KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA
B E S Z Á M O L Ó
az Országgyûlés részére
a Közbeszerzések Tanácsa 1995. november 1. - 1996. december 31. közötti
idõszakban végzett tevékenységérõl, valamint a közbeszerzések tisztaságával és
átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól
Budapest, 1997. március 5.
T A R T A L O M J E G Y Z É K
I. A Közbeszerzések Tanácsának tevékenysége
a beszámolási idõszakban
...........................................................................
2. oldal
Bevezetõ............................................................
................................2. oldal
A Tanács tevékenységérõl szóló beszámoló a Kbt. 15. §-ában
felsorolt feladatok
sorrendjében.......................................................4.
oldal
II. A közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos
tapasztalatok.......................................................
...................................... 14. oldal
III. Összefoglaló: következtetések és
feladatok................................................17. oldal
I.
A Közbeszerzések Tanácsának tevékenysége a beszámolási idõszakban
B e v e z e t õ
A közbeszerzésekrõl szóló 1995. évi XL törvény 15. § (2) bekezdése szerint a
Közbeszerzések Tanácsa évente beszámolót készít az Országgyûlésnek saját
tevékenységérõl, valamint a közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával
kapcsolatos tapasztalatairól. A Közbeszerzések Tanácsa a megalakulásától az
1996. december 31-ig terjedõ idõszakra vonatkozó beszámolóját a következõkben
terjeszti elõ.
A közbeszerzés új jogintézmény a magyar jogrendszerben. Célja, hogy a
költségvetési pénzek felhasználását áttekinthetõbbé, nyilvánossá tegye. A
törvényalkotók - a preferencia elemeket kivéve - a szövegben szinte teljes
egészében az Európai Unióban hatályos joganyagot vették át. Az Unióban azonban
évtizedek alatt piacgazdasági körülmények között csiszolódott a közbeszerzési
gyakorlat. Magyarországon viszont csak a harmincas években létezett a
piacvédelmi elemekkel teletûzdelt Közszállítási Szabályzat, a háborút követõen
viszont negyven évig nem alakulhatott ki közbeszerzési gyakorlat (az 1987. évi
19. tvr. alapján ugyan versenytárgyalást kellett a költségvetésbõl gazdálkodó
szerveknek lefolytatni, a szabályozás azonban meglehetõsen hézagos, elnagyolt
volt).
A közbeszerzésekrõl szóló 1995. évi XL. törvényt (a továbbiakban: Kbt.) az
Országgyûlés az 1995. május 9-i ülésnapján fogadta el. A Kbt. 1995. november
1-én lépett hatályba. Közel fél év állt tehát rendelkezésre ahhoz, hogy a
gazdasági élet szereplõi felkészüljenek a törvény végrehajtásából adódó
újszerû feladatokra.
Ezen idõszak alatt kellett felállítani a Kbt. által elõirányzott szervezetet
is.
A Kbt. 11. §-a szerint megalakult a Közbeszerzések Tanácsa, amely csak az
Országgyûlésnek van alárendelve. A Tanács tevékenységének koordinálását és
annak elvégzéséhez szükséges adminisztratív tevékenységet a Közbeszerzések
Tanácsának Titkársága látja el. A Tanács mellett Döntõbizottság mûködik,
melynek feladata a törvény által meghatározott módon kezdeményezett jogsértõ,
vagy vitás ügyek elbírálása.
A Közbeszerzések Tanácsának és munkaszervezeteinek létrehozása a Kbt. záró
rendelkezéseiben foglaltakhoz képest mintegy 3-4 hónappal késett. Szeptember
21-én született meg a Tanács létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló
1089/1995. számú Kormányhatározat, amely kijelölte azokat a tanácstagokat,
akik a kormány részérõl a közérdekû célokat, valamint az ajánlatkérõket
képviselik. Ezen túlmenõen a határozat rendezte a megalakulással kapcsolatos
költségeket, illetve azoknak finanszírozási hátterét.
A Közbeszerzések Tanácsa alakuló ülését 1995. október 4-én tartotta.
Megválasztották a 21 tagú Tanács elnökét és alelnökét. Jóváhagyták a
titkárságvezetõ és a közbeszerzési biztosok kiválasztásának pályázatát,
valamint a Közbeszerzési Értesítõ, a Közbeszerzések Tanácsának Hivatalos Lapja
kiadásával és terjesztésével kapcsolatos pályázati eljárást.
A Hivatalos Lap - mely tekintetében a közzététel rendjérõl és térítési díjáról
az október 20-i 128/1995. számú Kormányrendelet rendelkezett - elsõ száma
november 10-én jelent meg. Az év végéig megbízottak látták el a titkársági
tevékenységet.
A Tanács Titkársága és a Döntõbizottság 1996. január 1-én kezdte meg
mûködését. A szervezet felállításakor az apparátus dolgozói még nem
rendelkezhettek közbeszerzési szakismerettel. A közbeszerzési biztosok
többségének az államigazgatási eljárási jogban nem volt kellõ gyakorlata. Az
indulás elsõ hónapjaiban nagy hangsúlyt kellett fektetni a szükséges
szakismeret elsajátítására.
A törvényben meghatározott közbeszerzési biztosi létszám feltöltése, illetve a
titkársági személyi állomány kialakítása a köztisztviselõi illetmények ismert
korlátai miatt csak 1996. I. negyedévének végére történhetett meg.
A megalakulástól eltelt közel 15 hónap alatt a Tanács tizenegy ülést tartott;
négyet 1995-ben, hetet pedig 1996-ban. Ez eleget tesz annak a törvényi
elõírásnak, hogy a Tanács évente legalább négy alkalommal ülésezik.
A Tanács hatáskörét a törvény 15. §-a tartalmazza. Az ott felsorolt feladatok
sorrendjében a Tanács a következõk szerint számol be tevékenységérõl:
1. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének a) pontja szerint a Tanács figyelemmel
kíséri e törvény szabályainak érvényesülését, kezdeményezi az arra
jogosultnál a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályok megalkotását,
módosítását.
A Tanács és a Döntõbizottság eddigi tapasztalatai, illetve a Titkárságra és a
Tanács tagjaihoz közvetlenül érkezett közel ezer megkeresés azt mutatja, hogy
a Kbt.-ben több olyan rendelkezés van, amelyet a törvény alanyai nehezen
értelmeznek, kifogásolnak, vagy módosításukat kezdeményezik.
A Tanács úgy foglalt állást, hogy törvénymódosítást csak bizonyos gyakorlati
és tapasztalati idõ eltelte után ésszerû kezdeményezni. Addig a Tanács a
törvény végrehajtását elõsegítõ ajánlásokat fogadott el. Az egyedi
megkeresésekre a Titkárság adott szakvéleményeket és információkat, amelyek
elõmozdították a jogszabály alkalmazását. A tanácsi ajánlások és a titkársági
állásfoglalások nem bírnak kötelezõ jogi erõvel, azonban útmutatásként
hathatósan segíthették elõ a törvény alkalmazását. A törvény gyakorlati
végrehajtását segítõ jogpropaganda tevékenységében a Tanács egyes tagjai is
aktívan résztvettek, számos elõadást tartottak, konferenciákon vettek részt,
közvetlenül válaszoltak állásfoglalást kérõ levelekre, konzultációkat
tartottak az õket megkeresõkkel, stb.
A Tanács a törvény módosítására irányuló összegzõ munkáját a múlt esztendõ
utolsó negyedében kezdte meg. A tanácstagok az általuk képviselt szakterületek
tapasztalataira alapozva terjesztették be módosítási javaslataikat.
A nagy számú - gyakran egymásnak és a kapcsolódó jogszabályoknak is
ellentmondó - kezdeményezések feldolgozása folyamatban van.
A szabályozás elveinek, illetve a módosítás konkrét tartalmának kialakítása
során meg kell vizsgálni a jogrendszerrel való összefüggéseket, a kapcsolódó
nemzetközi szabályozási elveket és gyakorlatot, esetenként hatáselemzést kell
végezni, stb.
Mindezek alapján a Tanács részletes javaslatot kíván majd az igazságügyi
miniszter útján a Kormány és az Országgyûlés elé terjeszteni a törvény
módosítására.
A Kbt. 2. § (3) bekezdése szerint a közbeszerzések értékhatárát 1997-re és azt
követõen az éves költségvetési törvényben kell meghatározni. A Tanács az
1996. évi értékhatároknak egységesen 20 %-os emelésére tett javaslatot. A
nyugat-európai közbeszerzési gyakorlat a költségvetési törvényben
meghatározott értékhatároknál lényegesen nagyobbakat alkalmaz (pl. az építési
beruházások 1996. évre rögzített 20 M. Ft-os értéke töredéke az EU-ban
érvényes 5 M. ECU-nek, azaz kb. 1 Md. Ft-nak). A hazai közbeszerzési gyakorlat
és ismeretek jelenlegi szintje ugyanakkor még nem indokolja az értékhatárok
erõteljesebb növelését. Az 1997. évi költségvetési törvényben a Tanács ezen
javaslatának megfelelõ értékhatárok kerültek kihirdetésre.
2. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének b) pontja szerint a Tanács véleményezi a
közbeszerzésekkel és a Tanács mûködésével kapcsolatos jogszabály-
tervezeteket
A törvénynek ez az elõírása nem minden esetben érvényesült, elõfordult és
elõfordul, hogy a jogszabály-tervezet elõkészítõi olyan esetben sem kérik a
Tanács véleményét, amikor az kötelezõ lenne.
a) A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény
módosította, illetve kiegészítette a Közbeszerzési Törvényt; az 1. § f)
pontja szerint a Kbt. személyi hatálya alá tartoznak a közszolgálati
mûsorszolgáltatók, valamint azok a közmûsorszolgáltatók, amelyek mûködését
többségében közpénzbõl finanszírozzák.
A módosítás tervezetét a Tanács nem kapta meg véleményezésre.
b) A Tanács még 1995. novemberében véleményezte a központi költségvetési
szervek központosított beszerzéseinek részletes szabályairól szóló
kormányrendelet-tervezetet. A rendelet azonban - újabb módosításokat és
egyeztetéseket követõen - csak 1996. július 24-én született meg. Hatályba
lépését 1996. október 1-rõl 1997. április 1-re módosították.
c) A Tanács egyetértett azzal, hogy az Igazságügyi Minisztérium a
költségvetési törvény szakértõi vitái során kezdeményezze a Kbt. 46. § 1/c
pontjának módosítását. Az említett törvényhely alapján nem lehetett
ajánlattevõ, aki üzletvitele körében - öt évnél nem régebben meghozott -
jogerõs bírósági ítéletben, illetõleg jogerõs verseny-felügyeleti
határozatban megállapított jogszabálysértést követett el. Ezt több cég is
kifogásolta arra hivatkozva, hogy a jogbiztonság alkotmányos alapelvébe
ütközik, miután visszaható hatállyal állapit meg további hátrányos
jogkövetkezményeket a már jogerõsen elbírált cselekményekre. A módosításra
az 1997. évi költségvetési törvényben sor került; ezt a törvényhelyet a
törvény hatályba lépését követõen megállapított jogszabálysértés esetén
lehet alkalmazni.
d) Az 1997. évi költségvetésrõl szóló törvény több ponton módosította a Kbt.
központosított közbeszerzési eljárással kapcsolatos rendelkezéseit. A
módosítások tervezetét a Tanács véleményezte.
Ugyancsak véleményezte a Tanács a Kbt. 96. § l/a pontja szerinti, a központi
költségvetési szervek közbeszerzési eljárásainak kiírásával és elbírálásával
kapcsolatos tevékenységet szabályozó kormányrendelet-tervezetet.
e) A Tanács támogatta a törvény személyi hatályának az ÁPV Rt.-re való
kiterjesztésére irányuló képviselõi indítványt. Elhangzott ugyanakkor az a
vélemény is, hogy az indítvány akkor érné el igazán a célját, ha a
vagyonkezelési szerzõdések is a Kbt. hatálya alá tartoznának. Ehhez viszont
módosítani kellene a privatizációról szóló 1995. évi XXXIX. törvényt.
f) A Kbt. 96. § 1/c pontja alapján felhatalmazást kaptak a helyi
önkormányzatok, hogy rendeletben szabályozzák az általuk alapított helyi
önkormányzati költségvetési szervek vonatkozásában a közbeszerzési eljárás
kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenység részletes szabályait, az
abban eljáró személyekre vonatkozó rendelkezéseket.
Az önkormányzatok néhány esetben megküldték véleményezésre az elkészített
szabályozás-tervezeteket; ennek a felkérésnek a Tanács eleget tett.
A véleménykérés egyes esetekben történõ elmulasztása miatt a Tanács felkérte a
Miniszterelnöki Hivatalt és az Igazságügyi Minisztériumot, hogy segítsék elõ
a Kbt. vonatkozó rendelkezéseinek betartatását.
3. A Tanács a Kbt. 15. § (1) bekezdésének c) pontja szerint a
közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályok keretei között, azok
végrehajtását elõsegítõ ajánlásokat készít
A jogalkalmazók és a gazdálkodók részérõl rendkívül nagy igény nyilvánult meg
ajánlások kibocsátása iránt. Az ezirányú kezdeményezések többsége azonban
ajánlás kibocsátása nélkül is megválaszolható volt a törvény rendelkezései
alapján; egy részük pedig arra irányult, hogy megkerülje a törvény elõírásait.
Ezt természetesen a Tanács nem támogatta.
A beszámolási idõszakban minderre figyelemmel mindössze hat esetben tartotta
indokoltnak a Tanács ajánlás kibocsátását:
a) a törvény alkalmazásának kezdeti idõszakában számos gyakorlati problémát
okozott annak a kérdésnek az eldöntése, hogy mely esetekben beszélhetünk a
törvény hatályba lépése elõtt megkezdett beszerzésekrõl. Ezekre ugyanis a
törvény rendelkezéseit nem kell alkalmazni. Az 1/1996. számú ajánlás ezért e
kérdéssel foglalkozott.
b) a 2/1996. számú, az azonos tárgyú közbeszerzések részekre bontásának
tilalmáról szóló ajánlás a törvénynek talán a legtöbb vitát kiváltó
pontjához adott eljárási útmutatást. Ehhez úgy határozta meg az azonos
tárgyú közbeszerzés fogalmát, hogy az ajánlatkérõk számára rugalmasabb,
tervezhetõbb és ezáltal a hatékonyság követelményét elõtérbe helyezõ
cselekvést biztosítson; természetesen a törvény sérelme nélkül.
c) a 3/1996. számú ajánlás, az építési beruházásokra vonatkozó ajánlati
felhívások elkészítéséhez ad útmutatást, a nagyobb volumenû építési
beruházásoknál az ajánlattételi határidõk megállapítása, illetve az egy
évnél hosszabb megvalósítási idejû építési beruházásoknál az árak
összehasonlíthatósága tekintetében.
d) A 4/1996. számú ajánlás a Kbt. 46. §-a rendelkezéseinek alkalmazásával
kapcsolatos hatósági igazolásokról és ajánlattevõi nyilatkozatokról szól.
Eszerint - természetesen az esélyegyenlõség elvének sérelme nélkül és
célszerûen az ajánlatkérõ elõzetes tájékoztatója alapján - az
ajánlattevõknek lehetõségük nyílhat arra, hogy utólag, legkésõbb az
elbírálásig csatolják az elõirt hatósági igazolásokat, vagy saját írásbeli
nyilatkozatukat.
e) Az 5/1996. számú ajánlás a részben önállóan gazdálkodó, részjogkörrel
rendelkezõ költségvetési szervek és a részjogkörû költségvetési egységek
beszerzéseirõl szól. A Kbt. célkitûzéseivel és a központosított
közbeszerzések részletes szabályairól szóló kormányrendelettel összhangban a
Tanács támogatja az együttes beszerzésekre irányuló beszerzéseket és ajánlja
az együttes beszerzések célszerûségének alapos megvizsgálását.
f) A 6/1996. szám ajánlás a Kbt. 31. § (2) bekezdésében meghatározott
összeférhetetlenség alkalmazásáról szól az építési beruházásoknál.
A felsorolt ajánlások mellett szintén a Közbeszerzési Értesítõben jelent meg
két elnöki tájékoztató, melyek ugyancsak a közbeszerzés szereplõinek munkáját
hivatottak elõsegíteni:
· az elsõ tájékoztató az elkülönített állami pénzalapokkal kapcsolatos
hatósági igazolások beszerzési forrásait határozza meg,
· a második a jelentõs költségmegtakarítással járó, intézeti közös
beszerzõi szervezet létrehozásának lehetõségére és feltételeire hívja fel az
érintett közbeszerzési alanyok figyelmét.
A Hivatalos Lapban közzétett ajánlások és elnöki tájékoztatók ellenére a
Titkárságot továbbra is rendszeresen megkeresik a felsorolt témakörökben.
4. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének d) pontja szerint a Tanács figyelemmel
kíséri a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerzõdések teljesítését,
meghatározza azokat a minõsítési szempontokat, melyek alapján évente
hivatalos lapjában, a Közbeszerzési Értesítõben közzéteszi a 65. § (1)
bekezdésének b) pontja szerinti meghívásos eljárásban való részvételre
felkérhetõ gazdálkodó szervezetek (a továbbiakban: minõsített ajánlattevõk)
jegyzékét
A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerzõdések teljesítésének
figyelemmel kisérésére a Közbeszerzések Tanácsának nincsenek eszközei. Ez
ugyanis az érintett szervezetek gazdálkodási tevékenységének az ellenõrzését
jelentené, erre azonban a Tanács nem jogosult. Ezen felül a közbeszerzési
eljárás során létrejövõ közel 3500 szerzõdés teljesítésének figyelemmel
kisérése a Tanács számára teljesíthetetlen feladat lenne.
A minõsített ajánlattevõk jegyzéke a Kbt. 65. § 1/b. pontja szerinti
meghívásos eljárásban való részvételre felkérhetõ gazdálkodó szervezetek
felsorolása. A meghívásos eljárás említett változata értelemszerûen csak a
jegyzék közzétételét követõen alkalmazható.
A gazdasági mutatók, minõségi kritériumok és referenciák alapján pontszámokkal
ellátott, igen részletes pályázati lap készült, amely kitöltési útmutatóval
együtt elsõ ízben decemberben jelent meg a Közbeszerzési Értesítõben. A
kiírást januárban meg kellett ismételni, miután az elsõ körben csak kb. 150-en
jelentkeztek. Ennek ellenére a Tanács 1997. elsõ negyedévében a minõsített
ajánlattevõk jegyzékét közzé kívánja tenni hivatalos lapjában.
5. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének e) pontja szerint a Tanács tagjai útján
ellátja az 51. § (2) bekezdésében meghatározott azon feladatát, hogy az
ajánlatok felbontásánál a Tanács tagjai, vagy az általuk megbízott személyek
jelen lehetnek
A Tanács tagjainak biztosított részvételi lehetõség az ajánlatok felbontásánál
olyan feladat, melynek törvényi célja nem tisztázott. A 21 tagú Tanácstól -
melynek tagjai más munkakör betöltése mellett látják el ezt a feladatot - nem
várható el, hogy rendszeresen és gyakran részt vegyenek ajánlatok felbontásán.
A részvétel így esetleges. E felhatalmazás a gyakorlatban inkább zavart okoz,
sem mint elõsegítené az eljárás törvényességének biztosítását. A Tanács
tagjainak részvétele akár azt a látszatot is keltheti, hogy jelenlétük
legalizálja az eljárást, holott valójában nincsenek abban a helyzetben, hogy a
bontás során elõfordulható valamennyi jogszabálysértést felismerjék. Az
ajánlatkérõk ezt a törvényi elõírást gyakran úgy értelmezik, hogy a Tanács
tagjainak jelenléte nélkül az ajánlatok bontása el sem kezdhetõ.
A folyamatban lévõ jogszabály-módosítás során e törvényi rendelkezés
felülvizsgálatra szorul.
6. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének f) pontja szerint a Tanács megállapítja a
Közbeszerzési Döntõbizottság létszámát
A Kbt. a közbeszerzési biztosok létszámát 1996. december 31-ig 6 fõben
határozta meg. A Döntõbizottság elõtt 1996. december 31-ig 165 eljárás indult.
Az ügyiratok számát, az iratanyagok terjedelmét, az egyes ügyek bonyolultságát
és a törvényben rögzített rendkívül rövid ügyintézési határidõket figyelembe
véve ezt a feladatot hosszabb távon nem lehet az induló létszámmal elvégezni.
Az év során nem kis erõfeszítésbe került, hogy megfelelõ színvonalon és a
lehetõ legkevesebb hibával oldja meg feladatát a Döntõbizottság. A
jogorvoslati eljárások gyors lezárásához ugyanakkor komoly gazdasági érdekek
fûzõdnek, ezért a Közbeszerzések Tanácsa egyetértett a létszámbõvítésre
vonatkozó elõterjesztéssel és a közbeszerzési biztosok létszámát 1997. január
1-tõl 10 fõben állapította meg.
7. A Kbt. 15. § (1) bekezdés i) pontja szerint a Tanács gondoskodik a
Közbeszerzési Értesítõnek az általa meghatározott rendszerességgel történõ
kiadásáról, közzéteszi a közbeszerzési eljárással kapcsolatban készült
hirdetményeket, a Közbeszerzési Döntõbizottság határozatait, a c) pont
szerinti ajánlásokat, továbbá egyéb, közbeszerzéssel kapcsolatos
közleményeket
A Közbeszerzések Tanácsa a törvényben megjelölt elnevezéssel a hivatalos lapot
nem adhatja ki. Közbeszerzési Értesítõ címmel ugyanis létezik egy olyan
idõszaki lap, melyet még a törvény hatályba lépése elõtt vettek
nyilvántartásba. Ezért a Tanács a törvényben szereplõ elnevezéshez "a
Közbeszerzések Tanácsa Hivatalos Lapja" címbeli kiegészítést tette.
1996. végéig a Közlöny- és Lapkiadó Kft. adta ki a lapot. December 31-ig
50 szám jelent meg; az év közepétõl kezdõdõen egyre nagyobb, 2-300 oldalas
terjedelemben. 1997. január 1-tõl a Népszabadság Rt. és a Szikra Lapnyomda
Kiadó Rt. konzorciuma látja el a kiadói és terjesztõi feladatokat. E jogot
pályázat útján négy évre nyerte el. Figyelemre méltó, hogy az új kiadó
erõteljes piaci munkával már az indulás idõszakában jelentõsen növelni tudta
az elõzõ kiadótól átvett elõfizetõi kört.
8. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének j) pontja szerint a Tanács elõsegíti a
közbeszerzési eljárásban résztvevõk oktatását és továbbképzését
Az Európai Közösség Bizottságának Fehér Könyve foglalkozik térségünk társult
országainak az Unió belsõ piacába történõ integrációjával. A közbeszerzésekrõl
szóló fejezet fontos szerepet szán az oktatásnak.
Hazánkban - a térség más országaihoz hasonlóan - a közbeszerzési eljárások
szakszerû lefolytatásához a költségvetési szervek többnyire nem rendelkeznek
képzett személyi állománnyal. Ez különösen jellemzõ az önkormányzatokra, a
kisebb költségvetési szervekre.
Az év során a különbözõ magánszervezetek, kamarák, szakmai szervezetek,
önkormányzatok és más szervezetek által megrendezett közbeszerzési tárgyú
elõadások, szimpóziumok, konzultációk iránt igen nagy volt az érdeklõdés. A
Tanács és az apparátus tagjai ezeken a rendezvényeken igen aktív szerepet
vállaltak.
Az alapismeretek elsajátítása mellett szükség van arra, hogy széles körben
megfelelõ szakmai technika és közbeszerzési szakértelem honosodjék meg, annál
is inkább, mert e szakértelem hiánya miatt igen sok döntõbizottsági eljárás
keletkezik, amelyek hatékony oktatással elkerülhetõk lennének. Ezért a Tanács
1997-tõl saját hatáskörében oktatási tevékenységet szervez, amelynek
megvalósításához a Világbank anyagi segítséget ígért.
9. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének k) pontja szerint a Tanács kapcsolatot tart
más államok közbeszerzési szervezeteivel és nemzetközi szervezetekkel
A beszámolási idõszakban:
· tapasztalatcserére került sor a cseh, a szlovák és a szlovén közbeszerzés
irányítóival,
· a Döntõbizottság elnöke részt vett a SIGMA és az ILO/ITC közös,
közbeszerzési képzési tárgyú szemináriumán,
· a Világbank közép-kelet-európai régióval foglalkozó közbeszerzési
szakértõivel folytatott tárgyalásokon napirendre kerültek a Kbt.-vel
kapcsolatos észrevételek és a gyakorlati alkalmazási tapasztalatok, továbbá
az elõzõ pontnál jelzett segély fõ felhasználási irányai, melyek a
következõk:
· oktatás-képzés,
· egységes ajánlati dokumentációs rendszer és eljárási irányelvek
kidolgozása,
· oktatási segédanyagok és egyéb, a közbeszerzési intézményrendszer
fejlesztését szolgáló célok.
· a SIGMA közbeszerzési tanácsadója az oktatási program egyes kérdéseirõl,
a magyar közbeszerzés tapasztalatairól és a folyamatos kapcsolattartás
lehetõségeirõl és módozatairól tárgyalt az apparátus képviselõivel.
· A Tanács képviseltette magát a CEFTA országok Pozsonyban tartott kétnapos
közbeszerzési értekezletén.
· Az Európai Unió Magyarországgal kapcsolatos kérdõívében 13 kérdést tett
fel a közbeszerzés szabályozásának helyzetérõl. A Közbeszerzések Tanácsa
közremûködött a kérdések részletes megválaszolásában.
Összességében megállapítható, hogy a beszámolási idõszakban a Közbeszerzések
Tanácsa megkezdte a nemzetközi kapcsolatok kiépítését. Erre azonban a
Tanácsnak már a közeljövõben nagyobb hangsúlyt kell helyeznie, mert a
közbeszerzések az Európai Unióban számottevõ szerepet játszanak, amit az EU-
kérdõivében felsorolt kérdések is jeleznek.
10. A Kbt. 15. § (1) bekezdésének l) pontja szerint a Tanács elfogadja saját
szervezeti és mûködési, valamint más, mûködését érintõ belsõ szabályzatát és
költségvetési javaslatát, továbbá éves költségvetési beszámolóját
Még 1995. végén elfogadásra került a Tanács szervezeti és mûködési
szabályzata. Az állandó apparátus létrehozását követõen fogadta el a Tanács a
Titkárság és a Döntõbizottság szervezeti és mûködési szabályzatát, illetve a
Tanács éves munkatervét.
A Tanács az 1996. március 21-i ülésén fogadta el az 1995. évi költségvetésrõl
szóló beszámolót és az 1996. évi költségvetést.
Az 1089/1995. (IX. 21.) sz. kormányhatározat a Közbeszerzések Tanácsa 1995.
évi megalakulásával kapcsolatos költségekre a központi költségvetés általános
tartaléka terhére 7,3 M. Ft-ot biztosított.
Az 1996. évi költségvetésrõl szóló 1995. évi CXXI. törvény - a II.
Országgyûlés fejezet 4. címeként - a Közbeszerzések Tanácsa számára 65 M. Ft
kiadást hagyott jóvá, 60 M. Ft költségvetési támogatás és 5. M. Ft saját
bevétel mellett.
Az eredeti költségvetési elõirányzatok nem biztosították a Tanács, illetve az
apparátus zavartalan mûködését. A problémát a Tanács úgy tudta megoldani,
hogy a hirdetmények közzétételébõl származó többletbevételekbõl fedezte a
kiadási elõirányzatokat meghaladó mûködési költségigényeket.
1996. végén a Titkárság létszáma 9 fõ, a Döntõbizottságé pedig 7 fõ volt,
ami megfelel az apparátus 1996-ra tervezett létszámának (16 fõ).
Az apparátus elhelyezése megoldott. A számítógépes bázis kiépítése - amely a
közbeszerzési adattömeg kezelésének és az információs rendszer mûködtetésének
alapja - 1996-ban megkezdõdött. A további bõvítés 1997. feladata lesz,
beleértve a hálózatra való csatlakozás lehetõségét is.
A Titkárságon és a Döntõbizottságon is gondot jelent a megfelelõ képzettségû
szakemberek felvétele és megtartása. Ennek oka a bérezés, amit még a felsõfokú
végzettségû köztisztviselõknek járó illetménykiegészítés sem old meg. Hosszabb
távra szóló, végleges rendezés szükséges, természetesen annak anyagi
vonzatával együtt. A közbeszerzési biztosoknál a besorolási fokozatnál eggyel
magasabb fizetési fokozat nem ellensúlyozza egyrészt a rájuk vonatkozó
szigorúbb összeférhetetlenségi és magasabb szakképzettségi elvárásokat,
másrészt lényegesen elmaradnak a hasonló tevékenységet végzõk díjazásától, így
pl. a bíróságok, vagy a Versenytanács tagjainak bérezésétõl.
II.
A közbeszerzések tisztaságával és átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatok
1. A beszámolási idõszakban az ajánlatkérõk 3241 közbeszerzési eljárást
írtak ki, illetve bonyolítottak le az alábbi részletezésben:
+ nyílt eljárás 2.252 (69,5 %)
ebbõl elõminõsítéssel: (235)
+ meghívásos eljárás 194 ( 6,0 %)
ebbõl: gyorsított 140
+ tárgyalásos eljárás 795 (24,5
%)
ebbõl: hirdetmény nélkül 704
gyorsított 61
(A beszámolási idõszakban indított, illetve lefolytatott közbeszerzési
eljárásokról különbözõ szempontok alapján készített statisztikai
kimutatásokat, táblázatokat a mellékletek tartalmazzák.)
A hirdetmények száma 1996. márciustól növekedett ugrásszerûen. Ez egyrészt
azzal magyarázható, hogy a törvény megismeréséhez bizonyos idõre volt
szükség, másrészt - elsõsorban önkormányzati körben - kb. ekkorra
tisztázódtak az 1996. évre rendelkezésre álló pénzügyi keretek.
Az eljárások közel háromnegyedét képviselik a nyílt eljárások, amely a
közbeszerzés alapesetének tekinthetõ; ez biztosítja a legszélesebb
nyilvánosságot és átláthatóságot. A meghívásos eljárások száma alacsony
szinten alakult, amiben feltehetõen az is közrejátszott, hogy a minõsített
ajánlattevõk jegyzékének hiányában az eljárás-típusnak csak egyik változata
volt alkalmazható.
Igen magas a tárgyalásos, ezen belül is a hirdetmény nélkül indított
eljárások száma. A tárgyalásos eljárás egyes típusainál nincs is verseny,
ezért a törvény csak kivételes esetekben biztosít lehetõséget
alkalmazásukra. (A többségében hirdetmény nélkül induló tárgyalásos
eljárások eredményét is közzé kell tenni, ez biztosítja - utólag - a
nyilvánosságot.) Legtöbben a rendkívüli sürgõsségre hivatkozva alkalmazták
ezen eljárási típust. A sürgõsség motiválja a gyorsított eljárásokat is.
Hangsúlyozni kell, hogy a sürgõsség nem eredhet az ajánlatkérõ
mulasztásából. A legkülönbözõbb formában érkezõ megkeresésekbõl - melyek
jelentõs része az "értelmezési" kérdésekkel egyébként is a törvény
alkalmazása alóli mentesülést keresi - arra lehet következtetni, hogy
gyakran aránytalanul sok idõt töltenek el a törvény "méregetésével", ami
után a beszerzés már valóban rendkívül sürgõssé válik.
Az év vége felé közeledve az ajánlatkérõk még gyakrabban alkalmazták a
tárgyalásos és a gyorsított eljárást. Ebben feltehetõleg szerepet játszott
az a törekvés is, hogy ne vesszenek el a megszerzett céltámogatások és
jóváhagyott költségvetési források. A közbeszerzés szigorú szabályai
nincsenek összhangban az éves szemléletû költségvetési finanszírozással. (E
megállapítás részleteit a következõ fejezet tartalmazza.)
A Kbt. megfelelõ alkalmazása gazdasági elõrelátást kíván. A közbeszerzési
eljárási mód helyes megválasztását segítené elõ, ha az ajánlatkérõk idõben
tekintenék át várható éves beszerzéseiket és idõveszteség nélkül indítanák
az eljárásokat.
2. A közbeszerzések tisztaságának, átláthatóságának megítélésénél abból kell
kiindulni, hogy az eljárások közel háromnegyede a legnagyobb nyilvánosságot
és átláthatóságot biztosító nyílt pályázat volt.
A nyilvánosság által történõ ellenõrzés - amire a Kbt. igen nagy hangsúlyt
helyez - azonban szinte kizárólag a nyílt eljárásra korlátozódik. A
Döntõbizottsághoz benyújtott jogorvoslati kérelmek döntõ többsége e típusú
eljárás ellen indult. A Tanácsnak nincs információja arról, hogy a kevesebb
nyilvánosságot biztosító tárgyalásos eljárás alkalmazása minden esetben
jogszerûen történt-e. Az pedig teljes egészében rejtve marad a
Közbeszerzések Tanácsa elõtt, hogy a törvény hatálya alá tartozó szervek
hány esetben mellõzték a közbeszerzési törvényt.
A Közbeszerzések Tanácsa egyre gyakrabban kap bejelentéseket bizonyos
közbeszerzési ügyek kivizsgálásának igényével. A Tanácsnak azonban nincs
általános vizsgálati, ellenõrzési jogköre. A tanácstagoknak csupán arra van
jogosultságuk, hogy jogsértõ esemény észlelése esetén a Döntõbizottságnál
eljárást kezdeményezzenek, természetesen a törvényben elõirt igen rövid,
legfeljebb 60 napos elévülési határidõn belül. A megkeresések viszont
általában ennél régebbi ügyekkel kapcsolatosak, melyek intézésére a Tanács a
törvény alapján nem vállalkozhat.
A most folyó törvénymódosítási munka során ezért célszerû átgondolni, miként
ellenõrizhetõ jobban a közbeszerzési eljárási folyamat.
3. Az Európai Unió erre irányuló ösztönzésén túlmenõen a közbeszerzési
törvény megalkotását - a nemzetközi gyakorlatnak megfelelõen - az indokolta,
hogy mind a közpénzek felhasználásának területén, mind pedig a magánszféra
meghatározott - energia, távközlés, személyszállítás, stb. - területein
biztosítsa a hatékonyság és gazdaságosság, valamint a nyilvánosság,
pártatlanság és az átláthatóság követelményét. E követelmények érvényre
juttatásának feltétele, hogy ezek tiszteletben nem tartása esetére
biztosítva legyen a közbeszerzési eljárások szereplõi részére a hatékony,
gyors jogorvoslat.
A Döntõbizottsághoz 1996. év végéig 165 jogorvoslati kérelem érkezett. (A
részleteket a melléklet tartalmazza.) Az ügyek keletkezésében jórészt a
közbeszerzési szakértelem hiánya játszott közre, de az okok közé sorolhatók
a közbeszerzési törvény egyes hiányosságai is. Gyakran hiányzik a
jogszabályok harmonizációja, néhány eljárási elõírás tekintetében a törvény
szabályai túl merevek, stb. Ezeket a törvénymódosítási munka keretében kell
kiküszöbölni.
A Tanács tagjai a közérdeket súlyosan sértõ esetekben, összesen nyolc ügyben
kezdeményeztek eljárást. Ezen túl valamennyi esetben az ajánlattevõk kérték
az eljárás megindítását. Mindez azt mutatja, hogy a közbeszerzési törvény
alapvetõ célja az állami megrendelések nyilvános ellenõrzése erõsödik. A
piac szereplõi igénylik, hogy vélt, vagy valós jogsérelmük gyorsan,
megalapozottan elbírálásra kerüljön.
A Döntõbizottság határozata ellen 36 esetben éltek bírósági jogorvoslattal,
ebbõl azonban az év végéig csak egy eljárást folytattak le. A Kbt. 91. § (4)
bekezdése szerint az eljárást soron kívül kell lefolytatni. Ez a
gyakorlatban nem minden esetben érvényesül. Tekintettel arra, hogy a
keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó
hatálya, a bírósági eljárás elhúzódása azzal a veszéllyel jár, hogy a
bírósági jogorvoslat értelmét veszti. Ezért a Tanács megkereste a Fõvárosi
Bíróság elnökét, hogy az eljárások soron kívül történõ lefolytatását
biztosítsa.
III.
Összefoglaló: következtetések és feladatok
1. A közbeszerzési törvényben a szabályozás szigorú jellegét erõsítik az
igen alacsony szinten megállapított értékhatárok. Itt már szó sincs a
közösségi minta átvételérõl; a törvényben rögzített értékhatárok töredékét
jelentik az Európai Unióban alkalmazottaknak, noha azok az Unió alacsonyabb
gazdasági fejlettségû országainak paramétereit tükrözik. Tulajdonképpen
ettõl lett igazán "kemény" a törvény, hiszen nagytömegû beszerzést érint. Ez
gazdasági szempontból akár ellentétes hatást is szülhet; a hosszadalmas és
költségigényes közbeszerzési eljárás az alacsony értékû beszerzéseknél
felemésztheti a verseny révén elérhetõ anyagi megtakarításokat.
2. A közbeszerzési törvény bevezetésének egyik nyilvánvaló célja nálunk is
az volt, hogy átláthatóvá, nyilvánossá tegye a közpénzek elköltését. Ebbõl a
szempontból hatalmas áttörést jelent, ami az elmúlt év tapasztalatai is
igazolnak.
A tárgyalásos eljárások nagy száma ugyanakkor azt a törekvést is jelzi, hogy
az ajánlatkérõk - az ajánlattevõkkel egyetértésben - megpróbálják kikerülni
a törvényt. Több esetben feltehetõen egyáltalán nem alkalmazzák a Kbt-t,
amirõl a Tanács csak jogorvoslati kérelem esetén szerez tudomást.
3. A törvény másik célja a közbeszerzések hatékonyabbá tétele volt. Az
esetek jelentõs részében ez a hatékonysági elõny érvényesült is. Ugyanakkor
vannak olyan tényezõk - gyakorlat hiánya, idõtényezõ, bürokratizmus -
amelyek hátráltatják az egész folyamatot.
A bürokratizmus említését a törvényben elõírt nagyszámú igazolás indokolja.
A lényeges, betartandó igazolások mellett vannak olyanok is, melyek értelme
erõsen vitatható (pl. az elkülönített állami pénzalapokkal szembeni
tartozások igazolása).
A közbeszerzési törvény alkalmazása által elért megtakarítás összegére nincs
- és nem is lehet - összesített számszerû adat, hiszen ehhez az egyes
beszerzéseket az összehasonlíthatóság kedvéért a törvény hatályba lépése
elõtti beszerzési gyakorlat szerint is le kellett volna bonyolítani.
Valószínûsíthetõ, hogy a versenyeztetés révén elérhetõ kiadáscsökkenés
elsõsorban a nagy volumenû, illetve az összevont beszerzéseknél jelentkezik,
míg az értékhatárt alig elérõ beszerzések esetében ezen összeg már
lényegesen szerényebb, vagy esetleg nagyobb ráfordítással jár.
Összességében: a törvény megalkotásánál becsült néhány százalékos
megtakarítás mindenképpen reálisnak tûnik; ez az éves szinten számított kb.
300 Md. Ft összegû közbeszerzésre vetítve néhány milliárd forintos
megtakarítást jelent.
4. A Közbeszerzési Törvény az államháztartási reform 1995. évi lépései során
elsõként került kihirdetésre, megelõzve tehát a Kincstárra vonatkozó
törvényt.
A Kbt. 32. § (2) bekezdése szerint a közbeszerzési eljárás csak az anyagi
fedezet megléte esetén indítható. Ezzel szemben a költségvetési szervek - és
különösen az önkormányzatok - nem rendelkeznek az év elején jóváhagyott
költségvetéssel. A tárgyév tehát jelentõsen lerövidül és ez különösen a
hosszú átfutású eljárásokat (pl. építõipari beruházások) nehezíti. A
kincstári finanszírozás miatt a jóváhagyott költségvetésbõl csak a
ténylegesen rendelkezésre álló hányad költhetõ el, ami a saját bevételek
esetleges elmaradása esetén a pénzügyi fedezet tekintetében igen bizonytalan
helyzetet idézhet elõ. Hasonló gondokat idéznek elõ az áthúzódó, vagy egy
évnél hosszabb távon megvalósítható beszerzések is.
Szükséges tehát az államháztartási törvények összhangjának megteremtése, ez
a Kbt. végrehajtásáról most kezdõdõ számvevõszéki ellenõrzés keretében is
hangsúlyt kap.
5. A törvény a hazai piac védelmében rendelkezik bizonyos preferenciákról.
Ez azonban eszközeit tekintve féloldalas; a preferenciák inkább csak elvi
elõnyt jelentenek. Elképzelhetõ, hogy nagy állami beszerzéseknél
érvényesíteni lehet, az önkormányzatok azonban a hazaival szemben inkább az
olcsóbbat választják, ha a különbségre nem kapnak kompenzálást. A tágabb
értelemben vett nemzetgazdasági megfontolások és az önkormányzatok pénzügyi
megfontolásai tehát nem mindig esnek egybe.
6. A közbeszerzés jelenlegi rendszere azzal a nem várt következménnyel is
jár, hogy az eljárások során a nagyobb cégek gazdasági helyzetükbõl adódóan
elõnyben vannak. Ezt a problémát a törvény jellege miatt, annak kereteiben
nem lehet megoldani, de indokolt a kérdés vizsgálata.
7. A Kbt. nem jelent, nem is jelenthet minden gazdasági visszaélésre
megoldást, a túlzott elvárás - különösen a közbeszerzési gyakorlat jelenlegi
szintjén - nem indokolt. Mint minden jogszabály, ez is kijátszható, egyes
gyenge pontokra a beszámoló utalt is.
A törvény megalkotása szükséges és hasznos volt. Annak bevezetésében és
gyakorlati alkalmazásában reá háruló feladatokat a Közbeszerzések Tanácsa a
beszámolási idõszakban a felmerült problémák ellenére is nagyobb zökkenõk
nélkül ellátta.
Budapest, 1997. március 5.
Berényi Lajos
a Közbeszerzések Tanácsának
e l n ö k e