-a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló
1992. évi LXXXIV. törvényt;
-az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1996. évi
LXXXVIII. törvényt, továbbá
-más törvényeket is, amelyeknek azonban a
költségvetést érintõ direkt pénzügyi hatása nincs.
A jogi hátér változásaiból adódóan a költségvetési
hatások az alábbiakban összegezhetõk:
A) Az Alapok bevételi oldalát érintõen:
-a járulékalapnál inkább a megfogalmazás
pontosítása jellemzõ és apróbb bõvítések (pl. a
természetbeni juttatások adóalapként meghatározott
értékének járulékkötelessé tétele). A pontosítások
számszerû hatása azonban nem jelentõs;
-a munkáltatói társadalombiztosítási járulék
mértéke 1998-ban változatlanul 39 % marad (amibõl 24 % a
nyugdíjbiztosítást, 15 % az egészségbiztosítást illeti);
-az egyéni nyugdíjbiztosítási járulék 6 %-ról 7 %-
ra emelkedett, de úgy, hogy (a nyugdíjrendszer
változásaihoz igazodva) a tagok esetében csak 1 % illeti
az Ny. Alapot, 6 %-ot a magánpénztárak kapnak;
-az egyéni egészségbiztosítási járulék 4 %-ról 3
%-ra csökkent;
-az egyéni járulékfizetés felsõ határa az 1997
évi 3300 forint/napról magánnyugdíj pénztári 4290
forint/napra emelkedett;
-járulékfizetés ellenében az egyén szerzõdést
köthet társadalombiztosítási ellátásokra és így szolgálati
idõt is szerezhet (legfeljebb öt naptári évre);
-az egészségbiztosítási járulék 1800 forint/hóról
2100 forint/hóra nõne a T/4921.. sz. törvényjavaslat
szerint;
-a baleseti járulékfizetés alapja szûkül.
A felsorolt változások bevételekre gyakorolt hatása az
alapoknál eltérõen jelentkezik, elemenként és összességében
is. Ezeknek számszerûsítésére az ÁSZ nem vállalkozhatott.
Szakértõi becslések szerint az "indulás évében" (1998-ban) a
pozitív és negatív hatások kiegyenlítik egymást.
B) A társadalombiztosítási kiadások alakulását
befolyásoló változások hatását egyrészt az Alapok közötti
finanszírozási csere ( az I. és II. fokozatú rokkantak
nyugdíjkiadásainak átkerülése az Ny. Alapba), másrészt az
egyes ellátási kiadások emelkedését meghatározó szabályozás
hatása jellemzi.
A nyugdíjkiadásokat érintõen leglényegesebb
változások:
-a nyugdíjkorhatár emelkedése, aminek konkrét hatása
még nem állapítható meg, az átmeneti idõszak korhatár-
kedvezményei miatt;
-a nyugdíjemelés alsó és felsõ korlátjának
eltörlése;
-az özvegyi nyugdíjra való jogosultság körének és
mértékének változása, ami már 1998-ban számottevõ lesz;
-az árvaellátás mértékének változása (25 %-ról 30 %-
ra)
-az I. és II. fokozatú rokkantsági nyugdíjak 1998-
tól az Ny. Alapot terhelik. Errõl az ONYF és az OEP
fõigazgatója úgy nyilatkozott az ÁSZ-nak (2. sz. melléklet),
hogy annak hatásával - aminek nagysága 23,7 milliárd forint -
az önkormányzatok költségvetési változatai nem számoltak.
A felsorolt változások általában növelik a
nyugdíjágazat kiadásait, amit mérsékelhet a korhatáremeléssel
összefüggõ létszámalakulás és össze-tételváltozás.
Az egészségbiztosítás kiadási oldalát mindenképpen
érinti az I. és II. fokozatú rokkantak nyugdíjkiadásainak
kikerülése a rendszerbõl. Ezen túlmenõen a kötelezõ
egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII.
törvény értelmében egyes szolgáltatásokat a jövõben az E. Alap
helyett a központi költségvetés finanszíroz (pl.: mentés és
sürgõs betegszállítás stb.), ami a kiadásokat szintén
mérsékli.
A költségvetési javaslat számszerû elõirányzatainak értékelése
A T/4921.. sz. törvényjavaslat
-a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit és kiadásait
egyaránt 786,4 milliárd forintban,
-az Egészségbiztosítási Alap bevételi fõösszegét
574,9 milliárd forintban,
-kiadási fõösszegét 592,0 milliárd forintban,
-hiányát 17,1 milliárd forintban
határozta meg.
Az elõirányzatok eltérései a költségvetések
önkormányzati változatától
A társadalombiztosítási önkormányzatok által
elfogadott költségvetési javaslatok mindkét alapnál eltérnek a
benyújtott törvénytervezetben foglaltaktól. A különbségek
mindkét esetben jól körülhatárolhatóak.
Az Ny. Alap költségvetésének "önkormányzati" változata
bevételi oldalon a járulékok mérsékeltebb ütemû növekedésével
számol. Ebben az játszik szerepet, hogy a munkáltatói
járulékoknál, a kormányzati várakozásnál alacsonyabb a
figyelembe vett 1997. évi bázisadat, amit az 1998-ra megadott
14,5 %-os kereseti index alkalmazásával 544,7 milliárd
forintban határoztak meg.
Az egyéni járulékoknál figyelembe vették, hogy annak
várható összege 1997-ben elmarad az eredeti elõirányzattól. Az
így képzett bázist szintén 14,5 %-kal növelték, ráépítve az
egyéni járulékfizetés felsõ határának emelésébõl adódó
hatásokat is.
A társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbõl kötelezõen,
illetve önként kilépõk járuléka kormányzati számítások szerint
20 milliárd forint, ami az Ny. Alapnál elmaradt bevételként
jelentkezik és amit a költségvetésnek kell megtérítenie. A
nyugdíjrendszer változásainak hatása - különösen az elsõ
évben, 1998-ban - reálisan csak a tényadatok birtokában lesz
megítélhetõ.
Az önkormányzat ezen kívül még további 29,8 milliárd
forintos költségvetési hozzájárulással számolt az Alap
egyensúlyának biztosítása érdekében, az Áht. 86. § (8)
bekezdésében foglaltak alapján:
"(8) Ha a Nyugdíjbiztosítási Alap éves bevétele
kisebb a teljesítendõ kifizetések összegénél, akkor a
különbséget az állam a központi költségvetésben tervezett
elõirányzatként átadja a Nyugdíjbiztosítási Alap számára. A
központi költségvetés terhére történõ tényleges kifizetésekre
azonban a tényleges bevételek és kiadások függvényében
kerülhet sor. A hiány központi költségvetés terhére történõ
elszámolását a zárszámadásban kell rendezni."
Lényeges eltérés a bevételeknél, hogy az ellátások
finanszírozása érdekében vagyongazdálkodásból (ami valójában
vagyonértékesítést jelent) a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat
3,5 milliárd forint bevétel elérését tûzte célul. A Kormány
ezzel szemben 11,8 milliárd forintra tett javaslatot. Így az
Alap bevételi fõösszege (a kiadásokkal megegyezõen) az
önkormányzati változatban 764,1 milliárd forint.
Kiadási oldalon az eltérés a nyugdíjkiadásoknál
jelentkezik. Egyértelmûen azért, mert az Önkormányzat terv-
variánsa nem tartalmazza az I.-II. rokkantsági csoportokba
tartozók nyugdíjkiadásait.
Az Egészségbiztosítási Alap Önkormányzat két
változatban, egyaránt 0-szaldós költségvetést fogadott el.
A bevételek és kiadások fõösszege:
az A. változatban 608,2 milliárd forint;
a B. változatban 617,0 milliárd forint.
Az Önkormányzat mindkét esetben számolt azzal, hogy a
járulékfizetésre nem kötelezett, de a természetbeni
egészségbiztosítási ellátások igénybevételére jogosult
személyek ellátásainak fedezésére a központi költségvetés (az
A. változatban 49,5 milliárd forint, a B. változatban 60,5
milliárd forint összegben) járulékot fizet. A biztosítási elv
alapján a javaslat indokoltsága aligha vitatható. (A két
biztosítási ág közötti keresztfinanszírozás megszûnése miatt e
körbe tartoznak a nyugdíjasok is. Az érintett létszám összesen
3,3 millió fõre tehetõ.)
Az ellátási kiadások közül a gyógyító-megelõzõ
egészségügyi ellátás kiadása az A. változatban 305,7 milliárd
forint, a B. változatban 314,6 milliárd forint. Erre a
költségvetés kormányzati változata 296 milliárd forintot
javasol fordítani.
A gyógyszerkiadásokra 105 milliárd forintot terveztek,
a III. csoportba tartozók rokkantnyugdíj kiadásaira pedig 98,1
milliárd forintot, ami szintén több a T/4921.. sz.
törvényjavaslatban szereplõ elõirányzatoknál (102,6 milliárd
forint, illetve 95,8 milliárd forint).
A költségvetési törvényjavaslat számszerû
elõirányzatainak értékelése
A társadalombiztosítás bevételeinek tervezett
alakulása
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak összevont
bevételi fõösszege 1361,3 milliárd forint, ami 18,4 %-kal
magasabb az 1997. évi módosított elõirányzatnál (1. sz.
függelék). Ez utóbbit az ÁSZ az Egészségbiztosítási Alap
1997. évi pótköltségvetésérõl készített véleményében
kifejtettek miatt nem tartja reális tervezési alapnak. Azt
valószínûsíti, hogy az 1998-ra tervezett egyes bevételi
elõirányzatok nem fognak teljesülni.
A munkáltatói járulékbevételek 922,8 milliárdos
összege erõsen felültervezett, 17 %-kal magasabb az 1. sz.
függelékben szereplõ 1997. évi 788,8 milliárd forintnál. A
14,5 %-os bruttó keresettömeg növekedés hatásán kívül a
Kormány még a "járulékfizetési hajlandóság" növekedésével is
számol. Ennek azonban minimális a valószínûsége, ráadásul ezt
már a bázis számok kialakításánál is feltételezték. A
fokozottabb ellenõrzési tevékenységnek, a nyilvántartási
rendszerek tökéletesítésének természetesen (elvileg) lehet
ilyen hatása. Az ÁSZ ellenõrzési tapasztalatai - amelyeket az
1996. évi zárszámadás ellenõrzésérõl szóló jelentés
részletesen ismertetett - azonban nem igazolják ezeket az
optimista várakozásokat.
Az egyéni (nyugdíj és egészségbiztosítási) járulékok
tervezett összege 187,1 milliárd forint. Itt a tervezés
szintén a keresetnövekedés 14,5 %-os indexébõl indult ki, de a
társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbõl kilépõk miatti
bevételkieséssel (ez a feltételezések szerint 20 milliárd
forint körüli összeg) és az egyéni járulékfizetés felsõ
határának megemelésével összefüggésben az elõirányzat
megalapozottságáról nem lehet felelõsséggel nyilatkozni.
Az egészségügyi hozzájárulás - ami teljes egészében az
E. Alap bevételét képezi - összege már az 1997. évi
pótköltségvetésnek is az egyik kritikus pontját képezi, így a
bázisból adódó bizonytalanság kihat az 1998-ra elõirányzott
97,9 milliárd forintos bevétel megítélésére is. A bázison
kívül a hozzájárulás beszedhetõségét a Kormány 98 %-ban
határozta meg, ami az 1997. évi tapasztalatokat alapul véve
igen túlzottnak tekinthetõ. Az érintett létszám 4 millió fõ.
Egyedül a hozzájárulás mértékének (2100 ft/hó) 1997-hez
viszonyított éves szinten való 25,8 %-os emelkedése biztos.
A kintlévõségek behajtásából eredõ járulékbevételek
elõirányzata összesen 52 milliárd forint, melynek teljesülését
a kapcsolódó (1998-tól még jobban kiterjesztett) ösztönzési
rendszer "garantálja". A behajtási tevékenység 1996-ra
kiterjedõ átfogó vizsgálata alapján az ÁSZ számos
ellentmondást, szabályozási hiányosságokból adódó visszásságot
tárt fel, ami lényegében megkérdõjelezte a behajtásból
származó bevételi adat valódiságát is. Ezeket az 1996. évi
zárszámadási jelentés és az E. Alap 1997. évi
pótköltségvetéséhez készített vélemény részletesen ismerteti.
E bevételi tételt az elõzõek miatt nem lehet megalapozottnak
tekinteni.
Az összeg azonos az önkormányzati változatban szereplõ
adattal, azzal az eltéréssel, hogy ott ezt megbontják,
amennyiben:
-Az OEP szervei által végzett behajtásból 41,6
milliárd,
-Az APEH-OEP együttmûködésébõl 10,4 milliárd
-forint származik. A megbontás indokolt.
A vagyongazdálkodásból származó - az ellátások
fedezetére szolgáló- bevételek elõirányzata együttesen 13,6
milliárd forint, ami a Nyugdíjbiztosítási Alap esetében 11,8
milliárd forintot, az Egészségbiztosítási Alapnál 1,8 milliárd
forintot jelent. Egyértelmûen egyfajta vagyonértékesítési
(vagyonfelélési) kényszerrõl van szó, ami az Ny. Alapot
érintõen a célszerûség mellett az Áht. már idézett 86. § (8)
bekezdésével összefüggésben is megkérdõjelezhetõ. Az alap
vagyonállományának 1997. szeptemberi névértéke összesen 27,2
milliárd forint. Az 1997. évi 3566 millió forintos
vagyonértékesítési kötelezettségét is figyelembe véve a
törvényjavaslatban elõirányzott bevétel még teljesíthetõ, de a
vagyonállomány csökkenése már igen jelentõs (több, mint 50 %-
os).
Az alapok mûködési célú bevételeinek tervezett összege
5 milliárd forint. Ebbõl a folyósított ellátások mûködési
kiadásainak költségvetési megtérítése 1980 millió forint, a
Világbanki Programmal kapcsolatos (NM fejezeten keresztül
történõ) pénzeszközátadás 2780 millió forint, ami fele-fele
arányban oszlik meg a két ágazat között.
Tartós befektetési célú vagyon hasznosításából
származó bevételre (a mérlegben a 3. címet viseli) 1998-ban
nem szerepel elõirányzat. Az új cím bekerülése a normaszövegbe
és a mellékletekben történõ szerepeltetése azonban mégis
aggályos, mert a vagyonhasznosításból és értékesítésbõl
származó bevételektõl különválasztva azt a látszatot kelti,
hogy valamennyi felhalmozási célú részesedés, értékpapír
eladásának bevétele része az ellátási bevételeknek. Ez nem
lehetséges, hiszen az alapvetõ szabály (az 1995. évi CXXI.
törvény 32. §-a szerint), hogy. az 1994. december 31-e elõtt
szerzett részesedések és az ingyenes vagyon ellenértéke új
befektetésre fordítható. Ugyanitt a "továbbértékesítési célú
részesedések, értékpapírok értékesítése" alcím számvitelileg
kezelhetetlen, mert amit forgatási céllal vásárolnak az nem
lehet tartós befektetés.
Az ellátási bevételek és kiadások vagyonnal történõ
összemosásának szándéka a költségvetésben elfogadhatatlan, már
csak azért is, mert zárszámadáskor a vagyonról külön kell
beszámolni.
A nyugdíjbiztosítás kiadásainak elõirányzatai
A Nyugdíjbiztosítási Alap 786,4 milliárd forintos
kiadási elõirányzatából 766,5 milliárd forint a korhatár
fölötti saját jogú nyugdíjak, a hozzátartozói ellátások és
korhatár alatti rokkantsági és baleseti rokkantsági (I.-II.
csoportos) nyugdíjak tervezett kiadási összege. A
nyugdíjemelések 1998. évi mértékét meghatározó makroparaméter
az 1997. évi 21,5 %-os nettó átlag kereseti index. Az év
elején a nyugdíjak 19 %-kal emelkednek, ami egyértelmûen
reálértéknövekedést jelent. A fennmaradó 2,5 % az új özvegyi
nyugdíj-kiegészítés forrásául szolgál. A terv nem tartalmaz
tartalékot további nyugdíjemelésre.
Az ellátottak számának növekedése a korhatár emelés
következtében. 1998-ban várhatóan megáll. A nyugdíjkiadás
átlaga egy fõre jutóan 26.500 forintra emelkedik.
A postaköltségek várható összege 3,0 milliárd forint.
Az Ny. Alap mûködésre fordított kiadási elõirányzata
16,3 milliárd forint, beleértve a világbanki költségek 1,7
milliárd forintos tételét is (ezzel ugyanis az önkormányzati
változatban szereplõ 16 milliárd forintos keretösszegnél nem
számoltak).
-A személyi juttatások tervezett összege 5,6
milliárd forint. A tájékoztatás szerint 302 fõs
létszámfejlesztést terveznek, amibõl a nyugdíjreformhoz
kapcsolódó többletfeladatokat oldanák meg, növelnék az
ellenõri létszámot és az adatszolgáltatási, nyilvántartási
feladatok ellátásában résztvevõk létszámát.
-A dologi kiadásokra szánt összeg címzetten 3,4
milliárd forint.
-Felújításokra összesen 972 millió forintot szánnak.
A Fiumei úti székház felújításának külön szabályozására (a
18. § (1)- (2) bekezdéseire) tekintettel, amelyre a
költségvetés önkormányzati változatában külön 890 millió
forintot irányoztak elõ, a rendelkezésre álló forrásból
megvalósítható a megyei igazgatóságok és a NYUFIG
toronyépületének felújítása. A BHG épület sorsától
függetlenül el lehet kezdeni a Fiumei úti rekonstrukciót (ami
egyébként nagyon bizonytalan, mert az Egészségbiztosítási
Pénztár kiköltözésének idõpontja csúszott, sõt szinte
kérdésessé is vált.)
-Felhalmozási kiadásokat a nyugdíjbiztosítás
mûködési költségvetése nem tartalmaz, azt csak a normaszöveg
(14. § (5) bekezdése) engedi meg feltételekhez kötötten 450
millió forint erejéig. 1998-ra az ágazatban új induló
beruházást (miskolci igazgatóság), három megyében
épületbõvítést terveznek, továbbá a két ágazat szétválása
után beszerzett gépkocsik cseréjét is, 1,1 milliárd forint
összértékben. Minderre azonban a törvényjavaslat nem biztosít
fedezetet.
-Informatikai fejlesztésekre a törvényjavaslat
szerinti elõirányzat 879 millió forint. Legjelentõsebb
feladat a nyugdíjreformmal összefüggõ jogszabályi változások
követése informatikai eszközökkel. A rendszerbeli
változásokra való felkészülést hátráltatja az 1997. évi LXXX.
törvényhez kapcsolódó kormányrendeletek hiánya.
A nyugdíjbiztosítás kiadásai között 320 millió forint
szerepel a Postabank garanciális kötelezettségének
teljesítésére. A bank által 1997-ben végrehajtott kezesség
vállalás beváltásából 139 millió forint tõketörlesztés
keletkezett 1998-ra, a lehívott összeg utáni kamat pedig 300
millió forint. Az elõirányzat tehát nem fedezi a
kötelezettségeket.
A 3.2.1. pontban kifejtettek miatt a kiadási oldalon
(3. cím) sem fogadható el, hogy a vagyongazdálkodással
kapcsolatos kiadások között a vagyon mûködtetésének kiadásain
kívül befektetési célú kiadások jelenjenek meg, mert ez a
járulékbevételek terhére legfeljebb bevételi többlet elérése
esetén lenne lehetséges.
Az egészségbiztosítás 1998. évi kiadási elõirányzatai.
Az Egészségbiztosítási Alap 574,8 milliárd forintos
kiadási elõirányzatából a. törvényjavaslat szerint 296
milliárd forintot fordítanának a gyógyító-megelõzõ
egészségügyi ellátások finanszírozására. Ebbõl 295,1 milliárd
forint a kasszák kiadási elõirányzata és 0,9 milliárd forint a
célelõirányzatok kerete. Az elõirányzat 15,1 %-kal haladja meg
a szerkezeti változásokkal korrigált 1997. évi -
pótköltségvetés szerinti - elõirányzatot (ami 257,1 milliárd
forint). Az 1997. évi módosított elõirányzat szerkezeti
változások miatt 8,8 milliárd forinttal csökkent, mert (mint
erre a 2.3. pont is utal) a vérellátás, a mentés és egyes
speciális finanszírozású feladatok kikerültek az E. Alap
finanszírozási körébõl.
Az 1996. évi zárszámadás ellenõrzése során
megismert problémák miatt bizonytalannak látszik a mentés-
betegszállítás keretösszegeinek szétválasztása.
A költségvetési tervezet az így meghatározott
korrigált elõirányzatra 16 %-os bér és 10,5 %-os dologi
fejlesztést tartalmaz. Az így megnövelt alapelõirányzat 293
milliárd forint, ami lényegét tekintve azonos az
Egészségbiztosítási Önkormányzat által elfogadott költségvetés
hasonló adatával.
A két költségvetés között az eltérés a fejlesztéseknél
mutatkozik. Erre a Kormány javaslata mindössze 3,4 milliárd
forintot tartalmaz, úgy hogy ebbõl 2 milliárd forint a nehéz
pénzügyi helyzetbe került intézmények támogatására szolgáló
mûködési elõleg kerete.
Az NM által meghirdetett szakmapolitikai célok
megvalósítására az elõirányzat nem tartalmaz fedezetet és ezen
túlmenõen részben vagy egészben hiányzik
-a jelenleg hatályos szakmai szabályozásból eredõ
kapacitásbõvülések mûködéséhez szükséges forrás,
-egyes kötelezõen elõírt többletfeladat
ellentételezéséhez szükséges fedezet,
-a Kormány által elhatározott és az NM fejezet
költségvetésében megjelenõ egészségügyi fejlesztések
finanszírozási szükséglete.
Mindezeket a költségvetés önkormányzati változatai
tartalmazták, bár ott a számításoknál a fokozatosság elve
kevéssé érvényesült.
Összességében a 296,0 milliárd forintos elõirányzatról
megállapítható, hogy az ellátórendszer 1997. évi szinten való
mûködtetésére elegendõnek látszik, de nem tartalmaz forrást az
egészségügy reformcélok megvalósítására.
A gyógyszerek fogyasztói árának támogatására a
Kormány javaslata 102,6 milliárd forintos elõirányzatot
tartalmaz, amely magában foglalja a különkeretes gyógyszerek
6,3 milliárd forintos keretösszegét is. Az önkormányzati
változat ezzel szemben 105 milliárd forintot tartalmazott.
Az ÁSZ az 1997. évi pótköltségvetés
megalapozottságának vizsgálata alkalmával azt jelezte, hogy
ez évben a gyógyszerkiadások elõreláthatóan meghaladják a
Kormány által szerepeltetett 92,0 milliárd forintos kiadási
elõirányzatot. Ezt most az I-IX. havi pénzforgalmi adatok
ismeretében csak megerõsíteni lehet. Szeptember végéig a
gyógyszerkiadások összege 71,7 milliárd forint volt. Ebbõl
idõarányosan 95-96 milliárd forintos teljesítés következik,
amihez még hozzáadódik a külön soron megjelenõ, a vérzékenység
kezelésére szolgáló 1,3 milliárd forintos elõirányzat. Tehát
itt is szembe kell nézni a "rossz" bázis miatti tervezési hiba
következményeivel, hasonlóan a bevételi oldal elõirányzatainak
meghatározásáról (a 3.2.1. pontban) megfogalmazott
véleményhez.
A realitások alapján a gyógyszerkiadások 1998. évi
elõirányzatát legalább 110 milliárd forintban kellene
meghatározni. Az adott gazdasági-társadalmi közegben a
gyógyszertámogatások összegét befolyásoló mindhárom tényezõt
(ár, támogatási rendszer, fogyasztás) tekintve a biztosító
mozgástere rendkívül csekély. A kiadások növekedésének
visszafogása olyan drasztikus intézkedéseket követelne meg,
amelyeket a jelen idõszakban számos (gazdasági, politikai,
szociálpolitikai) okból sem lehet megtenni. A fogyasztás
befolyásolása terén ugyan még vannak lehetõségek. (a
gyógyszerrendelés szabályainak szigorítása, az orvosok
ösztönzése, illetve szankcionálása és az ellenõrzés fokozása).
Ezekhez azonban az eddigi tapasztalatok alapján nem szabad
túlzott reményeket fûzni. Nem zárható ki az új terápiás
lehetõségeket biztosító - új, általában drágább - gyógyszerek
folyamatos bekerülése és ennek kiadásnövelõ hatása sem.
A speciális szerzõdés alapján támogatható ún.
különkeretes gyógyszerekre az elõirányzaton belül 6.295 millió
forintot különítettek el. Ezzel kapcsolatos aggályait az ÁSZ
az 1996. évi zárszámadási jelentése, valamint az E. Alap 1997.
évi pótköltségvetéséhez adott véleménye már tartalmazta.
Információink szerint a keretösszeg részletes bontását
az NM és az OEP határozná meg és azt az 1997. évihez hasonlóan
a Népjóléti Közlönyben tennék közzé. A szakmai szabályozás és
az eljárási rend szabályozása eddig nem történt meg, így az
1998. évi keret felosztása várhatóan az eddigi gyakorlat
szerint történik, vagyis anélkül, hogy az indikációk, a
kiválasztott gyógyszerek körét mértékadó szakmai fórumok
kontrollálnák. (Az ÁSZ e kérdések külön vizsgálatát
szorgalmazza).
A gyógyászati segédeszközök kiadásaira a Kormány 1998-
ban 17,6 milliárd forintot tervez fordítani, 10 %-kal többet
az 1997. évi várható teljesítésnél. Az elõirányzat
betarthatósága az eredményes ártárgyalásokon kívül elsõsorban
a szabályozás mielõbbi módosításának függvénye, megteremtve a
hatékonyabb ellenõrzés és a vényfeldolgozás feltételeit is.
Az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásainak 1998. évi
elõirányzata összesen 146,9 milliárd forint. A korhatár alatti
rokkant és baleseti ellátásokat érintõ lényeges változás, hogy
1998. január 1-jétõl az I.-II. fokú rokkantak ellátásait a
Nyugdíjbiztosítási Alap finanszírozza. A 23,7 milliárd
forintos átcsoportosításból származó kiadáscsökkenést
lényegében "hatástalanítja" az itt maradó III. fokú rokkantak
létszámnövekedése, az egyéni egészségbiztosítási járulék 1 %-
pontos csökkenése, illetve az itt is érvényes 19 %-os
nyugdíjemelés hatása. Ezen ellátásokra a költségvetési
törvényjavaslat szerint 95,8 milliárd forintot terveznek
kifizetni. (Az E. Alap pótköltségvetési javaslatában még a
rokkantnyugdíjasok teljes körére 98,2 milliárd forintos
módosított elõirányzat szerepel az 1997. évre.)
A pénzbeli ellátások másik nagy tétele a táppénz. Erre
a javaslatban 42,0 milliárd forint szerepel, szemben az 1997.
évi 35,5 milliárd forintos módosított elõirányzattal. A kiadás
növekedését a bruttó keresetek emelkedése és a gyermekápolási
táppénz idõtartamának kiterjesztése támasztja alá.
Az egészségbiztosítás mûködési költségvetésének 1998.
évi keretösszege (a világbanki kiadásokkal együtt) 21,2
milliárd forint. Az Önkormányzat ezzel szemben 22,3 milliárd
forinttal számolt. Ezt növeli még az 1997. év ma még nem
ismert pénzmaradványának összege.
A kiadási elõirányzatok 60 %-a a személyi juttatás és
annak járulékai.
-Személyi juttatásokra több, mint 9 milliárd
forint fordítható, amiben van annyi tartalék, hogy az
eddigi gyakorlatnak megfelelõen ágazati szinten 4-5 havi
jutalom kifizetésére legyen lehetõség, az ösztönzési
rendszer biztosította javadalmazáson kívül. Mindez a KTV-
ben elõírtaknál jóval magasabb anyagi elismerésre biztosít
lehetõséget.
Az ellenõrzés fejlesztése címén 1998-ban 350 fõs
létszámnövekedést terveznek.
-Dologi kiadásokra 5 milliárd forintot irányoztak
elõ. A kiadások növekedését az egészségügyi struktúra
átalakításával, az ellenõrzési rendszerek fejlesztésével
és az árváltozások hatásával indokolják. A többletigények
indokoltságának vizsgálatára nem volt mód.
-Az informatikai fejlesztések törvényjavaslat
szerinti elõirányzata 500 millió forint, azonos az
önkormányzati változattal. Az elõirányzat
megalapozottságát nem lehet megítélni, az OEP
tájékoztatása szerint ez egy keretszám, ami még nincs
kitöltve tartalommal.
-Felhalmozási kiadásokra a törvényjavaslat 219
millió forintot tartalmaz. Az Egészségbiztosítási
Önkormányzat változatában eredetileg 637 millió forint
szerepelt, amit a normaszöveg (14. § (6) bekezdése)
feltételekhez kötötten "visszatervez". Ezzel a megoldással
- a 4.4. pontban foglaltak alapján - az ÁSZ nem ért egyet.
Az ágazatban ingatlan jellegû beruházásokra 316 millió,
eszközbeszerzésekre 321 millió forintot szántak.
-A felújítási kiadások tervezett összege 345
millió forint, ami jórészt ingatlanokhoz kapcsolódik.
A Postabankkal kapcsolatos garanciális kötelezettség
teljesítésére a tervezetben 130 millió forintos kiadási
elõirányzat szerepel, ami nem fedezi a tényleges
kötelezettségeket (56 millió forint tõketörlesztés és a
lehívott összeg után fizetendõ 152 millió forint kamat).
A nyugdíjbiztosításhoz hasonlóan az egészségbiztosítás
költségvetési mérlegében is "összemosódnak" az ellátási
bevételek és kiadások a vagyongazdálkodási bevételekkel és
kiadásokkal. Ide értendõ a Postabankkal kapcsolatos ügy is,
amit vagyon terhére kellene rendezni. A megoldás elõrevetíti
azt a szándékot, hogy az elkövetkezõ években esedékes
hiteltörlesztéseket is a folyó kiadásokból fogják fedezni.
A világbanki kölcsönnel kapcsolatos 1998. évi kiadások
A törvényjavaslat mindkét ágazatánál azonos - 1740
millió forintos - elõirányzatot tartalmaz e célra, amibõl 1390
millió forint a kölcsönfelhasználás és 350 millió forint a
hazai kiadások összege. Az érvényben lévõ szerzõdések alapján
már most bizonyosnak látszik, hogy a valóságos igény a
nyugdíjágazatnál ennél kevesebb, az egészségbiztosításnál
pedig több lesz.
Mindkét ágazatnál kifogásolható, hogy az alapok
könyvvizsgálatának költségeit a világbanki kölcsönbõl kívánják
finanszírozni. Az Áht. 86/A. §-a e kiadások forrásaként a
mûködési költségvetést jelöli meg. Ez a kiadás alaponként 190
ezer USD-t és 12 millió forintot jelent.
Fennáll a veszélye annak, hogy a világbanki kölcsönbõl
megvalósítani tervezett célok még a meghosszabbított
futamidejû és lecsökkentett összegû kölcsön-felhasználási
lehetõségek mellett is elmaradnak, illetõleg a kölcsönt más
célokra használják fel (a 4.4. pontban foglaltak szerint).
A társadalombiztosítás szervei által folyósított, az
alapok forrásait nem terhelõ ellátások
A nem társadalombiztosítási forrásból finanszírozott
ellátások 1998. évi teljes elõirányzata 280 milliárd forint.
Ebbõl 117,4 milliárd forint kiadást a nyugdíjbiztosítás,
163,4 milliárd forintot pedig az egészségbiztosítás szervei
folyósítanak.
A költségvetési törvényjavaslat 2., 5., és 9. számú
mellékletei ezen ellátásokat az alapok összevont mérlegéhez, a
Nyugdíjbiztosítási Alap, valamint az Egészségbiztosítási alap
mérlegéhez "hozzáadva" mutatja be (az Áht. és az 1992. évi
LXXXIV. törvény elõírásainak megfelelõen), ami végsõ soron
legfeljebb csak a nagyságrend érzékeltetésére alkalmas,
közgazdasági tartalommal nem bír.
A folyósított ellátások összege az alábbi kivételekkel
megegyezik a Magyar Köztársaság Kormánya 1998. évi
költségvetésérõl szóló T/4832. számú törvényjavaslatával:
-az 5. számú melléklet kiadásai és bevételei között
a "életjáradék személyi kárpótlás alapján" nem 13.000 millió
forint, hanem 12.920 millió forint. A különbség a mûködési
költségekhez való hozzájárulás, ami a 3. számú mellékletben
egyszer már szerepel,
-a hadigondozotti kiadásokat az egészségbiztosítás
folyósított ellátásai között nem tüntetnek fel. A
Hadigondozottak Közalapítványa és az OEP szerzõdést kötött
gyógyászati segédeszközök felhasználásának támogatására.
Ennek alapján 1998-ban a várható kiadás 5 millió forint,
-a hadigondozotti járadékra a központi költségvetés
tervezetében 3,7 milliárd forintot irányoztak elõ, a
társadalombiztosítás költségvetési javaslatában 5,0 milliárd
forintot. Az 1997. évi várható 6,0 milliárd forintos
kiadással szemben még ez is alacsony, a szükséges forrás
tehát nem biztosított a kiadásokhoz.
Megjegyzések, észrevételek a törvényjavaslat normaszövegéhez.
A 11. § (2) bekezdéséhez
A normaszöveg eléggé érthetetlen módon 1172 és 5123
millió forintos keretre bontja a különkeretes gyógyszerek 6295
millió forintos elõirányzatát, miközben mindkettõt a járóbeteg
szakellátásban rendeli felhasználni. Az eljárást a
törvényjavaslat indoklása sem magyarázza. Vélhetõen elírás
történ és arról van szó, hogy a kórházakban eddig felhasznált
különkeretes gyógyszereket is a járóbeteg (lakossági)
gyógyszerkeret részeként számolják el, a gyógyító megelõzõ
ellátások elõirányzatát ugyanis ilyen címen nem emelték meg.
Ez a megoldás viszont szabálytalan, mert az
Egészségbiztosítási Alap egyes elõirányzatai között nincs
átcsoportosítási lehetõség.
A 12. § (1) bekezdéséhez
Az alapok költségvetési mérlegében a Kincstári
Megelõlegezési Számla évközi igénybevételéért fizetendõ
kamatkiadás nem szerepel.
A javaslat szerint a Nyugdíjbiztosítási Alap évközben
napi 65 milliárd forint összegig, az Egészségbiztosítási Alap
pedig 40 milliárd forintig kamatmentesen, e mérték felett
pedig kamat ellenében vehetne fel megelõlegezési hitelt az
ellátások teljesítése érdekében. Az alapok napi likviditási
helyzete alapján rendszeres ezt az összeghatárt meghaladó
hiteligény, tehát valószínûleg kamatkiadással kell számolni
1998-ban is.
Arra nem sikerült magyarázatot találni, hogy 1998-ban
miért az E. Alap kamatmentes hitelfelvételi lehetõsége az
alacsonyabb összegû, holott eddig fordított volt a
szabályozás.
A 14. § (1)-(2) bekezdéséhez
A költségvetési törvény 6. számú mellékletében
behajtás ösztönzésére 500 millió forintos, az APEH-OEP
együttmûködéssel történõ behajtás ösztönzésére 100 millió
forintos (ugyanennyit adnának át az APEH-nak is), a 3. számú
mellékletben az ellenõrzési tevékenység ösztönzésére 75 millió
forintos elõirányzat szerepel. A javaslat az elért
bevételektõl függõen megengedi az elõirányzatok túllépését.
A behajtás ösztönzésére az 1992. évi LXXXIV. törvény
5/A. § szerint az elért bevételek 2 %-a fordítható. Mivel a
törvényjavaslat 52 milliárd forintos behajtási hányaddal
számol, ennek 2 %-a 1040 millió forint, szemben a 6. sz.
mellékletben feltüntetett 700 (500+100+100) millió forinttal,
ami így nem tekinthetõ reális kiadási elõirányzatnak.
A törvényjavaslat a 14. § (2) bekezdésében ugyanakkor
megengedné, hogy ha az elõbbi (ösztönzési és ellenõrzési)
elõirányzatok tényleges kiadása kevesebb, mint az elõirányzat,
abból a tárgyévben pénzmaradványt lehessen képezni. Ez
teljesen indokolatlan. Ez a többi felsorolt esetben
(informatikai fejlesztések, ellenõrzési rendszerek fejlesztése
és egészségügyi struktúra átalakítása, beruházások
elõirányzatai) is csak akkor fogadható el, ha az így
keletkezett pénzmaradvány a következõ évben is kizárólag
ugyanezen célokra használható fel.
A 14. § (4) -(6) bekezdéseihez
Mivel (a 3.2.4. pontban leírtakból is kitûnõen) ma még
teljesen bizonytalan a biztosítási ágak 1998. évi világbanki
kölcsönigénye, a törvényjavaslat megengedi annak a két ágazat
közötti átcsoportosítását, az önkormányzatok megállapodása
alapján, a Kormány egyetértésével.
A "szokatlan" megoldás különösen a 14. § (5) és (6)
bekezdésével összefüggésben vitatható, amelyek szerint a
kölcsönfelhasználás és a kapcsolódó hazai kiadások (2 x 1390 +
2 x 350 = 3480 millió forint) megtakarítása:
-az Ny. Alap esetében 450 millió forint erejéig
felhalmozási célokra,
-az E. Alap esetében 637 millió forintig beruházási
célokra
fordítható.
A világbanki kölcsön más irányú felhasználása
lehetetlen, abból csak a Világbank által jóváhagyott
fejlesztések valósíthatók meg. Az alapok reális felhalmozási
(beruházási) elõirányzatait pedig külön kell megtervezni.
A 17.§ és a 33. §-hoz
A javaslat a kintlévõségek csökkentésére irányuló
célfeladatok megvalósításában résztvevõ köztisztviselõknél
megengedné, hogy:
-a nyugdíjágazatban az ONYF és a területi
nyugdíjbiztosítási igazgatóságok személyi juttatásainak (554
+ 1340 = 1894 millió forint) és munkaadói járulékainak (242 +
1186 = 1428 millió forint)
-az egészségbiztosítás területén az OEP és a megyei
egészségbiztosítási pénztárak személyi juttatásainak (1366 +
6657 = 8023 millió forint) és munkaadói járulékainak (577 +
2938 = 3515 millió forint)
elõirányzatait a "teljesítmény" figyelembevételével 6
%-kal túllépjék. Ennek hatása a maximum 892 millió forint, ami
a 33. § értelmében (külön kormányrendeletben szabályozott
módon) ösztönzõ jutalomra fordítható.
A 4.3. pontban foglaltakkal összefüggésben is látni
kell, hogy itt egy újabb ösztönzési rendszerrõl, jutalmazási
lehetõségrõl van szó, az egyik a behajtás konkrét összegéhez,
a másik az abban közremûködõk (?) javadalmazásához kötõdne.
"Optimális" esetben tehát közel 2 milliárd forint (!) külön
juttatásban részesülhetnének az apparátus dolgozói.
Az azonos célt szolgáló többféle ösztönzési rendszer
egyidejû mûködtetése teljességgel értelmetlen és indokolatlan
(figyelemmel az ÁSZ behajtási tevékenységgel kapcsolatos 1996-
ra vonatkozó elmarasztaló ellenõrzési megállapításaira is). E
helyett legalább 1998-ban el kellene érni, hogy egy korrekt, a
valós teljesítményeket elismerõ, megfelelõen szabályozott és
ellenõrizhetõ ösztönzési rendszer mûködjék a nyugdíjbiztosítás
és az egészségbiztosítás területén. Ennek elveit, belsõ
szabályait azonban elsõdlegesen a biztosítási
önkormányzatoknak, az OEP-nek és az ONYF-nek kell
kialakítania. A Kormány mindehhez természetesen megfogalmazhat
követelményeket, feltételeket.
A 18. §-hoz
A törvényjavaslat a Fõvárosi és Pest megyei
Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság elhelyezésének (itt most már a
Fiumei úti székház rekonstrukciójáról van szó) forrását az Ny.
Alapnak vissztehermentesen átadott BHG ingatlan
értékesítésébõl befolyó bevételbõl kívánja biztosítani. A
"megoldás" két szempontból is kifogásolható. Egyrészt azért
mert az ingyenesen juttatott vagyont a mûködésbe teszi át,
másrészt, mert a megjelölt forrás teljesen bizonytalan. Az
épületet még át sem vették az ÁPV Rt-tõl, sõt az újabb
információk szerint erre lehet, hogy nem is kerül sor.
Helyesbítési igények a normaszövegben
-a 17. § a) pontjában a 4. sz. melléklet 1. cím 2.
alcíme helyett a 3. alcímet kell megjelölni (mert nem a
Felügyelõ Bizottságról, hanem az ONYF-rõl van szó);
-a 18. § (3) bekezdés második francia bekezdésében
felesleges az "és" szó;
-a 21. § (2)bekezdésében feltehetõen a 20. § (2)
bekezdésére kellett volna hivatkozni.
Budapest, 1997. november 6.
Dr. Nyikos László
alelnök
A VÉLEMÉNYBEN ALKALMAZOTT RÖVIDÍTÉSEK JELENTÉSE
Áht az államháztartásról szóló 1992. évi
XXXVIII törvény
ÁSZ Állami számvevõszék
E.. Alap Egészségbiztosítási alap
Ny. Alap Nyugdíjbiztosítási Alap
AT. A társadalombiztosítás pénzügyi
alapjairól szóló
1992. évi LXXXIV. törvény
PM Pénzügyminisztérium
NM Népjóléti Minisztérium
OEP Országos Egészségbiztosítási Pénztár
ONYF Országos Nyugdíjbiztosítási
Fõigazgatóság
NYUFIG Nyugdíjfolyósító Igazgatóság
BHG Budapesti Hiradástechnikai Gépgyár
APEH Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal
KTV A köztisztviselõk jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvény
Eleje Honlap