MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
J/2757.. sz.
JELENTÉS
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG 1997. ÉVI KÖLTSÉGVETÉSÉNEK IRÁNYELVEIRÕL
Budapest, 1996. június
A Kormány az államháztartásról szóló 1992. XXXVIII. tv. 50. § (1) bekezdésének
megfelelõen bemutatja az Országgyûlésnek az 1997. évi költségvetés-politikai
és a költségvetési tervezés fõbb kereteit meghatározó költségvetési
irányelveket.
AZ 1997. EVI KÖLTSEGVETESI IRANYELVEK
I.
A gazdaságpolitika alapvetõ iránya
A stabilizációs gazdaságpolitika fõ célja az volt, hogy az egyensúlyi
gondokból adódó problémák elhárítása révén egyre inkább megteremtõdjenek az
egészséges és fenntartható növekedés feltételei.
Az 1995-ben végrehajtott kiigazítás sikeresen célozta meg, hogy gyorsan
javuljon a külsõ és belsõ pénzügyi egyensúly úgy, hogy közben a gazdaságban ne
következzen be általános visszaesés, a belsõ kereslet csökkenése mellett
export-vezérelt növekedés valósuljon meg.
1996-ban a megjavult egyensúlyi körülmények mellett - állandóan szem elõtt
tartva az egyensúly megszilárdításának követelményét - már elõtérbe kerülhet a
tartós gazdasági növekedés egyik legfontosabb feltétele: az antiinflációs
politika, noha az inflációs folyamat lehûtése a korábban feltételezettnél
lassabban bontakozott ki.
Az idei év eddigi folyamatai alapján az 1996-os alapvetõ célkitûzések
teljesíthetõnek látszanak. Ugyanakkor ezek a folyamatok az elgondoltnál
alacsonyabb belsõ kereslet és GDP növekedés mellett valósulnak meg, ami
összefügg az infláció alakulásával. A további javulásra építve az elkövetkezõ
években - nem feladva az egyensúlyi követelményeket - fokozatosan a gazdasági
növekedés erõsödése következhet be.
A gazdaságpolitikában az ezredfordulóig hátralévõ idõszak két, egymással is
összefüggõ célja
- a tartósan fenntartható növekedés feltételeinek kialakítása, illetve
erõsítése,
- az euro-atlanti csatlakozásra való érettség elérése.
A gazdaságpolitika mozgásterét alapvetõen meghatározza ez a két stratégiai
cél, amelyekkel összhangban kell a gazdaságpolitika lépéseit folyamatosan
alakítani.
A növekedés gazdaságpolitikai feltételei
A tartós és fenntartható növekedés, illetve az euro-atlanti csatlakozásra való
felkészülés fõ gazdaságpolitikai feltételei a következõkben összegezhetõk.
Az elkövetkezõ években csak az export- és beruházás-vezérelt növekedésre
építve lehet a fenntartható növekedést megalapozni. Ehhez szorosan kapcsolódik
az export növelésének azon feltétele, hogy csak a beruházások, a mûszaki
fejlesztések elõtérbe kerülése, az infrastruktúra fejlesztése alapozhatja meg
a versenyképesség szükséges szintjét.
A vállalkozások beruházásainak növeléséhez szükség van az önfinanszírozó
képességük javítására, ami feltételezi, hogy az elkövetkezõ években is
javítani kell a jövedelemelosztásban a vállalkozások feltételeit.
A növekedés hosszabb távon sem származhat a fogyasztás megalapozatlan, a
költségvetési hiány megugrásával finanszírozott növekedésébõl.
A fenntartható és tartós növekedés egyik alapfeltétele, hogy a stabilizációs
politika következetesen folytatódjék, ne boruljanak fel a makropénzügyi
egyensúlyok, a folyó fizetési mérleg, az államháztartási hiány.
Az infláció fokozatos mérséklõdése, az ezzel párhuzamos közgazdaságilag
indokolt kamatszintcsökkenés a gazdaság makro- és mikroszférájában egyaránt
növeli a stabilitást, kiszámíthatóságot, a racionális, hosszú távra
elõretekintõ gazdasági döntéshozatalra való hajlandóságot.
A gazdasági növekedés egyik legnagyobb gátja a ma még mindig túlméretezett
állami szerepvállalás, ami túlzott arányban von el forrásokat a vállalkozói
szférától. Az államadósság terhei csökkentik a gazdasági növekedés
lehetõségeit. Mindezek miatt szükség van az állami feladat- és szerepvállalás
mértékének csökkentésére, struktúrájának átalakítására és a piacgazdaság
követelményeihez való igazítására, mindezzel az államadósság terheinek
fokozatos csökkentésére. Ugyanakkor a megmaradó állami feladatokat tartósan
finanszírozható szinten kell tartani.
Mindennek elérésében rendkívül fontos, kiemelt szerepe van az államháztartási
reform halaszthatatlan folytatásának és következetes végrehajtásának. Döntõen
ennek révén kell biztosítani az államháztartás privatizációs bevételek nélküli
hiányának majdani alacsony szinten tartását. Hosszabb távon csak így lehet
csökkenteni az államadósság terheit, minimalizálni a vállalkozásokat érintõ
forráselvonást, összhangban egyúttal a külsõ egyensúlyt javító, a folyó
fizetési mérleg hiányának csökkentését eredményezõ törekvésekkel. Mindehhez
elengedhetetlen az állami újraelosztás szûkítése, a kiadások GDP-hez
viszonyított mérséklése.
A gazdaságpolitika eredményessége sok tekintetben függ az érintett gazdasági
szereplõk viselkedésétõl, attól, hogy döntéseikben mennyire veszik alapul a
meghirdetett gazdaságpolitika sikerét. A gazdaságpolitikába vetett bizalom
megteremtésének és megõrzésének feltételei a stabilitás, a kiszámíthatóság és
a hitelesség.
A fentiekben vázolt feltételek teljesülése esetén lehet számítani arra, hogy
folytatódik a külföldi mûködõtõke beáramlása, ami láthatóan már ma is a
növekedés motorjának tekinthetõ.
II.
Az államháztartási reform 1997. évi fõbb feladatai
Az államháztartási reform az állami szerepvállalás megváltoztatásával túlmutat
a szûken vett fiskális problémakörön, és magában foglalja a túlméretezett
állam leépítését, a tartósan finanszírozható állami feladatrendszerek
kialakítását. Az állami feladatkör átalakítása érdekében részben nagyléptékû
változtatásokkal, részben az egyes területeken végrehajtásra kerülõ átfogó
racionalizálási lépésekkel folytatni kell az államháztartási reformot.
a) 1997-tõl megkezdõdik a nyugdíjkorhatár fokozatos emelése, hosszabb távon
elõsegítve a reform végrehajtását.
A nyugdíjreform eredményeképpen olyan vegyes finanszírozású rendszer
kialakítása a cél, amely három pillérbõl áll, jótékonyan ötvözi a felosztó-
kirovó és a tõkefedezeti rendszer elõnyeit, kiküszöböli a hátrányokat és
ezzel egyidejûleg garantálja az állampolgárok idõskori jövedelmének a
biztonságát. Emellett intézkedéseket kell kidolgozni a rokkantnyugdíjazás
rendszerének korszerûsítésére is.
b) Az államháztartási reform keretében az egészségügy átalakítási
programjának alapvetõ célja: az egyensúlyi követelményeknek megfelelõ
források felhasználásával kielégítõ feltételeket biztosítani a népesség
egészségügyi állapotának javításához.
1997. évben a legfontosabb feladat az egészségügyi intézményrendszer
strukturális átalakítása, a szükségletek és az ellátási lehetõségek közötti
különbségek mérséklése.
A változás lényege az, hogy a mennyiségi kínálat szûkítése eredményeként
felszabaduló források felhasználásával javuljon a szolgáltatások színvonala,
célzottsága, emellett a szervezettség javításával, a költséghatékony
gazdálkodás keretei között fedezet legyen teremthetõ az egészségügyben
dolgozók bérhelyzetének javítására is.
1997-tõl a társadalombiztosítás stabil gazdálkodásának egyik alapfeltétele a
járulékreform, melynek segítségével szélesíteni lehet a járulékalapot és
egyenletesebbé tehetõ a különbözõ jövedelemtípusok terhelése az
alkotmányossági követelményeknek megfelelõ szolgáltatások bõvítésével
egyidejûleg.
c) A szociális ellátásoknál 1997-ben tovább kell folytatni a célzottság és a
szelektivitás érvényre juttatását a rászorultak valós támogatása érdekében.
Ennek megfelelõen meg kell indítani a mai ellátások alapvetõen egységes
jövedelem-kiegészítõ támogatássá alakítását, melynek eredményeképpen az
állampolgár adott élethelyzetbe kerülve biztosan számíthat az állam
segítségére. A jogosultságnál jellemzõen a rászorultsági elv erõsítése
szükséges, a normativitás szûkítésével együtt. A mértékeket úgy kell
kialakítani, hogy az ellátások színvonala egyrészt meghatározott szintig
biztosítsa a megélhetést, másrészt arra is ösztönözzön, hogy az ellátásban
részesülõ mielõbb munkába álljon.
d) A felsõoktatásban a meglévõ és a szükséges költségvetési többlettámogatás
meghatározását, valamint más források képzését és mindezek felhasználását a
feltételek - költséghatékonyság-növekedést, illetve forrásbõvítést célzó -
újraszabályozásával meg kell alapozni. A legfontosabb feladatok: az
intézményhálózat és a belsõ szervezeti rendszerek integrációja, gazdaságos
intézménymûködtetési és oktatásszervezési módszerek alkalmazása, az átlagos
tantervi és a tényleges képzési idõ rövidítése, a foglalkoztatás, a díjazás
rugalmasabbá és teljesítményarányossá tétele, az intézményi kapacitásokkal
elérhetõ bevételek intézményi keretek közötti felhasználásának bõvítése. A
felszabaduló és a többletforrások mennyiségi, de fõleg minõségi fejlesztési
célok megvalósítását szolgálják.
A felsõoktatás költségvetési támogatására figyelembe vehetõ elõirányzatok
meghatározásához és elosztásához - a jelenlegi képzési szerkezethez képest -
jelentõs pontokon változtatásokat kiváltó szakember-szükségleti és
többcsatornás finanszírozású hallgatói létszámtervre, valamint egy új
finanszírozási rend bevezetésének megindítására van szükség. Ez utóbbi
fokozottan érvényesíti a teljesítményarányosság, a költség- és létszám-
takarékosság és a minõség követelményeit. A hatékonyabb finanszírozást az
ellátottsági és teljesítménymutatók, oktatói követelményrendszer,
minõségbiztosítási rend bevezetésével és alkalmazásával már 1997. évben meg
kell alapozni.
e) A helyi önkormányzati rendszer reformjának gerincét elsõ helyen a helyi
önkormányzatok feladat- és hatásköri szabályozásának átalakítása, a
hatékonyabb közigazgatás megteremtése, majd ehhez kapcsolódóan a
forrásszabályozás új modelljének kidolgozása jelenti.
Az egyes önkormányzati típusok feladatának és hatáskörének összhangba kell
kerülnie az önkormányzatok méretével és teherbíró képességével. Egyértelmûvé
kell tenni a térségi feladatok ellátását, a megyei önkormányzatok
feladatait, megszüntetve a jelenlegi "átjárhatóságot" a települési
feladatokkal. A feladatok célszerûbb ellátását a társulások ösztönzése,
kötelezõ körjegyzõségek alakítása is elõsegítheti.
A forrásszabályozás hosszabb idõszakot igénylõ átalakítása során erõsíteni
kell a helyi bevételek, adók (pl. ingatlanadóztatás
kiterjesztésével,értékalapúvá tételével) szerepét. Az állami támogatások
elosztásánál a helyi-térségi szempontok és egyidejûleg a normativitás jobb
figyelembevétele érdekében - kiegészítõ - decentralizált döntési
rendszereket kell kidolgozni.
Az önkormányzati tulajdon szabályozását is át kell alakítani úgy, hogy a
feladatok és az ellátásukhoz szükséges intézmények tulajdonjogának az
egysége - a vagyonmozgás - biztosított legyen.
f) A közoktatásban a közoktatási törvény 1996. évi átfogó módosítása alapján
1997-ben a gyakorlatban is megkezdõdik az a reformfolyamat, amely a jobb
közoktatást és ennek feltételeként az erõforrásokkal való racionálisabb,
takarékosabb gazdálkodást célozza. A törvény által meghatározott új
paraméterek - kötelezõ és nem kötelezõ tanórai foglalkozások, csoportbontás,
a pedagógusok kötelezõ munkavégzési idõtartama, stb. - figyelembevételével
kell ellátni a feladatokat. A közoktatási törvény meghatározza az állami
feladatvállalás konkrét mértékét, ezzel a garantált önkormányzati
finanszírozás biztosítottá válik.
g) A központi költségvetési intézményrendszer reformjának fõ célja a
túlméretezett, részben a klasszikus költségvetési szervekétõl eltérõ módon
mûködõ, gazdálkodó állami intézményrendszer szûkítése, az állami
feladatvállalás, illetve a térítésmentes szolgáltatások körének korlátozása,
a megmaradó feladatok ellátásában pedig a hatékonyság javítása.
h) Az államháztartás pénzügyi rendszerének reformja keretében kiemelt
feladat az államháztartási pénzügyi információs rendszer és a költségvetési
tervezés korszerûsítése, valamint a kincstári rendszer megerõsítése,
továbbfejlesztése. Új feladat a projekt- és programfinanszírozás
kiterjesztése - a központi beruházásokon túlmenõen - a fejezeti kezelésû
elõirányzatokra. A központi költségvetési szervek körében be kell vezetni a
közterhek központosított befizetésének rendszerét. Bõvíteni kell a Kincstár
szolgáltatási körét.
III.
A költségvetéspolitika irányai
A gazdaságpolitikai mozgástér egyértelmûen meghatározza a költségvetési
politikával szembeni követelményeket is. A növekedés hosszabb távon sem
származhat a fogyasztás megalapozatlan, a költségvetési hiány megugrásával
finanszírozott növekedésébõl. Ahhoz, hogy a gazdaságpolitikai célok
teljesülhessenek, a költségvetési politikában több, egyidejûleg érvényesítendõ
célkitûzés érvényesítésére van szükség.
Tovább kell csökkenteni az államháztartás kiadásainak GDP-hez viszonyított
arányát.
Az államháztartás elsõdleges egyenlegét az 1996. évi tervezettel azonos
szinten, a GDP 3,7%-ában indokolt meghatározni, a kamatbevételek és -
kiadásokat is tartalmazó, privatizációs bevételek nélküli - GFS hiányt
alacsony szinten kell tartani.
Mérsékelni kell mind a vállalkozások, mind pedig a lakosság közterheit. A
szükséges állami feladatellátás feltételeit az intézmények és a mûködési
mechanizmusok gyors racionalizálásával kell biztosítani.
A költségvetési politika hosszabb távú mozgásterének növelése érdekében
csökkenteni kell az államadósságnak és terheinek a GDP-hez viszonyított
arányát.
A központi költségvetés egyensúlyát javító eredmények több tekintetben még nem
tartósan ható intézkedések eredményei (pl. vámpótlék), illetve a
megtakarítások egy jelentõs része még a változatlan feladatstruktúra
alacsonyabb szinten való finanszírozását jelentette. Fennáll ezért a veszélye
annak, hogy az erõsödõ igények miatt a kiadási oldal újból dinamikus
növekedésnek indul. Mindezek miatt a költségvetési politika céljainak elérése
szempontjából is elengedhetetlen az államháztartási reform, annak érdekében,
hogy finanszírozható kiadási struktúrák alakuljanak ki.
A bevételi oldalon alapvetõ gond, hogy a magas adó- és járulékszintek ellenére
a bevételi tömeg alacsonyabb annál, mint ami a gazdaságban ténylegesen képzõdõ
jövedelmek mellett indokolt lenne. Az adó- és járulékelkerülés legális-
illegális módjai miatt, amelynek egyik természetes kiváltója a magas bevételi
szint, az államháztartás bevételei gyorsan csökkenõ tendenciát mutatnak a GDP-
hez képest. Az arányos közteherviselés megvalósítása, csökkenõ relatív
adóterhek melletti növekvõ bevételtömeg lehet az államháztartásban a másik
stabilizáló elem.
Az államadósság terhei ma jelentõs mértékben szûkítik a költségvetési politika
mozgásterét. A kamatkiadások aránya ma az egyéb feladatok elõl vonja el az
erõforrásokat, ezért is kell a költségvetési hiány kézbentartásával mérsékelni
az államadósság terheit. Ebben a tekintetben kedvezõ hatású, hogy a
privatizációs bevételek az államadósság csökkentését szolgálják.
Meg kell vizsgálni - a csökkenõ privatizálható vagyon és ennek következtében a
következõ évek mérséklõdõ privatizációs bevételi lehetõségei függvényében - a
már vállalt és a jövõben elvállalásra kerülõ szavatossági és garanciavállalási
kötelezettségek teljesítése megalapozása érdekében esetleg szükségessé váló
pénzügyi tartalékolás mértékét, módját.
A központi költségvetés és az MNB közötti elszámolás közgazdaságilag korrekt
kezelése érdekében - az euro-atlanti csatlakozásra való felkészülésre is
figyelemmel - az MNB és a költségvetés közötti elszámolásokat a nemzetközi
gyakorlattal összhangba kell hozni.
A költségvetési politika középpontjába az említett az átállás idõszakában azt
az elsõdleges egyenleget kell állítani, amely az államháztartás kamatbevételek
és kiadások, illetve MNB kapcsolata nélküli egyenlegét tartalmazza. Ez a
mutató adhat reális képet és kiindulópontot az elkövetkezõ évek költségvetési
politikájának alakításában, a tervezett költségvetés által kiváltott
reálhatások összehasonlító becslésében.
Az elsõdleges egyenleg kiszámítása a bevételek és a kiadások között
figyelmen kívül hagyja az ú.n. finanszírozási tételeket. Így a bel- és
külföldi hitelfelvételekbõl és értékpapír-kibocsátásokból származó
összegeket, illetõleg a korábban fölvett bel- és külföldi hitelek adott évi
törlesztését, valamint az adott évi értékpapír-visszavásárlásokat nem
tartalmazza.
Nem veszi számba az elsõdleges egyenleg továbbá az adósságszolgálati
bevételek között elszámolt, szorosan vett kamatbevételeket, a nemzetközi
pénzügyi kapcsolatokban megjelenõ, illetõleg adósságszolgálati kamat- és
járulékos kiadások között elszámolt, szorosan vett kamatkiadásokat,
valamint az MNB egyéb költségvetési kapcsolatait, továbbá a privatizációs
bevételeket.
A központi költségvetés kiadásainál a GDP-hez képest különféle elmozdulások
következnek be. A felhalmozási kiadások nõnek, a gazdálkodó szervezeteknek
nyújtott támogatások, a fogyasztói árkiegészítés, a jövedelempótló és
jövedelem-kiegészítõ szociális támogatások szinten maradnak, míg a
reformlépésekkel összhangban az intézményi terület aránya csökken. Ezzel függ
össze, hogy a kiadási oldalon a tervezési munka jelen szakaszában a
legnehezebben kezelhetõ kérdésnek a központi és helyi önkormányzati
intézményrendszerben a bér- és létszámügyek alakítása tûnik. Az eddigi
bérmegállapodások teljesítésének alapvetõ feltétele, hogy 1990 után a
versenyszférában bekövetkezett nagymértékû létszámcsökkenés után az
államháztartásban is menjen végbe a racionalizálás és jelentõsebb
létszámcsökkenés. Ez a nagyon nehéz folyamat a feltétele annak, hogy az
átlagkeresetekre vonatkozó megállapodások tarthatók legyenek. Figyelembe kell
venni, hogy még ebben az esetben is a személyi juttatásokon kívüli kiadási
tételeknél a jelentõs racionalizáló lépések eredményeképpen nominális
csökkenésre kell felkészülni.
1. Költségvetéspolitikai szándékok
A makrogazdasági folyamatokból levezetve, illetve az államháztartás
bevételeinek mérséklésére meghirdetett intézkedések eredõjeként az 1997. évi
központi költségvetés elõirányzatainak megtervezésénél csak néhány, a fõ
törekvésekkel hosszabb távon harmonizáló többletfeladatot lehet teljesíteni,
ahol a fõbb tervezési paraméterektõl differenciált mértékben el lehet térni.
a) A központi költségvetési szervek körében 1997. évben a felsõoktatás, a
kutatás, a közbiztonság, és - a feketegazdaság visszaszorítása céljából - az
adó-, pénzügyi, munkaügyi ellenõrzési területeken kell többleteredményekre
vezetõ programokat támogatni, ami az elõirányzatok differenciált
alakításának egyik eleme. (A beruházások kiemelése is érezteti majd hatását
mindezeken a területeken.) Az ezekre vonatkozó fõbb elvek a következõk:
aa)A felsõoktatás anyagi ellátását - a gazdaság és a társadalom
modernizációjában betöltött kulcsszerepére tekintettel, a rá vonatkozó
törvény új elõírásait is szolgálva - meghatározott jogcímeken
költségvetési támogatással és más többletforrásokkal indokolt javítani. A
forrásbõvítést a felhasználás feltételeinek szabályozásához - a reformot
követõen, részben már annak folyamatában - fõleg minõségi fejlesztési
célok meghatározásához és megvalósításához szükséges kapcsolni. Ezen belül
számottevõen kell bõvíteni a felsõoktatás kutatási elõirányzatát. Oktatói
minõségi bérszínvonal-javításhoz forrásként az oktatói és a nem oktatói
tevékenység racionalizálásából adódó megtakarításokat, valamint központi
hozzájárulást kell számításba venni. Az állami finanszírozású
hallgatólétszám növekedése és a szélesedõ normatív finanszírozási elemek
miatt megemelkednek a hallgatói juttatások elõirányzatai és más
elõirányzatok is.
ab)Meg kell kezdeni a kutatási és fejlesztési ráfordítások GDP-hez mért
arányának javítását, ami történhet részben a tudományos kutatás
költségvetési támogatása, a gazdaságfejlesztési programok elõirányzatából
a mûszaki fejlesztésre szánt források emelésével, valamint gazdasági
szabályozó eszközökkel. A Magyar Tudományos Akadémia kutatóintézeteinél az
alapellátás finanszírozásának bevezetésére és a kutatóintézeti hálózat
átalakulásához kapcsolódva költségvetési forrást kell biztosítani. Az
Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok elõirányzatának kialakításánál
a reálérték tartására lehet vállalkozni.
A támogatások növekedése mellett költségvetést kímélõ intézkedések is
szükségesek a kutatási szféra területén, ezen belül az akadémiai
kutatóintézetek, létesítmények körének és létszámának - intézményi és
egyéni értékelésen alapuló - felülvizsgálatával.
ac)Továbbra is a többletfeladat jelentkezik a közbiztonsági ágazatban. Fel
kell gyorsítani a szervezetkorszerûsítésen alapuló közbiztonsági koncepció
kidolgozását. A veszélyeztetettség mértékéhez és jellegéhez igazodó
szervezet-átalakításnak már 1997-ben olyan mértékûnek kell lennie, amely a
belsõ erõforrások átcsoportosításával a jelenleginél hatékonyabb
feladatellátást tesz
lehetõvé. Különösen a koordináció, az együttmûködés, az információáramlás
felgyorsításával, a párhuzamos tevékenységek megszüntetésével van mód a
meglévõ eszközök (munkaerõ és technika) felszabadítására, többletfeladatok
ellátására, az ezirányú tevékenység fokozására.
ad)A feketegazdaság elleni küzdelem a technikai eszközök folyamatos
korszerûsítését, egyes feladatoknál a létszám bõvítését igényli. Emiatt
viszonylag jelentõs többletforrást indokolt erre a területre
csoportosítani. Az adó- és pénzügyi tevékenység az APEH és a VPOP,
valamint a munkaügyi ellenõrzés, a munkaügyi ellenõrzési intézményrendszer
továbbfejlesztését kívánja meg. Az ú.n. "beszedõ" szervezetek támogatását
az eredményességi-követelmények elõírásával szükséges növelni.
ae)Mind a közbiztonság erõsítése, mind pedig a feketegazdaság elleni
fellépés szükségessé teszi az igazságszolgáltatás mûködési feltételeinek
javítását.
af)Az euro-atlani integráció elõkészítése is új, hangsúlyos többletfeladat.
A program színvonalas, idõben történõ teljesítéséhez az állami
szerepvállalást 1997. évtõl a prioritások körébe tartozó területként kell
kezelni azzal, hogy a feladatra külföldi források is mozgósítandók. Ez a
többletprogram azt jelenti, hogy az euro-atlanti csatlakozási tárgyalások
idejére megfelelõ létszámú és felkészültségû szakembergárdát kell
kiképezni.
b) Az 1997. évi költségvetés kiemelt céljainak legfontosabb pénzügyi
eszközét a központi beruházások jelentik.
Az átlagosnál nagyobb forrásbõvüléssel célszerû számolni az
infrastruktúrában, a területi kiegyenlítést és az exportcélú termelést
segítõ beruházások területén. E kiemelten fejleszteni kívánt területek,
illetve feladatok esetében alapvetõ követelmény a részletes szakmai program,
illetve a kormányzati beruházás megfelelõ, a gazdasági hatékonyság
mérhetõségét biztosító megítélhetõ elõkészítettsége. A központi beruházások
volumenbõvülése elõsegíti a gazdasági növekedéshez szükséges
infrastrukturális feltételek megteremtését, ugyanakkor ennek révén az
infrastruktúra mennyiségi és minõségi mutatói közelíthetõk az Európai Únió
elvárásaihoz. Így gyorsabb ütemben fejleszthetõk a termelõ infrastruktúra
területén a környezetkímélõ közlekedési hálózatok, pl. a nemzetközi
jelentõségû vasúti tranzitfõvonalak, a kombinált fuvarozás eszközei, a
hajózó útvonalak, az autópályák, az autóutak, nagyobb volumenben
folytathatók, illetve indíthatók a környezetvédelmi szempontból is fontos
vízgazdálkodási beruházások. Az államháztartási reformfolyamathoz
igazíthatók az egészségügy, a kultúra és az oktatás, az igazságszolgáltatási
és ítélkezési munka, valamint az igazgatás és a védelem területének
fejlesztései.
IV.
Az 1997. évi költségvetés összeállításának általános szempontjai
Az államháztartás követelményszintû egyenlegének megalapozásához az 1997. évi
költségvetés kialakítása során a következõkbõl kell kiindulni:
1. Adópolitika és a bevételi elmozdulások irányai
Az adórendszernek az államháztartási egyensúly diktálta rövid távú bevételi
kényszernek és a hosszabb távú célokat szolgáló, de már rövidebb távon is
érzékelhetõ centralizáció-csökkentési követelményeknek egyidõben kell
megfelelnie.
Az adópolitika 1997. évi alapvetõ célja, hogy a költségvetési mozgástéren
belül csökkentse a nominális adó- és járulékszinteket, elsõsorban az SZJA és a
társadalombiztosítási járulék rendszerében, illetve folytatódjék a vámpótlék
leépítése.
Az adó- és járulékterhelés csökkentése megköveteli, hogy a kiesõ bevételek
ellensúlyozásához a kedvezmények, a mentességek szûkítésére, az adó- és
járulékalapok szélesítésére, az adó- és járulékfizetést elkerülõ jövedelmek
mind nagyobb részének a legális szférába való kényszerítésére, szigorodó
kiadási politikára van szükség.
a) A személyi jövedelemadó-rendszer változtatása során a személyes
jövedelmek adóterhelésének csökkentését a kettõs adótábla megszüntetésével
és a bér arányában adott maximált adójóváírással kell megvalósítani, az
adóelkerülésre okot adó kedvezmények módosítása, illetõleg korlátozása
mellett.
b) A társaságiadó-törvény változtatásánál biztosítani kell a tõkefelhalmozás
ösztönzését, a vállalkozások ezzel összhangban álló adóteher-csökkentése
érdekében a nyereséget terhelõ lineáris adó (18 %) változatlanul hagyását. A
nemzetközi adóztatási gyakorlatnak is megfelelõ lineáris osztalékadó
bevezetésére. Az adóalap szélesítése érdekében érvényesíteni kell a költség-
elszámolási szabályok szigorítását.
c) A különleges helyzetek miatti befizetések döntõ hányadát kitevõ
bányajáradékot alapvetõen meghatározó járadékkulcs mértékét felül kell
vizsgálni, a törvényben elõírt csökkenés esetleges lassítása érdekében.
d) A vám- és illetékbevételek 1997. évi alakulásánál alapvetõen a vám- és
vámjellegû terhek nemzetközi kötelezettségeknek megfelelõ lebontása a
meghatározó. A GATT- és a szabadkereskedelmi megállapodások által rögzített
paraméterek szerint a vámtételek 2001-ig kerülnek leépítésre. A statisztikai
illeték és a vámkezelési díj 1997-re teljesen megszûnik a GATT-tagországok
körében. A mezõgazdasági termékek vámtételei 6 éven keresztül fokozatosan
mérséklõdnek. A vámpótlék teljes lebontására sor kerül.
e) A forgalmi adók (áfa, fogyasztási adó) fõ funkciója hosszabb távon is
változatlanul - a várható fogyasztói árindextõl elmaradó csökkenõ
mértékekkel - megfelelõ bevételi források biztosítása a központi
költségvetés számára. Ezt a szerepét a forgalmiadó-rendszernek úgy kell
ellátnia, hogy a forgalmi adók fajlagos mértéke ne nõjön, ezzel is
hozzájárulva az infláció fékezéséhez. Az Európai Únió ajánlásai szerint a
fogyasztási adó alá esõ termékkört szûkíteni kell. Ebbõl adódóan meg kell
vizsgálni, hogy a csokoládé, a pörkölt kávé, a nemesfémek és a belõlük
készült ékszerek fokozatosan kikerüljenek e termékkörbõl. E termékek nagyobb
részénél a magas fogyasztási adó miatt nagy a feketegazdaság térhódításának
veszélye, s az ebbõl származó adókiesés.
Az adóelkerülés mérséklésének, a feketegazdaság elleni harcnak a forgalommal
arányos adók körében rövidebb távon fõ eszköze az adózással (különösen a
fogyasztási adóval) kapcsolatos jogszabályok korszerûsítése, valamint az
adóellenõrzés hatékonyabbá tétele. Hosszabb távon azonban mérlegelni
szükséges a fajlagos adószint (különösen az ún. normál áfa-kulcs)
mérséklésének lehetõségét is.
f) A helyiadó-bevételek alakulását alapvetõen az iparûzési adó összegének
növekedése határozza meg, mivel az adóalap (nettó árbevétel) az árszínvonal
emelkedésével arányosan változik. Egyebekben a helyiadó-bevételek alakulását
az önkormányzati döntések befolyásolják.
g) A beszedési rendszer hatékonyságának növelésével is összefüggésben
kiemelt kormányzati feladat a feketegazdaság elleni küzdelem intenzív és
összehangolt intézményi feltételeinek javítása, megerõsítése. Ennek
keretében kiemelt szerepet kap az adó- és pénzügyi beszedési tevékenység
kezelése, valamint a munkaügyi ellenõrzés személyi és szervezeti hátterének
erõsítése.
2. A központi költségvetés kiadásaira és támogatására érvényesítendõ fõbb
paraméterek
a) A központi költségvetési intézmények körében az államháztartási reform
célkitûzéseivel összhangban a kiadások és a költségvetési támogatások 1997.
évi alakulását kettõs követelményrendszer egyidejû, szigorúan tudatos
érvényesítésével kell meghatározni. Peremfeltételt jelentenek a gazdasági
folyamatokból, állami forrásalakulásból adódó lehetõségek, illetõleg a
központi költségvetés - egyensúlyi követelményeket kielégítõ - relatív
kiadáscsökkentése. A saját bevételek növekedése a kiadásemelkedés mértékét
követheti, a támogatások azonban - az általános követelmények
érvényesítésével - az inflációnál érdemben alacsonyabb ütemben
emelkedhetnek.
Az átlagkeresetek reálértékének szinten tartása céljából azok számított
növekedését a szakszervezetekkel kötött 3 éves megállapodások, illetve a
személyi jövedelemadó adóterhelési szintjének változása determinálja.
Többlet érvényesíthetõ a felsõoktatási és a szolgálati törvény által
érintett munkavállalók javára, s a központi közigazgatás egyes
szervezeteinél a felsõfokú végzettségûek, a nyelvismerettel rendelkezõk
körében. Ez a cél a gazdaságpolitikai törekvések megvalósulása esetén érhetõ
el. Az illetményszínvonal javításához a fedezet csak részben finanszírozható
a központi költségvetésbõl, egy részét - szakmai követelmények
érvényesítésével megalapozható - létszám-megtakarításból kell biztosítani. A
létszámcsökkentési követelmény teljesítését a törvényi elõírások
figyelembevételével, alapvetõen nem adminisztratív intézkedésekkel, hanem a
költségvetési szabályozás keretei között, annak eszközrendszerével kell
ösztönözni.
Egyes intézménycsoportokra vonatkozóan a jogszabályokból, kormánydöntésekbõl
adódó feladatok támogatási keretét legalább részben biztosítani kell.
Támogatás-növekedést eredményez az államhatalom, az igazságszolgáltatás, a
rendõrség hivatásos állománya, a szociális ellátás szervezeteinél az a
körülmény, hogy ezen intézmények körében létszámcsökkenéssel nem lehet
számolni.
Az üzemeltetés, felújítás, az intézmények mûködõképességének megõrzése
érdekében már ez évben az intézményi kört, illetve az általa elfoglalt
létesítményhálózatot lényegesen szûkíteni kell, az ellátott feladatok, a
nyújtott szolgáltatások egy részét le kell építeni. Szervezeti és szervezési
intézkedések is szükségesek a költséghatékonyság lényeges növelésére. A
közbeszerzési törvény, valamint a központosított közbeszerzés
költségcsökkentõ hatásainak érvényt kell szerezni.
A központi költségvetési intézményrendszerben érvényesülõ követelményeknek
való könnyebb megfelelés, az állami feladatkijelölés és a mûködés
összehangolása érdekében bizonyos intézményi szabályozások liberalizálására
is sor kerülhet.
A költségnövelõ hatások kiküszöbölésére a jogalkotó munkában törekedni kell
arra, hogy e jogszabályok életbeléptetése ne járjon többletköltséggel, vagy
a jogszabályban díjtétel kialakításával ezek fedezete biztosítható legyen.
Valamennyi költségelemre vonatkozó ésszerû takarékossági intézkedések
bevezetésével növelni kell a hatékonyságot. Kerülni kell determinizmusok
beépülését, törekedni kell azok minimalizálására.
A központi költségvetési szervek elõirányzatai kialakulásánál szerkezetileg
jelentõs hatású intézményrendszer-átalakulást is figyelembe kell venni, az
államháztartási reform keretében folytatódó intézménykorszerûsítési
programra való tekintettel. Az intézményrendszernek azon részét, amely
jelenleg teljes egészében vagy döntõen saját bevételbõl: vállalkozási és
lakossági, vagy egyéb forrásból mûködik, és ezt a feladatok jellege
lehetõvé teszi, célszerû kiemelni az államháztartásból. Az intézményi
mûködési, gazdálkodási rendet részben vagy egészben non-profit vagy piaci
viszonyok között mûködõ szervezeti formával indokolt felváltani oly módon,
hogy a továbbiakban is biztosítható legyen a közfeladatok ellátása.
A piaci költségviszonyokhoz kell rendszeresen közelíteni az állami feladatok
(alaptevékenység) ellátása során létrehozott áruk és készletek értékesítési
árait, a helyiségek, eszközök tartós és eseti bérbeadásának, lízingjének
díjait is. Az ilyen árak-díjak megállapításánál azonban ugyancsak
érvényesíteni kell a hatékonysági követelményeket, nem kerülhet sor a
költségek automatikus áthárítására.
A köztisztviselõi illetményalapot fel kell emelni. Ezen intézkedés - részben
központi ellentételezéssel - az ésszerû létszám-megtakarítás eszközéül
szolgálhat, elõsegítheti a jobb szakemberállomány kialakulását, a
hatékonyabb, színvonalasabb közigazgatás irányába mutat. A
közalkalmazottaknál ugyancsak emelni kell a kialakítandó új bértábla
sajátosságainak megfelelõen az illetményszámítás bázisául szolgáló
illetménytételt.
b) 1997-ben összességében az 1996. évi elõirányzathoz képest tovább
növekszik az agrárgazdasági támogatások nominálértéke. A fajlagos
támogatások csökkenõ mértéke ugyanakkor egyrészt figyelembe veszi, másrészt
ösztönzi a hatékonyságjavítási lehetõségek minél nagyobb mértékû
kihasználását, az agrártermékek piaci versenyképességének a javítását.
c) A magánerõs lakásépítés támogatásánál a korábbi évekbõl származó
determinációk mellett az új lakások száma határozza meg a támogatás
nagyságát.
d) A kezességvállalásoknál az egyedi kezességvállalás visszafogottabb
lehetõsége mellett elsõsorban a kezesség nyújtására szakosodott intézmények
exportorientált tevékenységét indokolt bõvíteni.
e) A szociális ellátások átalakításának - az államháztartási reform
célkitûzéseivel összhangban - azt kell biztosítania, hogy az
államháztartáson belül a szociális kiadások arányának mérséklõdése ellenére
biztosított legyen a szociális biztonság fenntartása, sõt erõsödjön is, de
alapvetõen más struktúrában.
A családi pótlékra jogosultság jövedelemhatárának fenntartása mellett, a
családi pótlék összege differenciáltan, a két, három gyermekeseknél
emelkedhet. A rászorultsági elv érvényesítése erõsödik, a családi pótlék
célzottsága fokozatosan elõtérbe kerül.
A családi támogatások területén javaslatot kell kidolgozni az 1996. évi
elõirányzat keretein belül, a rendszerben lévõ tartalékok feltárásával a
családi pótlék olyan átalakítására, amely biztosítja az ellátás év közben
történõ differenciált emelését a két és három gyermekes családok számára.
A gyermek- és ifjúságvédelmi törvény keretében szabályozni kell az állami
gondozásból kikerülõ fiatalok otthonteremtési támogatási konstrukcióit, a
rászoruló családok körére pedig a gyermekek családban tartását elõsegítõ
gyermekvédelmi támogatás feltételeit.
V.
Az államháztartás alrendszerei 1997. évi költségvetési kapcsolatainak
tervezésekor figyelembe veendõ szempontok
Az államháztartás központi költségvetésen kívüli alrendszerei 1997. évi
mûködésének kialakítása során a következõ fõ szempontokra indokolt tekintettel
lenni.
1. Követelmények a társadalombiztosításai alapok körében
Az államháztartás alrendszereit tekintve az irányelvekben rögzített
egyensúlyi követelmények érvényesítése a társadalombiztosítás költségvetése
tekintetében igényli a legnagyobb erõfeszítést. A társadalombiztosítási
alapok 1997-re prognosztizált egyensúlya ugyanis csak átfogó, mind a
nyugdíj-, mind az egészségbiztosítási önkormányzat gazdálkodási rendszerét
érintõ, összehangolt intézkedéssorozat eredményeképpen tartható, amely a
járulékalap szélesítését, a járulékkulcs kisebb mérséklését, a
járulékelkerülés lehetõségeinek szûkítését és a kintlévõségek szigorú
behajtását biztosítja, továbbá a kiadásokat is megfelelõen racionalizálja.
A társadalombiztosítás területén az 1997. évi költségvetési tervezést
megalapozó irányelvekkel együtt ki kell dolgozni a két alap megfelelõ, a
makrogazdasági, illetve államháztartási feltételrendszerbe illeszkedõ
költségvetésének irányelveit.
2. Az elkülönített állami pénzalapok mûködésének pénzügyi alapelvei
Az elkülönített állami pénzalapok folyó kiadásai és bevételeinek 1997-ben
egyensúlyban kell lenniük.
A fejezetbe integrált, korábbi, elkülönített állami pénzalapok, fejezeti
kezelésû elõirányzatok, a kormányzati beruházások, illetve az elkülönített
állami pénzalapok felhasználásában javítani kell az összhangot - különös
tekintettel a területi kiegyenlítési és exportfejlesztési célokra -, ki kell
szûrni az indokolatlan párhuzamosságokat annak érdekében, hogy e három
terület elõirányzatainál az új célok finanszírozására források szabaduljanak
fel.
3. A helyi önkormányzatok szabályozási elvei
A helyi önkormányzatoknál arra kell törekedni, hogy
a) a központi költségvetési kapcsolatokból származó források - az állami
támogatások és hozzájárulások, valamint a személyi jövedelemadó - együttesen
az általános arányoknak megfelelõen emelkedjenek,
b) az államháztartási, ezen belül a nagy elosztó rendszerek (közoktatás,
szociális, egészségügyi ellátás), valamint az önkormányzati rendszer (fõként
a feladat- és hatáskörök átalakítására irányuló) reformlépéseit
érvényesíteni kell a helyi önkormányzati forrásszabályozásban, különös
tekintettel megtakarítások elérésére,
c) a létszámcsökkenés egyszeri többletkiadásaira a helyi önkormányzati
körben is központi tartalékot kell képezni,
d) az állami támogatások és hozzájárulások, valamint a személyi
jövedelemadó- átengedés összehangolt szabályozását kell kialakítani
optimális allokáció elérése érdekében. Ezért folytatni kell a korábbi döntés
alapján a személyi jövedelemadó átengedési mértékének a növelését, míg ezen
belül a képzõdés helyén maradó személyi jövedelemadó mértékét tovább kell
csökkenteni.
e) az önhibájukon kívül hátrányos helyzetû önkormányzatok támogatási
rendszerének átalakítását el kell kezdeni. Az egyéb támogatásoknál is
egyszerûsítéseket, szûkítéseket indokolt végrehajtani,
f) a finanszírozási (pénzellátási) rendszerben az önkormányzatok
gazdálkodását (likviditási helyzetét) javító, a nettó finanszírozást
továbbfejlesztõ lépéseket kell tenni,
g) a helyi önkormányzati körben megtakarítást eredményezõ racionalizálásra
van szükség. Indokolt esetben jogalkotási lépéseket is kezdeményezni kell.
h) elõ kell készíteni a feladatok 1997. évi feltételek közötti ellátásához
szükséges, létszám- és dologi megtakarítást eredményezõ intézkedéseket.
VI.
Az államháztartás helyzetének várható alakulása 1997-99-ben
A nemzetgazdaság hosszabb távú fejlõdési perspektíváinak szempontjából
kulcsfontosságú a makrogazdasági kiigazítást és a rendszer-átalakító
strukturális, ütemezett reformlépéseket is tartalmazó 1997. évi gazdaság- és
költségvetési politikai program feladatainak a következetes megvalósítása.
(Mindezek ugyanakkor feltételezik, hogy az 1996. év várható eredményei
megfelelõ, szilárd alapot adjanak az ugyanolyan nagy kihívást jelentõ 1997-es
programhoz.).
Az 1998-99. közötti idõszakra vázolható makro-gazdasági pálya masszív és
gyorsuló (1998-ban a 3 %-ot, illetve 1999-ben 4 %-ot meghaladó) ütemû GDP-
növekedésre alapozhat. Ez feltételezi, hogy az elkövetkezendõ években az
államháztartás újraelosztó szerepe csökken, így a növekedést hordozó
vállalkozások forrásbõvülése dinamikus lehet, s a nemzetgazdasági szintû
felhalmozási arány a modern piacgazdaságoknak megfelelõ mértékre állhat be. A
makrogazdasági pénzügyi egyensúlyi követelmények ugyanakkor megkövetelik, hogy
az idõszak egészében a belföldi felhasználás üteme számottevõen legalább (1 %-
ponttal) alatta maradjon a GDP növekedésének. Ennek megfelelõen - a nettó
külsõ adósságállomány visszaszorítása érdekében - továbbra is meghatározó
gazdaságpolitikai peremfeltétel a folyó fizetésimérleg-pozíció javítása,
illetve az 1,5-2 milliárd $-os hiányszint tartása. Ezt alátámasztandó a
növekedés továbbra is exportvezérelt lehet (1998-99. között éves szinten közel
10 %-os exportvolumen-bõvülés várható), ám egyenletes (1998-ban 7 %, 1999-ben
8 %) importnövekedéssel is kell számolni. Ezt alátámasztja, hogy elsõsorban az
egyes nagyléptékû külföldi tõkebevonásra alapozott privatizációs programoknak
jelentõs - import - igényû modernizációs fejlesztési vonzata van, továbbá az
is, hogy már 1998-tól 1, illetve 1,5 %-os egyéni fogyasztásnövekedés
prognosztizálható. Az idõszak egészében a reálgazdasági teljesítményeket
folyamatos, 10 % fölötti beruházás-növekedés alapozza meg.
A megcélozható makrogazdasági pálya követése azonban rendkívül következetes,
összehangolt, az inflációs várakozásokat kíméletlenül letörõ anti-inflációs
program érvényesítését feltételezi, amelynek eredményeképpen a
fogyasztóiárindex évi átlagban az 1997. évi 18 %-ról 1998-ra 13 %, illetve
1999-re 10 % körüli szintre mérséklõdik. Az antiinflációs politika
követelményeinek érvényesítése csak az egész kormányzati gazdaságpolitikát
rendszerszerûen átfogó intézkedési program teljesítésével lehetséges. Így
szükség esetén ennek kell alárendelni bizonyos fiskális (adómérséklés)
politikai meggondolásokat, ehhez kell igazítani a monetáris politikát
orientáló elõre bejelentett csúszóárfolyam-leértékelést, a versenyviszonyok
alakítását, s nem utolsó sorban a reálbér-növekedés ütemét, s a megtakarítást
ösztönzõ eszközöket.
E makrogazdasági mozgástérben meghatározó, hogy az államadósság GDP-hez
viszonyított aránya folyamatosan csökkenjen. Az államháztartás - minden
alrendszerére kiterjedõ - kiigazítási programját kell végrehajtani. Az 1997.
évi feladatok és elõirányzatok ugyanis nemcsak a központi költségvetés és
ennek intézményei körében, hanem a társadalombiztosítás rendszerében, a helyi
önkormányzatok, az elkülönített állami pénzalapok finanszírozásában is szigorú
pénzügyi gazdálkodást írnak elõ. Csak ily módon biztosítható, hogy 1998-tól a
közkiadások terén nagyobb levegõhöz jusson a költségvetési szféra. Legalább
ilyen fontos, sõt távlatilag ennél lényegesebb, hogy a közkiadásoknak jutatott
egyensúlyi mozgástér milyen tartalommal, illetve milyen strukturálisan
fenntartható, mûködõ rendszerekkel finanszírozott állami feladatellátás
vitelével tölthetõ meg. Erre az égetõen fontos szempontra kell távlatos,
összefüggõ programot adnia az államháztartási reformnak. Ennek idõzítése
különösen a nyugdíj-, illetve más szociális rendszerekben, az egészségügy és a
közoktatás szférájában 1997. évben lényeges elõrehaladást jelöl ki, ami azt
jelenti, hogy ezeken a területeken már 1998-tól jelentkeznek az intézkedések
rövid távú hatásai, még akkor is ha az államháztartási reform révén létrejövõ
mûködõképes rendszerek elsõsorban az államháztartás hosszabb távlatra szóló
vitelét alapozzák meg.
Figyelemre méltó, hogy a szigorú 1997. évi költségvetési gazdálkodás,
összhangban az államháztartás több éves programjával, az állami
feladatstruktúra egészében, a közkiadások egyes ágazataiban már 1998-tól
számottevõ átrendezõdést eredményez. Így a közösségi fogyasztás 1998-ban -1 %,
1999-ben 0 % volumenalakulása lényegesen alatta marad mind a GDP, mind az
egyéni fogyasztás növekedési ütemének. A meghatározó humán-infrastrukturális
területeken (egészségügy,oktatás) ennél lényegesen mérsékeltebb visszaeséssel
számol a reform, bár a racionális feladatellátás itt is a tevékenység és a
létszám bizonyos leépítésével jár. Ez a modern piacgazdaságokra jellemzõ
állami feladatstruktúra kialakulását jelenti, amely egyaránt feltételezi a
garantált állami feladatok eddiginél lényegesen színvonalasabb ellátását, az
öngondoskodás és az egyéni felelõsségvállalás fokozottabb érvényre juttatását.
Összességében az 1998-99-es pálya és az ehhez tartozó gazdaságpolitikai célok
és követelmények minden tekintetben közeledést jelentenek az Európai Unió
normáihoz. Azaz nemcsak az államháztartás egyensúlyi viszonyainak, hanem az
állami újraelosztás mértékének és nem utolsó sorban az infláció, a kamatok, és
a növekedés alakulásának is igazodnia kell az ország európai integrálódását
feltételezõ szintekhez, mértékekhez.
* * *
Az elõzõekben bemutatott költségvetési irányelvek képezik a költségvetési
tervezõ munka alapját. Erre támaszkodva kerül sor az 1997. évi költségvetési
törvényjavaslat és a hozzá kapcsolódó részletes elõirányzatok kimunkálására,
amelyet az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény elõírásainak
megfelelõen a Kormány 1996. szeptember 30-ig az Országgyûléshez benyújt.