MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
H/1701.. számú
országgyûlési határozati javaslat
Dunafalva község Baranya megyétõl Bács-Kiskun megyéhez
csatolásáról
Elõadó: Kuncze Gábor
belügyminiszter
Budapest 1995. november
Az Országgyûlés
........./1995. (.......) OGY
h a t á r o z a t a
Dunafalva község Baranya megyétõl
Bács-Kiskun megyéhez csatolásáról
Az Országgyûlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 93. §
(4) bekezdése alapján Dunafalva község lakosságának és képviselõ-testületének
kezdeményezésére Dunafalva községet jelenlegi területével 1996. január 1.
napjával Baranya megyétõl Bács-Kiskun megyéhez csatolja.
I n d o k o l á s
Dunafalva község Baranya megyétõl Bács-Kiskun megyéhez csatolásáról szóló
határozati javaslathoz
A helyi önkormányzatokról szóló - módosított - 1990. évi LXV. törvény 56. §
(3) bekezdése szerint a települési képviselõ-testület minõsített többségû
határozattal kezdeményezheti, hogy az Országgyûlés a települést a területével
határos másik megye területéhez csatolja át. A más megyéhez csatlakozni kívánó
település fogadásáról a befogadó megye képviselõ-testülete állást foglal. A
törvény 93. § (4) bekezdése alapján az Országgyûlés dönt a megyehatárok
megváltoztatásáról.
A Baranya megyei Dunafalva község képviselõ-testülete kezdeményezi a község
átcsatolását Baranya megyétõl Bács-Kiskun megyéhez.
Dunafalva 1954-ben lett önálló település. 1954-ig a Duna másik partján fekvõ
Baranya megyei Dunaszekcsõ község közigazgatási területéhez tartozott.
A Duna, mint természetes határvonal elválasztja Dunafalvát és Dunaszekcsõt. A
települést Baranya megyétõl elválasztó Duna olyan természeti akadály, amely
nehezíti a másik parton elhelyezkedõ Baranya megyei települések
megközelítését, így Dunafalva évtizedek óta Bács-Kiskun megyéhez orientálódik,
és az ilyen irányú kapcsolatok kiépültek.
Dunafalva 1182 lakosú község, infrastruktúrájának fejlettsége megfelel a
községi átlagnak (útjainak nagyobb része szilárd burkolatú, vezetékes ivóvíz
hálózattal rendelkezik, 40 férõhelyes óvoda, alsó- és felsõtagozatos iskola
mûködik a községben). Dunafalva mezõgazdasági jellegû település, a mindig is
szerény mértékû ipari tevékenység jelentõs része az elmúlt években
felszámolódott. A munkaképes lakosság 80%-a Baján, illetve Bács-Kiskun megyei
munkahelyeken dolgozik. A munkanélküliség magasabb az országos átlagnál. A
község fejlõdésének, fejlesztésének útját az idegenforgalom és az
ipartelepítés jelentheti.
A község megközelíthetõségének javítására az önkormányzat az Útalap
támogatásával megépítette Dunafalvát a Bács-Kiskun megyei Szeremlével
összekötõ utat. Az út megépítése következtében a Baja városhoz mért távolság
felére csökkent, így a vonzáskörzet központját jelentõ város most olyan
távolságra fekszik, mint a Baranya megyei Mohács, de a közlekedést nem
nehezíti a Duna.
A lakosság ügyeinek intézése így egyszerûbbé válhat az átcsatolás után. A
Baja városban mûködõ intézmények, illetve a megyei intézmények kihelyezett
részlegei megnyugtató módon tudják biztosítani a lakossági és közigazgatási
szolgáltatásokat.
Dunafalva Község Önkormányzata Képviselõ-testülete a lakosság kezdeményezésére
44/1994. (VII.22.) Kt.sz. határozatával döntött helyi népszavazás kitûzésérõl.
A népszavazás 1994. szeptember 4. napján 492 választópolgár (a választók 52%-
a) 439 igen, 49 nem szavazatával érvényesen és eredményesen lezajlott. A
képviselõ-testület 56/1994 (IX.20.) Kt. sz. határozatával a népszavazás
eredményét tudomásul vette és Bács-Kiskun Megye Közgyûléséhez fordult, kérve
a község befogadásáról szóló állásfoglalását. A Megyei Közgyûlés megtárgyalta
a kezdeményezést és 105/1994. (XI.11.) Kgy. sz. határozatával támogatja a
község átcsatolását. A Baranya Megyei Közgyûlés 1994. november 18-ai ülésén
109/1994. (XI.18.) Kgy. sz. határozatával tudomásul vette Dunafalva község
Bács-Kiskun megyéhez való csatlakozási szándékát. A kezdeményezés 1995. július
havában érkezett a Belügyminisztériumba.
A mellékelt megyehatár változási vázlat mutatja Dunafalva község átcsatolása
esetén a megyehatárok megváltozását.
5
I N D O K O L Á S
az államtitokról és a szolgálati titokról szóló törvényjavaslathoz
Á L T A L Á N O S I N D O K O L Á S
1. A demokratikus államberendezkedés egyik meghatározó ismertetõ jegye a
közigazgatás nyitottsága, az állampolgár részérõl történõ átláthatósága. E
nélkül a demokratizmus legfontosabb jellemzõjének a részvételnek, a
képviseletnek és az ellenõrzésnek a megvalósulása pusztán formalitás. Ezért
alapvetõ jelentõséggel bírnak azok a törvények, amelyek megteremtik az
állampolgárok számára a közigazgatás, különösen a kormányzati igazgatás
átláthatóságát, azaz garantálják a közérdekû adatok nyilvánosságát.
Köztudomású tény, hogy az információ, a tájékozottság hatalom. Ott, ahol a
hatalmat már évtizedek óta a köz gyakorolja, és kialakult az
információszabadság szinte teljes feltételrendszere, a gyakorlat még ott sem
tekinthetõ kiforrottnak és véglegesnek. Napjainkban az információáramlás
határok nélkülivé válása, a számítástechnika fejlõdése újra és újra
kényszerítõ körülményként hat a rendszer folyamatos alakítására,
korszerûsítésére.
Az információszabadság azonban - még az elõbbiek tükrében - sem lehet
korlátlan. A személyekre, szervezetekre vonatkozó adatok teljes nyilvánossága
ugyanis egyet jelenthet a teljes kiszolgáltatottsággal, a magán vagy az állami
életbe való illetéktelen beavatkozás állandó veszélyével, a jogok
csorbításával. Ezért minden jogállam szigorúan védi a személyes adatokat,
melyekrõl az állampolgár csak maga rendelkezhet, illetve annak felhasználását
mások részére csak törvény engedi meg.
Az eddigiekkel összhangban az önrendelkezés joga nemcsak a természetes
személyeket, hanem azok közösségeit is megilleti, függetlenül attól, hogy az
egyesülés, a közös tulajdonlás, a közös gazdálkodás vagy a demokratikus
önkormányzat joga alapján mûködnek. Ennél fogva megilleti az adatokkal való
önrendelkezési jog az emberek legszélesebb társadalmi közösségét az államot
is. Az állam biztonsága, a nemzeti szuverenitás, az államapparátus zavartalan,
illetéktelen befolyástól mentes mûködése legszélesebb egyéni érdekeket
megtestesítõ közérdek, ezért az ezzel összfüggõ információk egy behatárolt
részét a személyes adatokhoz hasonlóan védelem illeti meg.
A közérdekû adatok nyilvánossága és az információszabadság fõ szabálya mellett
a védelem pontosan körülhatárolt kivételek útján valósulhat meg, szigorú
törvényi elõírások mellett. Ezek hiányában ugyanis könnyen kialakulhat olyan
állami információs monopólium, amely az állampolgárt elzárja az alapvetõ jogai
gyakorlásához szükséges ismeretektõl. Ennek következtében a részvétel, az
ellenõrzés és a képviselet jogának gyakorlása ellehetetlenül, így a kontroll
nélküli állam könnyen a diktatórikus berendezkedés útjára téved.
Ezért tulajdonít a Javaslat, a nemzetközi egyezményekkel és ajánlásokkal
együtt, különös jelentõséget az információszabadság fõ szabályként történõ
érvényesülésének.
2. Az információszabadság, adatbiztonság felé az elsõ lépést a személyes
adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992.évi LXIII.
törvény (a továbbiakban: Avt.) tette meg, amely csak törvény alapján
államtitokká vagy szolgálati titokká minõsített adatok tekintetében engedi meg
a nyilvánosság korlátozását. A korlátozásra nézve azonban eddig törvény nem
született.
Az államtitok és a szolgálati titok védelmére hivatott 1987. évi 5. tvr.
(továbbiakban: Ttvr.) fõbb rendelkezései az Avt. hatályba léptével annak
legtöbb rendelkezésével összeütközésbe kerültek, számos jogintézménye
kiüresedett.
Az elmúlt 40 év "társadalmi tulajdon szemlélete" átsugárzott a közigazgatásba
is. A "mindenki tulajdonában" lévõ információhordozó, a közirat elvesztette
presztízsét. A védelem rendszere fellazult. Ugyanakkor a társadalmi
szervezetek saját információi szigorú védelmére külön titkosítási,
ügyiratkezelési rendszert vezettek be, saját titkosítási jelölésekkel
(szigorúan bizalmas, bizalmas). Ezáltal mintegy kivonták magukat a
rendelkezések alól.
A hatályos szabályozás komoly hiányossága, hogy középpontjában a hagyományos
adathordozó, az irat áll, védelmi elõírásai ezért nem alkalmazhatók az
informatikai rendszerekre.
Elsõsorban amiatt, mert a titkos adatot kezelõ információs rendszerek
biztonságos létesítésének és mûködésének rendjére vonatkozóan nem ad kellõ
eligazítást.
Ezeknél a minõsítõ személye sem egyértelmû abban az esetben, amikor a
rendszerbe bekerülõ külön-külön még titkot nem tartalmazó adatok a
feldolgozással együttesen válnak a védelem szempontjából jelentõssé, azaz
titokká. Ugyanakkor az információs rendszerben is az adat titoktartalma
határozza meg az információszabadság korlátait, ezért kétséget kizáróan kell
megjelölni a minõsítésért felelõs személyt. További paradox helyzetet
eredményezett, hogy egy információs rendszerben több adatból álló, ún.
adatbázis képzõdhet, amelyekre nézve szintén eltérhetnek a minõsítõk
személyei. A hatályos szabályozás nem ad választ arra, hogy miként kell
tekinteni az ilyen adatbázisokat.
Komoly gondot jelentett az is, hogy a hatályos Ttvr. szinte légüres térben
kívánta érvényesíteni azt a jogelvet, hogy a mindenkori titokbirtokosnak, a
titokkal rendelkezõ szerv vezetõjének kötelessége a titokvédelem. A helyesen
elõírt, elsõként a személyi és a tárgyi feltételek megteremtésére vonatkozó
rendelkezések ezért nem hatályosultak maradéktalanul. Ennek legfõbb okaként a
titkosítási döntésre jogosult vezetõk erõsen eltérõ jogalkalmazási gyakorlata
említhetõ. Bebizonyosodott, hogy e tevékenység jogszerû gyakorlása rendkívül
komoly szakmai felkészültséget, a szerv feladatkörébe tartozó állami érdekeket
hordozó információk vonatkozásában teljes körû áttekintést, naprakészséget
igényel. Még a hierarchia csúcsain mûködõ állami, illetve közfeladatot ellátó
szervek vezetõi sem ismerték fel teljes körûen a titokvédelem sajátos
jellegét, ezzel alapot szolgáltatva az indokolatlan titkosításról szóló
vádakhoz.
A szakszerûtlen és egyben jogellenes titkosítás az állami érdekek sérelmével
is járt. A titoktartalmat nélkülözõ információk - presztizsszempontok, hibák
elfedése miatti - államtitokká, szolgálati titokká minõsítése lejáratta a
titokvédelmet, és természetesen irritálta mindazokat, akiket a hatóságok az
állampolgári alapjogaikban ily módon korlátoztak. Különösen az keltett jogos
ellenérzést, hogy a titoktartási ügyekben hiányzott mind a bírósági, mind a
civil kontroll.
3. A Ttvr. említett problémakörén túl az Alkotmánybíróság behatóan
foglalkozott a részletszabályok alkotmányosságának kérdésével. A
34/1994.(VI.24.) AB határozatában egyértelmûen kimondja, a Ttvr.
alkotmánysértõ, és ezért 1995. június 30-ával hatályon kívül helyezte a
végrehajtásról szóló rendelkezésekkel együtt. Döntését a következõk szerint
indokolta:
a) A közérdekû adatok megismeréséhez való alkotmányos jog nem korlátozhatatlan
alapjog, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik
feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül.
Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is
megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom
gyakorlásának nyilvánossága, a végrehajtó hatalom tevékenységének
átláthatósága, ellenõrizhetõsége feltétele a bírálat jogának, a kritika
szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak. A közérdekû adatok
megismerésének joga tehát - az alkotmányos korlátok megítélésével
összefüggésben - legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az "anyajog",
a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt és ellenõrizhetõ közhatalmi
tevékenység, a végrehajtó hatalom nyilvánosság elõtti mûködése a demokratizmus
egyik alapköve, a jogállami berendezkedés garanciája.
b) Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése szerint az alapvetõ jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, de alapvetõ jog
lényeges tartalmát nem korlátozhatja. A Ttvr. 3. § (1) bekezdésének a) pontja
a törvény mellett "más jogszabály"-t is feljogosít arra, hogy
államtitokköröket állapítson meg. Ez a felhatalmazás a formai
alkotmányellenességen túl tartalmilag is alkotmányellenes, mert az Alkotmány
hivatkozott rendelkezésével kifejezetten szembeállva lehetõvé teszi, hogy
törvénynél alacsonyabb szintû jogszabály is megállapítson alapjogi
korlátozást. Valamely adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben
közvetlenül érinti a közérdekû adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, a
szoros és intenzív összefüggés folytán az ilyen korlátozás kizárólag törvényi
szinten történhet. Ezt mondja ki az Európai Emberi Jogi Egyezmény (a
továbbiakban: Egyezmény) 10. Cikk 2. pontja is, miszerint az
információszabadság csak törvényben meghatározott alakszerûségeknek,
feltételeknek és korlátozásoknak vethetõ alá.
c) A Ttvr. 3. § (1) bekezdés b) pontja az adatok államtitokká nyilvánítására
jogosultak személyi körét azokra is kiterjeszti, akik közhatalmi jogkörrel nem
rendelkeznek. Ez a szabály a jogállam alapvetõ elvét, a joguralmi elvet sérti,
így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összeegyeztethetetlen. A nem állami
közérdekû adat, illetõleg a nem állami szervek által titkosított közérdekû
adat fogalmilag sem minõsülhet államtitoknak. Az államtitoknak a közhatalomtól
való elválasztása sérti a jogbiztonságot, és azon túl is különleges veszélyt
jelent az információszabadságra.
d) A Ttvr. 3. § (2) bekezdése - az államtitokkörök példálózó felsorolásával
szinte teljes körû mérlegelési lehetõséget biztosít arra, hogy közérdekû
adatokat titkosítsanak. Közérdekû adatoknak a nyilvánosság elõli
elzárhatósága, a titkosítás diszkrecionális jogkörbe utalása - ahogy erre az
Alkotmánybíróság a 32/1992.(V.29.) AB határozatában is rámutatott - önmagában
alkotmányellenes, mert az a közérdekû adatok megismerésének jogát alkotmányos
garanciák nélkül korlátozza. Az Egyezmény 10. Cikk 2. pontjában meghatározott
"necessary in a democratic society" zsinórmértékét szabja az
információszabadság korlátjaként (pl. Weber v. Switzerland, 1990), de a
szükséges korlátozások a titokvédelem körében csak az európai országok
elismert titokköreihez - így a honvédelemhez, a nemzetbiztonsághoz, a külügyi
kapcsolatokhoz, a közbiztonsághoz, a bûnmegelõzéshez, bizalmas pénzügyi-
államháztartási adatokhoz, bírósági eljárásokhoz - kapcsolódnak.
e) A Ttvr. 4. § (1) bekezdése megengedhetetlenül széles körben határozza meg
az ún. szolgálati titokká minõsítésre jogosultak alanyi körét, ugyanakkor
tárgyi kört egyáltalában nem állapít meg, ezzel a titkosítást az alanyok
teljes diszkréciójába utalja. Az alapjogi korlátozás alkotmányossága
minimálisan feltételezi a korlátozó norma tartalmi megállapíthatóságát. A
szolgálati titok meghatározatlan minõsége, teljes fogalmi tisztázatlansága
önmagában is alkotmányellenes, mert az nem felel meg a jogállamiság lényegét
adó jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdése) követelményének, egyúttal
kifejezetten sérti az Alkotmány 8. § (1) bekezdése és 61. § (1) bekezdése
által meghatározott alapjog védelmi kötelezettséget. A felhívott alkotmányi
rendelkezés szerint az alapvetõ jogok tiszteletben tartása és védelme az állam
elsõrendû kötelessége.
f) A Ttvr. 7. § (1) bekezdése értelmében a titokkörbe tartozó adatot
minõsíteni kell, a (2) bekezdés alapján pedig fel kell tüntetni a minõsítés
érvényességi idejét. Ez történhet "visszavonásig" meghatározással is, azaz
akár az idõk végezetéig. Így a szabályozás lehetõvé teszi, hogy az információ
megismerése elõl elvont adat korlátlan ideig megõrizze "titkos" minõségét. Ez
a szabályozási konstrukció az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított
alapjog lényegi tartalmát érinti, mert a közérdekû információt végérvényesen
elzárja a megismerhetõség elõl, márpedig alkotmányos alapjog lényeges
tartalmát az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény sem korlátozhatja.
4. Az Alkotmány és az azt értelmezõ AB határozatok, továbbá az Avt. konkrétan
meghatározzák az új titokvédelmi törvény lehetséges célját, a szabályozás
tárgyát, vagyis az információszabadság korlátjaként szóba jöhetõ kivételeket.
Egyértelmû a szabályozási feladat abban a tekintetben is, hogy megengedett
kivételt csak meghatározott adatfajtára és adatkezelõre együttesen lehet
megállapítani.
Az Avt. 19. §-ában akként rendelkezik a közérdekû adatok nyilvánosságáról,
hogy az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szervek kötelesek
lehetõvé tenni, hogy a kezelésükben lévõ közérdekû adatot bárki megismerhesse.
A nyilvánosság korlátozása csak akkor lehetséges, ha az adatot törvény alapján
az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította.
A titokvédelemhez szorosan kapcsolódó jogszabályi környezetre részben az
elavult szabályozás (pl. levéltári szakterület, tudományos kutatás) vagy a
halaszthatatlan kodifikációs szükséglet (pl. informatika) a jellemzõ.
Az államtitok, illetve a szolgálati titok védelmének újraszabályozásán túl a
különbözõ titkokkal, titoksértésekkel kapcsolatos más jogszabályok
felülvizsgálatának és a különbözõ titokfajták közötti összhang megteremtésének
igénye is felmerült.
Jogrendszerünkre a heterogén titokfajták és a titoktárgykör többsíkú, szinte
valamennyi jogágban elõforduló szabályozása a jellemzõ. Jelentõs a különbözõ
szintû jogforrások száma (törvény, tvr., MT rendelet, miniszteri rendelet),
amelyekben az államtitkon vagy szolgálati titkon kívül valamilyen más
titokfajtára (üzemi, üzleti, magántitok, levéltitok stb.) vonatkozó
rendelkezés, vagy csak önmagában a titoktartási kötelezettség elõfordul.
Néhány nemzetközi szerzõdésben is találunk utalást a titokbantartás
mikéntjére, pl: "ugyanúgy kell titokban tartani, mint az állam belsõ
jogszabályai szerinti titkos információkat".
Az általános titoktartási kötelezettség bizonytalan jogi kategóriájával
találkozunk például a kettõs adóztatás elkerülésére, a jövedelem- és
vagyonadók, mûszaki-tudományos, távközlés vagy más témában való együttmûködés
tárgyában kötött két- vagy többoldalú nemzetközi szerzõdések kihirdetésérõl
szóló jogszabályokban.
Több jogszabály foglalkozik egyes titokfogalmak szabályozási kérdéseivel. A
Polgári Törvénykönyvrõl szóló 1959. évi IV. törvény 81. §-a szerint személyhez
fûzõdõ jogot sért, aki a levéltitkot, magántitkot, üzemi titkot, üzleti titkot
megsérti.
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 7. § (2) bekezdése az
államtitok, a szolgálati titok, az üzleti titok megõrzése érdekében
rendelkezik.
A tisztességtelen piaci magatartásról szóló 1990. évi LXXXVI. törvény az
üzleti titokkal való visszaélést tiltja, és megadja a fogalommeghatározást.
A pénzintézetekrõl és a pénzintézeti tevékenységrõl szóló 1991. évi LXIX.
törvény 18/A §-a szintén meghatározza az üzleti titkot, de megjeleníti a
szakmai titkot is, mint az üzleti titok egy lehetséges formáját.
A postáról szóló 1992. évi XLV. törvény - a levéltitok és a magántitok mellett
- üzleti és üzemi titkot is ismer.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
29. §-a a Pp.-vel megegyezõen említi a hivatásbeli titkot.
A Munka Törvénykönyve 103. §-ának (3) bekezdése is rendelkezik az üzemi
(üzleti) titokról és ennek védelmérõl.
Valójában itt olyan titokról van szó, amelyeket termelõ, szolgáltató vagy
pénzintézeti tevékenységet végzõ gazdasági szervezetek határoznak meg a saját
tevékenységük körében annak érdekében, hogy versenytársaik e titkok
megismerése révén ne jussanak elõnyhöz. Az üzleti titok védelmének két oldala
van. Az egyik a munkaadó és a munkavállaló közötti viszonyban rendezi a
védelmet. A másik az egymással gazdasági kapcsolatba kerülõ üzleti partnerek
között érvényesül, és polgári jogi kategória.
A banktitok fogalmát a köznyelv két értelemben is használja. Sokan tévesen e
fogalom alatt a pénzintézetek üzleti titkait (források, üzleti módozatok,
kialakítás alatt lévõ új üzleti konstrukciók stb.) értik. Valójában a
banktitok a bank (pénzintézet) és az ügyfél közötti kapcsolatban jelenik meg,
és az a tartalma, hogy az ügyfél vagyoni helyzete illetéktelenek számára ne
legyen megismerhetõ. Ezért a banktitok álláspontunk szerint a személyes adatok
védelmének intézményrendszerébe sorolható magántitok.
Az orvosi titok, az ügyvédi titok, a gyónási titok - itt most fel nem sorolt
társaikkal együtt - azon titokfajták körébe tartozik, amelyet a
büntetõeljárásról és a polgári perrendtartásról szóló törvények a tanúvallomás
megtagadása körében a foglalkozási titok (foglalkozásánál fogva titoktartásra
kötelezett személy) körében említ meg. Ezek a titokfajták ugyancsak
magántitkok, hiszen a természetes személy valamilyen életviszonyával
(egészségi állapotával, családi vagy vagyoni viszonyaival, legbensõbb
gondolataival stb.) függenek össze.
A szabályozásra vonatkozó javaslatok kialakításánál nem lehetett feladat az
említett, titkok körébe tartozó különféle titokfajták mélyreható további
elemzése. Az államtitok, szolgálati titok törvényi szabályozása körében nem
vállalható fel a védelmi intézményrendszerük kialakítására vonatkozó
javaslattétel. Ezt a kérdéskört az állami szervek, mint adatkezelõk és a jogi,
valamint természetes személyek közötti viszonyban, továbbá az utóbbi személyek
egymás közötti viszonyában részben az Avt. rendezi. A magántitok megsértését
polgári jogi (a jogsértés megállapítása, eltiltás a további jogsértéstõl, adat
helyesbítése, törlése, tájékoztatás megadása, kártérítés stb.) és büntetõjogi
(szabálysértési) úton lehet szankcionálni.
A törvényjavaslat azzal, hogy az államtitok és a szolgálati titok fogalmát
pontosan meghatározza, lehetõséget nyújt az egyéb, fõleg a magánszférában
jelentkezõ titokfajtáktól való elhatároláshoz.
5. A Javaslat mindezekre tekintettel a szabályozás rendszerének felépítésénél
két egyenrangú célt kíván megvalósítani: a titkosítási tevékenység
alkotmányosságát és a jogbiztonságot.
A közérdekû adatok megismeréséhez fûzõdõ alapjog érvényesítésével
összefüggésben alapvetõ fontosságúnak tartja, hogy:
- a korlátozó norma tartalma alkotmányosan értelmezhetõ és egyértelmûen
megállapítható legyen,
- a törvénybõl világosan kitûnjön a titkosításra felhatalmazottak köre, annak
tartalma, terjedelme, idõbeli korlátja, eljárási rendje,
- a minõsítés csak alkotmányos okból védelmet igénylõ adatokra vonatkozhat,
ezért nem a megismerhetõség kategorikus kizárása, hanem az alkotmányos indok
fennállása miatti megóvás lehet a feladata,
- a korlátozásnak az elérendõ céllal arányban kell állnia.
A Javaslat úgy kíván eleget tenni az Avt.-ben megfogalmazott kötelezettségnek,
hogy a kivételek útján határozza meg a közérdekû adat megismerésének
korlátozását. A Javaslat csak az alkotmányos korlátokat kijelölõ, valamint a
titokvédelmi kötelezettségrõl rendelkezõ szabályokat állapít meg. A Javaslat
melléklete tartalmazza az általánosan, illetve adatkezelõnként meghatározott
olyan adatfajtákat, amelyek körébe tartozó adat a törvényi feltételek
fennállása esetén államtitokká minõsíthetõ.
A minõsített adatok védelmének és kezelésének az alapjogi korlátozásra
közvetlen hatással nem bíró eljárás részletes szabályait a törvény
felhatalmazása alapján kormányrendelet határozza meg, amelyik egyúttal
tartalmazza a minõsített adatok védelméhez szükséges technikai jellegû
elõírásokat is.
Az elõkészítés során felvetõdött, hogy indokolt-e külön jogszabályban
meghatározni a minõsített adatok védelmével kapcsolatos adminisztratív
rendelkezéseket akkor, amikor a különbözõ szervezetek iratkezelési feladatait
a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelmérõl szóló
törvénytervezet önálló tárgykörrel kívánja megoldani.
A Javaslat szerint a minõsített adatok adminisztratív védelmének egyik
legfontosabb része a kezelés rendjének az általános iratokénál szigorúbb
meghatározása, amely attól függetlenül irányadó, hogy a minõsített adat állami
szerv, közfeladatot ellátó szerv, gazdálkodó szervezet vagy más szervezet
birtokában van. Kizárólag így adható garancia arra, hogy a megfelelõ
jogosítvánnyal felruházott szervek által, valamint más állam vagy nemzetközi
szervezet részérõl titokká minõsített és átadott adatok védhetõk legyenek.
Természetesen ezzel a megoldással egy adott szervezetnél kettõs iratkezelési
rendszer alakul ki. Ezzel reálisan számolhatunk, azonban valódi intézményes
védelem az európai országokban már bevezetett minimális követelmények nélkül
nem lehetséges. Fontos ugyanis, hogy a minõsített adathordozók kezelése az
egyéb adatoknál, iratoknál szigorúbb eljárási rendben történjen, és azoktól
fizikailag is elkülönüljön. Ez csak mindenkire egyaránt vonatkozó, egységes
rendszerben képzelhetõ el.
R É S Z L E T E S I N D O K O L Á S
I. fejezet
ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK
A törvény célja
Az 1. §-hoz
A Javaslat a törvény céljának meghatározásánál a lehetõ legegyszerûbb
megoldásra törekszik.A preambulummal összhangban azt kívánja kifejezni, hogy a
közérdekû adatoknak csak a legszükségesebb mértékû korlátozását vállalja fel,
és ebben a körben mind anyagi jogi, mind eljárásjogi szabályokat kíván életbe
léptetni. Jelzi azt is, hogy csak az államtitok körében határoz meg a
minõsítésnél szóba jöhetõ adatfajtákat, valamint azt is, hogy az Avt.-ben
nevesített államtitok és szolgálati titok körén túl nem kíván meghatározást
adni más titokfajtákra.
Értelmezõ rendelkezések
A 2. §-hoz
1. A Javaslat viszonylag részletesen foglalkozik az értelmezõ rendelkezések
körében egyes fogalmak meghatározásával. Ez két ok miatt fontos. Egyrészrõl
azért, mert a titokvédelem is adatokra vonatkozik, azonban sajátos adatkörre,
emiatt jelentõs mértékben el kell térni az Avt. fogalom-meghatározásától.
Másrészrõl a fogalmak pontosítása lényegesen egyszerûsíti a szabályozás
rendszerét, jól szolgálja a közérthetõséget, segíti a "rokon" jogterületekhez
való illeszkedést.
2. A Javaslatnak a minõsítési eljárásra adott meghatározása amellett, hogy
utal annak eljárási jellegére, ki akarja hangsúlyozni annak lényegét. Eszerint
az adat egyértelmûen a tartalmánál fogva eshet minõsítési eljárás alá, és csak
akkor, ha egyben valamelyik titokköri kategóriában nevesített adatfajtába
tartozik. Ezért az eljárás fõ célja az adat hovatartozásának megállapítása, és
ezt követi a döntés, mely alapján a minõsítési jelölést feltünteti.
A Javaslat nem kívánja alkalmazni azt a külföldön több helyen ismert
megoldást, miszerint a nyílt iratot is jelöléssel kell ellátni (pl. "Nem
titkos", "Nyílt irat"). Abból a meggondolásból indul ki, hogy amelyik iraton a
minõsítési jelölés nincs feltüntetve, e törvény szerint korlátozás alá nem
esik.
3. A minõsített adat értelmezésénél a Javaslat változtatni kíván az eddigi
felfogáson. A hatályos szabályozás az iratalapú adathordozó bázisán épült
fel, rendelkezései is iratszemléletet tükröznek. A fogalom meghatározásánál a
Javaslat abból a gyakorlati tapasztalatból indul ki, hogy iraton kívül más
dolog is hordozhat védendõ információt, pl. magának egy objektumnak a léte,
annak földrajzi helye vagy rendeltetése. Figyelembe kell venni azt is, hogy a
korszerûsödõ közigazgatásban a bizalmi elv érvényesülése a szóbeli
rendelkezések bõvülésével jár együtt, így a szóban adott információban is
megjelenhetnek a védendõ adatok. A fogalommeghatározás egyben igyekszik
feloldani a taxációt, kiterjesztve azt a titkot hordozó eljárási módra vagy
bármilyen más ismeretanyagra. Mindennek célja az is, hogy a törvény
idõállóságát biztosítsa.
Tekintettel kell lenni arra is, hogy bizonyos védett információkat hordozó
objektumokon - sajátosságuknál fogva - a minõsítési jelölés nem tüntethetõ
fel, így a megkülönböztetés arra is lehetõséget nyújt, hogy a minõsítési
eljárás során ezekre nézve eltérõ szabály érvényesüljön.
4. A minõsített adat továbbítása és a minõsített adattal való rendelkezés
esetén a Javaslat egyrészrõl az Avt. fogalommeghatározásától való eltérés
miatt ad definíciót. Lényeges különbség van ugyanis az Avt. adattovábbításról
szóló meghatározása és a Javaslatban adott között. Ez utóbbinál ugyanis ki
kellett hangsúlyozni, hogy a továbbítás milyen, a minõsítõ engedélyén alapuló
magatartást takar.
A minõsített adattal való rendelkezés a titokvédelem területén olyan eljárás,
amelynek részcselekményeihez jelentõs jogok, kötelezettségek tapadnak.
Ugyanakkor a minõsített adattal való rendelkezés joga lehet bõvebb vagy
szûkebb attól függõen, hogy a minõsítõ vagy más rendelkezésre jogosult, mely
jogosítványait adhatja vagy adja át. Ennek világosan nyomonkövethetõ volta
különösen akkor fontos, ha felmerül a felelõsség kérdése. Az egyértelmûség
okából a Javaslat abból indul ki, hogy a rendelkezés részcselekményeinek
kizárólagos felsorolása adja a legegyértelmûbb megoldást. Ezzel nyílik
megfelelõ mód arra is, hogy a rendelkezési jog átadására jogosult a
felhatalmazásban pontosan meg tudja határozni, milyen részmûveletek
elvégzésére szól a felhatalmazás.
5. Az értelmezõ rendelkezések között külön foglalkozik a Javaslat a
rendvédelmi szerv fogalmával. Erre azért van szükség, mert számos törvényünk
használja ezt a fogalmat, azonban ezen más-más szervezeteket ért (pl. a
rendõrségi törvény). A Javaslatban az eltérést az indokolja, hogy a katonai
nemzetbiztonsági szolgálatok a honvédség keretében mûködnek, és így rájuk a
honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvény 10. §-ának k) pontja alapján eltérõ
szabályok vonatkozhatnak.
A Javaslat ugyanakkor fel kívánja oldani az értelmezésbõl adódó
összeütközéseket azáltal, hogy az itt nem szabályozott kérdésekre részben az
Avt., részben a köziratokra vonatkozó szabályokat terjeszti ki.
II. fejezet
TITOKFAJTÁK
Államtitok
A 3. §-hoz
1. A Javaslat egyik súlyponti része a titokfajták meghatározásáról szóló
fejezet. Itt egyrészrõl figyelembe kell venni, hogy az államtitok fogalma
megfeleljen az Avt. rendelkezéseinek, az Alkotmánybíróság határozatában adott
iránymutatásnak, másrészrõl ne kerüljön ellentétbe a hatályos törvények,
különösen a Btk. rendelkezéseivel. Mindenképpen biztosítsa, hogy egy
meghatározott körbe (államtitokkör) tartozó adat csak akkor képezhessen
államtitkot, ha nyilvánossága az Avt.-ben is meghatározott, jelentõs állami
érdekeket sérthet vagy veszélyeztethet és a nemzetközi gyakorlatnak, továbbá
az általunk parafált egyezményeknek is megfelel. Az államtitok meghatározása
tehát feltételezi egy zárt államtitokköri jegyzék létét, amely a törvény
elválaszthatatlan mellékletét képezi.
A Javaslat rendezi az államtitokká nyilváníthatóság leghosszabb érvényességi
idejét is. Ezt 90 évben állapítja meg, míg az államtitokköri jegyzék az egyes
adatfajtákra nézve adatkezelõnként határozza meg a speciális maximumot, amely
csak bizonyos minõsített objektumok létezése, fekvése, minõsített adatai
tekintetében lenne egy ízben meghosszabbítható, figyelemmel azok 90 évnél is
hosszabb létezésére.
2. A Javaslat szakít a hatályos szabályozás államtitok fogalmával, amely csak
akkor ismerte el egy adat államtitokká való minõsítését, ha illetéktelen
személy tudomására jutása bizonyos állami érdekek veszélyeztetésével
járhatott, és azt az arra jogosult vagy jogszabály, az államtitoknak
tekintendõ adatok körébe utalta. Az államtitoknak tekinthetõ adatok körét
példálózó jelleggel adja meg. Ez a megoldás bár látszólag a kivétel elvén
mûködött, ám a titokká minõsíthetõ adatok körét parttalanná tette.
A Javaslat az államtitok meghatározásánál egyrészrõl megköveteli annak
megállapítását, hogy a védendõ adat nyilvánosságra hozatala, megszerzése vagy
felhasználása valóban jelent-e sérelmet vagy veszélyt, vagyis az adat tartalma
valóban érdemes-e a védelemre. Ezáltal igyekszik elejét venni a pusztán formai
okokból történõ minõsítésnek. Nem elegendõ tehát a titokkörbe tartozás puszta
ténye, vizsgálni kell az esetleges nyilvánosságra kerülés által kialakuló
sérelem vagy veszélyeztetettség fokát. Másrészrõl új elemként építi be a
Javaslat a Btk.-val való összhang érdekében a titoksértés tényállási elemeit.
3. A Javaslat a mellékletét képezõ ún. államtitokköri jegyzék összeállításánál
arra törekszik, hogy az Avt. 1. §-ának (3) bekezdésében foglaltaknak
megfelelõen adatkezelõre és az általa kezelt adatfajtákra együttesen és
kizárólagosan sorolja fel a titokköröket. Bõvítésük vagy szûkítésük így csak
törvény által lehetséges. Az együttes meghatározás egyben azt is jelenti, hogy
egy-egy adatkezelõ kizárólag a "saját" titokkörében jogosult minõsítésre. Ez
azért fontos, mert megfelelõ biztonsággal az adatkezelõ csak saját területéhez
tartozó adatok tekintetében tud megalapozott döntést hozni. Ha olyan adatfajta
keletkezik nála, amely más adatkezelõ titokkörébe tartozik, úgy az arra
jogosultnál kezdeményezheti a minõsítést.
A titokköri jegyzékre vonatkozó indítványokat az érintett adatkezelõk tették
meg a kodifikációs eljárás során. Azok megfelelnek a nemzetközi
egyezségokmányokban és ajánlásokban megfogalmazott azon kivételi körnek,
miszerint honvédelmi és nemzetbiztonsági, külügyi és nemzetközi, pénzügyi és
költségvetési, közbiztonsági és bûnmegelõzési, igazságszolgáltatási adatok
körében elismerik a közérdekû adatok nyilvánosságának meghatározott rend
szerinti korlátozását.
Szolgálati titok
A 4. §-hoz
A Javaslat az eddigi gyakorlatnak megfelelõen az államtitok mellett fenntartja
a szolgálati titok intézményét, de a szolgálati titok meghatározásánál is
eltér a hatályos szabályozás megoldásától.
A hatályos szabályozás által meghatározott szolgálati titok fogalom egyik
lényeges eleme az állami, társadalmi szervezet érdekeinek sérelme, mint
titokfajtát keletkeztetõ elem. Az érdeksérelem azonban olyan tág fogalom,
amely alkalmas arra, hogy a szolgálati titokká való minõsítést, és így a
nyilvánosság korlátozását beláthatatlanul széles közérdekû adatkörre terjessze
ki.
A Javaslat a hatályos rendelkezésektõl eltérõ megoldás kialakításánál abból
indul ki, hogy az államtitok megfelelõ védelmet nyújt az államtitokköri
jegyzékben meghatározott adatfajták körébe tartozó közérdekû adat védelmére. A
szolgálati titok kategóriával történõ nyilvánosságkorlátozás célja kizárólag
az állami szerv eljárása zavartalanságának, illetéktelen befolyástól mentes
gyakorlásának biztosítását szolgálja. Természetesen nem azt jelenti, hogy a
közigazgatási eljárás átláthatóságát elzárná az ügyfél vagy az érintett elõl.
Az ügyfél jogait az eljárásjog (betekintés joga) garantálja, az Avt. pedig
széles körben biztosítja az érintett jogait. A szolgálati titok esetében arról
van szó, hogy egyrészrõl éppen az elõbb említettek jogait is védi az
illetéktelenek által történõ megismeréstõl, másrészrõl a közigazgatási döntés-
elõkészítõ eljárás dokumentumaiban foglaltak nyilvánosságra kerülése ellen ad
védelmet a döntés pártatlansága, jogszerûsége és illetéktelen befolyásmentes
meghozatala érdekében.
A szolgálati titokfajta meghatározásánál a Javaslat eltér az államtitoknál
alkalmazott megoldástól. Itt ugyanis a szervezetek mûködésének sokféleségére
való tekintettel nem lehet egyetlen törvény által alkalmazni rendelt
szolgálati titokköri jegyzéket összeállítani. Az eltérés további indoka az,
hogy szervezetenként más és más olyan érdekkör merült fel, melynek
nyilvánossága akadályozná az illetéktelenek befolyástól mentes mûködését vagy
a döntések pártatlanságát.
A szolgálati titokká minõsítésnek a legindokoltabb körre történõ korlátozása
céljából a Javaslat az államtitokhoz hasonlóan kizárólag törvény által
meghatározott állami szervek részére engedi meg a szolgálati titokká
minõsítést, az általuk összeállított nyilvános szolgálati titokköri jegyzék
alapján. A jegyzéket az említett szerveknek a záró rendelkezések között
megállapított határidõig a Magyar Közlönyben közlemény formájában, a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 57. §-a szerint nyilvánosságra kell
hozniuk.
A szolgálati titok esetében a Javaslat kevésbé kívánja korlátozni a
nyilvánosságot, ezért a szolgálati titoknál az államtitokhoz képest jelentõsen
alacsonyabb a generális maximumként meghatározott védelmi idõ és szélesebb
körû a betekintési lehetõség is. A Javaslat megtiltja bizonyos adatfajták
szolgálati titokká minõsítését. Ezeket az adatokat az Avt. 19. § (2) bekezdése
egyértelmûen meghatározza.
Külföldi minõsített adat
Az 5. §-hoz
A Javaslat a nem hazai eredetû minõsített adatok védelmérõl is szól. Ebben a
körben a gondot leginkább az jelentheti, hogy más államok vagy nemzetközi
szervezetek a Javaslatban említettnél több vagy más titokkategóriát ismernek
(pl. szolgálati használatra, bizalmas, titkos, szigorúan titkos stb.) Ezek
megfeleltetése a törvény keretei között a hatályos és a tervezett
titokfajtákkal szükségtelen, mert az ilyen tárgyú kötelezettségvállalásunknak
a magyar jogrendszerben hagyományosan kialakult titokkategóriákkal is eleget
tehetünk.
A Javaslat abból indul ki, hogy államtitok, szolgálati titok közérdekû
adatként csak a Magyar Köztársaság közhatalommal felruházott szervénél
keletkezhet. A hatályos rendelkezés, amely lehet, hogy jól megfelelt a korábbi
függõségi viszonyok követelményeinek, ma már tarthatatlan. Más kérdés az, hogy
a nemzetközi partner által történt minõsítést elismerjük, a minõsített adatot
nemzetközi kötelezettség alapján védjük. Ezért a megfeleltetést, a védelem
módját a Javaslat nemzetközi szerzõdésre bízza azzal, ha nemzetközi szerzõdés
vagy megállapodás másképpen nem rendelkezik, úgy a végrehajtási
rendelkezésekben meghatározott védelmi szabályokat kell alkalmazni a külföldi
eredetû minõsített adatra.
III. FEJEZET
A MINÕSÍTÉSRE JOGOSULTAK ÉS A MINÕSÍTÉSI ELJÁRÁS
A minõsítésre jogosultak
A 6. §-hoz
1. A Javaslat úgy kíván eleget tenni az Avt. és az Alkotmánybíróság
határozatában megjelenített alkotmányos elvnek, hogy csak a közhatalmi
jogosítványokkal felruházott közjogi és közigazgatási szervezetek vezetõi
számára ad minõsítési jogkört a törvényekben és jogszabályokban meghatározott
feladat- és hatáskörök gyakorlása körében. Ezzel a megoldással gyökeresen
szakít a hatályos szabályozás alapján kialakult helyzettel. A Ttvr. széles
körû lehetõséget adott a különbözõ szervezetek vezetõi számára a minõsítésre,
így minõsíthettek önkormányzatok, társadalmi szervezetek is. Ez a megoldás
azon túl, hogy alkotmányellenes, azzal a veszéllyel is járt, hogy a választás
útján létrejött különbözõ közfeladatot ellátó szervezetek saját választóik,
tagjaik elõl is elrejthettek információkat. A minõsítésbõl való kizárásuk nem
jelenti azt, hogy a közfeladatot ellátó szervezetek, az önkormányzatok nem
kaphatnak az állami feladataik végrehajtásához minõsített adatot. Az
államtitkon és szolgálati titkon kívüli titkaik kívül esnek a Javaslat
szerinti szabályozás körén, védelmüket a különbözõ, más törvényekben,
jogszabályokban meghatározott adatvédelmi rendszerek kielégítik.
A Javaslat azonban egy ponton áttöri az állami szervek kizárólagos minõsítési
jogosultságának elvét. A honvédelmi érdekek védelmében - a honvédelemrõl szóló
1993. évi CX. törvény 66. §-ának keretei között - a honvédelmi felkészülési és
az országmozgósítási feladatokkal felruházott szervek vezetõi részére megadja
a minõsítési jogot.
2. A minõsítési jogkörök átruházását a hatályos rendelkezésekhez hasonlóan a
Javaslat is lehetõvé teszi. Az államtitokkal kapcsolatban azonban ezt a
lehetõséget csak a lehetõ legszûkebb vezetõi körre, a helyettesek körére
terjeszti ki, amire a gyorsabb ügymenet, a zökkenõmentes ügyintézés miatt
elengedhetetlenül szükség van.
A szolgálati titokká történõ minõsítés esetén a Javaslat az ügydöntõ
hatáskörrel rendelkezõ munkatársak minõsítési joggal való felruházását is
megengedi. Míg az államtitok esetén a vezetõi felelõsség fenntartása egyben
korlátja is a minõsítés parttalanná válásának, addig a szolgálati titokká
minõsítésnél a centralizáció nem szolgálná a kívánt cél elérését. Az ügydöntõ
jogkörrel bíró köztisztviselõ ugyanis közvetlenül fel tudja mérni a minõsítés
indokoltságát, az illetéktelen beavatkozás veszélyének felismerése és
elhárítása az õ feladatkörében jelentkezik.
Mivel a szolgálati titok ugyanakkor korántsem jelent olyan hozzáférési
korlátot mint az államtitok, így a hatáskör átadás szélesebb körre való
kiterjesztése itt kevésbé veszélyezteti a közérdekû adatok nyilvánosságát. A
Javaslat csak a minõsítõ részére adja meg az átruházás jogát. Annak
továbbadására (szubdelegáció) nem ad lehetõséget.
3. Az általános szabály alól a Javaslat meghatározott igazgatási területeken
kivételt tesz. Vannak ugyanis az állam mûködésének olyan területei, ahol az
ügyek természete eleve megkívánja az adatokhoz való hozzáférés legszûkebb
körre való korlátozását, és így a teljesen zártkörû kezelést. Ezekben az
ügyekben az információk általában az üggyel közvetlenül foglalkozóknál
keletkeznek. A minõsítés elmaradása vagy késedelme pedig azzal a veszéllyel
jár, hogy az adat, ha átmenetileg is, de védtelen marad. Ilyen területei az
állam mûködésének a honvédelem, a nemzetbiztonság és a bûnüldözés, vagyis azok
a területek, ahol törvényi felhatalmazás alapján gyakorlat a titkos
információszerzés, az idegen titkos információszerzés elhárítása, és ahol az
intézkedés gyorsasága, az intézkedés leplezett szervezése a siker egyértelmû
feltétele. Ezért a Javaslat igen szûk körben, de lehetõséget ad az általános
szabályoktól való eltérésre, meghatározva azt is, milyen feladatok körében
kerülhet sor, az eltérõ szabályok alkalmazására, és milyen módon történhet a
jogkör átruházása.
Minõsítés
A 7-9. §-okhoz
1. A Javaslat a minõsítési eljárás tekintetében szakít a hatályos szabályozás
gyakorlatával. A Ttvr. meglehetõsen szûkszavú rendelkezései mindössze a
minõsítésnek az iraton való feltüntetését és az érvényességi idõ jelölését
írták elõ. A minõsítõ személye így ismeretlen maradt. A minõsítés érvényességi
idejére vonatkozó elõírás hiányában gyakorlattá válhatott a "visszavonásig", a
"nyilvánosságra hozatalig" stb. idõtartam meghatározás, ami végsõ soron
idõtlenné tette a tilalmat.
A Javaslat az eljárási rend kialakításával - amely egyszerû - mintegy
kényszeríti a minõsítés követelményeinek megfelelni látszó adattal találkozót
arra, hogy a minõsítés szükségességét, törvényességét átgondolja. Az
indokolási kötelezettség teljesítése pedig szembesítheti a kezdeményezés
indokolatlan voltával. A minõsítési eljárás során keletkezett ügyiratok ezzel
a megoldással bármikor visszakereshetõen igazolják az eljárás
megalapozottságát, ami különösen azért fontos, mert a késõbbi jogvitában az
indokolás bizonyító erõvel is bírhat.
A minõsítési kezdeményezés elbírálására a Javaslat az államigazgatási eljárás
általános szabályainak megfelelõ határidõt határoz meg annak érdekében, hogy
az eljárás idõtlenné válása ne vezethessen visszaélésekhez. A 30 napos
határidõ, egyszeri ugyanilyen tartamú meghosszabbítása után az adat
nyilvánossá válik, ezzel mintegy kizárja, hogy a döntéshozó mulasztásával
indokolatlan titkosítási elõnyhöz jusson, erõsítve ezzel az adatok
közérdekûsége elvének érvényesülését.
A szolgálati titokká minõsítési eljárást a Javaslat egyszerûsíteni kívánja. A
külön indokolást nem teszi kötelezõvé.
A Javaslat a minõsítés formai követelményeiben a hatályos szabályozáshoz
képest jelentõs módosítást vezet be. A tervezett megoldás szerint a titok
fokozatának jelölése, az érvényességi idõ feltüntetése mellett a minõsítési
jelölésnek tartalmaznia kell a minõsítõ nevét és beosztását. Ezzel megszûnik
az eddigi gyakorlatban kialakult névtelenség, egyértelmûen megállapítható a
minõsítés eredete. A minõsítõ személyének ismerete a jogviták kezdeményezését,
a hatáskör és illetékesség megállapítását is megkönnyíti.
2. A Javaslat szerint a Miniszterelnöki Hivatal tekintetében annak vezetõje, a
fegyveres erõ, a rendvédelmi szerv esetében az irányításra jogosult miniszter
eltérõen is megállapíthatja a minõsítési eljárás rendjét. Ezt az eltérést az
teszi indokolttá, hogy a Kormány, illetve az ügyrendje alapján mûködõ
testületek (kabinetek, kormánybizottságok) üléseinek a Miniszterelnöki
Hivatalban történõ elõkészítésével kapcsolatos adatok, az üléseken
elhangzottakat, történteket rögzítõ dokumentumok nyilvánosságát indokolt
korlátozni. Ez természetesen nem jelentheti az ülések elé kerülõ napirendi
anyagok, elõterjesztések automatikus minõsítését. Azokat tartalmuknál fogva az
elõterjesztõ minõsíti. Fontos államérdek, hogy e testületek elõkészítésével
kapcsolatos munkálatokat a nyilvánosság befolyásától mentesen végezzék. A
testület tagjai felkészülését szolgáló munkadokumentumok, feljegyzések és
javaslatok tartalma csak a címzettnek szól. Nem szabad a felkészítést végzõ
szakértõket arra kötelezni, hogy ezt a felelõsségteljes munkájukat a
nyilvánosság elõtt végezzék.
Ugyancsak nem tartozik a nyilvánosság elé az üléseken elhangzott véleményeket,
ellenvéleményeket és érveket tartalmazó dokumentum, hiszen számos esetben az
érveket és ellenérveket minõsített adatokkal, vagy egyéb titokfajták körébe
tartozó tényekkel, körülményekkel kell alátámasztani. Ezért célszerû lehetõvé
tenni, hogy a minõsítési eljárás során a kivétel érvényesüljön, és
egyszerûsített eljárással, például indokolás készítése nélkül az említett
adatok minõsíthetõk legyenek.
A fegyveres erõ, a rendvédelmi szerv minõsítési eljárására nézve az eltérést e
szervezetek sajátos feladatköre és szigorú hierarchikus mûködési rendje
indokolja, ugyanúgy mint a minõsítõi jogköröknél meghatározott kivétel
esetében (lásd a 6. §-hoz fûzött indokolás 2. pontját). Nem teszi lehetõvé a
Javaslat azt, hogy az irányító miniszter a minõsítési jelöléstõl eltérjen,
csak az eljárás gyorsítása érdekében állapíthat meg eltérõ szabályokat.
A minõsítés felülvizsgálata
A 10. §-hoz
1. A Javaslat a közérdekû adatok nyilvánosságának legszükségesebb korlátozása
elvének megfelelõen elõírja a minõsített adatok rendszeres felülvizsgálatát.
Ennek során a felülvizsgálatot végzõ fenntarthatja, törölheti és szükség
esetén módosítja a minõsítést. Ez azért is indokolt, mivel a minõsítés után
bekövetkezhetnek olyan tények, körülmények, amelyek okafogyottá tehetik az
eredeti döntést, így a minõsítés megszüntethetõ, érvényességi ideje
csökkenthetõ.
2. Az egyes szervezetek jogutód nélküli megszûnésének esetére is szabályt ad a
Javaslat. Ilyenkor valamennyi minõsített iratot felül kell vizsgálni,
függetlenül a korábbi felülvizsgálattól eltelt idõtartamtól. Erre azért van
szükség, hogy a jogutód nélkül megszûnt szervezetek iratanyagának megfelelõ
elhelyezésérõl szabályszerûen gondoskodjanak, és valóban csak az indokolt
esetekben maradjon fenn a minõsítés.
3. A Javaslat a minõsítések saját hatáskörben történõ felülvizsgálata mellett
lehetõvé teszi, hogy a legfõbb ügyész, a kormány tagja, a határõrség
parancsnoka, a rendvédelmi szerv vezetõje felülbírálhassa az irányítása alatt
álló szervezet felhatalmazottjának minõsítését. Erre különösen azokban az
esetekben van szükség, ahol a minõsítés az általános szabályoktól eltérõen
alacsonyabb szintre is leadható (6. § (4) bekezdés). Ez egyrészrõl visszatartó
erõvel bír a minõsítési túlkapások ellen, másrészrõl lehetõvé teszi a
jogsérelem irányítói jogkörben történõ orvoslását.
4. A Javaslat azonban kivételt tesz a felülvizsgálati kötelezettség alól a
Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület mûködése esetében. A
titokköri jegyzék alapján az említett szervezetek mûködésével kapcsolatos
munkadokumentumok az államtitok körébe tartoznak adattartalmuktól függetlenül
azon oknál fogva, hogy ez a testület informális beavatkozástól mentes
mûködése, tevékenysége eredményességének garanciája. A nemzetközi ajánlások és
a kialakult gyakorlat is védelemben részesíti a testület tevékenységével
kapcsolatos adatokat. Ez a védelem viszont csak abban az esetben mûködik, ha a
védelem megfelelõ idõhatára is biztosított, és különbözõ megfontolások alapján
sem nyílik mód az adatok indokolatlan nyilvánosságra hozatalára. Ezért ebben
az adatfajta körben a felülvizsgálatot az érvényesség idõtartama alatt
kifejezetten megtiltja a Javaslat.
IV. FEJEZET
A MINÕSÍTETT ADAT MEGISMERÉSE
A megismerés és engedélyezése
A 11-13. §-okhoz
1. A Javaslat a minõsített adat megismerésére alanyi jogon hatalmazza fel a
minõsítõt, a titokbirtokost, a titokvédelmi felügyelõt. Természetesen nem
zárja ki, hogy megismerhesse a minõsített adatot az, aki erre törvényi
felhatalmazást kapott. Mindenki más csak engedéllyel ismerheti meg a
minõsített adatot, akkor is, ha az adattal érintett. Ez a korlátozás az Avt.
16. §-ában adott felhatalmazás alapján épült be a Javaslatba azzal, hogy a
szolgálati titok tekintetében ezt a korlátozási lehetõséget nem kívánja
érvényesíteni, hanem más törvényre bízza a tilalom megállapítását. Ennek oka,
hogy a szolgálati titok csak olyan adatokra terjed ki, amelyek a szerv
zavartalan mûködése érdekében bírnak jelentõséggel. Az érintett által történõ
megismerés itt veszélyt általában nem hordoz. Azt viszont lehetõvé kell tenni,
hogy törvény pl. nemzetbiztonsági okokból az érintettet a megismerési jogában
korlátozza, erre utal a Javaslatban szereplõ kivétel.
2. A Javaslat külön rendelkezést tartalmaz az állami feladat végrehajtásába
bevont közremûködõ nem állami szervekre nézve. A gyakorlatban rendszerint
elõfordul, hogy állami feladat végrehajtásába bevonnak gazdálkodó
szervezeteket, társadalmi szervezeteket, magánszemélyeket. A közremûködõkre is
vonatkozik az általános szabály, miszerint csak engedély alapján juthatnak a
minõsített adat birtokába. Az adat tényleges megismeréséhez azonban a Javaslat
külön feltételt támaszt. A minõsített adat csak akkor adható át a
közremûködõnek, ha megteremtette a védelemhez szükséges jogszabályban elõírt
személyi, szervezeti, technikai feltételeket. Ezek meglétét nemcsak átadáskor,
hanem folyamatosan indokolt ellenõrizni. E jogkör gyakorlására nézve a felek
között a feladat végrehajtása érdekében kötött szerzõdésben is meg lehet
állapodni.
A megismerési kérelem elintézése
A 14. §-hoz
A megismerési kérelem elbírálására a Javaslat szerint csak a minõsítõ
jogosult, hiszen õ rendelkezik a minõsítés indokoltságát megalapozó
információkkal. A kérelemre nézve nincs formakényszer, elegendõ a kért adat
megjelölése. A Javaslat nem kíván az eljárással részletesebben foglalkozni,
mivel célszerû elkerülni a párhuzamos megoldásokat. Ezért az Avt. eljárási
szabályait rendeli alkalmazni, csupán a bírósági eljárás tekintetében ad
kiegészítõ szabályt. Az eltérésre azért van szükség, mert adott esetben
elõfordulhat, hogy a megtagadó nem azonos a minõsítõvel, illetve a szolgálati
titokká történõ minõsítés államtitokká minõsített adaton alapul.
V. FEJEZET
A MINÕSÍTETT ADAT VÉDELME
Általános szabályok
A 15-17. §-okhoz
1. A Javaslat a minõsített adat megismerésére jogosultak részére egyértelmûen
meghatározza a kötelezettségeket függetlenül attól, hogy a megismerésre
törvényadta joga van, vagy engedély alapozta meg e jogát. A titok megtartása
ugyanis mindenkire kötelezõ, arra is, aki véletlenül jutott titok birtokába
(pl. minõsített iratot talál). Aki viszont tisztségénél, hivatásánál,
beosztásánál fogva rendszeresen államtitkot ismer vagy ismerhet meg, és az
errõl szóló törvény nemzetbiztonsági okokból azt fontosnak tartja, köteles
alávetni magát a törvényben elõírt biztonsági ellenõrzésnek.
Köztudomású, hogy a minõsített adatok kiszivárgása, illetéktelenek birtokába
jutása veszélyhelyzetet idézhet elõ. A minõsített adat nem csak szándékosan
hozható illetéktelenek tudomására, ez megtörténhet gondatlanságból is. Az
ellenõrzés egyik célja például a gondatlanságra való hajlam kiszûrése,
valamint esetleg olyan, a megismerésre jogosult személyiségében rejlõ okoknak,
biztonsági kockázati tényezõknek a felkutatása, amelyek eleve veszélyeztetik a
titok megtartását.
2. A Javaslat törvényi szinten kívánja szabályozni a titoktartási
kötelezettség alóli felmentést, amelyet eddig külön kormányrendelet
szabályozott, és általában a legmagasabb (miniszteri) szintre emelte az
engedélyezési hatáskört. A Javaslat abból indul ki, hogy a minõsítõ képes
eldönteni azt, hogy a kérdéses minõsített adatról engedélyezi-e a
nyilatkozattételt. Ez a legegyszerûbb és leggyorsabb megoldás, mivel a
minõsítési jelölésbõl a minõsítõ személye ismert.
3. A Javaslat rendezni kívánja a jogellenesen vagy illetéktelenül megismert,
birtokba vett minõsített adattal kapcsolatos kötelezettségeket, a
nyilvánosságrahozatal rendjét és a külföldre való továbbítás módját.
Ha valakinek minõsített adat jut a birtokába, de annak birtoklására,
megismerésére nem jogosult (találás), úgy az adatot a minõsítõhöz kell
eljuttatnia. Ez feltételezi a minõsítési jelölés ismeretét. Ha erre nincs mód,
pl. az irat zárt borítékban van elhelyezve, akkor a legközelebbi rendõri
szervnek kell átadnia, mert ennek további õrzése itt biztosított, és megfelelõ
eljárás során a rendõrség tudja kideríteni, ki a minõsítõ, és így hozzá
eljuttatni.
4. A Javaslat biztonsági okokból a megismerés engedélyezéséhez képest
szigorúbb szabályokat állapít meg az államtitok nyilvánosságra hozatalára,
külföldi részére történõ átadásra, a külföldre vitelre, a honvédelmi és
külügyi érdekbõl minõsített adatok tekintetében. Ezeknél az adatoknál csak a
miniszter, illetve a rendvédelmi szerv vezetõje adhat ki engedélyt,
függetlenül attól, hogy ki minõsítette. Az államtitkot képezõ adatot külföldre
csak megfelelõ mentességet élvezõ személy továbbíthat. Ellenkezõ esetben pl. a
határ- és vámvizsgálatnál az adatot illetéktelenek is megismerhetnék.
A titokbirtokos szerv vezetõjének feladat- és hatásköre
A 18. és 19. §-hoz
1. A Javaslat a titokbirtokos szerv vezetõjének feladatát a hatályos
rendelkezésekhez hasonlóan határozza meg. A titokbirtokos - mint arra az
értelmezõ rendelkezések is utalnak - a minõsítõ, illetve az, akinek a
minõsített adatot jogszerûen továbbították. A minõsítõ, valamint a minõsítési
jogkörrel nem rendelkezõ titokbirtokos titokvédelemmel kapcsolatos
legfontosabb feladatait a Javaslat azonosan állapítja meg. Aki viszont úgy
válik titokbirtokossá, hogy részére az adatot továbbították, de nem minõsítõ,
nem rendelkezhet minõsítõ részére megállapított jogokkal.
2. A Javaslat lehetõvé teszi, hogy a titokbirtokos az irányítása alatt álló
szervezeten belül titokvédelmi felügyelõt jelöljön ki, akire átruházhatja a
titokvédelemmel kapcsolatos jogosítványait. Természetesen a titokvédelmi
felügyelõ kinevezése nem kötelezõ, kisebb létszámú vagy alacsony minõsített
iratforgalommal rendelkezõ szervezeteknél a vezetõ maga is elláthatja a
titokvédelmi feladatokat. A Javaslat külön kiemeli, hogy amennyiben a
titokbirtokos szerv vezetõje minõsítõ is, úgy a saját minõsített adata
tekintetében teljes körûen megilletik a rendelkezési jogok. Ha a titokbirtokos
szervhez más személy által minõsített adat kerül, az intézkedési jogok csak
korlátozottan illetik meg, bizonyos intézkedéseket önállóan is megtehet,
bizonyos intézkedéseket csak abban a körben amire vonatkozóan a minõsítõ arra
felhatalmazást adott. Az intézkedési jogosítványok szétválasztása azért
fontos, mert a titkosított adat "ura" a minõsítõ, így bizonyos jogköröket - ha
a törvény kivételt nem tesz - csak õ ruházhat át titokbirtokosra.
Betekintõ
A 20. §-hoz
A Javaslat külön meghatározza a betekintõ jogkörét. Betekintõnek azt tekinti,
aki a megismerésen kívül a minõsített adattal, ha korlátozottan is, de
rendelkezhet. A betekintési engedély mindig visszavonásig érvényes, mert ez a
jog általában meghatározott beosztásokhoz, munkakörökhöz tapad. A betekintõ
azonban ezt a jogát másra nem ruházhatja át, az személyesen illeti meg, és az
eddig kialakult gyakorlat szerint a betekintési jogot a kinevezéssel, illetve
a megbízással egyidejûleg kapja meg. Ez természetesen nem zárja ki, hogy a
munkavégzéssel összefüggõ jogviszony keletkezésétõl idõben elváljon. A
jogviszony megszûnésével viszont e jogosítvány is visszavonásra kerül.
Titokvédelmi felügyelõ
A 21. §-hoz
A titokvédelmi felügyelõ a titokbirtokos szerv vezetõjének megbízása alapján
jár el. A Javaslat azonban fontosnak tartja, hogy meghatározott jogosítványait
kiemelje, amelyek átruházásától az õt megbízó személy nem tekinthet el.
Ellenkezõ esetben a feladatát nem tudná megfelelõen ellátni. Természetesen
nincs akadálya annak, hogy a törvényben meghatározott jogkörökön túl a
titokbirtokos más jogkörét átruházhassa, azonban, ha a titokbirtokos egyben
minõsítõ is, a minõsítés jogát nem ruházhatja át.
A titkos ügykezelés vezetõje, a titkos ügykezelõ
A 22. és 23. §-hoz
A Javaslat a minõsített adatok kezelése körében nevesített feladatot állapít
meg bizonyos ügyekezelési feladatokat ellátó személy részére is. A minõsített
iratok útjának nyomonkövetése szükségessé teszi, hogy azok elkülönítetten,
külön ügykezelési rendszerben mozoghassanak, és az általános ügykezelés
szabályainál szigorúbb rendben kerüljenek továbbításra, nyilvántartásra,
tárolásra. A biztonság érdekében a Javaslat megfelelõ szakismereteket követel
meg az ügykezelõktõl, és a középfokú végzettségen túl külön, a titkos
ügykezelés szabályai ismeretébõl vizsga letételét írja elõ.
VI. FEJEZET
A TITOKVÉDELEM FELÜGYELETE
A belügyminiszter felügyeleti jogköre
A 24. §-hoz
A Javaslat a minõsített adatok védelmének szakmai felügyeletét a hatályos
szabályozáshoz hasonlóan a belügyminiszterre bízza. E jogkörénél fogva a
belügyminiszter jogosult és köteles ellenõrizni a titokbirtokosnál a
titokvédelem adminisztratív szabályainak megtartását. Eljárására az
államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit
kell alkalmazni azzal, hogy a feltárt szabálytalanság esetén csak a
Javaslatban meghatározott intézkedéseket teheti meg. A Javaslat a szakmai
felügyelet gyakorlásánál fontosnak tartja, hogy bizonyos területeken csak az
irányító miniszterrel együttesen lehet gyakorolni ezt a jogkört. A honvédelmi
és a nemzetbiztonsági érdekek különös védelme indokolja, hogy a szakmai
felügyelet gyakorlásában az irányító miniszter is részt vehessen. Ez azért is
fontos, mivel az említett igazgatási területeken az irányító miniszter eltérõ
szabályozást érvényesíthet.
Tájékoztatási és intézkedési kötelezettség
A 25. §-hoz
A Javaslat fontosnak tartja, hogy általános kötelezettséget állapítson meg
mindazok tekintetében, akik a törvény erejénél fogva tisztségük vagy
megbízatásuk alapján minõsített adat védelmére kötelezettek. Ezek a személyek
kötelesek intézkedni, ha tudomásuk szerint a titok védelme bármely okból
veszélybe került vagy ilyen veszélyhelyzet áll fenn. A minõsítõn kívül a
belügyminisztert is tájékoztatni rendeli annak érdekében, hogy az adat védelem
alá helyezésén túl a titoksértés körülményei egy kívülálló, de szakmai
felügyeletet ellátó szerv által megállapíthatók legyenek.
VII. FEJEZET
ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
Hatálybalépés
A 26. §-hoz
A Javaslat a hatályba lépés napjául 1995. július 1-jét határozza meg, ugyanis
ettõl a naptól válna szabályozatlanná az Alkotmánybíróság döntése
következtében a titokvédelem. Ennek megfelelõen a Javaslat csak az
államtitokra és a szolgálati titokra vonatkozó titoktartás kötelezettsége
alóli felmentésrõl szóló 81/1987.(XII.24.) MT rendelet hatályon kívül
helyezését rendeli el, mivel errõl az Alkotmánybíróság határozatában
rendelkezés nem történt.
A hatálybalépés napjától számítva 3 hónap határidõt ad a szolgálati titokkörök
összeállítására és közzétételére, jelezve, hogy annak naprakész állapotban
tartásáról is gondoskodni kell. Egyúttal a hatálybalépés évének végéig adott
határidõvel kötelezi az érintett szervezeteket a minõsített iratok kezelésére
vonatkozó szabályzataik módosítására.
Átmeneti rendelkezések
A 27. és 28. §-hoz
A Javaslat viszonylag részletesen határozza meg az új szabályozás
hatálybalépését követõ idõszakban végrehajtandó azon feladatokat, amelyek a
hatályos szabályozásról a Javaslatban foglalt megoldásra való áttérés
következtében jelentkeznek. A hatályos szabályozás alkotmánysértõ
rendelkezéseibõl adódóan feltehetõ, hogy a korábbi években minõsített adatok
közül számos irat minõsítése már nem felel meg az alkotmányos
követelményeknek. Ezért a korábban szokásos minõsítési jelzéssel ellátott
valamennyi irat felülvizsgálatát elrendeli, melyet 1999. december 31-ig kell
végrehajtani. Kivételt képeznek ezen általános szabály alól az 1980 elõtt
keletkezett minõsített iratok, melyek tekintetében lényegesen rövidebb, 1 éves
határidõ kitûzését tartja indokoltnak a Javaslat, mely határidõ eredménytelen
eltelte esetén a minõsítésük e törvény erejénél fogva megszûnne.
Figyelemmel arra, hogy a felülvizsgálat során különbözõ problémák merülnek
fel, a Javaslat részletesen meghatározza az eljárás rendjét, az 50 évvel
korábban minõsített iratok esetében a jogosultat felhatalmazza a minõsítés
törlésére és csak különösen indokolt esetben teszi lehetõvé a további
titkosítást, viszont ehhez új, már a Javaslat szerinti minõsítési eljárást
kell lefolytatni. Ha az irat minõsítése 50 éven belül történt, úgy a minõsítés
fenntartható, amennyiben az adat a Javaslat szerint is minõsíthetõ lenne. A
minõsítés fenntartása esetén azonban a minõsítésnek már meg kell felelni a a
Javaslatban meghatározott rendelkezéseknek.
A Javaslat rendezni kívánja azt a joghézagot, ami azáltal keletkezik, hogy az
eredeti minõsítõ vagy annak jogutódja nem állapítható meg. Erre az esetre a
Belügyminisztérium kivételes hatáskörét állapítja meg.
A felülvizsgálat egyszerûbb lefolytatása érdekében a Javaslat megadja a
felülvizsgálat és a minõsítés jelölése megszüntetésének jogát a levéltárak
vezetõinek is abban az esetben, ha a minõsítés nem államtitokra vonatkozik.
Felhatalmazás
A 29. §-hoz
A Javaslat a titokvédelemnek csak a legfontosabb kérdéseit rendezi. A
titokvédelem adminisztratív- és technikai szabályait a hatályos
rendelkezésekhez hasonlóan kormányrendelet állapítaná meg. A közigazgatás
fejlesztésével, különösen a számítógépes rendszerek mûködésének terjedésével
számítani lehet arra, hogy a védelem adminisztratív szabályait az új
igényeknek megfelelõen folyamatosan karban kell tartani. Erre kormányszintû
szabályozás alkalmasabb, és ez felel meg annak az igénynek is, amely a
kormányzati rendeletalkotás bõvítését tartja indokoltnak.
Kiegészítõ rendelkezések
A 30. §-hoz
A Javaslat nem kívánja módosítani azokat a törvényeket, amelyek meghatározott
személyeket felhatalmaznak a minõsített adatok megismerésére. Az országgyûlési
képviselõk jogállásáról szóló törvény rendelkezései azonban kiegészítésre
szorulnak. A hatályos szabály szerint az országgyûlési képviselõk részére
mindenki köteles a szükséges felvilágosítást megadni, hogy közfeladataikat
elláthassák. A hatályos törvényszöveg nem differenciál nyílt közérdekû
információ, illetve minõsített közérdekû adat átadása között. A Javaslat ezt a
hiányt igyekszik pótolni azzal, hogy konkrétan meghatározza az országgyûlési
képviselõk minõsített adat megismerésével kapcsolatos jogosítványait. Ennek
megfelelõen kiegészíti az említett törvényt. Az Országgyûlés által létrehozott
bizottság tagjait teljes körûen felhatalmazza az államtitok megismerésére, az
országgyûlési határozatban megjelölt államtitokkörök esetében.
Ha a képviselõ bizottságon kívül jár el, úgy számára is csak engedély alapján
nyílik meg a megismerés lehetõsége, azonban az errõl szóló kérelem
elbírálására soron kívüliséget nyújtó 8 napos határidõt ír elõ.
***