1
1
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/644.. számú
t ö r v é n y j a v a s l a t
az egyes helyi közszolgáltatások kötelezõ igénybevételérõl
Elõadó: Kuncze Gábor
Budapest, 1995. március 1.
Az Országgyûlés a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a
településtisztasággal összefüggõ egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló -
közfeladatok ellátásának elõsegítése érdekében a következõ törvényt alkotja:
1. §
(1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony
hulladék összegyûjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító
helyi közszolgáltatással ellátott területen lévõ ingatlan tulajdonosa,
használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkezõ szilárd
és folyékony hulladék elhelyezésérõl - a helyi önkormányzat rendeletében
meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles
gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérõen nem rendelkezik.
(2) A tulajdonos nem köteles a helyi önkormányzat által szervezett
közszolgáltatást igénybe venni, ha más szolgáltatóval a helyi önkormányzat
rendeletében foglaltaknak megfelelõ tartalmú (2. § c/ pont), a
hulladéklerakóhelyet is megnevezõ szerzõdést kötött és ezt õ vagy a
szolgáltató az önkormányzat jegyzõjének felhívására igazolja.
2. §
A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a/ a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület
határait;
b/ a közszolgáltatást végzõ intézmény vagy vállalkozás (a továbbiakban együtt:
szolgáltató) megnevezését;
c/ a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a
tulajdonos ezzel összefüggõ jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra
vonatkozó szerzõdés egyes tartalmi elemeit (Ptk. 226. § (1) bek.);
d/ közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerzõdés
létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének,
korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és
feltételeit;
e/ az érintett közfeladattal összefüggõ - jogszabályban nem rendezett - helyi
önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f/ a tulajdonost terhelõ díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét,
megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények és mentességek eseteit, vagy
a szolgáltatás ingyenességét.
3. §
E törvény alkalmazásában
a/ települési szilárd hulladék: az ingatlanon keletkezõ háztartási és egyéb
szilárd halmazállapotú visszamaradt anyag, a veszélyes hulladék és a
radioaktív hulladék kivételével.
b/ települési folyékony hulladék: az ingatlanon keletkezõ és ott gyûjtött,
tárolt szennyvíz és szennyvíziszap, a közcsatornahálózatba vezetett, valamint
a termelési, szolgáltatási tevékenységbõl származó technológiai eredetû
szennyvíz és szennyvíziszap kivételével;
c/ települési szilárd hulladék gyûjtésére és elszállítására irányuló
közszolgáltatás: a szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített
gyûjtõedényben a közterületen vagy az ingatlanon összegyûjtött és a
szolgáltató rendelkezésére bocsátott hulladék elhelyezés céljából történõ
rendszeres elszállítása;
d/ a települési folyékony hulladék elszállítására irányuló közszolgáltatás: a
folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítése és a
folyékony hulladék elhelyezés céljából történõ elszállítása;
e/ a hulladék elhelyezésére irányuló közszolgáltatás: a hulladék ellenõrzött
és rendezett lerakását (befogadását), illetõleg feldolgozását vagy
ártalmatlanítását szolgáló létesítmény üzemeltetése.
4. §
(1) Ez a törvény a kihirdetését követõ 15. napon lép hatályba.
(2) A Polgári Törvénykönyvrõl szóló, többször módosított 1959. évi IV. törvény
685. §-ának a) pontja helyébe a következõ rendelkezés lép:
(E törvény alkalmazásában)
"a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a 226. § (1) bekezdése
és a 388. § tekintetében - ha a szolgáltatás szervezett ellátásáról a helyi
önkormányzat gondoskodik - az önkormányzati rendelet is; a 19. § (1)
bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231.
§ (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523.
§ (2) bekezdése, az 528. § (3) bekezdése, valamint az 530. § tekintetében
viszont - az önkormányzati rendelet kivételével - valamennyi jogszabály;"
(3) Az e törvény végrehajtását szolgáló rendeletalkotásról a közszolgáltatást
szervezõ helyi önkormányzat, a fõvárosban Budapest Fõváros Közgyûlése, közös
intézmény (1990: LXV. tv. /Ötv./ 43. §) vagy körzeti szolgáltatás (Ötv. 69. §
/2/-/5/ bek.) esetén a közszolgáltatásban részesülõ önkormányzat gondoskodik.
I n d o k o l á s
az egyes helyi közszolgáltatások kötelezõ igénybevételérõl szóló
törvényjavaslathoz
Általános indokolás
Az Alkotmánybíróság a közelmúltban több, a köztisztaság fenntartását
szabályozó önkormányzati rendeletet megsemmisített. Az Alkotmánybíróság
határozatainak indokolásában kifejtette, hogy a helyi önkormányzatok
igazgatási, szabályozási autonómiája a helyi közszolgáltatások szervezésére,
szervezeti formáinak kialakítására, mûködési feltételei biztosítására,
fejlesztésére terjed ki. Az ellátás során a szolgáltató és a fogyasztó között
szerzõdéses kapcsolat, polgári jogviszony áll fenn, amelyre nézve a Ptk.
rendelkezései az irányadók. E jogviszony kötelezõ létrehozását azonban
kizárólag törvény vagy kormányrendelet írhatja elõ. Az Alkotmánybíróság arra
is felhívta a figyelmet, hogy bizonyos közszolgáltatások díjának megfizetésére
irányuló kötelezettséget, illetve a díj önkormányzati megállapításának
jogosultságát ugyancsak törvényi felhatalmazás alapozhatja meg. A
megsemmisített rendeletek mellett azonban számos, az Alkotmánybíróság által
nem vizsgált, azokkal azonos alkotmányossági hibában szenvedõ helyi
önkormányzati rendelet megalkotására került sor, amelyekre a
településtisztasági szolgáltatás eredményesen mûködõ és a helyi érdekeknek is
megfelelõ rendszere épült fel.
A törvényjavaslat célja a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó,
településtisztasági közszolgáltatás útján megvalósuló közfeladatok ellátásának
elõsegítése, az ahhoz szükséges - elsõsorban az Alkotmánybíróság
határozataiban hiányként megjelölt - törvényi feltételek pótlása útján.
Ezáltal nemcsak a jövõbeni önkormányzati rendeletalkotás feltételei
teremthetõk meg, hanem legális alapot kapnának a már mûködõ
településtisztasági szolgáltató rendszereken belüli együttmûködési viszonyok
is.
A hiánypótlás átmeneti jellegû, a környezetvédelem, ezen belül a
hulladékgazdálkodás átfogó reformjáig terjedõ idõre szól. Ennek ellenére a
törvényjavaslat nem veszi át az ágazati-szakmai jogalkotás szerepét, a
szabályozás mindvégig a polgári jog és az önkormányzati jog terrénumán belül
marad.
A településtisztasági problémák reális súlyában, a megoldási lehetõségek
eltérésében, az önkormányzatok pénzügyi, gazdasági mozgásterében mutatkozó
különbségek, s nem utolsósorban a közszolgáltatás önálló vagy közös, illetõleg
külsõ vállalkozó vagy társas vállalkozás keretében történõ megszervezése terén
lehetséges változatok sokasága irreális szabályozási célként tünteti fel e
sokszínû, a helyi sajátosságok által determinált életviszonyok átfogó, minden
részletre kiterjedõ törvényi szintû rendezését; ugyanakkor feltételezi a helyi
önkormányzatok szervezési és szabályozási autonómiájának lehetõ legszélesebb
körû érvényesítését. Erre tekintettel a törvényjavaslat a legáltalánosabb,
keretjellegû szabályok megállapítására szorítkozik, s e megfontolásból nem
állapít meg szabályokat az önkormányzat és a szolgáltató szervezet közötti
kapcsolatokra sem.
Részletes indokolás
Az 1. §-hoz
Az emberi környezet védelmérõl szóló 1976. évi II. törvénynek (Kvt.) a
települési környezet védelme alcím alatti 42. §-a alapján a település
köztisztaságának fenntartásában mindenki köteles hathatósan közremûködni. E
törvényi kötelezettség különösen vonatkozik a települési környezet tisztaságát
veszélyeztetõ szilárd és folyékony hulladék folyamatos újratermelõire. A
közremûködési kötelezettség mibenlétét az említett törvény nem határozza meg.
A települési környezetben hulladékot csak az e célra kijelölt helyen és módon
szabad tárolni, elhelyezni, kezelni, megsemmisíteni, illetve ártalmatlanná
tenni. A hulladék szállítása során biztosítani kell, hogy az a települési
környezetet ne szennyezze, fertõzze (Kvt. 42. § /2/-/3/ bek.). E célok elérése
érdekében meghatározott területeken a hulladék összegyûjtésérõl,
elszállításáról, tárolásáról, ártalommentes elhelyezésérõl szervezett módon
kell gondoskodni (Kvt. 42. § /4/ bek.).
A szervezett módon történõ gondoskodás a településen keletkezõ szilárd és
folyékony hulladék összegyûjtésére, keletkezési helyérõl történõ
elszállítására, az ártalmatlan elhelyezésre irányuló tevékenység rendezett,
intézményes közszolgáltatás formájában történõ folyamatos (rendszeres)
biztosításával valósul meg. Vagyis: a közszolgáltatás feltételeinek
kialakítását, szabályozott rendjének biztosítását jelenti. A szervezett módon
történõ gondoskodás az egyetlen hathatós biztosítéka a hulladéktermelõk,
illetõleg a hulladék elszállításában, elhelyezésében érdekelt gazdálkodók
önkényétõl függõ, rendezetlen hulladék lerakás megakadályozásának, s az ebbõl
fakadó súlyos környezeti és közegészségügyi problémák megelõzésének, illetve
kiküszöbölésének.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Öt.) 8. §-ának (1)
bekezdése a településtisztaság biztosítását települési önkormányzati
közfeladatként határozza meg. A törvény a közfeladat ellátása terén a helyi
önkormányzat részére széleskörû autonomitást biztosít. A helyi közszolgáltatás
ellátására - önállóan vagy másokkal együttmûködve - költségvetési intézményt
hozhat létre, gazdasági társaságot alapíthat, pályáztatás, versenyeztetés
alapján vállalkozókat bízhat meg stb. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy az említett
közfeladat ellátásához fûzõdõ környezetvédelmi és közegészségügyi célok
elérésének a szolgáltatási feltételek megteremtése csupán az egyik oldala. A
közcélok megvalósítását ugyanis a hulladéktermelõ tevõleges közremûködésének
hiánya meghiúsíthatja.
A közérdek védelme és a kötelezõ önkormányzati feladatok sikeres ellátása
érdekében szükség mutatkozik a szolgáltató és a hulladéktermelõ közötti
együttmûködési viszony kötelezõ elrendelésére. E relációban a szolgáltató
kötelezettsége a települési szilárd vagy folyékony hulladéknak a keletkezés,
illetve az ideiglenes gyûjtés helyérõl a kijelölt gyûjtõ, lerakóhelyre történõ
rendszeres elszállítása. A hulladéktermelõ közremûködési kötelezettségének
tartalma a hulladék megfelelõ gyûjtésében és a szolgáltató rendelkezésre
bocsátásában, másrészrõl - ilyen irányú önkormányzati rendelkezés esetén - a
szolgáltatás megfelelõ ellentételezésében áll.
Nem szükségszerû azonban, hogy a szolgáltató és az igénybevevõ közötti
együttmûködési kapcsolat szerzõdéses viszonyban realizálódjon. Nem kizárt
ugyanis, hogy az önkormányzat a szolgáltatás költségeit saját forrásaiból
közvetlenül maga finanszírozza. Ez a körülmény a kötelezõ együttmûködési
viszony kialakítása során a szerzõdéskötési kényszer helyett a szervezett
közszolgáltatás kötelezõ igénybevételére helyezi a hangsúlyt. Ily módon, ha a
helyi közszolgáltatás az önkormányzat rendeletében kijelölt szolgáltató és a
hulladéktermelõ közötti szerzõdéses viszonyban realizálódik, a szervezett
közszolgáltatás kötelezõ igénybevétele egyben a hulladéktermelõre
szerzõdéskötési kötelezettséget jelent. Értelemszerûen ilyen hatással nem
számolhatunk, ha a helyi önkormányzat a szolgáltatás költségeit
adóbevételeibõl, a részére történõ díjfizetési kötelezettség megállapításával,
vállalkozói jövedelmébõl vagy egyéb bevételeibõl maga finanszírozza, vagyis: a
szolgáltató és a hulladéktermelõ között polgári jogviszony nem keletkezik (1.
§ /1/ bek.).
A törvényjavaslat lehetõséget biztosít arra, hogy a fenti fõ szabály alól
jogszabály és hatósági határozat eltérõen rendelkezzen. E kivételek
beiktatását részben a jogrendszerbeli ellentmondások kiküszöbölésének igénye,
másrészrõl az önkormányzati rendeletalkotás rugalmasságának követelménye
indokolja. Egyfelõl a településen az ágazati jogi szabályozás és az
államigazgatási jogalkalmazói eljárás tárgykörébe tartozó veszélyes vagy
radioaktív hulladék is keletkezhet. Másfelõl az életviszonyok sokrétûsége
szükségessé teheti, hogy az önkormányzat rendeleti úton vagy a rendeletére
épülõ jogalkalmazói eljárás keretében egyes hulladéktermelõk részére speciális
magatartási szabályokat állapítson meg (1. § /1/ bek.).
A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos követelményét szem elõtt tartva
a törvényjavaslat maga is kivételt állapít meg a szervezett közszolgáltatás
kötelezõ igénybevételére vonatkozó generális szabály alól (1. § /2/ bek.).
Mint ismeretes, az önkormányzati feladat megvalósítását jelentõ materiális
közszolgáltatási tevékenység ellátása abban az esetben tekinthetõ
szervezettnek, ha a közfeladat címzettje igazgatási, szabályozási
kompetenciájában gondoskodik a helyi közszolgáltatás pénzügyi, tárgyi vagy
szervezeti feltételeinek kialakításáról és a közszolgáltatás szabályozott
rendjének biztosításáról. A szervezett megoldás ily módon fogalmilag
feltételezi a közfeladat letéteményesének közigazgatási szerepkörben történõ
fellépését, s ennyiben - valós szolgáltatási piac esetén - a piaci viszonyok
közérdekbõl történõ befolyásolását. A szervezett megoldás választása így azt
jelenti, hogy a helyi önkormányzat, mint a közfeladat címzettje, közhatalmi
státuszából eredõ jogosítványai gyakorlásával - szervezés, közpénzek
felhasználása, közvagyon mûködtetése, szabályozás stb. - a közfeladat
ellátásában mint érdekelt maga is részt vesz.
E tekintetben mozgástere igen tág: a közfeladat ellátásáról saját vagy más
önkormányzat, illetve több önkormányzat által közösen létrehozott
költségvetési intézmény, gazdálkodó szervezet útján éppúgy gondoskodhat, mint
az önkormányzati szférán kívül esõ, az érintett közszolgáltatási tevékenység
végzésére jogosult vállalkozó bevonásával és versenyeztetés alapján történõ
kijelölésével. Természetesen számításba jöhet az elõzõ megoldások bármely
kombinációja is.
Az Alkotmánybíróság a 39/1994. (VI.30.) AB határozatában kifejezetten
vizsgálta azt a kérdést, hogy a szolgáltató önkormányzati rendeleti úton
történõ kijelölése sérti-e a tulajdoni formák egyenjogúságának és a gazdasági
verseny szabadságának alkotmányos elvét. E határozatában alkotmányos
megoldásként ismerte el, ha az önkormányzat - a fenti alkotmányos elvek
tiszteletben tartása mellett - pályázat vagy versenytárgyalás eredményétõl
függõen jelöli ki a szolgáltatót. Álláspontja szerint ugyanis az önkormányzat
a rendeleti kijelöléssel annak a törvényi követelménynek tett eleget, hogy a
települési hulladék ellátásáról szervezett módon gondoskodjék. Ez az elõírás a
kötelezõen ellátandó önkormányzati feladat megoldására irányult, így önmagában
véve nem jelenti a fenti alkotmányos elvek sérelmét, mivel az önkormányzat
törvényben elõírt feladatait teljesítve és hatáskörét gyakorolva határozta meg
a hulladékszállítást végzõ szervezetet.
Ugyanakkor számolni kell azzal, hogy az e törvényjavaslat által lehetõvé tett
szerzõdéskötési kényszer, illetõleg a szolgáltató szervezet önkormányzati
rendeleti úton történõ egyidejû kijelölése a szolgáltatói piacon olyan reális
monopolhelyzetet eredményez, amely alapján a szolgáltatásból kizárt piaci
szereplõk részérõl alappal vethetõ fel a gazdasági verseny szabadságára
irányuló alkotmányos jog sérelme. Erre tekintettel a törvényjavaslat úgy
rendelkezik, hogy nem kötelezõ a szervezett közszolgáltatás igénybevétele
akkor, ha a hulladéktermelõ más szolgáltatóval a helyi önkormányzat
rendeletében foglaltaknak megfelelõ tartalmú, a hulladéklerakóhelyet is
megjelölõ szerzõdést kötött, s ezt a jegyzõ felhívására õ vagy a szolgáltató
igazolni képes (1. § /2/ bek.).
A 2. §-hoz
A törvényjavaslat nem hárít az önkormányzatokra feltétlen szabályozási
kötelezettséget. Figyelemmel arra, hogy nem minden településen szükséges vagy
van lehetõség a településtisztasági szolgáltatás szervezett ellátására, ezért
a szabályozási igény értelemszerûen csak ott merül fel, ahol arról az
önkormányzat szervezett módon gondoskodik, illetõleg az e tárgyban korábban
alkotott önkormányzati rendeletek ez okból történõ megváltoztatása is csak
akkor indokolt, ha azt a törvényjavaslattal való összhang biztosítása
megkívánja.
A törvényjavaslatnak egyértelmûen meg kell határoznia a reá épülõ
önkormányzati rendeletalkotás határait és tartalmi követelményeit. Ennek
fontos eleme a közszolgáltatással ellátott terület határainak meghatározása és
a közszolgáltatást ellátó intézmény vagy vállalkozás megnevezése (2. § a/, b/
pont).
A helyi sajátosságok figyelembevétele, különös tekintettel arra, hogy nem
minden településen szükséges valamennyi településtisztasági szolgáltatás
megszervezése, továbbá az egyes szolgáltatásfajták kiépítettségi fokából,
eltérõ megoldási módozataiból adódó különbségek érvényesítése miatt
elengedhetetlennek bizonyul a közszolgáltatási szerzõdés tartalmi elemeinek,
illetõleg a szolgáltató és a hulladéktermelõ, valamint a helyi önkormányzat és
a tulajdonos együttmûködési viszonyába tartozó jogok és kötelezettségek
önkormányzati rendeletben történõ megállapítására irányuló egyértelmû törvényi
felhatalmazás megalkotása. Ennek hiánya ugyanis további alkotmányossági
problémák forrásává válhat. Ennyiben a törvényjavaslat túlmutat az
Alkotmánybíróság által feltárt hiányosságok pótlásán. Ennek keretében kerülhet
sor különösen a közszolgáltatás rendjével, igénybevételével, korlátozásával,
illetve megtagadásával összefüggõ feltételek, a szolgáltatói és fogyasztói
jogok és kötelezettségek megállapítására (2. § c/, d/ pont).
Az együttmûködési viszony zavartalansága, a jogok és kötelezettségek
érvényesítése szükségessé teheti hatósági jogalkalmazó eszközök igénybevételét
is, amelyek kialakítására az önkormányzatok részére törvényi felhatalmazást
szükséges adni (2. § e/ pont).
A hulladéktermelõt terhelõ díjfizetési kötelezettség önkormányzati rendeleti
úton történõ megállapításához szükséges törvényi felhatalmazást adja meg a 2.
§ f/ pontjában foglalt rendelkezés. Ebben indokolt szabályozni a díj mértékén
túl a megfizetés rendjét, az önkormányzat által biztosított kedvezmények és
mentességek feltételeit is, de rendeletben kell kimondani a szolgáltatás
esetleges ingyenes biztosítását is.
A 3. §-hoz
A törvényjavaslat elõkészítése során fontos követelményként fogalmazódott meg,
hogy a címzett jogalanyok számára egyértelmûen felismerhetõ legyen, hogy a
közszolgáltatás igénybevételére irányuló kötelezettség, illetõleg az
önkormányzat rendeletalkotási jogköre mely szolgáltatásfajtákra terjed ki. Az
elhatárolást elõsegítõ, illetõleg a jogrendszeri illeszkedést biztosító
értelmezõ rendelkezések keretében kell meghatározni a települési szilárd-és
folyékonyhulladék, az ezek gyûjtésére, elszállítására és elhelyezésére
irányuló szolgáltatás fogalmi ismérveit.
A 4. §-hoz
A záró rendelkezések sorában a hatályba lépés idõpontjának meghatározásán túl
rendezni kellett a törvényjavaslat és a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) viszonyát.
A 2. § c/ és d/ pontjában adott szabályozási felhatalmazás érvényesítése
ugyanis feltételezi a Ptk. 685. §-a a/ pontjában foglalt értelmezõ rendelkezés
módosítását oly módon, hogy az említett közszolgáltatások körében a Ptk. 226.
§-ának (1) bekezdésére és 388. §-ára korlátozódóan a Ptk. alkalmazásában
jogszabálynak minõsüljön a törvényen és a kormányrendeleten túl az
önkormányzati rendelet is.
Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzati rendelet területi hatálya
korlátozott, továbbá, hogy a fõváros esetében differenciáltan kell kezelni a
fõvárosi és a kerületi önkormányzati feladatokat, ezért a törvényjavaslatban
meg kell határozni a belõle fakadó rendeletalkotási kötelezettség címzettjeit.