1
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/3569.. számú
t ö r v é n y j a v a s l a t
az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló
1957. évi IV. törvény módosításáról
Elõadó: Kuncze Gábor
belügyminiszter
Budapest, 1996. december
1997. évi ........ törvény
az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló
1957. évi IV. törvény módosításáról
1. §
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló - többször módosított
-1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4. §-a helyébe a következõ
rendelkezés lép:
"4. §
(1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi
területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a
felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon
belül nem hoz érdemi határozatot, - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével
- a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes
szerv az ügyben elsõ fokon jár el, vagy az elsõ fokú eljárásra a
mulasztóval azonos hatáskörû közigazgatási szervet - azzal egyetértésben -
jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem
rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
(3) Adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetõleg hatósági
ellenõrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási
szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására 15
napon belül köteles eleget tenni kötelezettségének.
(4) Ha a helyi önkormányzat képviselõ-testülete, a polgármester, a
fõpolgármester, a közgyûlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat
testülete az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali
kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a megyei (fõvárosi)
közigazgatási hivatal vezetõje felhívja a képviselõ-testületet, hogy
legközelebbi ülésén, de legkésõbb harminc napon belül határozzon.
(5) Ha nincs felettes szerv, illetõleg a felettes szerv intézkedési vagy
eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fõvárosi) bíróság a
fél kérelmére nem peres eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az
eljárás lefolytatására.
(6) A közigazgatási és önkormányzati szervtõl - a (2) és (4) bekezdésben
foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
(7) Az (1), (2), (3) és (5) bekezdésben foglaltakat a fellebbezési eljárásra
is alkalmazni kell."
2. §
Az Áe. 15. §-a a következõ (3)-(4) bekezdéssel egészül ki, a jelenlegi (3)
bekezdés (5) bekezdésre változik:
"(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos
hatáskörû másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidõ a
kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdõdik.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidõ az iratoknak a
felettes szervhez érkezésekor kezdõdik. A közigazgatási szerv a felettes
szerve intézkedésének kézhezvételétõl számított öt napon belül köteles az
iratokat felterjeszteni."
3. §
Az Áe. 89. §-a a következõ (4)-(5) bekezdéssel egészül ki:
"(4) Ha a közigazgatási szerv helyett - annak mulasztása miatt - a hatáskörébe
tartozó ügyben felettes szerve vagy a felettes szerv által kijelölt más
közigazgatási szerv jár el, az eljárás költségeit - ha jogszabály másként nem
rendelkezik - a mulasztó közigazgatási szerv viseli. Az eljárás költségeit a
ténylegesen felmerült költségek alapján kell megállapítani.
(5) Ötvenezer forintot meghaladó eljárási költség esetén az eljárási költség
megállapításáról az eljáró felettes szerv vagy a felettes szerv által kijelölt
más közigazgatási szerv külön határozatot hoz."
4. §
Az Áe. 92. §-a a következõ (2)-(3) bekezdéssel egészül ki, és a § jelenlegi
szövege (1) bekezdésre változik:
"(2) Ha az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetõleg hatósági
ellenõrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási
szerv a felettes szervének utasítására 15 napon belül sem tesz eleget
kötelezettségének, a felettes szerv a mulasztóra harmincezer forintig
terjedõ bírságot szabhat ki.
(3) A felettes szerv a (2) bekezdésben foglalt esetben a mulasztóval szemben
fegyelmi eljárást kezdeményez."
5. §
E törvény a kihirdetését követõ harmadik hónap 1. napján lép hatályba.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
1. Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában
megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn
amiatt, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi
IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) az ügyfelek számára nem biztosít hatékony
eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének
elmulasztása esetére. Felhívta az Országgyûlést, hogy az alkotmányellenes
helyzetet 1996. december 31-ig szüntesse meg.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogalkotó többféle módon is
orvosolhatja a mulasztást. Erre nézve a demokratikus jogállamokban számos
eljárásjogi megoldás alakult ki.
a) Egyes jogrendszerekben a közigazgatás meghatározott idejû hallgatása
elutasító döntésnek minõsül, amely ellen fellebbezésnek van helye.
b) Van olyan jogrendszer, ahol bíróság útján lehet kikényszeríteni a
közigazgatási döntéshozatalt.
c) Más jogrendszerekben, ha az illetékes közigazgatási szerv határidõn
belül nem ad ki határozatot, elveszti döntési jogosultságát, s az a felettes
szervre háramlik át.
Hazai jogrendszerünkben az a) és b) pontban említett megoldás nem választható,
mivel az ügyfelek számára nem biztosít hatékony eszközt az ügy érdemi
elbírálásához.
Nem választható az a megoldás, hogy a közigazgatás meghatározott idejû, pl.
hatvan napon túli hallgatását elutasító döntésnek tekintsük, amely ellen
fellebbezésnek van helye. Ebben az esetben ugyanis az érdemi döntést a
másodfokú szerv hozná meg, s ezzel az ügyfél (ellenérdekû fél) egy
jogorvoslati lehetõséget elveszítene, már csak a bírósághoz fordulhatna.
Az ügyfél számára nem hatékony eszköz az sem, ha a közigazgatási
határozathozatal elmulasztása esetén kizárólag a bírósághoz fordulhat. A
közigazgatási bíráskodás jelenlegi rendjében a bíróságra nem hárítható az,
hogy a közigazgatás helyett érdemi döntést hozzon (pl. építési engedélyt adjon
ki). A bíróság kötelezheti a közigazgatási szervet határozathozatalra, de a
jelen módosításnak éppen arra kell megoldást adnia, ha határozathozatali
kötelezettségének nem tesz eleget a közigazgatási szerv.
Abban az esetben azonban, ha a hatáskörrel rendelkezõ közigazgatási szervnek
nincs felettes szerve, a megoldás az, ha az ügyfél kérelmére a bíróságnak van
joga utasítani az eljárás lefolytatására a hatáskörrel rendelkezõ szervet.
A fentiekbõl következik, hogy elsõdlegesen az Alkotmánybíróság által jelzett
harmadik megoldás törvényi szabályozása indokolt: ha az illetékes
közigazgatási szerv határidõn belül nem hoz érdemi határozatot, elveszti
döntési jogosultságát, s az a felettes szervre háramlik át.
A Javaslat ezért kettõs cél megvalósítását tûzi ki:
az Alkotmánybíróság határozatának megfelelõen biztosítsunk az ügyfelek
számára hatékony jogi eszközt (eszközöket) a közigazgatási szervek
határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére,
az eljárásra jogosult hatóság határidõben tegyen eleget ügyintézési
kötelezettségének és szükséges esetben - mulasztása esetén - megfelelõ
kényszerítõ eszközök, szankciók, hátrányok alkalmazására nyíljon lehetõség a
mulasztóval szemben.
A Javaslat az Alkotmánybíróság határozatának végrehajtására irányul, és nem
tér ki a lényegesen megváltozott közigazgatási szervezeti rendszer folytán
számos tekintetben hiányossá vált Áe. felülvizsgálatára, amelyet teljeskörûen
kell majd megvalósítani.
2. A közigazgatási szervek eljárási kötelezettségével kapcsolatban az
Áe. II. fejezetében foglalt hatásköri és illetékességi szabályok tartalmaznak
irányadó rendelkezést.
Mint az Alkotmánybíróság erre rámutatott, az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint a
közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén
köteles eljárni. Ha e kötelezettségének nem tesz eleget, erre a felettes
szerve - kérelmére vagy hivatalból - utasítja. A (2) bekezdés szerint a
közigazgatási szervtõl a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
Az Áe. ezen túlmenõen nem tartalmaz jogi szabályozást arra az esetre, mi a
követendõ eljárási megoldás akkor, ha a hatáskörrel és illetékességgel
rendelkezõ közigazgatási szerv felettes szervének utasítására sem tesz eleget
határozathozatali kötelezettségének. (A mulasztó fegyelmi felelõsségrevonása
csak járulékos jellegû jogkövetkezmény lehet, a lényeget nem oldja meg, mert
továbbra sem lesz olyan hatósági döntés, amelyre az ügyfél kérelme irányul.)
A helyzet áttekintése, elemzése alapján a Javaslat olyan megoldást kínál,
amely az ügyfelek számára kellõ garanciát ad arra, hogy a közigazgatási,
önkormányzati szervek mulasztása miatt kérelmük ne maradjon elintézetlen.
3. A közigazgatási szerv határozathozatali kötelezettségének
elmulasztása esetén az ügyfél kérelme alapján a döntési jogkör a felettes
szervre hárítható. Ilyen megoldás önmagában azzal jár(hat), hogy az elsõ fokú
szervek hanyagsága, mulasztása, felelõsség nem vállalása stb. miatt nagy számú
ügy kerül(het) a másodfokú szervekhez elsõ fokú elbírálásra, ahol ehhez
nincsenek meg a feltételek.
Mindez úgy elõzhetõ meg, ha a közigazgatási szerv mulasztásának komoly
következményei is vannak. A Javaslat szerint ezek a következõk:
a felmerülõ költségeket a mulasztó közigazgatási szerv viseli, amelyet a
ténylegesen felmerülõ költségek alapján kell megállapítani.
a felettes szerv a mulasztóval szemben kötelezõ fegyelmi eljárást
kezdeményez.
Közigazgatási hatósági ügyekben a közigazgatási szervek határozathozatali
kötelezettsége elmulasztása esetére fel kell oldani az Áe. 4. § (2)
bekezdésében foglalt hatáskörelvonás tilalmát és lehetõvé kell tenni, hogy a
felettes közigazgatási szerv az ügyfél kérelmére a mulasztó közigazgatási
szervtõl magához vonhassa az ügyet. Ennek során a felettes szerv az ügy
sajátosságait és összes körülményeit is figyelembe véve dönt arról, hogy
a döntést elsõfokú szervként maga hozza-e meg, vagy
a mulasztó szerv helyett az ügy érdemi elbírálására - a mulasztó szervvel
azonos hatáskörû - más közigazgatási szervet jelöl ki.
A felettes szerv eljárása - mulasztás esetén - olyan közigazgatási ügyekben
lehetséges, amikor az eljárás ügyfelet érintõ jog vagy kötelezettség
megállapítására irányul. Az adatigazolással, a nyilvántartás-vezetéssel,
illetõleg hatósági ellenõrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekre ez nem
vonatkozik.
A felettes szerv hatáskörébe vonó intézkedésénél indokolt nyomatékosan
figyelembe venni az ügyfél érdekeit. Ha a felettes szerv az ügy magához vonása
után - választása szerint - maga hozza meg érdemi döntését, elsõfokú szervként
jár el. Az esetleges jogorvoslat elbírálására jogosult felettes szerv az Áe.
93-96. §-ai megfelelõ figyelembevételével alakul, tehát nem vész el a
közigazgatási eljárási rendszeren belüli jogorvoslat lehetõsége.
A közigazgatási szerv mulasztása esetén szükséges szabályozni az eljárási
költségek viselését is. Ha a felettes közigazgatási szerv magához vonja az ügy
elintézését, vagy az elbírálásra más elsõfokú hatóságot jelöl ki az ügy
elintézésére, az eljárás költségeit - amennyiben azokat az eljáró szervnek
kell viselnie - a mulasztó közigazgatási szervre kell terhelni.
A közigazgatási szerv eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén
fokozottan kell érvényesíteni a fegyelmi felelõsségrevonást, ezért ilyen
esetben a felettes szervnek a fegyelmi eljárást kezdeményeznie kell.
4. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény az
önkormányzati hatósági ügyek intézményeinek létrehozásával ezen ügyek
elbírálására a közigazgatási hatósági ügyektõl eltérõ fórumrendszert
állapított meg. Az önkormányzati hatósági ügyekben az 1990. évi LXV. törvény
11. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerint a képviselõ-testületnek,
illetõleg a polgármesternek (fõpolgármesternek), a képviselõ-testület
bizottságának, a részönkormányzat testületének van (lehet) hatósági jogköre.
Az önkormányzati hatósági ügyekben folyó eljárásra - az Ötv-ben foglalt elté-
résekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi
IV. törvényt kell megfelelõen alkalmazni (Ötv. 109. §).
Az eljárásra jogosult szerv mulasztása az ügyfeleket nemcsak a közigazgatási
ügyekben, hanem önkormányzati hatósági ügyekben is kedvezõtlenül érinti, mert
ebben az ügykörben sincs hatékony eszköz az ügyfelek számára a szervek
(személyek) határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére.
Ezért az önkormányzati hatósági ügyekben is megteremti a Javaslat a
lehetõséget arra, hogy a mulasztás - a közigazgatási hivatal vezetõje határidõ
tûzésével adott felhívására - megszûnjön és a közigazgatási hivatal vezetõje
határidõ tûzésével adott felhívására a képviselõ-testületnél kezdeményezze a
képviselõ-testület döntését.
5. A Javaslat nem a döntési jogkör felettes szervhez telepítését
tervezi, hanem azt a jogot biztosítja a felettes szerv részére - ha a
közigazgatási szerv az utasításra sem tesz eleget kötelezettségének -, hogy
ilyenkor az ügyet magához vonja. Az az intézkedés, hogy a felettes szerv az
ügyet magához vonja, nem jelenti feltétlenül a felettes szerv elsõ fokú
eljárását. A felettes szerv ugyanis választásától, saját megítélésétõl függõen
ez esetben arról dönt, hogy az ügyben elsõ fokon jár-e el, vagy az elsõ fokú
eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörû más közigazgatási szervet jelöl-e ki.
A kijelölt szerv egyetértése garancia ahhoz, hogy a kijelölt szerv harminc
napon belül határozatot hoz.
A felettes szerv életszerûen, az ügy sajátosságait, körülményeit mérlegelve
választja (választhatja) meg a megfelelõ megoldást: maga dönt, vagy az
eljárásra más szervet jelöl ki. Éppen ezért nem kell tartani attól, hogy
ezáltal jelentõs mértékben megnövekszik a minisztériumok másodfokú munkaterhe.
Az sem lesz várhatóan számottevõ, hogy a mulasztó elsõ fokú hatóságok -
ismerve az említett hatáskörelvonási lehetõséget - gyakrabban mulasztják el
feladataik ellátását, mivel emiatt egyéb járulékos jellegû
jogkövetkezményekkel, így fegyelmi felelõsségrevonással számolhatnak.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz:
Az Áe. 4. §-a helyébe lépõ új rendelkezések között alapvetõ annak a szabálynak
a további fenntartása, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben
illetékességi területén köteles eljárni [Áe. 4. § (1) bekezdés].
Ha a közigazgatási szerv a kötelezettségének a jogszabályban megállapított
határidõn belül nem tett eleget, a Javaslat elsõdlegesen azt irányozza elõ,
hogy a mulasztó a felettes szerv felhívására, utasítására nyolc napnál nem
hosszabb határidõn belül maga tegyen eleget kötelezettségének.
Az Áe. hatáskörelvonás tilalmára vonatkozó jelenlegi szabályától csak akkor
lehet eltérni, ha a közigazgatási szerv a felhívás, utasítás ellenére sem tett
eleget határozathozatali kötelezettségének. Ez esetben a felettes szerv az
ügyet magához vonja. Ekkor - döntésétõl függõen - vagy maga jár el elsõ fokon,
vagy a mulasz-tóval azonos hatáskörû közigazgatási szervet jelöl ki - azzal
egyetértésben -eljárásra. A kijelölt közigazgatási szerv 30 napon belül érdemi
döntést hozni köteles [Áe. 4. § (2) bekezdés].
Az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetõleg hatósági ellenõrzéssel
kapcsolatos közigazgatási ügyekre ezek a rendelkezések nem vonatkoznak, mert
ilyen ügyekben a felettes szerv eljárása, vagy más azonos hatáskörû szerv
kijelölése technikailag sem lenne megoldható [Áe. 4. § (3) bekezdés].
Tekintettel arra, hogy határozathozatali kötelezettség elmulasztása nemcsak
államigazgatási hatósági ügyben, hanem az önkormányzat képviselõ-testülete, a
polgármester, a fõpolgármester, a közgyûlés elnöke, a bizottság, a
részönkormányzat testülete hatáskörébe tartozó önkormányzati hatósági ügyben
is elõfordulhat, erre az esetre a Javaslat a fõvárosi, megyei közigazgatási
hivatal vezetõje részére biztosít jogot arra, hogy az ügyfél kezdeményezésére
a képviselõ-testületet határozathozatalra felhívja [Áe. 4. § (4) bekezdés].
Ha a hatáskörrel rendelkezõ közigazgatási szervnek, pl. kamarának vagy minisz-
ternek nincs közigazgatási felettes szerve, illetõleg a felettes szerv
intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a Javaslat a
fõvárosi, megyei bíróságnak ad jogot arra, hogy az érintett fél kérelmére
nemperes eljárásban kötelezze a mulasztó közigazgatási szervet az eljárás
lefolytatására [Áe. 4. § (5) bekezdés]. A nemperes eljárásban hozott bírósági
határozat a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényben
szabályozott, a meghatározott cselekmények végrehajtására vonatkozó módon
hajtható végre, elsõsorban a 174. § c) pontjában szabályozott százezer
forintig terjedõ ismételhetõ pénzbírsággal.
Az Áe. 4. § (6) bekezdése megõrzi közigazgatásunknak azt az alapvetõ elvét és
szabályát, hogy a közigazgatási és önkormányzati szervtõl - a (2) és (4)
bekezdésben foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
Az Áe. 4. § (7) bekezdése jelzi, hogy a 4. §-ban foglaltakat mely esetekben
kell a fellebbezési eljárásra is alkalmazni.
A 2. §-hoz:
Az elintézési határidõre vonatkozó rendelkezéseket szükséges volt
kiegészíteni. Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett
azonos hatáskörû másik szervet jelöl ki az elsõ fokú eljárásra, az elintézési
határidõ a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdõdik. Ha a felettes
szerv magához vonja az ügyet, az elintézési határidõ a felettes szervhez
érkezéskor kezdõdik. A Javaslat kimondja azt is - az ügyintézés lehetõség
szerinti gyorsítása érdekében -, hogy a közigazgatási szerv a felettes szerve
intézkedésének kézhezvételétõl számított 5 napon belül köteles az iratokat
felterjeszteni.
A 3. §-hoz:
Az Áe. eljárási költségekre vonatkozó 89. §-a (4) és (5) bekezdéssel történõ
kiegészítésének indoka, hogy az eljárásra jogosult hatóság határidõben tegyen
eleget ügyintézési kötelezettségének, mert mulasztás esetén jelentõs hátrányok
alkalmazására nyílik lehetõség a mulasztóval szemben. A mulasztó szervre
háríthatók ugyanis azok a költségek (többletköltségek), amelyek azáltal
merültek fel, hogy helyette felettes szerve vagy a felettes szerv által
kijelölt más közigazgatási szerv jár el. Ötvenezer forintnál kevesebb eljárási
költség esetén, az ügy érdemében hozott határozat az alapja az eljárási
költség mulasztóra történõ áthárításának. Ötvenezer forintot meghaladó
eljárási költségnél errõl az eljáró szervnek külön határozatot kell hoznia. E
határozat ellen az Áe. 62. § (1) bekezdés alapján fellebbezésnek van helye.
A 4. §-hoz:
Amennyiben adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetõleg hatósági
ellenõrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben történik mulasztás, és a
mulasztó közigazgatási szerv felettes szervének utasítására tizenöt napon
belül sem tesz eleget kötelezettségének, a mulasztás komoly következménye,
hogy a felettes szerv a mulasztóra harmincezer forintig terjedõ bírságot
szabhat ki [Áe. 92. § (2) bekezdés].
Az eljárásra jogosult szerv mulasztásának - a költségek viselésén túlmenõen -
másik komoly következménye, hátránya, hogy a felettes szerv a mulasztóval
szemben fegyelmi eljárást kezdeményez [Áe. 92. § (3) bekezdés].
Az 5. §-hoz:
A Javaslat azért állapít meg a törvény kihirdetését követõen három hónapos
határidõt a hatálybalépésre, hogy a közigazgatási szerveknek - a módosító
rendelkezések megismerése után - legyen megfelelõ idejük a folyamatban lévõ
ügyek érdemi befejezésére, a mulasztás megelõzésére, következményeinek elke-
rülésére.