J/4048.. szám
BESZÁMOLÓ
A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK
TEVÉKENYSÉGÉRÕL
1995. július 1.-1996. december 31.
1997
BESZÁMOLÓ
A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK TEVÉKENYSÉGÉRÕL
1995. július 1.-1996. december 31.
BESZÁMOLÓ
A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK
TEVÉKENYSÉGÉRÕL
1995. július 1.-1996. december 31.
1997
BEVEZETÕ GONDOLATOK
Elõször fordul elõ a magyar közjog történetében, hogy az új közjogi intézmény
- az országgyûlési biztos(ok) - egyik legfontosabb aktusa, az éves beszámoló
az õt (õket) megválasztó Országgyûlés napirendjén szerepel.
Az elsõ beszámoló - ugyanúgy mint az a másfél éves idõszak amirõl szól -
bevallottan az út- (hely-) keresés jegyeit viseli magán. Ez abból adódik, hogy
nem támaszkodhatunk tradíciókra, és a külföldi társintézmények példái sem
mindig hívhatók segítségül, ezenkívül az intézmény mûködése igen sajátos.
Azért sajátos, mert az ombudsman az állam nevében, de az egyén érdekében jár
el az állam szervei, a közhatóságok (és közszolgáltatók) "ellen" (és csakis
ellenük), hogy hatalma nincs, és mégis van hatása, hogy szemben a mindig
elzárkózásra hajlamos bürokráciával, nemcsak nyitott, de a nyilvánosság
egyenesen lényegi alkotóeleme.
A specialitások az általa alkalmazott eszközökre is jellemzõk. Fellépésének
alapja nem a jogsértés, hanem a "visszásság", szankciója nem döntés vagy
büntetés, hanem "kezdeményezés", ajánlás, a közvélemény elé tárás, vagy az
országgyûlési beszámoló.
Ezek a jogintézmények persze messze nem kikristályosodott, tradicionális
szereplõi a magyar jogelméletnek és gyakorlatnak. Különösen igaz mindez a
kisebbségi biztos esetében. A "visszásság" fogalmának, tartalmi elemeinek
meghatározása például azért sem egyszerû, mert a kisebbségi jog rendszere, és
fõként dogmatikája az általánoshoz képest fejletlen. Éppen ezért a beszámoló
részletesen foglalkozik egy külön fejezetben e jogterület szabályanyagának
elemzésével, túlmutatva a szûkebb értelemben vett alkotmányos visszásságok
körén, és a tapasztalatokon is, amelyek a hozzám érkezett indítványokból
leszûrhetõk. Erre éppen azért van szükség, mert a feladat nemcsak az
alkotmányos intézményrendszer helyes mûködtetése, hanem annak - legalábbis
részbeni megteremtésérõl - (továbbfejlesztésérõl) kell gondoskodni.
A hozzám érkezett beadványok kivizsgálása során szerzett tapasztalatok,
konferenciákon, szakmai tanácskozásokon leszûrt tanulságok alapján készítettem
el az 1995. június 30. és 1996. december 31. közötti idõszakra vonatkozó
beszámolómat.
Az ombudsman beszámolója látszólag individuális munka és az érte viselt
felelõsség is átháríthatatlan. Az itt következõ beszámoló azonban munkatársaim
hatékony közremûködése nélkül aligha készülhetett volna el. Érvényes ez
mindazokra is, akik külsõ szakértõként, kisebbségi jogvédõként vagy bármely
más minõségben az emberi, és ezen belül a kisebbségi jogvédelem fontosságát
felismerve segítségemre voltak. Ezúton szeretnék mindenkinek köszönetet
mondani, számítva a további együttmûködésre.
Budapest, 1997. március 14.
Dr. Kaltenbach Jenõ
TARTALOM
I. fejezet
A panaszokból leszûrhetõ jogalkalmazási visszásságok 9
1. A diszkrimináció tilalmának megsértése 11
1.1. A rendõrségi eljárás diszkriminatív jellege - vita az ügyészséggel 11
1.2. A nemzetbiztonsági szolgálat visszás adatgyûjtése 23
1.3. Diszkrimináció a helyi önkormányzatok jogalkalmazásában 29
1.3.1. A közvetlen diszkrimináció esetei 29
1.3.2. A "közvetett" diszkrimináció - maladministration 34
2. Kollektív (önkormányzati) jogok megsértése 39
2.1. Az egyetértési-véleményezési joggal kapcsolatos visszásságok 39
2.2. Pénzügyi gazdálkodási problémák 42
2.3. A nyelvhasználat 46
2.4. Médiaügyek 47
2.5. A kisebbségi oktatás ügye 51
II. fejezet
A kisebbségi jogrendszer dilemmái - megoldási javaslatok 57
1. A kisebbségi törvény és a kapcsolódó jogszabályok elemzése 59
1.1. A törvény ellentmondásos szabályaiból adódó jogalkalmazási
nehézségek 59
1.2. Egy másik alternatíva 73
2. Az antidiszkriminációs jog jelenlegi állapota
és továbbfejlesztésének lehetséges irányai 79
3. Tendenciák a magyar jogrendben, kisebbségi aspektusból
szemlélve 86
3.1. Közoktatási törvény 86
3.2. A rádiózásról és a televíziózásról szóló törvény 89
3.3. A büntet+ törvénykönyv módosítása 91
3.4. A fegyveres testületek szolgálati viszonyát szabályozó törvények 94
3.4.1. A fegyveres szervek hivatalos állományú tagjainak
szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 94
3.4.2. A hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló
1996. évi XLIV. törvény 95
3.5. A kisebbségek parlamenti képviseletének alkotmánysértõ hiánya 95
III. fejezet
A beszámolóhoz tartozó számok, adatok, grafikonok 99
I. FEJEZET
A PANASZOKBÓL LESZÛRHETÕ
JOGALKALMAZÁSI
VISSZÁSSÁGOK
1.
A DISZKRIMINÁCIÓ TILALMÁNAK
MEGSÉRTÉSE
1.1.
A RENDÕRSÉGI ELJÁRÁS DISZKRIMINATÍV JELLEGE -
VITA AZ ÜGYÉSZSÉGGEL
A megválasztásom óta eltelt idõ alatt, tevékenységem során közelebbrõl
találkoztam egy addig is közismert problémával: a rendõrség által, cigányok
sérelmére elkövetett jogsértésekkel. A sajtó útján, a különféle jogvédõ irodák
tájékoztatása alapján, velük konzultálva és a panaszokat értékelve arra
lehetett következtetni, hogy a hatóságok és egy kisebbség viszonyában olyan
neuralgikus pontról van szó, amelynek alaposabb vizsgálata indokolt.
A probléma jelentõségét tekintve messze túlmutat az említett aspektuson. A
demokratikus hatalomgyakorlás egyik alapkérdését, a rendõrség törvényes
mûködését garantáló intézményrendszert érinti, két szempontból is. Érinti
egyrészt a rendõrrel, az "egyenruhás polgárral" kapcsolatos jogegyenlõséget,
másrészt érinti a rendõri bûnözést kivizsgáló ügyészi tevékenység
ellenõrzöttségét, tágabb értelemben a büntetõbíráskodás alkotmányosságát is.
A nyomozó hatóságok az elmúlt években az összbûnözésen belül a feljelentések
6-7 százalékban tagadták meg a nyomozást. Ez az arány a szinte kizárólag
rendõrök által elkövethetõ hivatali bûncselekmények körében 30 százalék körüli
értéket képviselt.
A nyomozás megszüntetéseket figyelve megállapítható, hogy míg az összes
befejezett nyomozás 50 százalékát szüntették meg, a "rendõr-bûncselekményeket"
illetõen a megszüntetett ügyek aránya 80 százalék körüli volt, de például
1994-ben meghaladta a 90 százalékot is.
Minden, a jelenség magyarázatára általában felhozott érv ellenére ezek az
adatok erõsen megkérdõjelezik az "egyenruhás" és a "civil" polgár (büntetõ-)
törvény elõtti egyenlõségét. Mindezt súlyosbítja, hogy ez idõ szerint - némi
túlzással - azt mondhatjuk, hogy a büntetõ igazságszolgáltatásban - a majdnem
teljes vádmonopólium és a szintén kis híján teljes váderedményesség miatt -
nem a bíróság, hanem az ügyészség a domináns tényezõ.
Ezért aztán ártatlanság és bûnösség kérdésében a bírósághoz hasonló anyagi és
eljárási garanciarendszerrel nem bíró ügyészségi eljárásban születik döntés,
olyan eljárásban, melynek semmilyen külsõ törvényességi kontrollja nincs!<%0>
Ez egy olyan súlyos alkotmányos alapjogi probléma, hogy 1996-ban az ezzel
kapcsolatban az ügyészséggel kialakult konfliktus bemutatására külön teret
szenteltem a beszámolómban.
Igaz ugyan, hogy - mint késõbb kiderül - az üggyel a többi biztos is
szembesült, de a legélesebben a kisebbségi biztos gyakorlatában merült fel,
hiszen ügyeink jelentõs része e területre esik.
1996. március 13-án az Országos Rendõr-fõkapitányságon tartott - a rendõrség
és a cigányság helyzetével foglalkozó - értekezleten bejelentettem, hogy az
állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §
(2) bekezdése alapján hivatalból eljárást indítottam a rendõri
jogalkalmazásban fellelhetõ, a cigánysággal szembeni hátrányos
megkülönböztetés vizsgálatára. Közöltem, hogy számítok a jelenlévõk
segítségére.
Az országos rendõrfõkapitányhoz intézett levelemben a következõket kértem:
a) bocsásson rendelkezésemre minden olyan, a cigánysággal szembeni
diszkriminációra utaló, a rendõri jogalkalmazással összefüggésbe hozható
adatot, amely ellenõrzõ tevékenysége során tudomására jutott;
b) adjon tájékoztatást arról, hogy van-e a cigányságot érintõ
diszkriminációval összefüggésben bármilyen belsõ norma, fõkapitányi utasítás.
Kértem, hogy ha léteznek ilyenek, azokat bocsássa rendelkezésemre;
c) ha a fõkapitány birtokában vannak a cigánysággal szembeni diszkriminációra
utaló adatok, adjon tájékoztatást azokról az intézkedésekrõl, amelyeket a
megkülönböztetés megelõzése érdekében, vagy a tudomására jutott jogsértõ
cselekmények következményeként alkalmazott.
Az országos rendõrfõkapitány válaszában közölte, hogy olyan adat nem jutott
tudomására, amelybõl kétséget kizáró egyértelmûséggel megállapítható lett
volna, hogy a cigánysággal szemben rendõri diszkrimináció történt.
1995-ben néhány - a sajtóban is publikált - esemény kapcsán az eljárás
résztvevõi elõadták, hogy a velük szembeni rendõri intézkedésre cigány
származásuk miatt került sor. Ezt az eljárások során egyértelmûen
alátámasztani nem lehetett, azonban az országos rendõrfõkapitány az ilyen
jellegû megnyilvánulások nagy számára tekintettel úgy döntött, hogy a
rendõrség és a cigányság kapcsolatát - a konfliktushelyzet fennálltáig -
figyelemmel kíséri. Ezzel kapcsolatban a következõ fõbb intézkedéseket tette.
Az 1995. június 29-én az ORFK és a rendõr-fõkapitányságok vezetõinek
részvételével tartott értekezleten a kapcsolatrendszer javítása érdekében
döntéseket hozott. Ezek közül a két fontosabb: a rendõr szakközépiskolai
tananyagba a cigánysággal kapcsolatos ismereteket be kell építeni; a rendõr-
fõkapitányságok és a cigány önkormányzatok szervei között folyamatos
kapcsolatot kell kiépíteni. A kisebbségi biztos levele alapján a fõkapitány e
döntései végrehajtásának ellenõrzését rendelte el.
Elrendelte azt is, hogy néhány fõkapitányságon, elsõsorban Szabolcs-Szatmár-
Bereg, Borsod-Abaúj-Zemplén, Nógrád és Heves megyében mérjék fel: vannak-e
olyan cigány származású fiatalok, akiknek továbbtanulását a rendõrség
támogatná, s õk - ennek fejében - az érettségi vizsgát követõen rendõr
szakközépiskolába jelentkeznének.
Az 1996. március 13-án tartott vezetõi értekezleten hozott döntések
végrehajtásának visszatérõ ellenõrzését határozta el.
Az Országos Rendõr-fõkapitányság illetékes vezetõi kapcsolatot létesítettek a
cigánysággal - mint kisebbséggel - foglalkozó hivatalos szervekkel, illetõleg
a különféle jogvédõ intézményekkel.
Az országos rendõrfõkapitány közölte, hogy az ORFK egyik szervénél olyan
beosztás létesítését tervezi, amelynek betöltõje kizárólag a cigányság és a
rendõrség kapcsolatfelvételével foglalkozna.
1996 áprilisában az országos rendõrfõkapitány egy vizsgálati tervet hagyott
jóvá. A terv a roma kisebbség rendõrök elleni feljelentései ügyvitelének
ellenõrzésére, a kialakult konfliktushelyzetek feloldására és kezelésére tett
parancsnoki intézkedések hatékonyságának ellenõrzésére készült.
Az országos rendõrfõkapitány által kezdeményezett vizsgálat eredményeként nem
volt megállapítható egyik rendõri szervnél sem, hogy a feljelentett rendõrök
bármelyike kifejezetten a cigány kisebbséghez tartozó személyekkel szemben
intézkedett volna többször, illetve az intézkedések során kizárólag velük
szemben alkalmazott volna törvénytelen eszközöket vagy módszereket.
A Magyar Köztársaság belügyminiszterét is tájékoztattam arról a döntésemrõl,
hogy az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló törvény rendelkezése
alapján hivatalból eljárást folytatok a rendõri jogalkalmazásban fellelhetõ,
cigánysággal szembeni hátrányos megkülönböztetés vizsgálata céljából. Kértem a
belügyminisztert, hogy a minisztérium szervezeti egységeként mûködõ
Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatának tevékenysége alapján bocsásson
rendelkezésemre minden adatot, amely a szolgálatnál, illetve jogelõdjénél az
1995. január 1-je utáni eljárásokban a cigánysággal szembeni diszkriminációra
utal, és a rendõri jogalkalmazással összefüggésbe hozható.
Tájékoztatást kértem különösen arról, hogy a megjelölt idõpont óta a Védelmi
Szolgálat bûnmegelõzõ tevékenysége során feltárt-e bûncselekményt lehetõvé
tevõ körülményként etnikai alapú hátrányos megkülönböztetést, vagy tapasztalt-
e a rendõri állomány körében ilyen indíttatású tevékenységet. Kértem
rendelkezésre bocsátani az esetlegesen elõfordult ilyen ügyek adatait.
A belügyminiszter válaszában közölte, hogy a Rendvédelmi Szervek Védelmi
Szolgálatáról szóló 49/1995. (V. 4.) Korm. rendelet szerint a szolgálat
alaptevékenységébe a Rendvédelmi Szervek belsõ bûnmegelõzési ellenõrzése, és a
rendelet mellékletében meghatározott bûncselekmények felderítése tartozik.
A szolgálat a hivatali bûncselekmények (Btk. 225-228. §), a hivatalos
személyként elkövetett bûncselekmények (Btk. 244., 250., 275. §), a szolgálati
helyen vagy a hivatali tevékenységgel összefüggésben elkövetett egyes
bûncselekmények, továbbá rendkívül szûk körben - és feltételek szerint -
meghatározott katonai bûncselekmények esetén folytat felderítést.
Miután a cselekmény minõsítésétben és a gyanú megalapozásában nem releváns az
etnikai hovatartozás, ezért ilyen vizsgálat nem része a bûncselekmény
felderítésére irányuló tevékenységnek, egyébként pedig a felderítõ tevékenység
is csupán az alapos gyanú megállapításáig, illetve kizárásáig vezethet.
Összességében a szolgálat sem elkövetõi, sem sértetti oldalon nem rendelkezhet
az etnikai hovatartozással összefüggõ adattal.
Befejezésül arról adott tájékoztatást, hogy a rendõri intézkedést követõen
tett állampolgári bejelentések vizsgálatára a szolgálatnak alaptevékenységébõl
adódóan nincs hatásköre.
"NYÍLT NAP"
A sajtó segítségével és a különbözõ kisebbségi jogvédõ irodák közremûködésével
1996. április 15-én az országgyûlési biztosok hivatalában ún. "nyílt nap"-ot
hirdettem meg. A rendezvény célja az volt, hogy lehetõséget biztosítsak a
személyes találkozásra azoknak a cigány származású állampolgároknak, akik úgy
vélik, hogy a rendõri jogalkalmazás során õket származásuk miatt hátrány érte.
További cél volt az országgyûlési biztos és a hivatala iránti bizalom
erõsítése, valamint információk gyûjtése, amelyek megerõsítik, vagy éppen
cáfolják a rendõri bántalmazásokra utaló addigi értesüléseket.
A "nyílt nap"-on megjelent panaszosok jelentõs része azt állította, hogy õt
vagy hozzátartozóját a rendõrök bántalmazták, illetõleg származásuk miatt
hátrányos megkülönböztetést alkalmaztak velük szemben. A panaszok
mindegyikével foglalkozott már az ügyészség, közelebbrõl az illetékes
ügyészségi nyomozó hivatal. A feljelentések alapján - amelyek a szinte
kizárólag rendõr által elkövethetõ bántalmazás hivatalos eljárásban,
kényszervallatás vagy jogellenes fogva tartás bûncselekmény gyanújára utaltak
- bizonyos vizsgálódás után a nyomozást megtagadták, vagy a nyomozás
elrendelése után azt bûncselekmény vagy bizonyítottság hiányában
megszüntették. Ezeket a panaszokat, illetve ügyeket érdemben csak az
ügyészségi nyomozó hivatalok birtokában levõ - a büntetõeljárás során
keletkezett - iratok tanulmányozása alapján lehetett volna érdemben vizsgálni.
Ugyanez mondható el azokról a bejelentésekrõl is, amelyeket a "nyílt nap"-on
kívül a beszámolási idõszakban juttattak el a kisebbségi biztoshoz.
Összesen 30 olyan panasz érkezett, amelyben a rendõrség eljárását
kifogásolták. Ebbõl négyet terjesztettek elõ azért, mert a rendõrség mint
szabálysértési hatóság eljárást folytatott a cigány kisebbséghez tartozókkal
szemben. A rendõrség illetékes vezetõi a kifogásolt szabálysértési eljárások
iratait megküldték, így azok tanulmányozása akadályba nem ütközött.
Megállapítható volt, hogy a vizsgált ügyekben a hatóságok jogszerûen jártak
el, hátrányos megkülönböztetés nem történt, a szabálysértéseket valóban
elkövették, és a kiszabott bírságok a cselekmények súlyával arányban állóak
voltak.
Azokat az ügyeket, amelyekben rendõri bántalmazást sérelmeztek, tehát ahol
bûncselekmény gyanúja merült fel, nem lehetett vizsgálni, mert az ügyészség az
iratok megküldése elõl elzárkózott.
Ezzel kapcsolatban említést kell tenni arról, hogy a Legfõbb Ügyészség 1995-
ben még nem ilyen álláspontot képviselt. Ennek alátámasztására szolgál annak
az ügynek a bemutatása, amelynek vizsgálatát befejezõen ajánlást tettem az
illetékes ügyészség vezetõjének, aki annak alapján megtette a szükséges
intézkedéseket. Ez az ügy a következõben foglalható össze.
A panaszos beadvánnyal fordult a kisebbségi biztoshoz. A beadványból és a
mellékelt iratokból megállapítható volt, hogy a panaszos egy általa sem
vitatott jogszerû követelés bírósági határozattal elrendelt végrehajtásának
módját kifogásolta.
Az illetékes rendõrkapitányság szabálysértési irataiból megtudható, hogy a
végrehajtó a panaszos lakásán a bíróság által szabályszerûen kiállított
végrehajtási lap alapján foglalást akart végezni. A végrehajtást elrendelõ
okiratot azonban az adósnak nem adta át, emiatt közte és az adós között
szóváltás, vita alakult ki, melynek során a végrehajtó elõvette önvédelmi
fegyverét. Magatartása a jelenlévõkben félelmet keltett.
A panaszos feljelentést tett a rendõrõrsön, szabálysértés miatt. A rendõrõrs
nem volt illetékes az elsõ fokú szabálysértési eljárás lefolytatására, mégis a
szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény 43. § (1)-(2) bekezdése alapján
elõzetes intézkedéseket foganatosított a feljelentés kiegészítése érdekében. A
rendõrõrs az eljárást egy jelentéssel zárta le, melyben megállapította, hogy a
végrehajtó a gáz-riasztó fegyverét - melynek tartására engedéllyel
rendelkezett - jogszerûen vette elõ, mert a kialakult "lincshangulat" miatt
testi épségének védelme érdekében erre szükség volt, így szabálysértés
megállapítására nincs mód. E tényrõl a feljelentõt nem értesítették. Nincs
adat arra, hogy az így keletkezett iratokat a városi rendõrkapitánysághoz,
mint elsõ fokú szabálysértési hatósághoz továbbították volna. A sértett
panasszal fordult a városi ügyészség vezetõjéhez. Ezt a városi bíróság
elnökéhez továbbították kivizsgálás céljából. A városi bíróság elnöke közölte,
hogy nem lát lehetõséget a végrehajtó felelõsségre vonására.
A rendõrkapitányság értesítette a feljelentõt, hogy szabálysértési eljárás
lefolytatására nem került sor, mert szabálysértés elkövetése nem volt
megállapítható.
A sorozatos - itt nem részletezett - jogszabálysértés miatt, a panasz
orvoslása, a visszásság megszüntetése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdése
alapján ajánlást tettem a városi ügyészség vezetõjének, amelyben kértem, hogy
a rendõrkapitányságot a fenti ügyben utasítsa új eljárás lefolytatására.
Az ajánlással kapcsolatban a legfõbb ügyész levelében kifejtette álláspontját.
Közölte, hogy a sérelmezett ügyet a városi ügyészség törvényességi felügyeleti
jogkörében kivizsgálta és az észlelt törvénysértõ mulasztás miatt az eljárás
törvényes lefolytatása iránt szükséges ügyészi intézkedést megtette.
A legfõbb ügyész azonban a jogszabályok helyes és egységes értelmezésének
kialakítása érdekében felhívta a kisebbségi biztos figyelmét a következõkre:
A felügyeleti szerv fogalma - miután a felügyeletnek különbözõ formái léteznek
- értelmezést igényel. Az adott ügyben a visszásságot a rendõrség követte el,
szabálysértési hatósági jogkörben eljárva.
Sajnálatos módon sem a rendõrségrõl, sem a szabálysértésekrõl szóló törvény
nem alkalmazza a "felügyeleti szerv" fogalommeghatározást. Az Sztv. csak a
felügyeleti intézkedés fogalmat ismeri, ilyen intézkedés megtételére a
felettes szervet jogosítja fel. A legfõbb ügyész nézete szerint a felügyeleti
szerv nem más, mint a visszásságot elõidézõ szerv hierarchikus felettes
szerve, amely érdemben intézkedhet a visszásság megszüntetése érdekében. Ettõl
eltérõ szerepe van a szabálysértési hatóságok ügyészi törvényességi
felügyeletének. Az ügyészség csak a külsõ törvényességi felügyeletet
gyakorolja, nincs felruházva a törvényességi felügyelet gyakorlása során az
érdemi döntés jogával, csupán kötelezõ erõvel nem bíró indítványt tehet a
törvénysértés megszüntetésére, az érintett szervet illetõen utasítási joga
nincs. Az indítványt vagy a címzett vagy a hierarchikus felettes szerv bírálja
el, tehát ugyanaz, amely a felügyeleti intézkedés megtételére jogosult.
Fontos idézni a legfõbb ügyész levelének következõ részleteit, mert azt
tanúsítják: a levél írásakor még nem vonta kétségbe, hogy az Obtv. szervi
hatálya az ügyészségre is kiterjed.
"...tarthatónak vélem azt az álláspontunkat, hogy szabálysértési ügyben az Ob.
tv. 20. § (1) bekezdés szerinti ajánlás címzettje a visszásságot elõidézõ
szerv hierarchikus felettes szerve lehet, miután az jogosult közvetlen érdemi
intézkedésre, szükség esetén a visszásság megszüntetése érdekében utasítás
adására is.
Természetesen - amint ez a konkrét esetben is megállapítható - az ügyészség is
képes intézkedést tenni, amennyiben a visszásság törvénysértésben vagy
törvénysértõ mulasztásban nyilvánult meg.
Tehát a legfõbb ügyész csupán arról folytatott vitát, hogy a felügyeleti
intézkedés megtételére mely szerv jogosult, ekkor még nem alapította késõbb
többször megismételt érvelését arra a merev elutasító álláspontra, hogy az
országgyûlési biztosok tevékenysége az ügyészséget nem érintheti.
Az ügyet azzal zárta le, hogy szabálysértési ügyben tapasztalt visszásság
esetén az ajánlást mindenképpen a visszásságot elõidézõ szerv hierarchikus
feletteséhez kell címezni (az ajánlást tájékoztatásként egyidejûleg az
ügyészségnek esetleg megküldeni), mert elõfordulhat olyan eset, amikor a
visszásság nem valósít meg ügyészség által is kifogásolható jogsértést, így az
hatáskörén kívül esik és fogalmilag kizárt, hogy az ügyész az ajánlás esetén
intézkedjék.
A legfõbb ügyésznek az az álláspontja, hogy az országgyûlési biztosok
tevékenysége az ügyészséget nem érintheti, csak késõbb alakult ki és csak
akkor volt tapasztalható, amikor az országgyûlési biztosok - köztük a
kisebbségi biztos - ügyészi közremûködést kértek vizsgálataikhoz, illetve
amikor az ügyészségi iratokba való betekintésre tartottak igényt.
VITA AZ ÜGYÉSZSÉGGEL
Korábbi döntésemnek megfelelõen tájékoztattam a legfõbb ügyészt, hogy az Obtv.
16. § (1) és (2) bekezdései alapján kérelemre, illetve hivatalból eljárást
folytatok a cigány etnikum és tagjai, valamint a rendõrség viszonyáról,
elsõsorban arról, hogy a rendõri jogalkalmazás során éri-e hátrányos
megkülönböztetés a fent említetteket. A vizsgálat során meg kell vizsgálni az
1995. évi ügyészségi statisztika által hivatali bûncselekményként regisztrált
- bizonyos területi egységek szerint kiválasztott - büntetõügyek iratait.
Ehhez elöljáróban a vizsgálandó körbe tartozó ügyek iktatószámainak
rendelkezésre bocsátását, ügyenként a befejezés módjának és jogcímének
közlését kértem, valamint választ arra, hogy az ügyiratok az ügyészség
irattárában rendelkezésre állnak-e. A vizsgálat módszereként közöltem, hogy az
iratokat a helyszínen munkatársaim tanulmányoznák. Kértem azt is, hogy az
ügyek tanulmányozásában az ügyészség egyes munkatársai is vegyenek részt.
A legfõbb ügyész válaszában megismételte azt a korábbi álláspontját, hogy az
ügyészség az Obtv. alapján nem tartozik azok közé a hatóságok közé, amelyekre
az országgyûlési biztos e tv. 16. § (1) bekezdés szerinti tevékenységének
szervi hatálya kiterjed. Szükségesnek tartotta megmagyarázni, hogy a
nyomozóhatóság - így az ügyészség - feladata a bûncselekmények gyors és alapos
felderítése, a konkrét bûncselekmény tényállásának alapos és hiánytalan
tisztázása, a terhelõ, mentõ és más körülmények feltárása stb. Ez tehát az
ügyészség feladata, nem pedig a cigány vagy más etnikum és a rendõrség
viszonyának megítélése. A legfõbb ügyész kifejtette, hogy az ügyészségi
nyomozás nem terjed ki a rendõri intézkedés alá vont személy etnikai
hovatartozásának vizsgálatára, ennek megfelelõen erre utaló adatokat az
egységes rendõrségi és ügyészségi bûnügyi statisztika sem tartalmaz. Végül
ismét kijelentette, hogy az ügyészi szervezet és õ maga is azon vannak, hogy
az országgyûlési biztosok tevékenységét támogassák és segítsék, azonban a
levelében kifejtett okok folytán a szóban forgó vizsgálat lefolytatását az
ügyészség munkatársaival elõmozdítani nem tudják.
A leírtak miatt, a kiemelt célvizsgálat lefolytatására irányuló szándék
meghiúsult. A témakör vizsgálata az ügyészségi iratok tanulmányozásán kívüli
más módszerrel - eredményesen - nem végezhetõ el.
Néhány példa bemutatása következik, amikor a legfõbb ügyész az iratok
megküldését kérõ levelet visszautasította, illetõleg az ajánlást nem fogadta
el, arra hivatkozva, hogy az Obtv. szervi hatálya az ügyészségre nem terjed
ki.
A sértett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa által
meghirdetett "nyílt nap"-on panaszt terjesztett elõ, mert a rendõrök
bántalmazták, azonban az ügyészségi nyomozóhivatal a rendõrök ellen hivatalos
eljárásban elkövetett bántalmazás vétsége és más bûncselekmények miatt
folytatott nyomozást megszüntette.
A megyei fõügyészség nyomozó hivatala vezetõjéhez címzett megkeresésben a
rendõri bántalmazás miatti nyomozás megszüntetés vizsgálatát kilátásba
helyezve, az ügy nyomozására vonatkozó iratok és a panaszok elbírálásáról
hozott határozatok megküldését kértem.
A legfõbb ügyész válaszában közölte, hogy az országgyûlési biztosok
megkeresései tárgyában a Legfõbb Ügyészség foglal állást, ezért a megkeresést
az ez ügyben tett ügyészségi intézkedésre vonatkozó határozatokkal együtt oda
terjesztették fel, ezen kívül a panaszolt nyomozást megszüntetõ határozatot a
Legfõbb Ügyészség is felülbírálta, tehát ez a körülmény is Legfõbb Ügyészség
eljárását teszi szükségessé.
A legfõbb ügyész ezután kifejtette, hogy a kisebbségi biztosra is irányadó, az
állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §
(1) bekezdése szerint az országgyûlési biztosok tevékenységének (vizsgálati
jogkörének) szervi hatálya a hatóságokra, valamint a közszolgáltatást végzõ
szervekre terjed ki. E törvény 29. § (1) bekezdésének a)-h) pontjai kimerítõ
felsorolását adják annak, hogy a törvény alkalmazása szempontjából mely
szervek tekinthetõk hatóságnak. Ebben a felsorolásban az ügyészség nem
szerepel, de nem vonható az ügyészség az f) pontban említett igazságügyi szerv
gyûjtõfogalma alá sem, mert nem igazságügyi szerv. Amennyiben tehát ez a
törvény az ügyészséget is hatálya alá akarta volna vonni, errõl - mint más
törvények - annak nevesített megjelölésével rendelkezett volna.
Tájékoztatott továbbá arról, hogy más hasonló ügyben a fentiekkel egyezõen
foglalt állást egy dr. Gönczöl Katalinnak, az állampolgári jogok országgyûlési
biztosának küldött levelében.
A késõbbiekben egyes ügyek kapcsán tett biztosi beadványokra a korábbiakhoz
hasonló válaszok érkeztek. Ezek közül kiemelést érdemel a következõ eset.
Egy német származású német-magyar állampolgár beadvánnyal kereste meg a
kisebbségi biztost. Kérte, hogy "kezdeményezze" szabadlábra helyezését.
Megvizsgáltam a panaszos fogva tartásának körülményeit és a következõket
állapítottam meg.
Az illetékes megyei fõügyészség vádiratában a két év óta elõzetes
letartóztatásban lévõ vádlottat hétrendbeli különösen nagy kárt okozó csalás
bûntettével és más bûncselekmények elkövetésével vádolta. Az ügyben szerepelt
még három elõzetes letartóztatásban lévõ, illetve hét szabadlábon védekezõ
társa is, akik - a vádirat szerint - részesei voltak a vádlott terhére rótt
bûncselekményeknek és további bûncselekményeket is elkövettek.
A megyei bíróság elõkészítõ ülésen hozott végzésével a vádlott, és két társa
elõzetes letartóztatásának meghosszabbítására irányuló ügyészi indítványt
elutasította, a vádlottak elõzetes letartóztatását megszüntette.
A végzés ellen az ügyész fellebbezést jelentett be. A Legfõbb Ügyészség a
vádlottak terhére bejelentett fellebbezést fenntartotta.
A Legfelsõbb Bíróság végzésében a megyei bíróság végzését megváltoztatta, és a
vádlottak elõzetes letartóztatását az elsõ fokú bíróság ügydöntõ határozatának
kihirdetéséig fenntartotta. Az indokolás szerint az ügyészi fellebbezés alapos
volt, tévedett az elsõ fokú bíróság, amikor a vádlottak elõzetes
letartóztatását megszüntette. Megállapították, hogy a vádlottak terhére rótt
bûncselekmények tárgyi súlya kiemelkedõ. A vagyon elleni bûncselekményekkel
okozott kár többszörösen meghaladja a minõsítést megalapozó mértéket. A vád
szerint a terhelt több mint egymilliárd forint kár okozásában vett részt. A
kárnak csak igen kis része térült meg. A vádlottakkal szemben kiszabható
szabadságvesztés büntetés, a halmazati szabályokra figyelemmel tizenkét évig
terjedhet. Önmagában az eljárás alapját képezõ bûncselekmények rendkívüli
tárgyi súlya és a várható büntetés nagysága megalapozza a szökés, elrejtõzés
veszélyét, de ezt az eljárás egyéb tényei is valószínûsítik.
A panasz vizsgálatakor - pergazdasági okokból - a vádat az egyik megyei
fõügyészség képviselte, az illetékes megyei bíróság elõtt.
A megyei bíróság és a Legfelsõbb Bíróság további határozataikban is az eddig
ismertetett álláspontot tették magukévá, illetve képviselték, a terhelt és
társai elõzetes letartóztatásának fenntartását, illetve annak szükségességét
indokolva.
A vádlott számos súlyos, krónikus megbetegedése mellett halaszthatatlan
szemmûtétet indikáló szembetegségben szenved, amely a Büntetésvégrehajtás
Egészségügyi Szolgálat keretein belül nem végezhetõ el, s amely miatt a SOTE
II. sz. Szemészeti Klinika közremûködését kellett kérni. A terheltet
orvosszakértõi vélemény alapján több mint nyolc hónapja a klinikán gyógyítják.
A Legfelsõbb Bíróság álláspontja az, hogy a vádlott - mint elõzetes
letartóztatott - a klinika ápoltja, és fogva tartása sem gyógykezelésének, sem
sürgetõ szemmûtétjének nem akadálya. Orvosi kezelését a büntetõeljárás adatai
által indokolt kényszerintézkedés körülményei között is biztosítani lehet.
A Legfelsõbb Bíróság 1996. március 11-én kelt végzésében - a Legfõbb Ügyészség
indítványának megfelelõen - a vádlott elõzetes letartóztatása indokoltságának
felülbírálatát mellõzte, mert az a Be. 380. § (3) bekezdés második
fordulatában megjelöltekre tekintettel idõ elõtti és az e tárgyban hozott
legfelsõbb bírósági határozat meghozatalának napját figyelembe véve csak 1996.
október 26. napján válhat szükségessé.
Munkatársam a helyszínen eljárva a következõket állapította meg:
A vádlottat a SOTE II. sz. Szemészeti Klinikáján külön szobában ápolják. A
kórteremben egyedüli beteg, utcai ruhát visel, korlátozás nélkül fogadhat
látogatót, egy kórházi és egy mobil telefonkészülék áll rendelkezésére. A BV.-
személyzet általi õrzésének formája ellenõrzés, amely naponta egyszer
személyesen, illetve távbeszélõ útján történik. A klinikáról való
eltávozásának nincs gyakorlati akadálya.
A vádlott ismételt kérelemmel fordult a Legfelsõbb Bírósághoz. Elõadta, hogy
ügyében eddig még figyelembe nem vett új tény jelentkezett, a Fõvárosi
Büntetésvégrehajtási Intézet parancsnoka 1995. december 18-án a klinikán az
õrzését megszüntette, állítólag azzal az indokkal, hogy a szökésétõl nem kell
tartani. Ezzel szemben az elõzetes letartóztatásának indoka továbbra is a
hatóság elõli megszökés vagy elrejtõzés veszélye. Ennek az ellentmondásnak a
következtében az a helyzet állt elõ, hogy letartóztatásban van ugyan a szökés
veszélye miatt, ugyanakkor nem õrzi senki, mert nem kell a szökésétõl tartani.
Kérte elõzetes letartóztatásának megszüntetését.
Kérelmére a Legfelsõbb Bíróságtól nem kapott választ.
Megítélésem szerint a több mint két év óta elõzetes letartóztatásban lévõ
vádlott esetében a Be. 95. § (4) bekezdése nem alkalmazható. Az a tény
ugyanis, hogy a vádlott kórházbeli õrzését megszüntették - így elõzetes
letartóztatása csupán formális -, olyan új körülmény, amelynek alapján
elõzetes letartóztatása fenntartásának indokoltságát mindenképpen felül kell
bírálni.
Miután a vádlott ügyében, annak jelenlegi állása szerint az ügyészség az a
hatóság, amelynek a feltétlenül szükséges intézkedések kezdeményezésére
lehetõsége van, illetõleg amelynek ez a kezdeményezés kötelezettsége is, az
Obtv. 20. § (l) bekezdése alapján 1996. május 24-én ajánlást tettem a legfõbb
ügyésznek, amelyben kérte, hogy haladéktalanul rendelje el az ügyészség - a
vádlott elõzetes letartóztatása indokoltságával kapcsolatos - álláspontjának
felülvizsgálatát, és a vizsgálat eredményétõl függõen tegye meg a szükséges
intézkedéseket.
Ezt követõen a megyei bíróság végzésében - látszólag a fentiektõl függetlenül
- a vádlott és társai elõzetes letartóztatását megszüntette és szabadlábra
helyezésüket rendelte el, azzal az indokolással, hogy szökésüktõl,
elrejtõzésüktõl nem kell tartani, szemben a több mint két éven át fenntartott,
ellenkezõ elõjelû állásponttal.
Az állampolgári jogok országgyûlési biztosa és helyettese, valamint az
adatvédelmi biztos is hasonló tartalmú elutasító leveleket kapott
megkeresésére a legfõbb ügyésztõl. A legfõbb ügyész és helyettesei, valamint
az országgyûlési biztosok 1996. augusztus 22-én egyeztetõ megbeszélést
tartottak, a szemben álló nézetek közelítése érdekében. A megbeszélés
közvetlen eredményt nem hozott. A legfõbb ügyész ígéretet tett arra, hogy
álláspontját felülvizsgálja, és annak eredményét késõbb közli. Az ügyészség
elutasító magatartása minden országgyûlési biztost korlátoz abban, hogy
tevékenységét a jogszabályok által elõírt körben, illetve a jogszabályok adta
lehetõségek között gyakorolja. Azonban különösen a nemzeti és etnikai
kisebbségi jogok országgyûlési biztosának munkáját akadályozza, mert a rendõri
tevékenységgel szembeni indítványok és panaszok többsége a legnagyobb
lélekszámú cigány kisebbségtõl származik. Az országgyûlési biztosnak
kötelessége lenne vizsgálni azt, hogy ezeknek a panaszoknak az alapján a
rendõri tevékenységben kimutathatók-e diszkriminációra utaló tendenciák.
Eredményes vizsgálat csak a rendõrök által tett feljelentések alapján
keletkezett iratok tanulmányozásával lehetséges. Az iratok az ügyészség
birtokában vannak, és az elutasító ügyészi álláspont miatt azokba az
országgyûlési biztos nem tekinthet be. Az ügy megítélése szempontjából
lényeges kérdés, hogy az ombudsmani vizsgálat jogalapjául nem is az Obtv. 29.
§-a szolgál, hiszen nem az ügyészség mint szervezet a vizsgálódás tárgya,
hanem a rendõrségi diszkrimináció. A vizsgálathoz szükséges iratok azonban az
ügyészségnél találhatók, aki azok megküldésére az Obtv. 18. § (2) bekezdés
alapján kötelezett, miután az minden vitán felül áll, hogy a +bármely hatóság
kategóriába az ügyészség is beletartozik.
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI INDÍTVÁNY
Az ügyészséggel folytatott vita eldöntése érdekében az országgyûlési biztosok
szükségesnek látták az Alkotmánybíróság eljárását a következõ okok miatt.
Az Alkotmány 32/B. §-a az alkotmányos jogokkal [a (2) bekezdés értelmében:
kisebbségi jogokkal] kapcsolatban az országgyûlési biztos tudomására jutott
visszásságok biztosok általi kivizsgálását vagy kivizsgáltatását rendeli el.
A 32/B. § eredeti - az intézmény létrehozása szempontjából irányadó -
szövegezésébõl és a hozzáfûzött indokolásból következõen az országgyûlési
biztosi intézményt olyan visszásságok kivizsgálására és orvoslására hozta
létre az alkotmányozó, melyek alkotmányos jogokat érintõ állami eljárások
során keletkezhetnek.
Bár a Legfõbb Ügyészség az Obtv. ügyészség tekintetében hatáskört megállapító
rendelkezésének hiányára alapozza érvelését, álláspontja az országgyûlési
biztosok szerint közvetlen összefüggésben van az Alkotmánnyal. Ennek az
álláspontnak az eredményeként ugyanis az Alkotmány 32/B. §-ában foglaltak
végrehajtása válik kétségessé. Az 1. pontban foglaltak tükrében az Alkotmány
idézett rendelkezése nem állapít meg kivételt, hanem valamennyi, az alapvetõ
jogokkal és kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszás helyzet kivizsgálását vagy
kivizsgáltatását elrendeli. Természetesen az Alkotmány más rendelkezései
tartalmazhatnak olyan szabályt, melynek értelmében a 32/A. § hatóköre
korlátozott lesz, azaz, valamely Alkotmányban nevesített szerv (és az általa
okozott esetleges visszásságok) vizsgálatára az országgyûlési biztosok az
Alkotmány alapján nem rendelkeznek hatáskörrel. Ilyennek tekinthetõ a bíróság,
melynek kivételkénti meghatározását - a biztosok hatáskörébõl történõ
kizárását - a 17/1994. (III. 29.) AB határozat alkotmányosnak ismerte el. A
biztosok úgy vélik azonban, hogy az ügyészség tekintetében nincsen olyan
alkotmányos elv vagy szabály, mely ezt a korlátozást indokolná, tehát az
ügyészség kivételkénti kezelése nem fér össze az Alkotmány 32/B. §-ában
foglaltakkal. Ebbõl a szempontból tehát az Alkotmány értelmezése vált
szükségessé.
A Legfõbb Ügyészséggel fennálló nézeteltérésnek hatásköri vonatkozásai is
vannak.
A hatásköri vita abban áll, hogy amennyiben az alkotmányos jogokkal
kapcsolatos panasz az ügyészséget érinti, vagy a panasz kivizsgálásához
szükséges adatok, iratok az ügyészség birtokában vannak, akkor a vizsgálatra
ki rendelkezik hatáskörrel: csak az ügyészség maga vagy külsõ szervként az
országgyûlési biztosok is. A legfõbb ügyész álláspontja szerint az ügyészség
kizárólag az Országgyûlésnek felelõs, ezért a biztosoknak az ügyészségre
kiterjedõ vizsgálati jogköre nincs (nem is lehet). A biztosok álláspontja
szerint viszont a biztosoknak az Alkotmány alapján van ilyen hatásköre. A
hatásköri vita tehát úgy is megfogalmazható, hogy az ügyészség tevékenységének
az alkotmányos jogokkal összefüggõ kérdéseit külsõ szervként egyedül az
Országgyûlés vizsgálhatja-e, vagy erre - figyelemmel az Obtv. 2. § (1)
bekezdésére - a kizárólag neki felelõs megbízottak, az országgyûlési biztosok
is jogosultak? Megjegyezték továbbá, hogy álláspontjuk szerint sem terjed ki
az országgyûlési biztosok hatásköre az ügyészség olyan intézkedéseinek
vizsgálatára, melyek megalapozottsága és törvényessége felõl bíróság dönt,
tekintettel arra, hogy az országgyûlési biztosok véleménynyilvánítása ilyen
ügyekben a bírói függetlenség elvét sértené. Nézetük szerint tehát az
országgyûlési biztosok az ügyészség ügydöntõ intézkedéseit, határozatait (ide
értve a vádelejtést is) vizsgálhatják.
A beszámoló elkészüléséig az Alkotmánybíróság eljárása nem fejezõdött be. Az
Alkotmánybíróság döntéséig a vizsgálatot felfüggesztettem, a döntés
ismeretében határozhatok a vizsgálat folytatásáról.
1.2.
A NEMZETBIZTONSÁGI SZOLGÁLAT
VISSZÁS ADATGYÛJTÉSE
a) A görög, a horvát, a német és a szerb országos kisebbségi önkormányzatok
elnökei indítványokkal fordultak hozzám, és ezekben vizsgálat lefolytatására
kértek.
Indítványaikhoz csatolták a Nemzetbiztonsági Hivatal Baranya megyei
Kirendeltségének 1995. december 20-ai keltezésû szigorúan titkos minõsítéssel
ellátott feljegyzését, amit névtelen levélben kaptak meg. A jelentés elsõ
oldalának utolsó sorai lefestés miatt nem voltak olvashatóak. A feljegyzés
mellékletként jelölte meg a német, a szerb, a horvát és a cigány kisebbségi
önkormányzatok Szervezeti és Mûködési Szabályzatait, valamint a kisebbségi
önkormányzatok tisztségviselõinek nevét és címét. A feljegyzés tárgya a
kirendeltségnek a pécsi kisebbségi önkormányzatokról (szerb, horvát, német,
cigány és a bolgár), valamint az ott élõ görög nemzetiségrõl szóló jelentése
volt. Az indítványozók a dokumentumból arra következtettek, hogy õket
kisebbségi mivoltuk miatt megfigyelte és tevékenységüket vizsgálta az NBH
kirendeltsége.
Az indítványozók beadványaikban azt kérték, hogy indítsak vizsgálatot a
Nemzetbiztonsági Hivatal kirendeltségének tevékenységérõl. Az országos
kisebbségi önkormányzatok különösen a következõ kérdésekre kértek választ:
| a számukra megküldött feljegyzés másolata valódi dokumentumról készült-e,
| ténylegesen folyt-e, illetve folyik-e a kisebbségi önkormányzatok, illetve a
kisebbségi önkormányzatot nem alakított kisebbségek titkosszolgálati
megfigyelése, történt-e, illetve történik-e ilyen adatgyûjtés, amennyiben
igen, ez milyen idõszakot ölel(t) át, volt-e az országban máshol is hasonló
vizsgálat,
| milyen nemzetiségi intézetek, illetve személyek megfigyelésére került sor,
és milyen okból,
| miért kerültek a titkos dokumentumok közé az önkormányzatok tagjainak
adatai, a testületek alapdokumentumai,
| a titkosszolgálat által végzett tevékenység jogszerû-e vagy sem.
b) Az üggyel kapcsolatban tájékoztatást kértem az illetékes minisztertõl, aki
a következõket válaszolta:
A sajtóközleményekkel egy idõben szerzett tudomást arról, hogy több napilap
birtokában van - az indítványozók által kifogásolt -, az NBH Baranya megyei
Kirendeltségének fejlécével ellátott 1995. december 20-i keltezésû kétoldalas
feljegyzés fénymásolt példánya. A miniszter megállapította, hogy a kérdéses
irat valóban a kirendeltségen keletkezett anyag manipulált, lefestett
változata, mely - miután a minõsítésre jogosult vezetõ aláírása hiányzik a
feljegyzésrõl - minõsítetlen közokiratnak tekintendõ.
A miniszter tényfeltáró vizsgálatot rendelt el annak kiderítése érdekében,
hogy a kirendeltség folytat, vagy korábban folytatott-e a nemzeti és etnikai
kisebbségek, azok önkormányzatai, illetve vezetõi irányában információszerzõ
tevékenységet.
A második kérdéssel kapcsolatban a miniszter közölte, hogy a kirendeltség
1992. július 7-én a délszláv válság eszkalációjának, a menekülthullám
tetõzésének idején adatgyûjtést indított "nemzeti és etnikai kisebbségek
védelme" címen. A kisebbségek védelme érdekében folytatott adatgyûjtést a
kisebbségek általános jellegû veszélyeztetettsége indokolta. Az e
feladatkörben folytatott adatgyûjtõ munka nem a kisebbségekre, illetve azok
szervezeteire irányult. Az olyan szélsõséges csoportosulások felderítése volt
a cél, amelyek jogellenes tevékenységükkel a kisebbségek alkotmányos jogait
szándékoztak csorbítani.
A miniszter tájékoztatása szerint a kirendeltség a kisebbségek
önkormányzatairól és szervezeteirõl a Szervezeti és Mûködési Szabályzatokon és
a képviselõk nevén, valamint lakcímén kívül egyéb adatot nem szerzett be.
A miniszter által elrendelt tényfeltáró vizsgálat megállapította, hogy a
kirendeltség a kisebbségi önkormányzatokkal és azok vezetõivel szemben azért,
mert valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak, célirányos
információszerzõ tevékenységet nem folytatott, és jelenleg sem folytat. A
szolgálatok nem rendelkezhetnek olyan nyilvántartással, amely nemzeti vagy
etnikai hovatartozásuk szerint csoportosítaná a hivatalok látókörébe került
személyeket.
A miniszter megerõsítette azt, hogy a kisebbségek védelme nem függött a
kisebbségi önkormányzatok megalakulásától, hiszen már korábban is léteztek
kisebbségi érdekeket kifejezõ társadalmi szervezetek, és azok székhelyeit,
telephelyeit tekintették védendõ kisebbségi objektumoknak. A kisebbségi
önkormányzatok viszont a megalakulásukkal és a kisebbségek markánsabb
megjelenítésével potenciálisan veszélyeztetettekké váltak.
Az adatgyûjtés módjával kapcsolatosan rögzítette, hogy az adatok önkéntes
adatszolgáltatásból, nyílt forrásokból, adatkezelést végzõ szervek
adatszolgáltatásából, különbözõ rendvédelmi szervek által nyújtott
tájékoztatásokból kerültek a birtokukba. A miniszter hangsúlyozta, hogy - bár
a jelzett adatok beszerzése az érintettek tudta nélkül történt - a
megszerzésük során nem sérültek a magánlakás sérthetetlenségéhez, a
magántitokhoz, a levéltitokhoz és a személyes adatok védelméhez fûzõdõ jogok,
nem folytattak engedélyhez kötött titkos információgyûjtõ tevékenységet.
A miniszternek az NBH valamennyi egységére kiterjesztett vizsgálata
megállapította, hogy az országban Baranya megyén kívül a kisebbségekkel
kapcsolatban ilyen adatgyûjtõ tevékenység nem folyt.
A miniszter 1996. május 24-ei sajtótájékoztatóján elhangzottakkal kapcsolatban
helyszíni vizsgálatot tartottam annak kiderítése érdekében, hogy valóban
hivatalosan kérte-e az egyik kisebbség az NBH illetékes kirendeltségének a
védelmét. A helyszíni vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy ilyen
irányú kisebbségi önkormányzati kérelem nem volt. A miniszter által
biztosított lehetõséggel élve +a nemzeti és etnikai kisebbségek védelme címû
adatgyûjtés során keletkezett iratokat tartalmazó dossziéba betekintettem.
Arra a kérdésre, hogy mi volt az adatgyûjtés törvényes alapja a miniszter
kifejtette: az adatgyûjtés jogalapja a különleges titkosszolgálati eszközök és
módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény
volt. A törvény 2. | d) pontja a nemzetbiztonsági szolgálatok feladatául
szabta meg az emberiség elleni bûncselekmények, illetve a közösség elleni
izgatás bûncselekmények felderítését. A nemzetbiztonsági feladatok ellátásának
átmeneti szabályozásáról szóló 26/1990. (II. 14.) MT rendelet 2. | (1)
bekezdés c) pontja többek között ugyanezen bûncselekmények megelõzését,
felderítését és megakadályozását kifejezetten az NBH feladatkörébe sorolta.
Mindezek alapján megítélése szerint a Baranya megyei kirendeltség a +nemzeti
és etnikai kisebbségek védelme címen történõ adatgyûjtés megindításához
megfelelõ törvényi alappal rendelkezett. A kisebbségekkel kapcsolatban
keletkezett adatok begyûjtése nem sértette a szükségesség és az arányosság
követelményét. Véleménye szerint a kirendeltség eljárása során ugyanúgy nem
sértette kisebbségek és szervezetek jogait és törvényes érdekeit, azok védelme
érdekében a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen tevékenykedett.
A miniszter a továbbiakban azt a tájékoztatást adta, hogy a kisebbségek
érdekében folytatandó információgyûjtõ tevékenységnek a folytatása a délszláv
válság jövõbeni alakulásától, a békefolyamat kiteljesedésétõl függ.
Vizsgálatommal párhuzamosan az Országgyûlés Emberi jogi, Kisebbségi és
Vallásügyi Bizottsága, és Nemzetbiztonsági Bizottsága is foglalkozott az
adatgyûjtés jogszerûségével. A Nemzetbiztonsági Bizottság az adatgyûjtéssel
összefüggésben lefolytatott vizsgálata eredményeként megállapította: +a
Nemzetbiztonsági Hivatal attól a helyes törekvéstõl vezettetve, hogy a háborús
helyzetben nemzetbiztonsági védelemben részesítse a soknemzetiségû régió
kisebbségi lakosait, adatokat és információkat gyûjtött a Baranya megyében élõ
kisebbségi csoportokról és szervezetekrõl. Tekintettel azonban arra, hogy a
nemzetbiztonsági feladatokat az akkor hatályos jogszabályok csak hézagosan
határozták meg, néhány esetben a hivatal Baranya megyei kirendeltsége olyan
szervezetekrõl és csoportokról is gyûjtött információkat, amelyek esetében ezt
nemzetbiztonsági érdek feltehetõleg nem indokolta. A Nemzetbiztonsági
szolgálatokról szóló törvény hatálybalépése szilárd jogszabályi kereteket
teremt ahhoz, hogy efféle indokolatlan információgyûjtésre a jövõben ne
kerüljön sor. A bizottság ugyanakkor támogatta vizsgálatomat.
ÁTOMPA = c) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogaival kapcsolatban tudomásomra
jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása, illetve a visszásságok
orvoslására történõ egyedi vagy általános intézkedés kezdeményezése során
alapvetõen a következõket vettem figyelembe. A kisebbségi jogokkal kapcsolatos
visszásságot nemcsak jog- vagy érdeksérelem fennállta, hanem ezek veszélye is
megvalósíthat, így ahhoz, hogy a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszás
helyzet elõálljon, nem feltétlenül szükséges valamely kisebbségi jog vagy más
jogszabályi rendelkezés nyílt megsértése. |lláspontom szerint bizonyos
körülmények között önmagában az a mód, ahogyan az állami szervek viselkednek,
alkalmas lehet visszásság elõidézésére. Ugyanígy nemcsak a jog durva
megsértése, hanem gyakorlásának közvetlen vagy - esetleg éppen a jogosult
magatartására visszahatóan jelentkezõ - közvetett zavarása is visszásságot
idézhet elõ.
A kisebbségi jogok között kiemelkedõ helyet foglal el az önazonosság szabad
megválasztásához és kinyilvánításához való jog. Ez a jog alapvetõ alkotmányos
jog, emberi jog és alapvetõ szabadságjog. A szabad identitásválasztás
jellegénél fogva magában foglalja az önkéntes asszimiláció vállalását, tehát a
kisebbséghez tartozás önkéntes feladását is. Az Alkotmány 68. |-a - amely
államalkotó tényezõként ismeri el a kisebbségeket és a Köztársaság védelme alá
helyezi õket - azt fejezi ki, hogy az állam számára nem közömbös a kisebbségi
identitás választása, fenntartása vagy annak feladása.
A kisebbségi identitás a kisebbségként való létezés alapfeltétele. E
kisebbségként létezés iránt a Magyar Köztársaság nemcsak hogy nem közömbös,
hanem olyan értékként ismeri azt el, melynek elõmozdítása, az aktív
kisebbségvédelem alapján álló Nektv. értelmében, minden állami szerv
kötelessége is. Ebbõl az következik, hogy a szabad identitásválasztás mint
egyéni döntési folyamat nem találkozhat olyan állami vagy államilag eltûrt
befolyással, mely a kisebbségi önazonosság feladására késztet. Olyan befolyás
sem engedhetõ meg, mely a kisebbségi önazonosság kinyilvánítása miatti félelem
keltésével gátolja e fontos alkotmányos jog érvényesülését.
Az államilag védett szabad identitásválasztás és -nyilvánítás szorosan
kapcsolódik a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának kiemelkedõ jelentõségû
kollektív jogához.
A kisebbségi jogok és érdekek érvényesítésének egyik legfontosabb
alapfeltétele a kisebbségi önkormányzatok létrehozása, tekintve, hogy az
önkormányzatok általában a demokratikus államrendszer alapját képezik. Az
Alkotmány 68. | (4) bekezdésébe foglalt rendelkezés, mely szerint a
kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre, nem határozza
meg ezen önkormányzatok részletes státusz- és mûködési szabályait. Az
intézmény rendeltetésébõl és a Nektv. több rendelkezésébõl [Preambulum, 5. |
(1) és (2) bekezdései, 15. |, 17. |, 25-30. ||, 35-39. ||] következik, hogy az
önkormányzat az állam által elismert és támogatott szervezeti kerete a
kulturális autonómiának, azaz annak, hogy a kisebbséghez tartozók identitásuk
és kultúrájuk fenntartása, valamint az önazonosság kinyilvánítása körébe
tartozó, az egyénekre és a közösségre vonatkozó legfontosabb ügyekben,
valamint az állam által részükre átengedett hatáskörben a döntéseket maguk
hozzák meg. E döntések meghozatala, azaz az önkormányzatok mûködése alapvetõ
jogok gyakorlását jelenti.
Azzal, hogy az Alkotmány lehetõvé tette ilyen önkormányzatok létrehozását,
egyben azt is elismerte, hogy ezen önkormányzatok illetéktelen állami vagy
államilag eltûrt befolyás nélkül tevékenykedjenek.
Mindezek fényében a vizsgálat során az alábbiakat állapítottam meg:
Az adatgyûjtés a kisebbségek védelme érdekében, azok veszélyeztetettsége miatt
indult. Ugyanakkor sem a részemre megküldött válaszok, sem a rendelkezésemre
bocsátott iratok nem tartalmaztak adatot semmilyen konkrét veszélyrõl.
|lláspontom szerint egy nem dokumentált amorf veszélyérzet nem szolgálhatott
volna alapul ilyen jellegû adatgyûjtéshez. A miniszter szerint a kisebbségi
önkormányzatok megalakulásukkal és a kisebbségek markánsabb megjelenítésével
potenciálisan veszélyeztetettekké váltak. Ezen megállapítása nem kapott
további megerõsítést az iratok megvizsgálása és a helyszíni vizsgálat
eredményeként.
A miniszter nem gyõzött meg arról sem, hogy a kisebbségi önkormányzatok
Szervezeti és Mûködési Szabályzatai a védelmük ellátásával összefüggõ érdemi
adatokat szolgáltattak volna, hiszen azok nagyrészt csak az önkormányzatok
testületi mûködésére vonatkozóan tartalmaznak elõírásokat.
A részemre adott tájékoztatás szerint az adatgyûjtés +a nemzeti és etnikai
kisebbségek védelme címen és céllal folyt. A védelmi célú információgyûjtésre
vonatkozó szabályok jellegük folytán nem alkalmazhatók a vizsgált
nemzetbiztonsági tevékenységre, tehát annak jogalapját véleményem szerint nem
képezhették.
Az iratokból nem derült ki a megfigyelés konkrét célja, oka, az sem, hogy a
megfigyelés folytán bûncselekmény gyanúja felmerült-e, s ha igen, az
információkat a hivatal továbbította-e a nyomozó szerveknek. |lláspontom
szerint a délszláv válság dokumentált közvetlen veszély nélküli
összekapcsolása a kisebbségekkel nem szolgáltatott kellõ alapot ilyen jellegû
adatgyûjtéshez. Még kevésbé lehetett indokolt ez a válság szempontjából
indifferens (bolgár, cigány, görög, német) kisebbségek körében.
Az adatgyûjtés elsõdleges jogalapjaként megjelölt 1990. évi X. törvény a
különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti
szabályozásáról szólt. A törvény 2. | d) pontja olyan bûncselekményeket jelölt
meg, melyek felderítése során különleges titkosszolgálati eszközök
alkalmazhatók. A tárca nélküli miniszter közlése alapján a kisebbségekkel
kapcsolatos adatgyûjtés során különleges titkosszolgálati eszközt és módszert
nem alkalmaztak. Ez a törvény és annak megjelölt paragrafusa nem szolgálhatott
jogalapként az adatgyûjtéshez. A törvény megjelölése annyiban helytálló, hogy
7. | (7) bekezdésében felhatalmazást ad külön törvény megalkotásáig a
nemzetbiztonsági szolgálatok feladatkörének minisztertanácsi rendeletben való
átmeneti szabályozására.
A felhatalmazás alapján megalkotott 26/1990. (II. 14.) MT rendelet 2. | (1)
bekezdés c) pontja sorolja fel azokat a bûncselekményeket, amelyek megelõzése,
felderítése és megakadályozása a nemzetbiztonsági szolgálat feladata.
Kérdéses, hogy e megjelölt jogtétel ilyen irányú kifejezett felhatalmazása
hiányában erre alapozva folytatható volt-e védelmi célú adatgyûjtés. Ezen
aggály mellett megállapítható, hogy e rendkívül rövid jogszabály felületesen,
hézagosan és tág értelmezésre teret adó módon szabályozta a nemzetbiztonsági
szolgálat feladatait. Feltehetõen ez volt az alapja annak, hogy a megjelölt
jogszabályhelyre hivatkozva folytathattak adatgyûjtést. |lláspontom szerint
tehát a megjelölt jogszabályhelyek nem szolgáltak megnyugtató hivatkozási
alapként a kérdéses adatgyûjtéshez.
A miniszter válaszleveleiben jelezte, hogy a kisebbségekhez tartozó
személyekkel szemben célirányos információszerzõ tevékenységet nem folytattak,
továbbá közölte azt is, hogy a kisebbségi önkormányzatokról és szervezetekrõl
az szmsz-eken és a vezetõk nevén és címén kívül más adatot nem szereztek be.
Így gondolom, hogy a feltételezett védelem ellátásához ezek a nyílt forrásból
beszerzett információk inadekvátak. Megállapítottam továbbá, hogy ezen adatok
összegyûjtésének tény<%2>e megütközést és félelmet keltett az érintett
kisebbségekhez tartozók körében, amit õk jeleztek is. Számára tehát úgy tûnt,
hogy az adatgyûjtés a nyilvánosságra kerülés következtében több káros hatással
járt, mint amennyit az ilyen tevékenység indokolhat. Ehhez kapcsolódva
megjegyzem, hogy bár a jogszabályok nem tették kötelezõvé az érintettek
értesítését, a vizsgált esetben az adatgyûjté<%0>s sajátossága folytán (ún.
védelmi célú) célszerûségi okból kívánatos lett volna a kisebbségek és
képviselõik értesítése.
Megállapítottam, hogy az ellentmondások és hiányosságok miatt az NBH-
kirendeltség tevékenysége a Nektv. 7. |-ába foglalt szabad
identitásválasztáshoz való kisebbségi joggal kapcsolatos visszásságot idézett
elõ. Megállapítottam továbbá, hogy az ellentmondásokkal terhes adatgyûjtés a
kisebbségekben ébresztett félelem miatt a kisebbségi önkormányzatok
létrehozásához fûzõdõ alapjoggal kapcsolatos visszásságot eredményezett.
ÁTOMPA = d) A visszásságok kiküszöbölése érdekében az állampolgári jogok
országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. | (1)
bekezdése alapján a következõ ajánlásokat tettem:
Felhívtam a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok felügyeletét ellátó
minisztert, hogy haladéktalanul vizsgálja felül a +nemzeti és etnikai
kisebbségek védelme címen végzett adatgyûjtés folytatásának indokoltságát és
az adatgyûjtést szüntesse meg.
Javasoltam a miniszternek, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok jövõbeni
tevékenysége során kellõ körültekintéssel válasszák ki az eljárás alapjául
szolgáló jogszabályi rendelkezést. Fokozottan tartsák szem elõtt a kisebbségek
államalkotó tényezõ mivoltából adódó, valamennyi állami szervre egyaránt
kötelezõ alkotmányos követelményeket.
A miniszter az ajánlásokat elfogadta, az azokban foglaltaknak eleget tett,
illetve kötelezettséget vállalt arra, hogy a jövõben az ajánlás szerint jár
el. Ennek megfelelõen utasította a Nemzetbiztonsági Hivatal fõigazgatóját a
szükséges intézkedések megtételére. Az ügy érdemi lezárását nem befolyásolta
az, hogy a felhívások kialakításához vezetõ jogi értékelés néhány
megállapításával a miniszter nem értett egyet.
ÁCIM2-3S-TETO = 1.3.
DISZKRIMIN|CI- A HELYI ÖNKORM|NYZATOK
JOGALKALMAZ|S|BAN
ÁTOMPA = Az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló törvény alapján
a kisebbségi biztos amennyiben a lefolytatott vizsgálat során arra a
megállapításra jut, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal
kapcsolatosan visszásság áll fenn, ajánlást tehet a visszásságot elõidézõ
szerv felügyeleti szervének. Abban az esetben, ha a visszásságot az elõidézõ
szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, a biztos az érintett szerv
vezetõjénél kezdeményezi a visszásság orvoslását.
1.3.1.
A KÖZVETLEN DISZKRIMINÁCIÓ ESETEI
A mai társadalmi helyzetben különösen a hátrányos helyzetben élõ cigány
családok számára válik egyre kilátástalanabbá a lakáshoz jutás, a lakóház
építése. Több önkormányzat segítõ szándékkal, anyagi eszközök biztosításával,
lehetõségek felkutatásával is segítette az emiatt lakás nélkül maradó vagy
szükségmegoldásba kényszerülõ cigány családokat lakáshoz juttatni. Ezzel
egyidejûleg megerõsödött az önkormányzatoknak a cigánytelepek felszámolására
irányuló törekvése, amelyet a cigány családok kisebbségi jogsérelemként élnek
meg. E tendencia illusztrálására szolgálnak az alábbi esetek:
a) Az önkormányzatot építési vállalkozó kereste meg, s a közremûködésükkel
épültek meg azok a házak, amelyek nem állták ki az idõ - pontosabban az
idõjárás - próbáját sem. Ehhez nagymértékben hozzájárult a képviselõ-testület
hivatalának hibás eljárása. Az építésfelügyeleti ellenõrzés során feltárt
tények elegendõ alapot nyújtottak építésfelügyeleti intézkedés megtételére,
azonban ez a hivatal részérõl elmaradt.
A további lakások építésre irányuló szándék - az önkormányzat döntésének
következtében - meghiúsult.
Ennek elõzménye volt, hogy egy építési vállalkozó újabb 10 építési telek
kialakítását kérte, amelyeken a korábbi konstrukcióban további lakóépületeket
emelt volna. A községi önkormányzati képviselõ-testület a telkek kialakítására
vonatkozó kérelmet elutasította, mert meg akarta akadályozni, hogy újabb
cigány családok telepedjenek le a községben. Az illetékes megyei rendõr-
fõkapitányságon hivatali visszaélés bûntettének alapos gyanúja miatt
feljelentést tettem az említett indok mellett igennel szavazó képviselõk
ellen, ugyanis a Btk. 225. |-a szerint: +Az a hivatalos személy, aki azért,
hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan elõnyt szerezzen, hivatali
kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként
visszaél, bûntettet követ el, és három évig terjedõ szabadságvesztéssel
büntetendõ. A nyomozást a rendõrség bûncselekmény hiányában megtagadta, mert
az elutasítás indoka döntõ mértékben az igényelt terület építési célokra való
alkalmatlansága és forráshiány volt, és csak kisebb részben az újabb cigány
családok letelepedésének megakadályozása. A panaszt elbíráló ügyészség, majd
az újabb panaszokat értékelõ különbözõ szintû ügyészségek a jogtalan hátrány
okozás célzatának hiányára is hivatkoztak. Végül a Legfõbb Ügyészség
Nyomozásfelügyeleti Fõosztálya azért nem tartotta a panaszt alaposnak, mert
szerinte a képviselõk csupán képviselõi és nem hivatali minõségben jártak el,
amikor döntésüket meghozták. Az országgyûlési biztos által elõterjesztett
legújabb panaszt a Legfõbb Ügyészség még nem bírálta el.
b) Az önkormányzat diszkriminatív megnyilvánulása miatt egy jogvédõ egyesület
kezdeményezte eljárásunkat. E vizsgálat kapcsán fény derült arra, hogy a
szociális lakásépítési támogatás és a cigány családok lakásépítési szándékával
visszaélnek, kihasználva az etnikai kisebbség esélyegyenlõtlenségét, erkölcsi
és anyagi kárt ok<%2>ozva, figyelmen kívül hagyva a kisebbségek al<%0>apvetõ
jogait.
Fenti következtetéseket támasztotta alá a panaszolt önkormányzat
polgármesterének három cigány család - községbõl történõ - kiköltöztetésére
irányuló eljárása. A méltánytalan körülmények közé kényszerülõ családok a
ugyancsak a szociálpolitikai támogatás felhasználásával, az önkormányzat
segítségével megvalósuló lakásépítés reményében - személyüket etnikai
hovatartozás miatt ért támadást követõen - adták el ingatlanaikat az
önkormányzatnak, amelynek közremûködésével építési telkeket vásároltak a
szomszédos községben.
Az önkormányzat képviselõ-testületének érintett üléseirõl szóló jegyzõkönyve
többször tartalmaz olyan kijelentéseket - "a polgármester sürgeti a
nemzetiségiek kiköltöztetését", "...képviselõ ... az összes nemzetiség
kiköltöztetését sürgeti [tudniillik a községbõl] -, amelyek alapján
feltételezhetõ, hogy ebben az esetben nem saját szándékú költözésrõl, hanem a
helyi közhatalom gyakorlóinak határozott akaratának megnyilvánulásából történõ
kiköltöztetésrõl van szó. A képviselõ-testület és a polgármester e
kijelentései a törvény idézett részében foglalt tilalom megsértésére utalnak.
A képviselõ-testület döntéshozatali eljárása és a polgármester döntés-
elõkészítõ tevékenysége során érezhetõ volt a cigány családok hátrányos
megkülönböztetése.
A polgármesternek a szerzõdések elõ- és elkészítésével kapcsolatos
tevékenysége a Nektv. 4. | (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom
megsértéséhez vezetett.
Az elõterjesztés, illetve a döntés elõkészítése során sem a képviselõ-
testület, sem a polgármester nem keresett más alternatívát a cigány családok
problémájának megoldására.
A helyszínen végzett vizsgálat alkalmával azt tapasztaltuk, hogy a cigány
családok bíztak az érintett önkormányzat polgármesterének ígéretében, mely
szerint segít vállalkozót keresni az egy egylakásos és az egy kétlakásos
lakóház szociálpolitikai támogatásból történõ felépítésében.
Az azóta eltelt idõszak azonban azt bizonyítja, hogy körülményeik nem
javultak, a lakások nem épülnek, az azóta érdektelenné vált önkormányzat
képviselõ-testülete és polgármestere részérõl az ígért segítség elmaradt.
A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítást nyert, hogy a cigány családok
ingatlan-adásvételének lebonyolítása kapcsán a panaszolt önkormányzat jogsértõ
magatartása és a gazdálkodás szabályait sorozatosan sértõ tevékenysége
hozzájárult a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó alkotmányos joggal
kapcsolatos visszás helyzet kialakulásához. Ezért a közigazgatási hivatal
vezetõjét ajánlással kerestem meg, és kértem, hogy törvényességi ellenõrzési
jogkörében eljárva vizsgálja meg az önkormányzat képviselõ-testületének alaki
szempontból is diszkriminatív önkormányzati határozatát, illetve kértem, hogy
vizsgálatát terjessze ki a testületi mûködésére is. Az ajánlás tartalmazta azt
is, hogy a közigazgatási hivatal hívja fel az |llami Számvevõszék figyelmét az
önkormányzat képviselõ-testületének, illetve polgármesterének vizsgálat során
feltárt, az önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos jogsértéseire. Ezen
túlmenõen kértem a közigazgatási hivatal vezetõjét, hogy a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. | (3) bekezdésében foglalt
jogkörében eljárva - különös tekintettel a Nektv. 62. | (1) bekezdésében
megfogalmazottakra - a törvényességi ellenõrzése során nagyobb hangsúlyt
helyezzen a kisebbségek jogainak és sajátos érdekeinek érvényesülésére,
fokozottan kísérje figyelemmel az érintett cigány családok életkörülményeinek
alakulását.
A közigazgatási hivatal a határozat szövegében is megjelenõ + etnikai
kisebbség megfogalmazást az adott szövegkörnyezetben ily módon kifejezésre
juttatott negatív attitûd miatt minõsítette kifogásolhatónak, s az
önkormányzathoz címzett észrevételben kérte az érintett határozat
kiegészítését az eladók nevével és a jövõbeni önkormányzati gyakorlat ez
irányú módosítását. Ugyanakkor mulasztásban megnyilvánuló jogszabálysértést
állapított meg a vizsgálat tapasztalatai alapján a polgármester, illetve a
képviselõ-testület testületi mûködésével kapcsolatosan, mivel a polgármester
nem számolt be a lejárt határidejû határozatokról, a képviselõ-testület
eljárása pedig nem felelt meg az Ötv.-ben, illetve a szervezeti és mûködési
szabályzatban rögzített elõírásokkal.
Az Állami Számvevõszék levél útján tájékoztatott arról, hogy éves ellenõrzési
tervének keretében az önkormányzat gazdálkodását vizsgálja, s azt kiterjeszti
az önkormányzat gazdálkodásának az ajánlásban részletezett területére is.
c) A cigány kisebbségi önkormányzat - az adott településen élõ romák többségét
érintõ diszkriminációval kapcsolatban - eljárást kezdeményezett a kisebbségi
biztosnál. Panaszuk alapját az képezte, hogy adott városban a cigányok által
lakott településrészeken nincsenek szilárd burkolatú járdák és utak. A
panaszosok sérelmezték, hogy az önkormányzat azért nem készít szilárd
burkolatú utat, illetve járdát, mert azokban az utcákban cigányok laknak.
A panaszosok a város önkormányzatának út- és járdaépítési gyakorlatát a cigány
kisebbségre nézve hátrányosnak ítélték, többéves hiábavaló erõfeszítést
követõen a kisebbségi biztos közremûködésével kívánták elérni azt a célt, hogy
a cigányok lakta területeken is a város többi részéhez hasonlóan tudjanak
közlekedni.
A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a cigány kisebbségi
önkormányzat képviselõi által leírt sérelmek alaposak. A városban valóban nem
készülnek utak és járdák azokban az utcákban, ahol cigányok laknak -
eltekintve a céltámogatásból megvalósult útépítéstõl -, mivel a telepen olyan
családok laknak, akik nem képesek anyagiakkal hozzájárulni az út-, illetve
járdaépítéshez, s az önkormányzat pedig e feltételhez köti támogatását. Teszi
ezt annak ellenére, hogy közúti közlekedésrõl szóló törvény alapján közút
építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttmûködési
megállapodást nem kötött a lakossággal.
A város önkormányzata jogszabályt sértõ gyakorlatával jogtalanul hátrányba
hozta a telepen lakókat, ezzel a magatartásával a nemzeti és etnikai
kisebbségekre vonatkozó alkotmányos joggal kapcsolatos visszás helyzetet
idézett elõ. Ezért az önkormányzatnak a következõ ajánlást tettem.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. | (1) bekezdése
alapján a települési önkormányzat feladatai közé tartozik a vízrendezés és a
csapadékvíz-elvezetés, s köteles gondoskodni a helyi közutak fenntartásáról.
Az önkormányzat fent jelzett feladatainak végrehajtására irányuló gyakorlatát
a jövõben - a hatályos jogi szabályozásnak megfelelõen - úgy folytassa, hogy a
helyi közszolgáltatás során ne okozzon senkinek jogtalan hátrányt.
2. Az éves költségvetés végrehajtása során az útépítésre rendelkezésre álló
út-híd keretösszeg felhasználásának jelenlegi gyakorlatát szüntesse meg és a
keretfelhasználás rendszerét úgy alakítsa ki, hogy az a jogszabályoknak és a
szakmai szempontoknak egyaránt megfeleljen.
3. Vizsgálja felül a telep út- és járdahálózatát, valamint csapadékvíz-
elvezetési rendszerét és a területen a vonatkozó jogszabályoknak megfelelve,
az ott lakók érdekeit is szem elõtt tartva szervezze meg a helyi
közszolgáltatást.
d) Erõsödõ tendenciaként, elsõsorban a cigány lakossággal szembeni
diszkriminációként értékelhetõ a lakóhely létesítésének megtagadása.
A községi önkormányzat polgármestere a panaszos részére nem engedélyezte
lakóhely létesítését a községben. + a polgármester döntését sérelmesnek
találta és a kisebbségi biztostól kért segítséget.
A vizsgálat során megkerestem a bejelentkezést megakadályozó polgármestert, s
tájékoztatását kértem arra vonatkozóan, hogy a panaszos bejelentkezésének mi
az akadálya. Egyúttal azt is kértem közölni, hogy mikor történt az állandó
lakóhely bejelentésének megkísérlése, a jegyzõ a bejelentkezést elutasította-
e, ha igen, milyen törvényes indokok alapján.
Mivel a megkeresésre nem érkezett válasz, azt megismételtem. A polgármester
több hónapos késéssel tájékoztatott arról, hogy a panaszos idõközben
bejelentkezett a községen, válaszában azonban utalás sem történt arra, hogy ki
és milyen indok alapján utasította el a bejelentkezést, s nem csatolták az
ügyben keletkezett iratanyagot sem.
Valószínûsíthetõ, ha a panaszos kisebbségi jogsérelmével nem fordul a
kisebbségi biztoshoz a közigazgatási döntéshozó hallgatásával, illetve
jogszerûtlen döntésével megakadályozza õt állampolgári jogának gyakorlásában.
e) Egy további község esetében a roma kisebbségi önkormányzat elnöke fordult
hozzánk segítségért. Tájékoztattak arról, hogy a települési önkormányzat
elutasította termõföld juttatására vonatkozó kérésüket. Röviden közölték az
érintettekkel: kiosztható földterület nincs.
Vizsgálatom során megkerestem a község polgármesterét és kértem tájékoztatását
arra vonatkozóan, hogy a cigány kisebbségi önkormányzat elképzelését mi módon
szándékozik támogatni. Megítélésem szerint a község érdeke azt kívánja, hogy
lakói közül minél nagyobb számban legyenek képesek önerõbõl gondoskodni maguk
és családjuk megélhetésérõl, mert ezzel csökkenthetõ a szociális támogatásokra
fordítható pénzügyi keret. Az így felszabaduló pénzek máshol felhasználhatók.
Mindenkinek érdeke, hogy a roma származású lakók földhöz jussanak, különösen
akkor, ha ezt az akciót a kisebbségi önkormányzat koordinálja.
A polgármester tájékoztatott arról, hogy a kisebbségi önkormányzat a korábbi
szövetkezeti földekbõl kapott területet, és a közeljövõben megkötik az erre
vonatkozó szerzõdést. Emellett az önkormányzat munkahelyteremtõ programot is
kidolgozott, és annak megvalósítását a szomszédos községgel együttesen
tervezi.
Az események menetébõl nyilvánvaló, hogy a roma kisebbségi önkormányzat
kérésének teljesítését korábban nem valós okkal tagadták meg, és az elutasítás
mögött diszkriminatív szándék húzódott meg. Az önkormányzat csak az
országgyûlési biztos közbenjárására juttatott földet a romáknak, és szüntette
meg hátrányos helyzetüket.
f) A települési önkormányzat kisebbségekkel szembeni megkülönböztetõ,
önkényeskedõ eljárására példa egy városi roma kisebbségi önkormányzatának
beadványa. Ebben azt sérelmezték, hogy a polgármesteri hivatalhoz
segélykérelemmel fordulóknak a segély összegének megfelelõ mértékben elõbb
+társadalmi munkát kell végezniük.
A vizsgálat megállapította a bejelentés valódiságát. Az önkormányzat vezetõi
ugyan azt állították, hogy a +társadalmi munka minden esetben önkéntes
felajánlás eredménye volt, de ennek több tény is ellentmond. Többek között az,
hogy a jogsértõ gyakorlatot a vizsgálat kezdetén azonnal megszüntették; hogy a
munka elvégzését igazoltatni kellett és az igazolást a segélykérelemhez
csatolták; hogy a "+társadalmi munkát sehol nem hirdették meg, és nem is
végezte más, csak azok, akik segélykérelemmel fordultak az önkormányzathoz.
Az eljárást leginkább a roma lakosság sérelmezte, elsõsorban azért, mert nehéz
anyagi helyzetükbõl adódóan õk szorulnak leginkább szociális támogatásra.
A vizsgálat minden részletében még nem zárult le, annak végsõ eredményétõl
függõen intézkedéseket kezdeményezek.
1.3.2.
A "KÖZVETETT DISZKRIMINÁCIÓ - MALADMINISTRATION
A nemzeti és kisebbségi jogok országgyûlési biztosát a kisebbség tagjai,
illetve a nem kisebbséghez tartozó, de a kisebbségek érdekeit szem elõtt tartó
szervezetek vélelmezett kisebbségi jogsérelemmel keresik meg. Ezt a biztos
körültekintõen lefolytatott, tényfeltáró eljárása követi, amelynek
eredményeképp megállapítható az is, hogy közvetlenül ugyan nem mutatható ki
kisebbségi jogsérelem, de a közigazgatás hibás mûködése olyan döntéseket
eredményez, amelyek a panaszosok más alkotmányos jogait, illetve jogszabályt
sértenek.
A közigazgatás (vagy tisztviselõi) lélektelen, bürokratikus ügyintézését,
viselkedését nevezi a nemzetközi szakirodalom "maladminisztration -nak. Erre a
jelenségre következnek példák.
a) A községi cigány kisebbségi önkormányzat elnöke a panaszos lakásproblémája
ügyében nyújtott be indítványt. Mivel a cigány lakosság körébõl több,
lakásépítési kölcsönnel kapcsolatos panasz érkezett, ezért a vizsgálatot
kiterjesztettem az önkormányzat 1994-1996 közötti, az elsõ lakáshozjutók
támogatása körében hozott döntéseire.
-gy derült fény az önkormányzat jogsértõ gyakorlatára is. A javaslattételi
jogkörrel bíró bizottság és a képviselõ-testület elmulasztotta a kérelmek
elutasításáról szóló döntését a törvénynek megfelelõ formában meghozni, ezzel
megfosztotta az elutasítással érintett kérelmezõket a törvény alapján
biztosított jogorvoslati lehetõségtõl.
A képviselõ-testület hivatala az ügyfél kérelmére az eljárást meg sem
indította, az iratbetekintésre megkért ügyiratban a helyszíni eljárás
alkalmával a kérelmen kívül egyéb iratot, vagy az eljárás megindítására,
illetve eljárási cselekményre vonatkozó feljegyzést nem találtam, az ügyfélnek
csak a helyszíni eljárást követõen (a kérelem benyújtásától több mint egy év
telt el) küldtek kérelmével kapcsolatos +Tájékoztatás -t.
Az ügyben folytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy kisebbségi
jogsérelem közvetlenül nem mutatható ki, de az önkormányzat a panasz alapját
képezõ tevékenysége során súlyosan megsértette mind az államigazgatási
eljárásról szóló törvény, mind az önkormányzati törvény rendelkezéseit, ezért
ajánlást tettem a közigazgatási hivatal vezetõjének arra, hogy helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. |-ában biztosított
jogkörében eljárva vizsgálja meg az önkormányzat képviselõ-testületének
lakásépítési és lakásvásárlási támogatással kapcsolatos döntéshozatali
eljárását. Ugyanakkor kezdeményeztem az önkormányzat képviselõ-testületénél,
hogy vizsgálja felül a képviselõ-testület hivatalának az önkormányzat
mûködésével, ezen belül a lakásépítési és lakásvásárlási támogatással
kapcsolatos közigazgatási feladat ellátását.
b) A szociális jellegû ügyek vizsgálata során az állampolgárokat ért konkrét
diszkriminációt általában nem lehetett megállapítani, bár a panaszosok döntõ
többsége erre hivatkozással kérte az országgyûlési biztos segítségét. A
legtöbb beadványban a települési önkormányzatok segélyezési és ügyintézési
gyakorlatát, a közigazgatási eljárás során tapasztalható, közösségeket és
egyéneket sértõ bánásmódot kifogásolják.
Az ügyfél a hatósággal szemben általában kiszolgáltatottságot érzékel. Ez
határozottan igaz olyan polgárokra (mindenekelõtt a cigánysághoz tartozókra),
akik kisebbségi helyzetüknél fogva többszörösen is hátrányos helyzetben
lévõnek érzik magukat. A települési önkormányzatok polgármesteri hivatalainak
különös gondot kellene fordítani a roma népesség problémáinak kezelésére,
kérelmeik, panaszaik intézésére. Ha nem ilyen szemlélettel foglalkoznak velük,
hátrányos helyzetûnek, kiszolgáltatottnak érzik magukat, diszkriminációt
tapasztalnak akkor is, ha ügyük intézésekor az anyagi jogszabályok nem
sérülnek ugyan, de nem kapnak meg minden szükséges információt vagy nem a
hivatalos személyektõl jogosan elvárható hangnemben beszélnek velük, esetleg
problémáikat jelentéktelennek minõsítik, és nem is foglalkoznak azokkal. A
diszkriminációnak ez a megnyilvánulási formája a beadványok többségében
fellelhetõ. Különösen sérelmes a hatóság részérõl tapasztalható +lekezelés ,
nemtörõdömség, ha írástudatlan vagy magát írásban nehezen kifejezõ személyrõl
van szó. Ez a magatartás érhetõ tetten azokban a beadványokban, amelyekben az
ügyfelek arról panaszkodnak, hogy szociális támogatásra vonatkozó kérelmeiket
az illetékesek sorozatosan elutasítják. Megkereséseinkre a hatóságoktól mindig
azt a választ kapjuk, hogy írásban nem, vagy alig adtak be a panaszosok
kérelmet, pedig nyilvánvalóan csak arról van szó, hogy nem írásban
terjesztették elõ problémájukat és az eljáró hatóság röviden elutasította
õket, ahelyett hogy segítségükre lett volna. Az ilyen ügyek részletes
vizsgálata során kiderül: ha kérelmük írásos formában kerül az ügyintézõhöz,
nem lenne lehetõség a segítség megtagadására.
Ismerjük az önkormányzatok nehéz pénzügyi helyzetét, tudjuk, hogy a
munkahellyel évek óta nem rendelkezõ, segélyekbõl, családi pótlékból és jobb
esetben állami támogatásból élõ polgárok segély iránti igényei és az
önkormányzatok anyagi lehetõségei között az esetek legnagyobb részében nagy a
különbség, ami feszültségek forrása lehet. Az önkormányzatok rendeletekben
szabályozták a szociális ellátások különbözõ formáit, és ragaszkodnak ahhoz,
hogy a benyújtott kérelmeket mindig a saját normáikban meghatározott
feltételek alapján bírálják el. Diszkriminációt eredményezhet azonban az
önkormányzatoknak azon gyakorlata, amikor a kérelmezõ anyagi lehetõségei
alapján jogot formálhatna az általa igényelt segélyre, de kérelmét
költségvetési problémákra (pénzhiányra) hivatkozva elutasítják. Ha ez
költségvetési év végén történik és ezt követõen valamennyi segélykérelmet
ilyen indokolással utasítanak el, az önkormányzat eljárása érthetõ és
magyarázható. Ha azonban év közben történik ilyen indokkal a kérelem
elutasítása, majd ezt követõen mások kérelmeit kielégítik, az eljárás
diszkriminatív jellege vitathatatlan. Ez a gyakorlat megengedhetetlen! A
jogegyenlõség elvének, valamint a diszkrimináció tilalmának is jobban
megfelelne az az eljárás, ha az önkormányzatok költségvetési lehetõségeik
gondos mérlegelése után módosítanák rendeletüket, és összhangot teremtenek a
várható igények és anyagi lehetõségek között. Ezzel lehetõvé válna, hogy
mindazon kérelmeket, amelyek a feltételeknek megfelelnek, a költségvetési év
teljes idõszakában ki tudják elégíteni. Minden, ezzel ellentétes eljárás a
diszkrimináció tetten érhetõ formája és kötelességünk tenni ellene.
ÁTOMPA = c) Vizsgálataink során egyénektõl és roma kisebbségi
önkormányzatoktól is érkezett olyan beadvány, amelyben felvilágosítást kérnek
konkrét ügyekkel és a hivatalos szervek eljárásával kapcsolatban. Mindegyik
esetben azt állapítottam meg, hogy a települési önkormányzatok egy része
nemcsak az ügyfeleket, de a kisebbségi önkormányzatot sem tekinti partnerének,
visszatart bizonyos információkat.
Ilyen volt az az eset, amikor a községi roma kisebbségi szervezet azért kérte
az országgyûlési biztos vizsgálatát, mert azt tapasztalták és sérelmezték,
hogy a segélyt kérõket a polgármesteri hivatal dolgozói feljelentették, és a
rendõrség eljárást folytat ellenük.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat nem a kérelmezõk
sérelmére kezdeményezte a rendõrség eljárását. Az történt, hogy a hivatal
dolgozóinak tapasztalata szerint a segélykérelmeket ugyanaz a személy,
ugyanazon az írógépen írta, ezért felmerült a +zugírászat gyanúja, az, hogy
valaki kihasználva a kérvényírásban gyakorlatlan embereket, anyagi
ellenszolgáltatás fejében ajánlja szolgálatait. Gyanújukat közölték a
rendõrséggel is, és a rendõrkapitány nyomozást rendelt el. Ennek során a
kérelmezõk egy részét tanúként meghallgatták, de ezek a személyek nem kaptak
tájékoztatást arra vonatkozóan, hogy miért folyik eljárás, és õket milyen
minõségben vonták be a nyomozásba. Az önkormányzat sem informálta a
felháborodott embereket, akik végül az országgyûlési biztostól tudták meg,
hogy mindez nem ellenük irányult, hanem a védelmüket szolgálta.
Információ hiányát sérelmezte egy másik község roma kisebbségi szervezetének
elnöke is, amikor kérte, küldjük meg részükre az önkormányzat szociális
rendeletét, mert szerintük a romák kérelmeit megalapozatlanul utasítják el.
A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat nem alkotott rendeletet a
rendszeres nevelési segély folyósításáról, ennek ellenére sorozatosan
döntöttek az e tárgyban beadott kérelmek elbírálásáról. Kezdeményezésemre a
törvénysértõ állapotot megszüntették, a hiányzó rendeletet megalkották, de azt
a kisebbségi érdekvédelmi szervezet csak közremûködésünkkel kapta meg, mert az
önkormányzattól hiába kérték, a tisztségviselõk elzárkóztak az
együttmûködéstõl.
A lélektelen bürokratikus ügyintézésbõl származó hátrány egyik formája az is,
amit más ügyben tapasztaltunk. A törvény igen bonyolultan szabályozza a
gépkocsiszerzési támogatás megállapításával kapcsolatos eljárást, ezért a
kérelmet az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször
módosított 1981. évi I. törvény 42. | (2) bekezdésében meghatározott
egyszerûsített határozatban elbírálni nem lehet. Ha ez történik, az ügyfél nem
kap tájékoztatást arról, miként és mikor juthat a számára megítélt összeghez,
hogy a kérelmet évente felül kell vizsgálni és ha mindezzel nem ért egyet,
hová fordulhat jogorvoslatért. A panaszos kérelmét egyszerûsített határozatban
bírálták el, ezért beadványában az eljáró hatóság jogsértését panaszolta,
pedig csak nem volt elég információja a további ügyintézésrõl. Az eljárás
megváltoztatására tett kezdeményezésemet az illetékesek elfogadták, és
remélhetõleg ennél az önkormányzatnál más ügyekkel kapcsolatban is
hasznosítják észrevételeimet, mert az egyszerûsített határozat mellõzése
bizonyos esetekben akkor is indokolt, ha szükséges, hogy az ügyfél megismerje
a döntés jogi hátterét, ne maradjon bizonytalanságban, és tudja, hogy
lehetõsége van jogorvoslatra.
2.
KOLLEKTÍV (ÖNKORMÁNYZATI)
JOGOK MEGSÉRTÉSE
2.1.
AZ EGYETÉRTÉSI-VÉLEMÉNYEZÉSI JOGGAL
KAPCSOLATOS VISSZÁSSÁGOK
A Nektv. 38. | (1) bekezdés a) pontja értelmében az országos önkormányzat
véleményt nyilvánít az általa képviselt kisebbséget e minõségében érintõ
jogszabályok tervezetérõl, ideértve a megyei, fõvárosi közgyûlési rendeleteket
is. Ezt a rendelkezést értelemszerûen kiegészítik a jogalkotásról szóló 1987.
évi XI. törvénynek a jogszabálytervezetek véleményezésérõl szóló 27-31. |-ai,
melyek arra kötelezik a jogszabály tervezetét elõkészítõ szerveket, hogy az
arra jogosultakat - esetünkben az országos önkormányzatokat - vonják be a
jogszabály elõkészítésének folyamatába. Az országgyûlési biztoshoz mûködési
ideje alatt több olyan panasz vagy információ jutott el, mely a fenti
kötelezettség teljesítésének elmulasztását kifogásolta, illetve jelezte. A
vonatkozó vizsgálatok ismertetése elõtt mindenképpen ki kell arra térni, hogy
miért tartom kiemelkedõen fontosnak az országos önkormányzatok ezen
véleményezési jogát.
Az Alkotmány 68. | (1) bekezdése szerint a magyarországi nemzeti és etnikai
kisebbségek államalkotó tényezõk. Ugyanezen | (3) bekezdése és a Nektv. 20. |
(1) bekezdése értelmében a kisebbségeknek joguk van az országgyûlési
képviselethez. [Ennek módjáról külön törvénynek kell rendelkeznie, e törvény
megalkotásával, az Országgyûlés e parlamenti beszámoló elõterjesztéséig adós
maradt, fenntartva ezzel a több mint 6 éve fennálló mulasztásos
alkotmánysértést. (E probléma bõvebb kifejtését a jogalkotásról szóló fejezet
tartalmazza.)] Az államalkotó tényezõ mivolt és az országgyûlési képviselet
alkotmánysértõ hiánya fokozott közjogi hangsúlyt ad a jogszabályok
véleményezési jogának. E jog megsértése, vagy a sérelem közvetlen veszélye
pedig a kisebbségi jogokkal kapcsolatos olyan visszásságot eredményez, melynek
így kiemelkedõ jelentõsége van.
a) 1995-ben az államháztartási törvényjavaslat - a Kincstár intézményének
államháztartásba való beillesztése mellett - olyan rendelkezéseket
tartalmazott, amelyeknek Országgyûlés által eredeti formában való elfogadása
mind az országos, mind a helyi önkormányzatok államháztartáshoz fûzõdõ - és az
elõzõ pontokban elõadottak miatt eleve nem egyértelmûen rendezettnek mondható
- kapcsolatában változást jelentett volna. Különösen jelentõs változások
következtek volna be az országos önkormányzatok vonatkozásában.
Az országos önkormányzatok beadványát alaposnak ítéltem meg, ezért kísérletet
tettem arra, hogy az országos önkormányzatok vélemény-nyilvánítási jogukat
megkésetten bár, de gyakorolhassák. Ennek eredményeképpen az Országgyûlés az
államháztartási törvény módosításának olyan változatát fogadta el, amely -
tekintettel a jelenlegi ellentmondásos helyzetre - elfogadható mértékben
szabályozta újra a kisebbségi önkormányzatok és az államháztartás kapcsolatát.
b) A kisebbségi önkormányzatok költségvetésük önálló meghatározásához fûzõdõ
jogának, valamint az országos önkormányzatok törvénytervezetek
véleményezéséhez fûzõdõ jogának érvényesítése az 1996. évi költségvetési
törvény elõkészítésekor úgy jelentkezett, hogy az országos önkormányzatok eme
kétirányú jogosultságuk miatt kétszeresen is jogosultak lettek volna a törvény
elõkészítésébe bekapcsolódni. A jogszabály elõkészítéséért felelõs szerv (a
Pénzügyminisztérium) kötelességét megsértve, be sem akarta vonni az
önkormányzatokat a törvény elõkészítésébe.
Ugyancsak alaposnak ítélve az önkormányzatoknak erre irányuló panaszát,
egyeztetést kezdeményeztem a Pénzügyminisztérium, a Nemzeti és Etnikai
Kisebbségi Hivatal, valamint az országos önkormányzatok között. Ennek
eredményeképpen az önkormányzatok élhettek véleményezési jogukkal.
c) A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény tervezetének
tárgyalásakor az országos önkormányzatoknak ugyancsak nem nyílott alkalmuk
arra, hogy jogszabály-véleményezési jogukkal megfelelõ módon élhessenek. Mivel
a törvény a tömegtájékoztatás és a kisebbségi jogok érvényesülésének területén
alapvetõ jelentõségû, ezért a társadalmi ellenõrzöttségnek e törvény esetében
már annak elõkészítése szakaszában meg kellett volna nyilvánulnia. Abban, hogy
- szemben az Alkotmánybíróság ide vonatkozó határozatában foglaltakkal - a
törvény elfogadott változatában továbbra is az elektronikus sajtó politikai
ellenõrzése valósul meg, része van annak is, hogy a kisebbségek - hasonlóan
más társadalmi szervezetekhez - jogszabály-véleményezési jogukkal nem voltak
képesek megfelelõ - a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott tartalommal
bíró - módon élni.
d) 1996-ban két eljárás tárgyát képezte a jogszabálytervezetek
véleményezésével kapcsolatos önkormányzati jog. A helyi önkormányzatok
adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény megalkotásának
folyamatában, amikor a jogszabály még csak az Országgyûlés elé terjesztett
törvényjavaslat formájában létezett, észleltem, hogy a javaslat 37. |-ában
módosítani kívánta a Nektv. egyes rendelkezéseit. Rövid úton történt
tájékozódás során kiderült, hogy az országos önkormányzatok nem kapták meg
véleményezésre a jogszabály tervezetét. A hivatalból indított vizsgálat
megállapította, hogy a Belügyminisztérium megsértette valamennyi országos
kisebbségi önkormányzatnak a Nektv. 38. | (1) bekezdés a) pontjába foglalt
jogát. Az eljárás eredményeképpen az Obtv. 21. | (1) bekezdése szerinti
kezdeményezésben szólítottam fel a belügyminisztert a mulasztásért való
felelõsség megállapítására, valamint arra, hogy tegyen intézkedéseket, hogy a
jövõben az országos kisebbségi önkormányzatoknak ez a rendkívül fontos
jogosultsága a Belügyminisztérium mulasztása folytán csorbát ne szenvedjen. A
belügyminiszter a felelõsség megállapításának kérdését mellõzõ érdemi
válaszában vitatta, hogy a nevezett törvényjavaslat (melyet az eljárás során
az Országgyûlés elfogadott, majd törvényként kihirdetésre is került) érintette
volna a kisebbségeket e minõségükben, így vitatta azt, hogy az országos
önkormányzatoknak a véleményezési joga egyáltalán fennállt volna az adott
kérdésben. Arra alapozta véleményét, hogy a törvény szabályozási célja az
adósságállományuk miatt fizetésképtelenné vált helyi önkormányzatok
fizetõképességének helyreállítása volt, a Nektv. módosítása pedig csak a
települési önkormányzat által a helyi kisebbségi önkormányzat részére történõ
feladat- és vagyonátadással függött össze.
A Belügyminisztériumnak adott válaszban kifejtett álláspontom az volt, hogy a
Nektv. bármely módosítására irányuló jogszabálytervezet a kisebbségeket e
minõségükben érinti, hiszen az az egyéni és közösségi kisebbségi jogokat,
valamint a kisebbségi önkormányzatok jogállásának alapvetõ szabályait
tartalmazza. A Nektv. módosítását célzó jogszabálytervezetét pedig - legalább
a módosítás tekintetében - az országos önkormányzatoknak jogukban áll
véleményezni. Az adott ügyben azonban a belügyminiszternek a törvény személyi
hatályával kapcsolatos értelmezésére is tekintettel, a visszásságot olyan
fokúnak tekintettem, hogy a Minisztérium figyelmeztetésén kívüli, további
intézkedést nem tartottam szükségesnek.
e) A jogszabályok elõkészítését végzõ szervek azonban nemcsak azáltal tudják
megsér<%2>teni a szóban forgó önkormányzati jogot, ha egyáltalán nem küldik
meg a tervezetet véleményezésre, hanem azáltal is, ha megküldik ugyan, de a
vélemé<%0>ny elõterjesztésére adott határidõ teljesíthetetlenül rövid. A
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 31. |-a a véleményezés határidejérõl
a következõképpen rendelkezik: +A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet
elõkészítõjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményezõ megalapozott
véleményt adhasson, és azt a tervezet elõkészítésénél figyelembe lehessen
venni. jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményezõ szerv testületi jellegére is
tekintettel kell lenni . [(2) bekezdés]
Amennyiben a jogszabály elõkészítését végzõ szervek az imént idézett
rendelkezések megkerülésével rövid határidõ kitûzésével kérik az országos
kisebbségi önkormányzatok véleményét, valójában üressé, formálissá teszik ezt
a fontos jogosultságot. Az Országos Örmény Önkormányzat beadványa nyomán
végzett vizsgálat során (mely a Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium
eljárását érintette) megállapítást nyert, hogy a két minisztérium rendszeresen
olyan határidõvel küldi meg a tervezeteket, hogy gyakran nemhogy testületi
álláspont kialakítására, de a véleményezendõ anyagnak a testület tagja általi
megismerésre sincs idõ. A vizsgálat megállapította továbbá, hogy a két
minisztérium saját szervezeti és mûködési szabályzatával is ellentétes a fenti
eljárás. Mivel az adott tervezetek (a pótköltségvetés tervezete, illetve a
helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök rendezésérõl szóló kormány-
elõterjesztés) véleményezéséhez fûzõdõ érdek idõközben csökkent, illetve
elenyészett, ezért a két érintett minisztert az Obtv. 21. | (1) szerinti
kezdeményezéssel arra hívtam fel (a belügyminisztert tehát ismételten), hogy
eljárásuk a jövõben igazodjék a törvények és saját mûködési rendjük
szabályaihoz. Az érintettek a kezdeményezést elfogadták és a visszásság
jövõbeni kiküszöbölése érdekében megtett érdemi intézkedésekrõl, valamint a
kisebbségi önkormányzatok alkotmányos jogainak maradéktalan betartására való
törekvésükrõl is tájékoztattak.
2.2.
PÉNZÜGYI GAZDÁLKODÁSI PROBLÉMÁK
A kisebbségi önkormányzatok mint beadványozók nemcsak a vélt egyéni kisebbségi
jogsérelem kapcsán léptek fel sikeresen, de - felnõve feladatukhoz - saját
mûködési feltételeik megteremtésében is tevékenyen vállalnak részt. A hatályos
jogi szabályozás bizonyos fokig függõvé teszi a kisebbségi önkormányzatokat a
települési önkormányzatoktól. Együttmûködési készség hiányában nem alakulhat
ki a két önkormányzat között megfelelõ párbeszéd, számos esetben a települési
önkormányzat nem biztosítja a mûködési feltételeket a kisebbségi önkormányzat
számára, szélsõséges esetben ez abban is megnyilvánul, hogy nem továbbítja a
kisebbségi önkormányzat részére az állami támogatást.
a) Nagy számban jelentkezik a települési önkormányzatnak a kisebbségi
önkormányzat - költségvetése szabályozására vonatkozó - alapjogát sértõ
magatartása, az önkéntes jogkövetés szinte teljes hiánya. A települési
önkormányzat a jogi szabályozással ellentétesen a költségvetési koncepció
kialakítása, a költségvetés tervezése során nem mûködik együtt a kisebbségi
önkormányzattal.
Az ezzel kapcsolatos panaszok egyik csoportját azok alkotják, amelyekben a
beadványozók - általában a kisebbségi önkormányzati elnökök - azt sérelmezik,
hogy a kisebbségi önkormányzat által kezdeményezett együttmûködéstõl a helyi
önkormányzat elzárkózik.
A községi önkormányzat a kisebbség önkormányzat elnökének többszöri
kezdeményezésére sem volt hajlandó együttmûködni a kisebbségi önkormányzattal.
A cigány kisebbségi önkormányzat elnöke intézkedést kezdeményezett a
közigazgatási hivatalnál többek között amiatt is, hogy a kisebbségi
önkormányzat szerette volna elkészíttetni az 1996. évi költségvetési
koncepciót, illetve a költségvetés tervezetét. E törekvésük a jegyzõ és a
polgármester együttmûködési és közremûködési készsége hiányában lehetetlenné
vált.
A települési önkormányzat annak ellenére zárkózott el az együttmûködéstõl,
hogy a közigazgatási hivatal sorozatosan törvénysértést állapított meg. -gy
például törvényességi észrevételként jelezte a települési önkormányzatnak,
hogy a tárgyévi költségvetési rendelet elfogadásának elõkészítési szakaszában
nem a hatályos jogi szabályozásnak megfelelõen járt el, melynek az lett a
következménye, hogy a települési önkormányzat költségvetési rendelete nem
tartalmazta a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését. A közigazgatási
hivatal a települési és kisebbségi tisztségviselõk részvételével személyes
konzultációt hívott össze a törvénysértések megszüntetése érdekében.
Az önkormányzat magatartása csak a közigazgatási hivatal és a kisebbségi
önkormányzat elnöke által idõközben bevont kisebbségi biztos eljárásának
együttes hatására változott, így sikerült a két önkormányzat közötti
feszültséget oldva, mûködésüket törvényes alapokra helyezni. Eredményként
könyvelhetjük el, hogy a kisebbségi és a települési önkormányzat között
létrejött a - költségvetés tervezésére és végrehajtására <%0>vonatkozó -
megállapodás.
b) A panaszok másik jellemzõ csoportját alkotják azok a beadványok, amelyekben
sérelmezik, hogy a települési önkormányzat nem fogadja be saját
költségvetésébe a kisebbségi önkormányzat költségvetését.
Emiatt fordult hozzám egy városi roma kisebbségi önkormányzat elnöke. A
vizsgálat során valóban megállapítást nyert, hogy a városi önkormányzat éves
költségvetése a kisebbségi önkormányzat költségvetését nem tartalmazza. Annak
ellenére, hogy a települési önkormányzat korábban formálisan rendezte az
együttmûködés és kapcsolattartás kérdését, a költségvetési koncepció
kialakítása és a költségvetés összeállítása során jogsértõ eljárást követett,
ebbõl eredendõen vált megállapíthatóvá a törvénysértés. Ennek az ügynek volt
egy másik eleme is.
A Nektv. 28. |-a szerint +a települési önkormányzat által létrehozott
polgármesteri hivatal - a szervezeti és mûködési szabályzatban meghatározott
módon - köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni .
Többször elõfordul, így ebben az esetben is, hogy hiányzik a képviselõ-
testület hivatalának szerepvállalása a kisebbségi önkormányzat mûködésének
segítésében annak ellenére, hogy a vonatkozó szabályozók errõl egyértelmûen
rendelkeznek. A problémát úgy jellemezhetjük, mint a polgármesteri hivatal,
illetve a jegyzõ elhatárolódását a kisebbségi önkormányzat mûködésével
kapcsolatos teendõktõl. Ezért amellett, hogy az ajánlásban a kisebbségi
önkormányzat költségvetésének befogadására hívtuk fel a települési
önkormányzatot, külön felhívtuk az önkormányzat figyelmét arra is, hogy a
hivatal vezetõje nyújtson hatékonyabb segítséget a kisebbségi önkormányzatnak
mind a költségvetési koncepció elfogadásához, mind a költségvetési javaslat
idõbeli kidolgozásához.
Ehhez társul egyes önkormányzatoknak az a törvénysértõ gyakorlata is, hogy a
<%-2>képviselõ-testület üléseire a kisebbségi önkormányzat elnökét nem hívják
meg.<%0>
Egy községi önkormányzat mûködésével kapcsolatosan lefolytatott vizsgálatom
során állapítottam meg többek között azt is, hogy a közigazgatási hivatal
törvényességi észrevételt tett amiatt, hogy a cigány kisebbségi önkormányzat
megalakulásától a vizsgálat idõpontjáig a testület nem tett eleget az
önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzatát érintõ - a kisebbségi törvény
fent idézett 28. |-a szerinti - módosítási kötelezettségének.
c) Feltétlenül szót kell ejteni a költségvetést is érintõ és ugyancsak az
együttmûködés hiányára visszavezethetõ kísérõ jelenségekrõl, amelyek a
kisebbségi önkormányzat mûködésének technikai feltételeire, illetve azok
hiányára vezethetõk vissza. A helyiség, bútorzat, irodagép használatára
vonatkozó panaszok a költségvetéssel kapcsolatosan benyújtott beadványokban
jelennek meg.
A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának,
vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet
12. | (3) bekezdésének rendelkezése szerint az önkormányzati hivatal a törvény
28. |-ának értelmében a helyi kisebbségi önkormányzat kérésére - biztosítja a
helyi kisebbségi önkormányzat testületi mûködésének feltételeit, és ellátja az
ezzel kapcsolatos teendõket, így különösen a kisebbségi önkormányzat testületi
mûködésének rendjéhez igazodó helyiséghasználatot, a postai, kézbesítési,
sokszorosítási feladatatok ellátását, ideértve az ezzel járó költségek
viselését is.
Erre példa a következõ tanulságos eset:
Egy kisebbségi önkormányzat elnökének a polgármesterhez címzett levelére -
amelyben elhelyezésük megoldatlanságára panaszkodik - a polgármester válaszul
leírja, hogy azért nem áll módjában helyiséget biztosítani a kisebbségi
önkormányzat számára, mert az nem a polgármester, hanem a képviselõ-testület
hatásköre. Ezt követõen a polgármester az önkormányzat testületi ülésén az
+Egyebek napirend keretében a hatáskörrel rendelkezõ képviselõ-testület elé
terjesztette a kisebbségi önkormányzat helyiségbiztosításával,
telefonvonallal, berendezési tárgyak használatával kapcsolatos levelét, és
egyéb újabb válaszlevelében arról értesíti a kisebbségi önkormányzat elnökét,
hogy + a képviselõ-testület soron következõ ülésén külön napirendben tervezi
tárgyalni a helyi kisebbségi önkormányzat mûködésével, gazdálkodásával
kapcsolatos tárgykört . A települési önkormányzat hiteles tájékoztatása
céljából kérte, hogy a kisebbségi önkormányzat postafordultával küldje meg
alakuló ülésének jegyzõkönyvét, szervezeti és mûködési szabályzatát, valamint
ciklusprogramját. Arról azonban elmulasztotta tájékoztatni az elnököt, hogy a
képviselõ-testület korábbi ülésén már napirendjére tûzte és tárgyalta az
ügyet, és mivel döntést nem hozott a közigazgatási hivatal mulasztásos
törvénysértés miatt észrevételt tett. A polgármester erre a törvényességi
észrevételre azt a tájékoztatást adta a törvénysértést jelzõ szervnek, hogy az
önkormányzat azért nem tudja a kisebbségi önkormányzat problémáját érdemben
tárgyalni, mert az a polgármester felhívásának ellenére nem küldte meg írásban
az alakuló ülés jegyzõkönyvének másolatát, szervezeti és mûködési
szabályzatának másolatát, valamint a ciklusprogramot.
Az eddigiekben jelzett - különösen a költségvetések elõkészítése körül
jelentkezõ - jogalkalmazási nehézségek, melyeket a törvényességi ellenõrzést
végzõ megyei közigazgatási hivatalok rendszeresen észleltek, indokoltak volna
valamilyen +módszertani segítségnyújtást a +fõhatóságok részérõl
(megállapodástervezetek, eljárási segédletek kidolgozása).
Tekintettel arra, hogy ez nem történt meg, az országos kisebbségi
önkormányzatok segítségünket kérték a helyi kisebbségi önkormányzatok és a
települési önkormányzatok között kötendõ együttmûködési megállapodás
tartalmára vonatkozóan. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
alapján dolgoztuk ki a települési és a kisebbségi önkormányzat közötti
együttmûködésimegállapodás-mintát, melyet véleményeztettünk a Belügyminiszté-
rium Önkormányzati, illetve az Önkormányzati Gazdasági Fõosztályával, valamint
a Pénzügyminisztérium Önkormányzati, Területfejlesztési és Lakáspolitikai
Fõosztályával is. Ezt követõen került a javasolt együttmûködési megállapodás
tervezet az Önkormányzati Tájékoztatóba, és eljuttattuk a kisebbségek országos
önkormányzataihoz, valamint a megyei közigazgatási hivatalok vezetõihez.
Információink szerint az érintettek legtöbbje a tervezetet felhasználta az
1997-es költségvetési elõkészületek során.
2.3.
A NYELVHASZNÁLAT
a) Az Országos és Fõvárosi Szerb Önkormányzat beadvánnyal fordult a kisebbségi
biztos irodájához, segítséget kérve a közigazgatási hivatal és köztük, a
nemzetiségi anyanyelvhasználat kapcsán kialakult jogértelmezési vita
tisztázásában. Az önkormányzatok kérdése abban állt, hogy a helyi kisebbségi
önkormányzat a törvények értelmében üléseit, határozatait, dokumentumait
vezetheti-e anyanyelvén, az ülésekrõl készített jegyzõkönyveket kizárólag az
általa képviselt kisebbség anyanyelvén továbbíthatja-e a közigazgatási
hivatalnak, illetve az önkormányzatok kötelezhetõek-e arra, hogy
határozataikat és jegyzõkönyveiket magyar nyelven készítsék el.
A vizsgálat kiindulópontja az volt, hogy az Alkotmány védelemben részesíti a
nemzeti és etnikai kisebbségeket, biztosítja a kollektív részvételüket a köz-
életben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvû
oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.
A Nektv. 51. | (1) bekezdése szerint hazánkban anyanyelvét bárki, mindenkor és
mindenhol szabadon használhatja.
Sem a Nektv., sem az Ötv. nem írja elõ a jegyzõkönyvvezetés magyar nyelvû
kötelezettségét, és nem ad felhatalmazást - a közigazgatási hivatal
véleményével ellentétben - a Nektv. 52. | (2)-(3) bekezdéseinek analóg
alkalmazására a helyi kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában. A Nektv. 52. |
(2) bekezdése szerint ugyanis: +A helyi önkormányzat képviselõ-testületében a
kisebbségi képviselõ anyanyelvét is használhatja. Ha a felszólalás valamely
kisebbség nyelvén hangzott el, a felszólalás magyar nyelvû szövegét vagy
tartalmi kivonatát az ülés jegyzõkönyvéhez csatolni kell. A (3) bekezdés
kimondja, hogy: +Ha a településen kisebbséghez tartozó személyek élnek, a
képviselõ-testület jegyzõkönyveit és határozatait - a magyar mellett - az
adott kisebbség nyelvén is vezettetheti, illetõleg szövegeztetheti.
Értelmezési vita esetén a magyar nyelvû változat a hiteles.
Ez utóbbi azonban csak a települési képviselõ-testület ülésére
vonatkoztatható, miután a jogalkotó annak +vegyes nyelvi összetételét
vélelmezi. A hivatkozott rendelkezésnek a tisztán kisebbségi képviselõkbõl
álló helyi kisebbségi önkormányzati testületre való vonatkoztatása kizárt,
hiszen ott a magyar nyelv kötelezõ alkalmazása szóba sem jöhet. A kérdésben
elfoglalt álláspontomat alátámasztja a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek
Európai Kartájának országgyûlési határozattal történõ megerõsítése.
|llásfoglalásom eredményre vezetett az ügyben. A közigazgatási hivatal
vezetõje elfogadta ajánlásomat. Ennek következtében a helyi kisebbségi
önkormányzat ülésein a jegyzõkönyv vezetésének és a határozathozatalnak
kisebbségi anyanyelven történõ folytatásához nem fûzött kifogást és a vita
lezárásaképpen gondoskodott arról, hogy a kisebbségek anyanyelvén beküldött
jegyzõkönyveket magyarra fordítsák, mely a közigazgatási hivatal törvényességi
ellenõrzésének elõfeltétele.
b) Szintén a kisebbségi nyelvhasználattal, illetve a szabad névhasználattal
függött össze annak a görög kisebbséghez tartozó beadványozónak az ügye, aki
kérte újszülött fia nevének görög nyelvû anyakönyvezését. Az ügyben eljáró
anyakönyvi hivatal akadályokat gördített a panaszos névadási szándéka elé. Az
anyakönyvvezetõ tájékoztatása szerint csak négy nemzetiséghez tartozók
választhatnak saját szokásaik szerint nevet, a görög esetében ez nem áll fenn.
Esetükben a szülõk csak a Magyar Utónévkönyvbõl választhatnak gyermeküknek
keresztnevet. Itt viszont nem találhatók olyan nevek, melyeket a görög
nemzetiségû szülõk gyermeküknek adni szándékoztak. A panaszos egyébként
névadási ügyével korábban megkereste a Belügyminisztériumot, beadványára
azonban nem kapott választ.
Az ügyben eljárt anyakönyvi hivatal álláspontja teljesen hibás. A Nektv. 12. |
(1) bekezdése értelmében minden +kisebbséghez tartozó személynek joga van
saját és gyermeke utónevének szabad megválasztásához, családi és utónevének
anyanyelve szabályai szerinti anyakönyveztetéséhez és annak - jogszabályban
meghatározott keretek között - hivatalos okmányokban való feltüntetéséhez. A
nem latin írásmóddal történõ bejegyzés esetén kötelezõ a fonetikus, latin
betûs írásmód egyidejû alkalmazása is. A (2) bekezdés szerint: +Kérésre az
anyakönyvezés és az egyéb személyi okmányok kiállítása - az (1) bekezdésben
meghatározottak szerint - kétnyelvû is lehet. A Nektv. Magyarországon honos
népcsoportnak ismeri el a görögöt is. -gy a görög kisebbséghez tartozó
személyek kérhetik az anyanyelvükön való anyakönyvezést.
Tájékoztattuk az ügyben eljárt szerv vezetõjét (az önkormányzat jegyzõjét) és
annak eljárását kértük annak érdekében, hogy a panaszos a törvényben adott
jogait érvényesíthesse. Az ügy ennek megfelelõen megoldást nyert.
2.4.
MÉDIAÜGYEK
TELEVÍZIÓ
a) A Nektv. 18. |-ának (1) bekezdése szerint a közszolgálati rádió és
televízió biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségi mûsorok rendszeres
készítését és sugárzását. A 3. | (2) bekezdése szerint a nemzeti vagy etnikai
önazonossághoz való jog olyan alapvetõ emberi jog, amely egyéneket és
közösségeket egyaránt megillet. A 15. | szerint a kisebbségi önazonosság
megõrzése, ápolása, erõsítése és átörökítése a kisebbségek elidegeníthetetlen
közösségi joga.
A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban:
RTVtv.) elfogadása és annak hatályba lépése közötti idõben a Magyar Televízió
kisebbségi televíziómûsorok mûsorstruktúrában való elhelyezését oly módon
készült megváltoztatni, hogy azok nem lettek volna képesek hatékonyan
betölteni kettõs szerepüket. A nemzetiségi mûsorok kezdési idõpontját minden
hét szombatjának azokra a kora reggeli óráira helyezte a Magyar Televízió,
amikor statisztikailag kimutathatóan a mûsorok nézettsége rendkívül alacsony.
A kisebbségek számára önazonosságuk megõrzése érdekében alapvetõ fontosságú,
hogy a közszolgálati médiumokban megfelelõ idõtartamú, szerkesztettségû,
színvonalú mûsorokkal legyenek képviselve. Ezen túlmenõen a kisebbségek
számára az is alapvetõ fontosságú, hogy a többségi társadalom ismerje meg
életüket, kisebbségként való létezésüket. A Magyar Televízió kisebbségi
mûsoraival nemcsak a kisebbségeknek szolgáltat mûsort, hanem hozzásegít annak
az alkotmányos célnak a megvalósításához is, hogy a többségi társadalom
ismerje meg a kisebbségi társadalmat és alakuljon ki benne tolerancia annak
mássága iránt.
Mindezek alapján a Magyar Televíziónak az a tervezett intézkedése, amely a
kisebbségi mûsorok sugárzásának, illetõleg ismétlésének idõpontját 1996.
január 1-jével olyan módon változtatta volna meg, hogy azok ne tudjanak eleget
tenni az elõzõ bekezdésben felsorolt funkciójuknak, az országgyûlési biztos
álláspontja szerint megsértette a kisebbségeknek önazonossághoz való jogát.
Ezért a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnökével, valamint a
kisebbségek országos önkormányzataival egyetemben a Magyar Televízió elnökéhez
fordultunk, melynek eredményeképpen a Magyar Televízió elismerte a jogsértést,
és a sérelmezett intézkedését saját jogkörében visszavonta.
RÁDIÓ
b) A rádiózásról és televíziózásról szóló törvény hatálybalépését követõen, az
elektronikus média struktúrájának átalakításakor a törvény által a
kisebbségek, azok szervezetei számára biztosított jogok gyakorlásához (a
kisebbségi mûsorok készítése irányelveinek meghatározása, a kisebbségi
szervezetek által készített esetleges mûsorokhoz szakmai segítség nyújtása)
szükséges, hogy a közszolgálati rádió és televízió, valamint az említett
szervezetek folyamatos kapcsolatban legyenek.
E jog érvényesítéséhez szükséges (rendszeres) kommunikáció megindítása
céljából - mediátori szerepet vállalva - tanácskozásra hívtuk a közszolgálati
rádió, valamint az országos kisebbségi önkormányzatok vezetõit, ahol az
érdekelt felek egyrészt konkrét eredményekre jutottak, másrészt megállapodtak
a folyamatos kapcsolattartás feltételeiben.
c) 1996-ban hivatalból kezdtünk vizsgálatot annak megállapítására, hogy a
Magyar Rádió nemzetiségi mûsorai kezdési idõpontjainak az Országgyûlés
üléseinek közvetítése miatti eltolódása és esetenként a kisebbségi mûsorok
elmaradása okoz-e a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásságot. A vizsgálat
célja annak kiderítése volt, hogy a Magyar Rádió eljárása sérti-e a RTV tv.
26. | (1) bekezdésének azon elõírását, mely a közszolgálati mûsorszolgáltató
kötelezettségévé teszi, hogy biztosítsa a magyarországi nemzeti és etnikai
kisebbségek kultúrájának és anyanyelvének ápolását, a kisebbségek anyanyelven
való rendszeres tájékoztatását. Ugyanezen bekezdés a közmûsor-szolgáltatónak
azt a kötelezettségét is rögzíti, mely szerint a nemzetiségi mûsorok
idõtartama sem országos, sem körzeti összesítésben nem lehet kevesebb, mint a
törvény hatályba lépésekor (1996. február 1.). A vizsgálatot lezáró ajánlás
szerint a Nektv. - mint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, az
Alkotmány rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásáról rendelkezõ jogszabály -
42-50. |-aiban a nemzeti és etnikai kisebbségek számára széles körû kulturális
autonómiát biztosít. A kultúra egy területét, az elektronikus médiát
szabályozó jogszabály, a RTV tv. ennek az alkotmányos követelménynek
biztosítékaként a fenti hivatkozott garanciarendszert építette be a
közszolgálati rádiózás és televíziózás intézményrendszerébe.
Az RTV tv. 138. |-ának (7) bekezdése ugyanakkor a közszolgálati
mûsorszolgáltatók elnökeinek kötelességévé teszi az Országgyûlés ülései
folyamatos közvetítésének a rendjérõl való gondoskodást. A Magyar Rádió mint
közszolgálati mûsorszolgáltató e kétfajta kötelezettségének oly módon tett
eleget, hogy az Országgyûlés üléseit a Kossuth adó URH-sávján ún. élõ, egyenes
adásban közvetítette, majd ezt követõen 18.30 órától kezdõdött a nemzetiségi
mûsorok sugárzása. Az ülések elhúzódása esetén a mûsorrend szerint soron
következõ adások kezdési idõpontja késõbbre tolódott, esetlegesen pedig a
soron következõ mûsor sugárzása elmaradt.
|lláspontom szerint a Magyar Rádiónak ez a mûsorsugárzási gyakorlata a RTV tv.
26. | (1) bekezdésében megfogalmazott követelmények megsértését jelenti.
Ugyanis ez a szabály a Nektv. kulturális autonómiát biztosító rendelkezéseivel
való együttes értelmezés alapján nem egyszerûen azt jelenti, hogy a
nemzetiségi mûsoroknak kizárólag összmûsoridejük alapján kell megfelelniük a
törvény hatálybalépése elõtti állapotnak, hanem azt is, hogy azok mûsor-
struktúrában való elhelyezkedésének, nemzetiségek szerint egymáshoz
viszonyított arányában is meg kell felelniük egyrészt a törvény hatálybalépése
elõtti - a nemzetiségek országos önkormányzatai által elfogadott - helyzetnek,
másrészt annak a törvényi követelménynek, hogy a közszolgálati
mûsorszolgáltatónak ezen az úton is elõ kell segítenie a nemzeti és etnikai
kisebbségek kultúrájának és anyanyelvének ápolását, valamint a kisebbségeknek
anyanyelvükön való rendszeres tájékoztatását.
A nemzeti és etnikai kisebbségek önazonosságának megõrzésében a közszolgálati
mûsorszolgáltatók országos és körzeti készítésû és sugárzású nemzetiségi
mûsorai kiemelkedõ szerepet játszanak. |lláspontom szerint a közszolgálati
mûsorszolgáltatónak erre a körülményre fokozottan figyelemmel kell lennie a
mûsorrend összeállításakor. Ezzel összefüggésben ki kell emelni továbbá a
hallgatói szokásoknak a mûsorsugárzás idejétõl való függõségét, amelyek
nemzetiségi vonatkozásban - tekintettel az elõbb elõadottakra - igen
jelentõsek. Ebbõl következõen a nemzetiségi mûsorok sugárzási idejének a
mûsorszolgáltató által történõ egyidejû megváltoztatása nemcsak közvetlen
kisebbségi jogsérelmet okoz, hanem közvetve a kisebbségek önazonosság-
tudatának gyengülésében is komoly szerepet játszhat.
Ajánlásomban kifejtettem, hogy az országgyûlési közvetítések rendjét úgy kell
kialakítani, hogy az ülések közvetítése ne eredményezhesse a nemzetiségi
mûsoroknak a törvény hatálybalépése elõtti idõponthoz viszonyított késõbbi
sugárzását, illetõleg esetleges elmaradását, hanem azok a törvény
hatálybalépése elõtti mûsorrendnek megfelelõen kerüljenek sugárzásra. Ennek a
követelménynek az országgyûlési közvetítések kötelezettségével való együttes
érvényesítése az RTV tv., valamint a Nektv. hivatkozott rendelkezéseinek
értelmében a közszolgálati mûsorszolgáltatónak a feladata.
Megítélésem szerint a nemzetiségi mûsorok sugárzási rendjének megváltoztatása
nem lehet eseti döntés eredménye, hanem annak az RTV tv. 26. |-a (2)
bekezdésének megfelelõen, a kisebbségek országos önkormányzatainak a
nemzetiségi mûsoridõ felhasználási elveirõl való döntésének alapján, az
érdekeltek szempontjait messzemenõen figyelembe véve kell megtörténnie.
A Magyar Rádió Közalapítvány Kuratóriumának elnöke az ajánlást nem fogadta el.
Amellett, hogy hivatkozott arra, hogy a Kuratórium csak részletes kimutatások
birtokában lehet a <%0>jogsértés megállapítására alkalmas helyzetben, azt is
kifejtette,<%-2> hogy állásp<%0>ontjuk szerint önmagában az a tény, hogy az
országgyûlési közve<%-2>títések miatt a nemzetiségi mûsorok kezdõ idõpontja
esetleg elcsúszott, nem minõsül<%-3> a <%-2>médiatörvény megsértésének. Ez
különösen nem játszhat - még közvetetten<%0> sem - komoly szerepet a ki<%-
1>sebbségek önazonosság-tudatának gyengüléséb<%-2>en.<%0>
Az ajánlás fenntartására vonatkozó nyilatkozatom után a Kuratórium elnöke
olyan tájékoztatást adott, mely szerint a Kuratórium Elnöksége birtokába
került adatok elemzése alapján arra a következtetésre jutott, hogy a
kisebbségi biztos megfigyelései és ajánlásai jogosak, azaz a jogsértés
fennáll. A Kuratórium Elnöksége egyben felhívta a Magyar Rádió elnökét, hogy
haladéktalanul gondoskodjék az RTV tv. 26. | (1) bekezdésébe foglalt
követelmény érvényre juttatásáról, továbbá, hogy folytasson tárgyalást a
kisebbségek országos önkormányzataival a rendelkezésre álló mûsoridõ
felosztásának elveirõl, a mûsorrendet a jövõre nézve pedig úgy állapítsa meg,
hogy az zárja ki az RTV tv.-ben foglalt kötelezettségek sérelmét.
2.5.
A KISEBBSÉGI OKTATÁS ÜGYE
A nemzetiségi oktatás a kisebbségi jogok kiemelt területe, ugyanis a nemzeti
és etnikai kisebbséghez tartozók számára a Magyar Köztársaság - az Alkotmány
68. | (2) bekezdése alapján - biztosítja az anyanyelvû oktatást. A Nektv. 43.
| (2) bekezdése a gyermek szülõjére, gondviselõjére bízza annak eldöntését,
hogy gyermeke nemzetiségi vagy magyar nyelvû oktatásban vegyen-e részt, és a
szülõ e jogának gyakorlásában nem korlátozható. Az identitás szabad
megválasztását és megõrzését nagymértékben segítheti, ha a kisebbséghez
tartozó személy ismeri csoportja nyelvét, kultúráját. Mivel az asszimiláció
miatt kisebbségek generációi vesztették el anyanyelvüket, az óvoda, iskola
segítheti a gyermekeket - és szüleiket - identitásuk megtalálásában és
megõrzésében, az asszimilációs folyamat megállításában. Ennek megfelelõen
magam is kiemelt jel<%2>entõséget tulajdonítottam a kisebbségek oktatására
vonatkozó beadványokna<%0>k.
Ezek jelentõs része a kisebbségek közoktatására vonatkozó rendelkezések
értelmezését, állásfoglalás kialakítását szorgalmazta. Bár a kisebbségi
biztosnak nem feladata a jogszabályok értelmezése, mégis minden esetben eleget
tett az ilyen jellegû kéréseknek, ugyanis a vizsgálatok során világossá vált,
hogy számos esetben nehézséget jelent a jogalkalmazók számára a kisebbségekre
vonatkozó közoktatási rendelkezések együttes értelmezése és alkalmazása. (A
jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethetõ visszásságokról a következõ
fejezetben lesz szó.)
Az értelmezésre, állásfoglalás kialakítására vonatkozó beadványok nagyobb
részét akkor juttatták el a kisebbségi biztoshoz, amikor a kisebbségek
oktatására is kiterjedõ döntés még nem született meg, ezért az értelmezés,
állásfoglalás kisebbségi jogsérelem elkerülését tette lehetõvé. Minden ilyen
esetben jeleztem, hogy jogi álláspontom nem kötelezõ érvényû, csak
tájékoztatás jellegû, ennek ellenére a döntéshozók az álláspontnak megfelelõen
jártak el.
A közoktatási ügyek megoldásában fontos szerepet játszott a kisebbségi biztos
tárgyalási kezdeményezése, adott esetben közvetítése a felek között.
a) Ez történt abban az ügyben is, amelyben a nemzetiségi gimnázium vezetése
kezdeményezte az iskola átalakítását hatosztályos gimnáziummá. A települési
önkormányzat elvi hozzájárulását adta az átalakításhoz és felhívta az iskola
vezetését, hogy tegyenek meg minden olyan intézkedést, amely az átalakuláshoz
szükséges. Elkezdõdött az iskola átszervezése, és az igazgató - abban a
reményben, hogy a tanévkezdésig az átalakulás zökkenõmentesen lezajlik -
beiskolázta a tanulókat. A települési önkormányzat kezdeményezte megállapodás
megkötését az iskola +vonzáskörzetébe tartozó önkormányzatokkal. Az
önkormányzatok többsége aláírta a megállapodást. Ilyen megállapodások
megkötésére a közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos egyes
átmeneti szabályokról szóló 1995. évi LXXXV. törvény 5. | (1) bekezdése
alapján került sor. |m a hivatkozott jogszabályi rendelkezés fogalmazása
szerint a gimnázium osztályainak száma csak abban az esetben növelhetõ, ha a
+megyében mûködõ helyi önkormányzatok e kérdésben egymással megállapodást
kötöttek . A megye fõjegyzõjének álláspontja szerint a megye minden
önkormányzatával meg kell kötni a megállapodást. Ezt az álláspontot képviselte
a Megyei Közigazgatási Hivatal is. Ez teljesíthetetlen feladat elé állította a
település önkormányzatát, ezért az eredeti állapot visszaállításáról
határozott. Ezzel azonban veszélybe került a már beiskolázott tanulók további
sorsa. A probléma megoldása érdekében egyeztetõ tárgyalásokat kezdeményeztem
és felajánlottam a közvetítõ szerepét. A Mûvelõdési és Közoktatási
Minisztérium munkatársa kompromisszumos, átmeneti megoldást javasolt, amellyel
megoldható a tanulók helyzete: a települési önkormányzat módosítsa az iskola
alapító okiratát, oly módon, hogy az iskola többcélú intézménnyé váljon, és
ezzel lehetõvé válik 7. és 8. évfolyamú, emelt szintû oktatást biztosító
osztályok indítása. Az önkormányzat a javaslatnak megfelelõen módosította az
alapító okiratot, ezzel helyreállítva a törvényes állapotot. A fentiek alapján
kiderül, hogy az átalakulást egy, azóta hatályon kívül helyezett törvény
szabályozta, a megyei önkormányzat és a közigazgatási hivatal pedig mereven
ragaszkodott egy értelmetlen, végrehajthatatlan rendelkezés betûjéhez.
Az iskola nem tett le a hatosztályos gimnázium tervérõl, ám azóta a
közoktatási törvény módosítása hatályon kívül helyezte a lehetetlen
feltételeket támasztó átmeneti törvényt, és az átalakulásnak a hatályos
közoktatási törvénynek kell megfelelnie. A megyei önkormányzatnak fejlesztési
tervet kell készítenie a megyében jelentkezõ igények alapján. Azt ajánlottam
az iskola vezetésének, hogy idejében jelezzék átalakulási szándékukat a
települési és a megyei önkormányzatnak is, hogy a hatosztályos gimnázium már
szerepeljen a készülõ fejlesztési tervben.
Azt is felajánlottam, hogy figyelemmel kísérem az iskola átalakulását és adott
esetben közvetítek a felek között a nemzetiségek magasabb színtû,
színvonalasabb oktatásának megvalósulása érdekében.
b) A közvetítõi szerep felvállalása eredményre vezetett olyan ügyben, amelyben
a kisebbségi önkormányzat azt sérelmezte, hogy a településen nem vezették be a
nemzetiségi oktatást annak ellenére, hogy annak törvényi feltételei
fennálltak.
Helyszíni vizsgálat során bebizonyosodott, hogy nem volt tényleges
kezdeményezés az oktatás beindítására, azaz jogsértés nem állapítható meg.
Ezen túlmenõen azonban megállapítást nyert, hogy a szülõk nem is rendelkeztek
az oktatás beindításával kapcsolatban a szükséges információkkal. E
tekintetben az önkormányzat és az iskola is mulasztott. Az érdekeltek közötti
egyeztetésünk nyomán megállapodás jött létre arról, hogy az iskola az
elmulasztott tájékoztatást a kisebbségi képviselõkkel közösen elkészíti, és a
szülõket megfelelõen tájékoztatja. A fentiek alapján megállapítható, hogy a
probléma forrása a felek közötti kommunikáció hiánya volt, mely a kisebbségi
biztos közbenjárásának eredményeként került felszínre. A megfelelõ
tájékoztatás hatására 1996 õszén az óvodában beindult a nemzetiségi oktatás.
Az iskolában - áthidaló megoldásként - elsõ osztálytól, szakkörök keretében
oktatják a nyelvet, a szülõk kérésére.
c) Egyedi ügyben a település kisebbségi önkormányzatának elnöke beadvánnyal
fordult a kisebbségi biztoshoz, amelyben azt sérelmezte, hogy az
iskolaigazgató kinevezésekor nem kérték ki a kisebbségi önkormányzat
egyetértését, ezért megítélésük szerint a kinevezés jogszerûtlen volt.
A vizsgálat során megállapítást nyert, hogy a képviselõ-testület |ltalános
Humán Központ létrehozásáról döntött, pályázatot írtak ki intézményvezetõi
állás betöltésére.
A helyi kisebbségi önkormányzat ülésén az elnök az |HK igazgatói megbízásával
kapcsolatos határozattal összefüggésben kifejtette, hogy véleménye szerint a
képviselõ-testület azzal, hogy nem szerezte be a kisebbségi önkormányzatok
egyetértését, megsértette a Nektv. 1993. évi LXXVII. törvény 29. | (2)
bekezdésében foglaltakat, amely elõírja, hogy a kisebbségi intézmények
vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbséghez tartozók képzésére is
kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi
önkormányzat egyetértése szükséges.
A helyi önkormányzat ülésén a jegyzõ a Nektv. 29. | (2) bekezdésérõl elmondta,
hogy a községben kisebbségi intézmény nem mûködik, az iskola nem kisebbségi
intézmény, hanem nemzetiségi nyelvet oktató iskola, ezért a települési
önkormányzat nem követett el törvénysértést.
A kisebbségi önkormányzat az igazgató megbízásához nem adta egyetértését.
Errõl tájékoztatta a polgármestert, és a megfelelõ intézkedések megtételét
kérte.
A jegyzõ úgy tájékoztatta a települési önkormányzat képviselõ-testületét, hogy
a törvény nem kötelezi az önkormányzatot arra, hogy kikérje a kisebbségek
egyetértését. Ezt csak a kisebbségi intézmények vezetõi esetében kell
megtennie. |lláspontja szerint jelen esetben nem kisebbségi intézményrõl van
szó. Kisebbségi intézmény kétféle lehet: vagy a kisebbségi önkormányzat
létrehoz egyet saját forrásaiból és mûködteti, vagy a települési önkormányzat
átadja intézményét mûködtetésre a kisebbségi önkormányzatnak, a vele járó
pénzeszközzel. A polgármester elmondta, hogy a közigazgatási hivataltól nem
érkezett törvényességi észrevétel a megbízást tartalmazó jegyzõkönyv ellen.
A polgármester tájékoztatása szerint a település önkormányzata 1996. évben
nemzetiségi pótlékban részesült. Érvelése szerint a kiegészítõ normatív
támogatást az önkormányzat azért igényelte, mert minden általános iskolás
tanuló tanul nemzetiségi nyelvet. A tanulók a nemzetiségi nyelveket órarendbe
beépítve tanulják, a központilag kiadott nemzetiségi tantervnek megfelelõen.
A kisebbségi biztos irodájához beérkezett dokumentumok és a jogszabályok
összevetése során megállapítást nyert, hogy az igazgató kinevezésekor az
iskola kisebbségi intézmény volt, ugyanis az iskolában minden tanuló vagy
románul, vagy szerbül - azaz anyanyelven tanul. Az általános iskolában folyó
oktatás úgynevezett anyanyelvi oktatás [Nektv. 43. | (2)], vagyis a tanulók
anyanyelven és magyar nyelven tanulnak. A Nektv. az anyanyelvi és az
anyanyelvû oktatás között tesz különbséget. Az anyanyelvi oktatás azt jelenti,
hogy a tanulók anyanyelvükön és magyar nyelven tanulnak. A Nektv. használja is
a kisebbségi intézmény fogalmát, ugyanis a 45. | (3) bekezdése szerint +a
kisebbségeknek a 43. | (3)-(4) bekezdése szerint létrehozott oktatási-nevelési
intézményeiben biztosítani kell a kisebbségi népismeret, a kisebbség és
anyaországa történelmének tanítását, kulturális hagyományainak, értékeinek
megismerését . A 43. | (3) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy +a kisebbség
anyanyelvû vagy anyanyelvi oktatása a helyi lehetõségek és igények szerint
kisebbségi óvodában, iskolában, iskolai osztályban vagy csoportban történhet .
A Nektv. 44. |-a szerint +a 43. | szerinti kisebbségi anyanyelvû vagy
anyanyelvi oktatás többletköltségét - törvényben meghatározott módon - az
állam, illetve a helyi önkormányzat viseli . A dokumentumok tanúsága szerint a
települési önkormányzat igénybe vette a Nektv. 55. | (2) bekezdés a) pontjában
biztosított támogatást [+(2) Az állam a mindenkori költségvetési törvényben
meghatározott mértékben
a) kiegészítõ normatív támogatást nyújt a kisebbségi óvodai neveléshez,
illetõleg az anyanyelvi (anyanyelvû) iskolai oktatáshoz; ]. E rendelkezés
értelmezése szerint csak az anyanyelvi, illetve anyanyelvû oktatáshoz nyújt az
állam kiegészítõ támogatást.
Nem állja meg a helyét a jegyzõ azon érvelése sem, mely szerint kisebbségi
intézmény csak a kisebbségi önkormányzat által létrehozott, vagy a települési
önkormányzat által a kisebbségi önkormányzatnak átadott intézmény lehet,
ugyanis ebben az esetben az egyetértési jog azt jelentené, hogy a kisebbségi
önkormányzatnak - mint fenntartónak - egyet kell értenie saját magával a
vezetõ kinevezésében.
Az intézményvezetõi állás betöltésére vonatkozó pályázat kiírása olyan
települési önkormányzati döntés, amely a kisebbséghez tartozók képzésére is
kiterjed, tehát a szabály értelmében ezen döntés érvényességéhez is az
érintett kisebbségi önkormányzatok egyetértése szükséges. Az intézményvezetõ
kinevezése esetén pedig a jogszabály kiemelten és nevesítetten egyetértési
jogot biztosít az érintett kisebbségi önkormányzat számára.
Az egyetértési jog biztosítása garanciális szabály, általa valósulhat meg a
kisebbségek oktatási önigazgatása, és az a célja, hogy ne lehessen a
kisebbségek oktatása terén döntést hozni nélkülük. Az egyetértési jog
korlátozza a települési önkormányzat döntési jogait. Amennyiben a települési
önkormányzat a kisebbségekhez tartozók képzését érintõ döntésekor nem szerzi
be az érintett kisebbségi önkormányzat egyetértését, a települési önkormányzat
döntése nem érvényes.
A közjog ismeri az elõzetes egyetértés fogalmát is. Ez azt jelenti, hogy már a
döntés meghozatala elõtt az egyetértési jog jogosultja élhet egyetértési
jogával, illetve be kell szerezni egyetértését. Az elõzetes egyetértés
hiányában a döntés létre sem jön. A Nektv.-ben biztosított egyetértési jog
esetében arról van szó, hogy a települési önkormányzat készíti elõ és hozza
meg a döntést, ám a döntés érvényességéhez be kell szerezni az érintett
kisebbségi önkormányzat egyetértését. A kisebbségi önkormányzat a
megkereséstõl számított 30 napon belül nyilatkozik. A kisebbségi önkormányzat
nyilatkozatáig, de legkésõbb 30 napig függõ jogi helyzet áll fenn. Amennyiben
a kisebbségi önkormányzat a döntéssel egyetért, a döntés érvényes. Akkor is
érvényes a döntés, ha a kisebbségi önkormányzat 30 napon belül egyáltalán nem
nyilatkozik, hiszen a jogvesztõ határidõ azt jelenti, hogy a megkereséstõl
számított 30 nap áll rendelkezésére nyilatkozni, csak ez idõ alatt élhet
egyetértési jogával, a határidõ eredménytelen elteltével egyetértési joga
megszûnik. Nem érvényes azonban a döntés, ha a kisebbségi önkormányzat azzal
nem ért egyet. Ugyancsak érvénytelen a döntés, ha a települési önkormányzat
nem kereste meg a kisebbségi önkormányzatot a döntéssel annak érdekében, hogy
felhívja nyilatkozattételre. (Az egyetértési jog kérdésérõl következõ
fejezetben, a törvény ellentmondásos szabályaiból adódó jogalkalmazási
nehézségek vizsgálatánál is szó lesz.)
A fentiek figyelembevételével a kisebbségi biztos megállapította, hogy a
képviselõ-testület azon döntése - mint a kisebbségekhez tartozók képzésére is
kiterjedõ döntés -, amellyel kiírták az általános iskola igazgatói állása
betöltésére a pályázatot, azáltal, hogy nem szerezték be a kisebbségi
önkormányzat egyetértését, megsértette a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. | (2) bekezdésének
rendelkezéseit, és ezért a döntés nem érvényes.
Szintén a Nektv. 29. | (2) bekezdésének megsértése miatt érvénytelen a
képviselõ-testület azon döntése, amellyel az általános iskola igazgatóját
kinevezték, mivel a képviselõ-testület nem szerezte be a szerb és a román
kisebbségi önkormányzat egyetértését, illetve a román kisebbségi önkormányzat
a döntéshez kifejezetten nem adta egyetértését.
A képviselõ-testület mindkét döntésével alkotmányos jogokkal kapcsolatos
visszásságot idézett elõ, ezért a kisebbségi biztos az állampolgári jogok
országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. | (1) bekezdése
értelmében kezdeményezte, hogy a képviselõ-testület saját hatáskörben
szüntesse meg a visszásságot. A képviselõ-testület - egyszeri szóbeli
egyeztetés után - elfogadta a kezdeményezést, és az igazgató vezetõi
megbízását visszavonták és közalkalmazotti jogviszonyát közös megegyezéssel
megszüntették.
II. FEJEZET
A KISEBBSÉGI JOGRENDSZER
DILEMMÁI -
MEGOLDÁSI JAVASLATOK
1.
A KISEBBSÉGI TÖRVÉNY
ÉS A KAPCSOLÓDÓ JOGSZABÁLYOK
ELEMZÉSE
1.1.
A TÖRVÉNY ELLENTMONDÁSOS SZABÁLYAIBÓL
ADÓDÓ JOGALKALMAZÁSI NEHÉZSÉGEK
Az Obtv. 25. §-a értelmében a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásságnak (a
jog megsértésének vagy e jogsérelem közvetlen veszélyének) valamely jogszabály
fölösleges, nem egyértelmû rendelkezése, egy adott társadalmi viszony jogi
szabályozásának hiánya vagy hiányos volta is oka lehet. A jogi szabályozás
ezen hibái a visszásság tényén túl önmagukban nem feltétlenül vezetnek
alkotmányellenességre is. A hibák azonban lehetnek olyan mértékûek, hogy
valamely alapvetõ jog érvényesítése lehetetlenné válik és ezzel anyagi
alkotmányellenesség is keletkezik. A bemutatásra kerülõ jogalkotásban rejlõ
visszásságoknál külön jeleztem, ha egyben anyagi alkotmányellenességet is
tapasztaltam.
1.1.1. A Nektv. 21. § (1) bekezdése szerint "Az egyes kisebbségek az e
törvényben meghatározottak szerint községben, városban és a fõváros
kerületeiben kisebbségi települési önkormányzatokat, vagy közvetett, vagy
közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatokat, valamint országos
kisebbségi önkormányzatokat hozhatnak létre. A fõvárosban közvetlen módon
létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat alakítható."
A törvény jelenleg nem teszi lehetõvé megyei kisebbségi önkormányzatok
létrehozását, ez a kisebbségi önkormányzati rendszer hiányos szabályozásának
tekinthetõ a regionális szinten felmerülõ kisebbségi problémák megoldatlansága
miatt. A megoldás nem feltétlenül jelenti a középszintû (megyei) kisebbségi
önkormányzati rendszer létrehozását, még kevésbé egy meghatározott (például: a
helyi vagy országos kisebbségi önkormányzathoz hasonló) modell megvalósítását.
Megvizsgálni azt kell, hogy mi legyen az ezen a szinten jelentkezõ feladatok
rendezésével.
Megítélésem szerint visszás például ha a helyi (és az országos)
önkormányzatnak együttigazgatási joga van (egyetértés-véleményezés) a helyi
(és az országos) ügyekben ez azonban hiányzik a középszintrõl. Ez már csak
azért is visszás, mert a kisebbségi szempontból releváns intézmények egy része
(és ez a rész a késõbbiekben bõvülhet) megyei szinten van.
1.1.2. A 22. § (2) bekezdése szerint "Ha az önkormányzati testület
képviselõinek legalább 30 százalékát egyazon kisebbség jelöltjeként
választották meg, e képviselõk kisebbségenként legalább 3 fõs helyi kisebbségi
önkormányzatot (a továbbiakban: közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi
önkormányzat) alakíthatnak."
23. § (5) bekezdés: "Egy kisebbség a településen csak egy közvetett módon
létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatot, illetõleg ennek hiányában egy
közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatot hozhat létre."
Abból, hogy a közvetett módon létrejött kisebbségi önkormányzat elsõdlegessége
függõ jogi helyzetet eredményez a közvetlen módon létrejövõ önkormányzat
létrejötte és jogállása tekintetében, jogelvi és jogalkalmazási problémák
adódnak. Ezek lényege, hogy egyrészt a kifejezetten kisebbségi önkormányzásból
eredõ feladatokra megválasztott testület létrejöttét megakadályozza egy
elsõdlegesen nem erre a célra megválasztott személyekbõl, egyéni elhatározás
alapján létrejövõ másik testület megalakulása. Másrészt, hogy a települési
önkormányzatból +kiválással létrejött közvetett önkormányzat tagjainak
települési mandátuma a települési önkormányzati mandátumukhoz igazodik azzal,
hogy ráadásul nem rendezett ma a törvényben és valószínûleg nem is rendezhetõ
megnyugtatóan az a kérdés, hogy mi történik a közvetett önkormányzattal, ha a
települési önkormányzat megbízatása idõ elõtt megszûnik.
Az 1996-os év során felmerült eset megoldásának nehézségeit mutatta az is,
hogy a Belügyminisztérium Önkormányzati Fõosztálya jogértelmezési segítségre
kérte meg a kisebbségi biztost. |lláspontom szerint a kérdést csak jogalkotás
szintjén lehet megnyugtatóan megoldani. A konkrét problémát az érintettek úgy
oldották meg, hogy a közvetett úton létrejött kisebbségi önkormányzati
testület is kimondta feloszlatását. Az érintettek számára tehát a törvény nem
adott egyértelmû vezérfonalat a helyzet megoldására.
Ezen helytelen szabályozásból adódó problémák kiküszöbölése érdekében a
törvényhozás számára megfontolandó ennek az elsõbbségi helyzetnek a
megfordítása. Eszerint egy településen érvényesen megválasztott és megalakult
közvetlen kisebbségi önkormányzat esetén nem alakítható közvetett
önkormányzat. Annak hiányában viszont (így, ha nem érvényes a közvetlen
önkormányzat létrehozására irányuló választás, ha nem alakul meg, ha feloszlik
és nem választanak újat - ez érinti az idõközi választás kérdését is -, ha
feloszlatják és nem választanak újat stb.), a törvényi feltételek fennállása
(30 százalék) esetén továbbra is legyen lehetõség közvetett önkormányzat
megalakítására. Ebben az esetben természetesen át kell gondolni az Ötv. 102/B.
| (1) bekezdésébe foglalt, a közvetett önkormányzat megalakítására szabott
jogvesztõ határidõ fenntartását, illetve fenn nem tartását és más, a közvetlen
önkormányzat megszûnési, meg nem alakulási módozataihoz igazodó szabállyal
való felváltását.
Eme javaslatok a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati választások
egyidejûségével számolnak.
1.1.3. Ellentmondásos a szószóló jogállása. A törvény a kisebbségi
önkormányzatnak a szószólóval szemben (ontológiai) elsõdlegességet biztosít,
azaz szószóló csak olyan településen képviselheti a kisebbség érdekeit, ahol
nem alakult kisebbségi önkormányzat [Nektv. 23. | (7) bekezdés]. A kisebbségi
szószóló viszont ezzel a szabállyal ellentétben a helyi kisebbségi
önkormányzatnál erõsebb jogokkal is rendelkezik. Ilyen a települési
önkormányzat zárt ülésein való részvétel joga [Nektv. 40. | (1) bekezdés a)
pont, Ötv. 12. | (5) bekezdése] és az erõsebb döntéskezdeményezési jog.
Ez utóbbira a Nektv. 27. | (5) bekezdését és a 40. | (1) bekezdés
rendelkezéseit kell összevetni. [27. | (5) bekezdés: +Ha a helyi kisebbségi
önkormányzat jogainak gyakorlásához a települési önkormányzat döntése
szükséges, a helyi kisebbségi önkormányzat erre irányuló kezdeményezését a
képviselõ-testület köteles a következõ ülésén napirendre tûzni, ha a döntés
más önkormányzati szerv hatáskörébe tartozik, akkor az a kezdeményezés
benyújtásától számított 30 napon belül köteles döntést hozni. 40. | (1)
bekezdés: a szószóló jogosult: +b) javasolni a polgármesternek, a bizottság
elnökének, a képviselõ-testület, a bizottság feladatkörébe tartozó - a
kisebbségek helyzetét érintõ - ügy megtárgyalását ; (2) bekezdés: +Az (1)
bekezdés b) pontjában meghatározott kezdeményezés alapján a polgármester, a
bizottság elnöke köteles a szószóló javaslatát a képviselõ-testület, a
bizottság legközelebbi ülése elé terjeszteni. A képviselõ-testület, a
bizottság dönt a kérdés napirendre tûzésérõl, valamint az elõkészítés
módjáról ; (5) bekezdés: +Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott
kezdeményezés alapján a (2) bekezdésben foglaltak szerint napirendre tûzött -
a kisebbségek helyzetét érintõ - ügy megtárgyalását a képviselõ-testület csak
a szószóló kérelmére halaszthatja el vagy veheti le a napirendrõl. ]
Ezt az indokolatlan és ellentmondásos különbségtételt a törvényben fel kell
oldani, méghozzá a szószólót megilletõ jogoknak a kisebbségi önkormányzat
részére történõ biztosításával.
1.1.4. A Nektv. 24. |-a szerint +a kisebbségi települési önkormányzatokra,
valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra - ha e törvény másként nem
rendelkezik - a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell
megfelelõen alkalmazni .
Ez az egyike azoknak a rendelkezéseknek, amelyek nem egyértelmû és hiányos
voltuk miatt nem egyszerûen az Obtv. 25. |-a szerinti visszásság kategóriájába
tartozik, hanem alkotmányellenességük is felvethetõ. Amiatt ugyanis, hogy a
kisebbségi önkormányzatokkal kapcsolatos, de a Nektv.-ben nem szabályozott
kérdésekre az Ötv. szabályait ilyen általános formában rendeli alkalmazni,
több jogintézmény tekintetében jogbizonytalanságot teremt.
a) A helyi kisebbségi önkormányzat elnökének visszahívhatóságáról nem
található egyértelmû, kifejezett rendelkezés. A Nektv. és az Ötv. kisebbségi
kérdéseket szabályozó X/A. fejezet nem rendelkezik errõl, tehát az Ötv. más
szabályait kell megfelelõen alkalmazni a 24. | alapján. A visszahívhatóság
(testület általi felmentés) szempontjából az Ötv. megfelelõ alkalmazása a 103.
| (1) bekezdését jelentheti, hiszen e paragrafus rendelkezik a testület által
választott vezetõ visszahívhatóságáról, illetve annak (a felmentésnek)
tilalmáról. Ezek között a képviselõ-testület elnöke (a polgármester) nem
szerepel. A polgármestert illetõen az Ötv.-ben ilyen kifejezett tilalom
nincsen, hiszen õt nem a testület választja. Kérdés tehát, hogy a megfelelõ
alkalmazás a polgármesterre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti-e, hiszen
mint a testület elnökének, az õ jogállása felel meg a kisebbségi önkormányzat
testülete elnökének, vagy a megfelelõ alkalmazás a testület által választott
vezetõkre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti. A PRTVtv. alkalmazását
vagy annak tilalmát a Nektv. nem mondja ki egyértelmûen, azaz a kisebbségi
önkormányzat elnökére vonatkozó szabályok szempontjából mindkettõ szóba jöhet,
a jogalkotó szerencséjére, mindkét szabály alkalmazása kizárja a testület
általi felmentést. Megjegyzendõ, hogy konkrét jogvitás ügyben az eljáró
bíróság (PKKB) jogerõs ítéletében a visszahívhatóság kizártsága mellett
foglalt állást. Ez az elvi je<%-2>lentõségû eseti döntés sem teszi
feleslegessé ennek a problémának a felvetésé<%0>t.
b) Nem egyértelmû, hogy jár-e tiszteletdíj a kisebbségi önkormányzat
elnökének, vagy sem, mert nem dönthetõ el, hogy alkalmazni kell-e a
tiszteletdíjat szabályozó külön törvényt. Immár másodjára elõkerülõ, külön
kérdéskört képeznek az Ötv.-hez kapcsolódó, abban utalásra kerülõ, de a
Nektv.-ben nem hivatkozott jogszabályok. A polgármesteri tisztség ellátásának
egyes kérdéseirõl és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994.
évi LXIV. törvény (PRTVtv.) szabályozza a polgármester tiszteletdíját. Erre a
jogszabályra az Ötv. szám szerint nem hivatkozik, csak tárgya szerint, a 33.
|-ban. Van olyan értelmezés, amely a Nektv. 24. |, az Ötv. 33. | és a PRTVtv.
megfelelõ rendelkezéseinek együttes alkalmazásával a tiszteletdíj alanyi
jogosultság jellegét mutatja ki. Ha jár az elnöknek és a tisztségviselõknek
alanyi jogon tiszteletdíj, akkor az jelenleg csak a PRTVtv. rendelkezései
alapján történhet meg. Ez viszont nem lehet +jár-nem jár értelmezés
függvénye. A törvénynek rögzítenie kell az alanyi jogi vagy a méltányossági
jelleget. A kisebbségi biztos az alanyi jogi jelleget támogatja.
Megjegyzendõ, hogy a tiszteletdíj kérdésében fennálló bizonytalanságot jelezte
az is, hogy a problémában érintett önkormányzatok közül az egyik megyei
önkormányzati szövetség a kisebbségi biztoshoz fordult jogértelmezésért.
c) Nem egyértelmûek az elnök megbízatása megszûnésének egyéb esetei és a rá
vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok sem. Ez ügyben is a kisebbségi
biztost keresték meg az érintettek jogértelmezést kérve. A kért
felvilágosítást a kisebbségi biztos minden esetben megadta, az érintett
beadványozók figyelmét minden esetben felhívta arra, hogy konkrét visszásság
kivizsgálásától független jogértelmezési álláspontjuk csak tájékoztató
jellegû. Az, hogy a biztoshoz annak ellenére fordulnak jogértelmezésért, hogy
ez hatáskörébe kifejezetten nem tartozik, jelzi azt a bizonytalanságot, mely a
Nektv. azon szabályai körül leng, melyeknek éppen szilárd útmutatóul kellene
szolgálniuk a jogaik érvényesítését keresõ kisebbségi polgárok számára.
d) Nem kellõen precíz megfogalmazásúak magára a testületre vonatkozó szabályok
sem (azaz melyiket kell alkalmazni, melyiket nem.) Ilyen például a társulás
szabályozása. E kérdés nemcsak amiatt fontos és mellõzhetetlen, mert a megyei-
területi szint kialakításának egyik alternatívája a helyi kisebbségi
önkormányzatok társulása lehet, hanem azért is, mert e kérdést az Ötv.
szabályaira való utalás nem oldja meg és nem is fogja megoldani. Az Ötv.
önkormányzati társulásra vonatkozó részletszabályai az egyes speciális
társulások (hatósági igazgatási, intézményirányító társulás, közös képviselõ-
testület) szabályozását adják, e formák és szabályaik azonban nagyrészt nem
alkalmazhatók a kisebbségi önkormányzatokra. (Ami alkalmazható, az például a
társulási típuskényszer mellõzését rögzítõ és a társulás költségvetési
ösztönzését megengedõ 41. |. Nem alkalmazhatóak a lakosság számarányához
kötött rendelkezések.) Ez azért aggályos, mert a társulás joga önkormányzati
alapjog a helyi önkormányzatok vonatkozásában, tehát a kisebbségi önkormányzat
tekintetében is ilyen jelentõsége van. Emellett áll fenn az a helyzet, hogy a
jelenleg hatályos szabályok szerint helyi önkormányzat csak másik helyi
önkormányzattal társulhat (Alkotmány 44/A. |). Mivel véleményem szerint a
kisebbségi önkormányzatoknak az intézményfenntartásba való bevonására (a
kulturális önigazgatás kiteljesítésére) kifejezetten alkalmas megoldás lehet a
helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat (esetleg központilag
támogatott) társulása, ennek a kérdésnek a megfelelõ kezelése kihagyhatatlan a
törvénybõl.
e) A kisebbségi önkormányzat feloszlatásának kérdését, lehetõségét az utalási
szabályok szintén nem rendezik kielégítõen, e kérdésnek önálló, kifejezett
rendezése szükséges. Vagy mondja ki a törvény, hogy a kisebbségi önkormányzat
nem oszlatható fel, vagy rendelkezzék annak feltételeirõl és eljárásáról. Ez
utóbbi még megoldható az Ötv. szabályainak megfelelõ alkalmazásával, de a
feloszlatás feltételei mindenképpen kifejezett meghatározást igényelnek.
Fontos ebbõl a szempontból annak meghatározása, hogy mikor tekinthetõ egy
kisebbségi önkormányzat mûködése alkotmányellenesnek, tekintettel arra, hogy a
kisebbségi önkormányzat nem végez közvetlen igazgatási és szabályozási
tevékenységet, jogalkotási hatásköre sincs.
Ezen problémák közül egy is elegendõ volna, hogy a 24. |-t alkalmatlannak
tartsuk célja betöltésére.
1.1.5. A helyi kisebbségi önkormányzatok feladatkörének, funkciójának
meghatározását elvégzõ Nektv. 25-30. ||-kal kapcsolatban az alábbi
megjegyzések tehetõk.
A kisebbségi önkormányzatok jogkörének egy része az identitás fenntartása
körébe esõ döntés, melyet egyesületi formában is el lehet látni. Más része a
szervezetalakítás, illetve mûködtetés autonómiája körébe tartozik, ez azonban
minden jogi személyt törvényi keretek között megillet. Az intézményalapítás és
fenntartás a kisebbségi önkormányzatok esetén csak lehetõség, nem feltétele a
kisebbségek kulturális és oktatási jogai gyakorlásának, azaz nemzetiségi
oktatáshoz nem kisebbségi önkormányzat alakítására van szükség. A szülõk és
törvényes képviselõk által bejelentett, megfelelõ mértékû helyi igény esetén
az oktatást, nevelést a helyi önkormányzat (nem a kisebbségi) biztosítani
köteles. Emellett például gazdasági társaságok is alapíthatnak oktatási
intézményeket, válhatnak iskolafenntartóvá [a közoktatásról szóló 1993. évi
LXXIX. tv. módosított 3. | (2) bekezdése], mégsem teszi ez az
intézményalapítási lehetõség valamennyi gazdasági társaságot a közoktatás
közfeladatát ellátó közjogi jogi személlyé. A gazdasági társaság differentia
specificája továbbra is az marad, hogy közös gazdasági eredmény elérése és
üzletszerû gazdasági tevékenység végzése céljából szervezi tagjait. Szükséges,
hogy a jogalkotó megtalálja a kisebbségi önkormányzatok differentia
specificáját, mert jogállásuknak dominánsan közjogi jellege (választással jön
létre, ahol létrejön, ott a települési önkormányzat döntési hatókörét
korlátozza, önkormányzáshoz való alapjog alapján és nem egyesüléshez való
alapjog gyakorlásaként hozható létre) ezt indokolja. Mindaddig, míg ezt a
törvény a jelenlegi állapotnak megfelelõen tartalmazza, addig nem tûnik el az
ellentmondás, mely a kisebbségi önkormányzatok közjogi jellege és a
feladatköreik nem közjogi karaktere között fennáll. (A problémára a következõ
fejezetben visszatérünk.)
1.1.6. A 26. | (1) bekezdése értelmében +a kisebbségi települési önkormányzat,
a helyi kisebbségi önkormányzat a kisebbség helyzetét érintõ bármely kérdésben
megkereséssel fordulhat a hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ
közigazgatási szerv vezetõjéhez, amelyben:
a) tájékoztatást kérhet;
b) javaslatot tehet;
c) intézkedést kezdeményezhet;
d) kifogással élhet az intézmények mûködésével kapcsolatos, a kisebbség jogait
sértõ gyakorlat, egyedi döntés ellen, kezdeményezheti a döntés
megváltoztatását, visszavonását .
A rendelkezésben szereplõ +a kisebbség helyzetét érintõ bármely kérdés
kifejezés a jogalkalmazás során valóban okozhat problémát túlságosan általános
jellege miatt. Olyan megoldást támogatunk, amelynek célja, hogy e jogok
terjedelme minél kevésbé legyen vita tárgyává tehetõ.
Ugyanezen paragrafus (2) bekezdése szerint +A hatáskörrel és illetékességgel
rendelkezõ szerv vezetõje - az (1) bekezdésben meghatározott esetben - köteles
a megkeresésre 30 napon belül érdemben válaszolni.
A (3) bekezdés alapján: +Ha a szerv vezetõje a megkeresés tárgyát illetõen nem
rendelkezik hatáskörrel vagy illetékességgel, köteles a megkeresést 3 napon
belül a hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ szervhez áttenni.
E rendelkezések esetén hiányzik a szerv részérõl elkövetett mulasztás
jogkövetkezménye, amely gyakorlatilag súlytalanná teszi e járulékos jogokat.
Az Alkotmányban biztosított petíciós jognál alig tartalmaz többet e
szabályozás.
1.1.7. A hozzánk a Nektv. módosításával kapcsolatos megkeresésünk nyomán
eljuttatott elõzetes tervezet érintené a kisebbségi önkormányzatok
nyelvhasználati jogát. A korábban leírtakból kiderül: jogellenesnek tartunk
bármely olyan megoldást, amely a kisebbségi önkormányzatokat jegyzõkönyveik
magyar nyelven való készítésére kötelezi. A javaslatból kitûnõen a
jegyzõkönyveknek csak az anyanyelven való készítését a jogállamiságot szolgáló
törvényességi ellenõrzési érdek megkerülésének tekinti az anyag készítõje. A
jegyzõkönyv magyar nyelven való elkészítésének kötelezõ volta indirekt, de
hatását tekintve nagyon komoly korlátozását jelentené a kisebbségi
autonómiának. Ha már úgy is kötelezõ lesz magyarul is készíteni jegyzõkönyvet,
könnyen a magyar válhat a jegyzõkönyvezés kizárólagos nyelvévé, ekkor pedig a
könnyebbség kedvévéért inkább magyarul folynának az ülések. Ez pedig a
nyelvhasználat korlátozásán át az identitás rovására menne, ami
alkotmányellenes [vö. Alkotmány 68. | (2) bekezdése]. A gyakorlatban a
kisebbségi önkormányzatok döntõ többsége így is magyarul készíti
jegyzõkönyveit, az anyanyelv ismeretének alacsony foka vagy az elõterjesztés
jellege miatt stb. De a bevezetni javasolt törvényi kötelezettség a múlt
század két nemzetiségi törvényéhez (1849 és 1868) képest is komoly visszalépés
lenne. Az anyanyelv felsõbb hatóságokkal való érintkezés során történõ
használatának joga a nemzetiségi jogok minimuma körébe tartozik. A kötelezõ
magyar nyelvû jegyzõkönyvezés a kisebbségi nyelv alsóbbrendûségének érzését is
keltheti. Továbbá, mivel a kisebbségeknek az önkormányzáshoz való jogu<%2>k
alkotmányos alapjog, az államnak ezen alapjog gyakorlásának ellenõrzésére
irányuló szándéka során magának kell megteremtenie annak feltételeit, azaz a
jegyzõkönyvek lefordítását a megyei (fõvárosi) közigazgatási hivatalnak kell
elv<%0>égeztetnie. Az ezzel ellentétes rendelkezés nem elfogadható.
1.1.8. A Nektv. 28. |-a szerint a polgármesteri hivatal köteles a helyi
kisebbségi önkormányzat(ok) mûködését segíteni. E rendelkezésbõl nem
egyértelmû a segítség módja és eszközei. E rendelkezés jelenleg mindössze
annyit garantál, hogy a települési önkormányzat valahogyan segítse a
kisebbségi önkormányzat munkáját, ami a legszûkebb értelmezés mellett is
jelent annyit, hogy nem akadályozhatja. Egy közepesen szûk értelmezés mellett
annyit jelent, hogy a kisebbségi önkormányzat igényeit mérlegelnie kell és a
rendelkezésére álló keretek között azok teljesítését nem utasíthatja vissza,
illetve ha maga kíván a segítségnyújtás kezdeményezõje lenni, akkor a
kisebbségi önkormányzat kérését az eszközök és módozatok tekintetében
figyelembe kell vennie. Kisebbségbarát értelmezés mellett e rendelkezés
tökéletesen elég.
Megfelelõ megoldást találni azért nehéz, mert a kisebbségi önkormányzatok
igényei (vállalt feladataiktól függõen) településenként eltérõk lehetnek. Ez
azonban nem indokolhat egy olyan szabályozást, mely a mûködés segítését nem
kikényszeríthetõ kötelezettségként fogalmazza meg.
Magunk olyan megoldásokat tudunk elképzelni, amelyek megszabnak egy minimumot
(például a kisebbségi önkormányzat által átvállalt és ellátott feladatoknak, a
kisebbségi önkormányzat létszámának figyelembevételével meghatározott
megfelelõ elhelyezését köteles biztosítani; irodatechnikai, adminisztratív
segítséget köteles biztosítani stb.) és emellett kijelölnek egy szervet
(közigazgatási hivatal például), amely a +megfelelõség kérdésben vita esetén
dönt. Olyan megoldást kell találni, amely a segítség kérdését végsõ vagy
szélsõséges esetben kiveszi a települési önkormányzat döntési autonómiájából
és reá nézve kötelezõ szabályt tartalmaz. Amíg erre nem kerül sor, tehát amíg
e szabály így önmagában marad meg, a törvény az Obtv. 25. |-a szerinti hiányos
szabályozás kategóriájába esik.
1.1.9. Az egyetértési és véleményezési jogot a törvény a következõképpen
szabályozza: +29. | (1) A helyi közoktatás, a helyi média, a helyi hagyomány-
ápolás és kultúra, valamint a kollektív nyelvhasználat kérdéskörében a
kisebbségi lakosságot e minõségében érintõ települési önkormányzati rendeletet
a képviselõ-testület csak az e lakosságot képviselõ helyi kisebbségi
önkormányzat egyetértésével alkothatja meg.
(2) A kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a
kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati
döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges.
Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója,
illetõleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye
szükséges.
(3) Az egyetértési, illetõleg a véleményezési jog jogosultja az (1) és (2)
bekezdésben meghatározott megkeresés közlésétõl, illetve kézhezvételétõl
számított 30 napon belül nyilatkozik. A határidõ elmulasztása jogvesztõ.
A Nektv. nem határozza meg az egyetértéshez kötött döntéskör pontos tartalmát.
Azaz magából a törvénybõl nem egyértelmû, hogy csak az intézményvezetõ
kinevezéséhez vagy a felmentéséhez, esetleg fegyelmi felelõsségre vonásához is
szükség van-e az egyetértési jog gyakorlására. A közoktatási törvény 102. |
(10) bekezdése ugyanakkor elõírja, hogy a vezetõ megbízása és megbízatásának
megszüntetése elõtt ki kell kérni az érintett kisebbségi önkormányzat
egyetértését. Ezt az egyetértési jogot azonban csak a helyi önkormányzat
fenntartásában mûködõ intézmény esetén írja elõ, míg a Nektv. minden
fenntartói korlátozás nélkül szól kisebbségi intézményrõl az egyetértési jog
tekintetében.
A fegyelmi felelõsségre vonáshoz álláspontom szerint nem kellene biztosítani a
kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát, mivel a fegyelmi eljárás során
alapvetõen nem kisebbségi érdekek érvényre juttatásáról van szó. Viszont a
kisebbségi önkormányzat egyetértésével kinevezett intézményvezetõ fegyelmi
felelõssége tárgyában ügydöntõ határozatot meghozó képviselõ-testületi ülésen
(zárt ülés) mindenképpen indokolt a kisebbségi önkormányzat elnökének
részvételét biztosítani (ez újabb érv a zárt ülésen való részvétel mellett).
A Nektv. egyetértési jogot biztosít a +kisebbséghez tartozók képzésére kiható
települési önkormányzati döntéshez . E körbe tartozó döntés fogalma túl
bizonytalan ahhoz, hogy annak kellõ szintû jogvédelme biztosítható legyen,
ezért javasoljuk az általános meghatározás mellett példálózó felsorolással
pontosabbá tételét, hogy ezáltal jobban védhetõ legyen az egyetértési jog.
Ugyanakkor keretek közé kell szorítani eljárási szabályok segítségével a jog
gyakorlását, kizárandó annak visszaélésszerû alkalmazását. E jog visszaélés-
szerû gyakorlásának veszélye, lehetõsége vagy gyakorlata többet árthat e
fontos jog kisebbséget védõ erejének, mint annak indokolt körre szûkítése. Nem
járna a kisebbségi jogok sérelmével olyan szabály törvénybe foglalása, mely
szerint a kisebbségi önkormányzat egyet nem értése folytán érvénytelen döntés
következtében újabb - ismételt - intézményvezetõi kinevezésnél már csak a
pályázati feltételek meghatározásához kellene kikérni az egyetértést, magához
a kinevezéshez nem.
Az egyetértési jog tartalmának jogszabályi meghatározása a jelenlegi vitákra
okot adó nem egyértelmû helyzetet tisztázná. Szövegjavaslatom: +a megkeresésre
adott egyetértés bekövetkeztéig vagy a határidõ kisebbségi önkormányzat
határozata nélküli elteltéig a települési önkormányzat határozata nem válik
érvényessé. Érvényessé válik a határozat a kisebbségi önkormányzat egyetértése
vagy a határidõ eredménytelen eltelte esetén.
Egyedi ügy kapcsán megállapítást nyert, hogy a kisebbségi intézmény konkrét
fogalmának hiánya olyan visszásságot idéz elõ, amely a jogszabály
hiányosságára vezethetõ vissza. Ugyanis a Nektv. 29. | (2) bekezdése szerint a
kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbséghez
tartozók képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez az érintett
helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi
önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetõleg ennek hiányában
az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye szükséges. A végrehajtás
során azonban vita támad annak eldöntésekor, hogy mely intézmények tekinthetõk
kisebbségi intézményeknek. A konkrét ügyben szereplõ települési önkormányzat
jegyzõje, illetve a BM álláspontja az volt, hogy kisebbségi intézmény az,
amelyet a kisebbségi önkormányzat tart fenn. |lláspontom szerint ebben az
esetben az egyetértési jog tartalma kiüresedik, hiszen a kisebbségi
önkormányzatnak - fenntartóként - saját maga egyetértését kellene kikérnie,
ezáltal a törvényi rendelkezés nem lenne értelmes. Az ügy kivizsgálásakor
abból indultam ki, hogy a jogalkotó értelmes szabályt kívánt alkotni, azt
azonban megállapítottam, hogy a szabályozás hiányos. A probléma megoldása
érdekében egyeztetõ tárgyalásokat tartottam az MKM, a BM, valamint a NEKH
képviselõivel, akiknek jeleztem a visszásságot. A tárcák képviselõi elismerték
a visszásság fennállását, és egyetértettek azzal, hogy azt orvosolni kell. A
közoktatásról szóló törvény módosítása abban az idõben folyamatban volt, ezért
célszerûnek látszott a kisebbségi intézmény fogalmát e törvényben
meghatározni. Az MKM - elfogadva ajánlásunkat - beépítette a jogszabály
tervezetébe a kisebbségi intézmény fogalmát, és a módosítást e rendelkezéssel
együtt fogadta el az Országgyûlés. Ez a módosítás továbbiakban feleslegessé
teszi, hogy konkrét ügyekben a Nektv. különbözõ rendelkezéseinek
értelmezésével és egybevetésével kelljen +összeállítani kisebbségi
jogintézmény fogalmát. Az egyetértési jog gyakorlásában megnyilvánuló
kisebbségi érdekek és jogok védelme megfelelõbb jogi talajon nyugszik majd.
ÁTOMPA = 1.1.10. Az országos önkormányzatokra vonatkozó, elengedhetetlenül
megalkotandó szabályoknak csak kis részét teszik ki a Nektv.-ben jelenleg
megtalálható szabályok. Egyik legfontosabb hiányosság a törvényességi
felügyelet hiánya.
Ezen önkormányzatok országos intézmények. Törvényességi ellenõrzésükre
megfelelõ lenne az ellenõrzés minisztériumi szinten való biztosítása. Akár az
IM (mint például az országos közjegyzõi kamaránál, bíróság végrehajtói
kamaránál), akár a BM (a helyi önkormányzatok törvényességi ellenõrzésének
központi felelõseként) elképzelhetõ erre a feladatra.
Az ellenõrzési szint mellett a másik visszásságot okozó problémát az
ellenõrzés alapjául szolgáló szervezeti, mûködési szabályok meghatározása,
illetve ezek határozatlansága jelenti. E szabályok az országos kisebbségi
önkormányzatoknál jelenleg jogszabályi szinten alkotmánysértõ módon
hiányoznak. Az Ötv. szabályaira való utalással ezt pótolni nem lehet. Részben
azért, mert az Ötv. olyan tisztségviselõkrõl, intézményekrõl rendelkezik
(jegyzõ, polgármester, szószóló stb.), akik az országos önkormányzat
vonatkozásában nem értelmezhetõk, hiszen az országos önkormányzatoknak a
közgyûlésen kívül egyetlen szervét sem nevesíti a Nektv. vagy más jogszabály.
Emellett az országos önkormányzatok inkább más jellegû önkormányzatok, mint az
Ötv. szabályozási körébe tartozó helyi (azaz territoriális) önkormányzatok. Az
alábbiakat ajánljuk megfontolásra:
Az országos kisebbségi önkormányzat jogi személy [Nektv. 36. | (2) bekezdés,
Ptk. 28. | (2) bekezdés], amely azonban a Ptk.-ban nevesített egyetlen jogi
személy típusba sem sorolható be. Jellegzetességei sem rokonítják egyikkel sem
(még a leggyakrabban emlegetett köztestülettel sem), ezért sui generis
alakzatnak kell tekinteni. A polgári jogi (magánjogi) jogi személyiség
biztosításának célja az, hogy az adott szervezet a vagyonjogi forgalomban
teljes joggal részt vehessen és megillessék bizonyos személyiségi jogok is
(polgári jogi kötelezettségei és jogai keletkezhessenek). A közjogi jogi
személyek azok a polgári jogi személyiséggel rendelkezõ szervezetek, melyeknek
keletkezése, valamint jogállásuk, feladatkörük meghatározó szabályai a közjog
területére esnek. Alapvetõen olyan jogi személyekrõl van szó, amelyek
jogszabályban meghatározott közérdekeltségû feladatokat látnak el, olyanokat,
melyeket az õ hiányukban maga az állam látna el. (Ettõl tágabb kör
természetesen a közjogi személyek fogalma, melybe beletartoznak az általános
polgári jogi személyiséggel nem rendelkezõ közigazgatási szervezetek is,
például a Kormány. E polgári jogi személyiség hiányát az indokolja, hogy nem
vesznek részt a magánjogi forgalomban olyan intenzitással, nincsen akkora
+háztartásuk , követelésállományuk, vagy éppen az, hogy vagyonjogi-pénzügyi
jogállásukra az államháztartási jog szabályai vonatkoznak.)
Az országos kisebbségi önkormányzatok jellegüket tekintve közjogi jogi
személyek. A közjogi jogi személyek körébe sorolja õket keletkezési módjuk: az
általános választójog alapján, elektori rendszer útján jönnek létre;
alkotmányjogi alapjuk: a kisebbségi önkormányzáshoz való jog; és hatásköreik
egy része: az egyetértési jogköreik. Az országos önkormányzatok vonatkozásában
sem mutatható fel a jelenlegi szabályozás alapján azonban olyan
közérdekeltségû feladat, melyet országos önkormányzat hiányában maga az állam
látna el (kötelezõen ellátandó közfeladat). Ez a jellegzetesség távolítja õket
más közjogi jogi személyektõl, például a köztestületektõl [+A köztestület
önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezõ szervezet, amelynek
létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagsághoz, illetõleg a
tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. <|>Ptk.
65. | (1) bekezdés.] Nem oldja fel ugyanakkor teljesen a közjogi jogi
jellegüket, egyrészt az elõzõekben írt tulajdonságok miatt és amiatt sem, hogy
az országos önkormányzatok más közjogi személyek mûködését befolyásoló,
esetenként korlátozó joggal bírnak.
A jelenlegi jogszabályi helyzet a +sem közfeladat, sem jogi szabályozás
egyenletben összegezhetõ.
Az Alkotmány nem rendelkezik a jogi személyekrõl, külön jogképességüket (az
alapjogi jogképességet is ideértve) nem nevesíti. Ennek ellenére az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint [a Ptk. 28. | (3) bekezdés analógiájára] a
jogi személyek mindazon alapjogok alanyai lehetnek, melyek jellegüknél fogva
nemcsak természetes személyeket illethetnek meg. Ez vonatkozik a kisebbségi
önkormányzatokra is. Ugyanakkor eme alapjogi jogalanyiságot (mely az állammal
szembeni közjogi alanyi jogok meglétét jelenti) korlátozza a közjogi jogi
személyek esetén az állammal való szoros kapcsolatuk, vagyis az, hogy mintegy
az állam helyett látják el (önigazgatás útján) a rájuk bízott közfeladatot.
Tulajdonhoz való joguk például - a rendelkezésük alatt álló vagyontárgyak
legalább egy részének közfeladat ellátásához való kötöttsége miatt - nem élvez
teljes körû védelmet. Kérdéses, hogy ez az alkotmánybírósági álláspont
mennyire vonatkozik a kisebbségi önkormányzatokra. Visszásságot okoz, hogy egy
ilyen, a jogállás részét képezõ szabályozási elem évek óta hiányzik.
Az országos önkormányzat szervezete és mûködése, illetve ennek alapvetõ
szabályai hiányoznak a Nektv.-bõl. A jelenleg saját autonóm döntési körbe
tartozó szabályozást még csak el sem kell végeznie az országos
önkormányzatoknak, erre nem áll fenn jogi kötelezettségük. A szervezet és a
mûködés szabályozásának hiányát az állam - törvényességi felügyelet nem lévén
- számon sem kérheti. Az országos önkormányzat megszûnésének feltételei a
törvényben hiányosan szabályozottak, holott a Ptk. 29. | (1) szerint a
létrejövetel mellett a jogszabálynak ezt is kötelessége szabályozni. A Nektv.
egy megszûnési módozatot ismer: +35. | (1) Az országos önkormányzati közgyûlés
tagjainak megbízatása az új közgyûlés elsõ összehívása ülésének napjáig tart.
Az új közgyûlés alakuló ülését a közgyûlési képviselõk megválasztását követõ
30 napon belül össze kell hívni. (2) Ha új közgyûlést nem választottak, az
országos önkormányzat megszûnik. Nem tudni tehát, hogy más, jogi személyeknél
vagy választott testületeknél élõ és szabályozott módozatok esetén mi a
helyzet (taglétszám lecsökkenése akár például egyre vagy csak az elektori
gyûlés által meghatározott szám alá, feloszlás kimondása stb.). E kérdések
szabályozása nélkül a törvény mind a kisebbséghez tartozók kisebbségi
önkormányzatok létrehozására irányuló alapjogát, mind más jogalanyoknak a
jogbiztonság iránti alkotmányos igényét, mind az államnak a közfeladatot
ellátó szervek és más jogi személyek alkotmányossági és törvényességi
ellenõrzésére irányuló, szintén alkotmányos igényét sérti. Ezt a terhet az
államalkotó tényezõt jelentõ közösségek szabályozását ellátó törvény hosszú
távon nem tudja elviselni.
1.1.11. A kisebbségi önkormányzatok vagyonára és mûködési költségeire
vonatkozó szabályok [melyek egy része magában a Nektv.-ben, más részük a
20/1995. (III. 3.) Korm. rendeletben található] hiányosságai - azaz, hogy
alapjában véve alkalmatlanok a kisebbségi önkormányzati rendszer egyenletes
színvonalú és esélyû mûködésének biztosítására - két fõ szempontban
foglalhatók össze: elõször, hogy e szabályok mind a mai napig önmagukban
állnak és a gazdasági alapoknak csak az általánosság szintjén mozgó kereteit
jelölik ki, olyan egyenlõtlen szerkezetû tökéletlen normák ezek, melyek a
kisebbségi önkormányzat oldalán álló jogokkal szemben nem állítanak
mennyiségében is kikényszeríthetõ kötelezettségeket; másodszor e szabályok a
kisebbségi önkormányzat mûködésének finanszírozását annak ellenére a
települési önkormányzatokhoz telepítik, hogy a Nektv. 55. | (2) bekezdése b)
pontja az Országgyûlés feladatává tette a kisebbségi önkormányzatok
mûködésének biztosítását. Ennek másik következménye az, hogy a kisebbségi
önkormányzatok napi mûködése a települési önkormányzatok döntésének függvénye,
e közjogi jogi személyek anyagi önállósága gyakorlatilag a nullához közelít.
A finanszírozással kapcsolatban két kérdést emelünk ki:
a) Az 59. | (1) bekezdése szerint +A kisebbségi önkormányzat feladat- és
hatásköre ellátásához szükséges - az illetékességi területén a helyi
önkormányzat tulajdonában lévõ - vagyont a helyi kisebbségi önkormányzat
használatába kell átadni. Ez nem akadályozhatja a helyi önkormányzat feladat-
és hatáskörének ellátását. A (3) bekezdés pedig így rendelkezik: +A
használati jogra, az átadási eljárás rendjére a helyi önkormányzatok
vagyonával kapcsolatos rendelkezések általános szabályait kell megfelelõen
alkalmazni.
A helyi önkormányzatok vagyonával kapcsolatos rendelkezések az Ötv. IX.
fejezetében találhatók, annak nincsenek általános szabályai. Különös szabályai
vannak, ezek közül egyiknek sem szabályozási tárgya használati jog és
ilyenfajta vagyonátadási eljárás. Szó van viszont az önkormányzatok
tulajdonosi jogállásáról, vagyontárgyai kategóriáiról (törzsvagyon, nem
törzsvagyon), bevételeirõl, a gazdálkodás alapvetõ szabályairól, annak
ellenõrzésérõl. Az 59. | (3) bekezdése - mivel nem alkalmazható szabályokra
utal - az általa szabályozni hivatott jogviszonyok szabályozását nem végzi el,
ez visszásságot okoz.
b) A jogforrási szint elégtelenségét vetik fel a 20/1995. (III. 3.) Korm.
rendelet egyes szabályai, merthogy részben törvényi szabályozásra tartozó
tárgyköröket szabályoz e rendelet. Ilyenre példaként hozható fel a
közalapítvány tételének szabályozása. A rendelet 8. | (6) bekezdése szerint a
helyi kisebbségi önkormányzat az államháztartáson kívülrõl származó
pénzeszközök felhasználására közalapítványt is létrehozhat, továbbá e
pénzeszközökkel az egyesületek gazdálkodására vonatkozó szabályok szerint is
bánhat.
Három körülményt kell itt figyelembe venni. Egyrészt a közalapítvány
létrehozására jogosultak körének meghatározása törvényi szintû szabályt
igényel. [Lásd: Ptk. 74/G. |] Másrészt: a Ptk. 74/G. | (4) bekezdése szerint
közalapítvány létrehozására jogosult szervek alapítványt csak közalapítvány
formájában hozhatnak létre. Ez a kisebbségi önkormányzatra nézve korlátozó
szabály, melynek meghozatalára ismét csak törvény jogosult. Végül: a Ptk.
74/G. | (1) bekezdése értelmében közalapítványt közfeladat ellátásának
folyamatos biztosítása céljából lehet csak alapítani. A (2) bekezdés szerint
közfeladatnak az az állami vagy helyi önkormányzati feladat minõsül, melynek
ellátásáról jogszabály alapján az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kell
gondoskodnia (kötelezõen ellátandó közfeladat). Nem világos tehát, hogy a
helyi kisebbségi önkormányzat milyen feladat ellátására hozhat létre
közalapítványt. Az sem világos továbbá, hogy az országos kisebbségi
önkormányzat viszont miért nem hozhat létre közalapítványt.
1.1.12. A kisebbségi önkormányzat vagyonával kapcsolatos további nagyon fontos
kérdéskör az adósságrendezési eljárásról szóló törvény. Három problémacsoport
tartozik ide:
a) a hatály kérdése: azaz kiterjed-e a kisebbségi önkormányzat fizetésképtelen
helyzetére e törvény. Itt ismét elõkerül az Ötv.-ben utalt jogszabály
hatályának kérdése. A Nektv. 24. |-a által alkalmazni rendelt Ötv. a 90. |-ban
így rendelkezik: +(3) A helyi önkormányzat adósságrendezési eljárásáról külön
törvény rendelkezik. <|>Ha az utalt szabályt az Ötv. részének tekintjük
(corpus separatum) és e törvényt is - megfelelõen - alkalmazni rendeljük a
kisebbségi önkormányzatokra, akkor azzal szembesülünk, hogy e viszonyokra a
törvény alkalmazhatatlan. Ha nemmel válaszolunk (a belügyminiszter
jogértelmezését elfogadva), akkor felvetõdik a kérdés, hogy nem áll-e fent
mulasztás ezen társadalmi viszonyok szabályozatlansága miatt;
b) a törvény alkalmazása során - minthogy egyetlen rendelkezése sem érinti ezt
- hogyan érvényesülnek a kisebbségi önkormányzat jogai, például a kisebbségi
önkormányzatot érintõ költségvetésirendelet-módosítások.
c) a probléma elõremutató rendezése érdekében elõ kell készíteni az
adósságrendezés-jellegû szabályoknak a Nektv.-be való beleillesztését.
1.1.13. A kisebbségi települési önkormányzatokkal kapcsolatosan az alapvetõ
szabályok megváltoztatása nélkül két problémát kell megvizsgálni.
a) A települési önkormányzati státusz elnyeréséhez szükséges szavazati
arányról van szó, azaz arról, hogy ennek megállapításánál a település
polgármesterét figyelembe kell-e venni, vagy nem. Egy konkrét eset kapcsán a
Legfelsõbb Bíróság ugyan az ügyet kisebbségi szempontból kedvezõ ítélettel
zárta le, nem látjuk akadályát, sõt kifejezett szükségét látjuk annak, hogy a
települési státusz szabályozása részletesebbé és egyértelmûbbé váljék. Például
annak figyelembevételét is meg kell fontolnia a jogalkotásnak, hogy kisebbségi
jelöltként megválasztott polgármestert ki kell-e zárni (mint nem települési
képviselõt) ebbõl a döntésbõl.
b) A települési önkormányzat létrehozásáról szóló döntésre jelenleg fennálló
jogvesztõ határidõ [az Ötv. 102/B. | (1) bekezdése értelmében a képviselõ-
testület alakuló ülésén lehet átalakulni települési kisebbségi önkormányzattá]
eltörlését javasoljuk a következõk miatt. A kisebbségi települési
önkormányzatok létrehozása szempontjából szóba jöhetõ testületeket kislistás
választáson választják meg. Ennek megfelelõen egy képviselõ lemondása, vagy
mandátumának más módon való megszûnése esetén helyére a listán soron következõ
lép és elképzelhetõ, hogy e változással állnak elõ a települési önkormányzattá
alakuláshoz szükséges arányok. Nem indokolt az ilyen (bár nyilván nem
nagyszámú) testületeket elvágni az átalakulás lehetõségétõl.
E két javaslat a törvényi szabályozás racionalitását hivatott növelni, ezáltal
célszerûbbé válhat ezen intézmény. Ugyanakkor nem szabad arról megfeledkezni,
hogy a települési kisebbségi önkormányzattá való átalakulás intézményének
akkor van egyáltalán értelme, ha az a települési önkormányzat jogállásában és
helyzetében valamilyen (lehetõleg pozitív) változással jár. Ha e változások
olyanok, amelyeket a település az Alkotmány és az Ötv. által biztosított
autonómiája alapján is elérhet (önként vállalt feladatok ellátása, központilag
támogatott kisebbségi feladatok ellátása), vagy olyanok, melyeket a Nektv.
egyébként is biztosít (nyelvhasználati jog a települési önkormányzat ülésein),
akkor ezen intézménynek értelme nincsen. A törvényben való további fenntartása
visszásságot nem eredményez, hiszen az átalakulás nem kötelezõ, csak
választható lépés.
1.2.
EGY MÁSIK ALTERNATÍVA
Az országgyûlési biztos éves beszámolója mûfaját tekintve nem tudományos mû,
hanem arra szolgál, hogy a törvényhozó testületet tájékoztassa arról, hogy az
általa korábban megalkotott normák milyen mértékben hatályosulnak, illetve
milyen jogalkotási és jogalkalmazási intézkedések szükségesek az elérni kívánt
célok megvalósítása érdekében.
Ahhoz azonban, hogy a kisebbségi biztos e követelményeknek eleget tegyen, az
+átlagnál gyakrabban kénytelen elméletinek tûnõ kérdéseket megfogalmazni,
annak érdekében, hogy a gyakorlatban jelentkezõ problémákra
válaszlehetõségeket vázolhasson fel. Ilyen elvi (elméleti) kérdés a kisebbségi
önkormányzat, mint szervezet és a kisebbségi (kulturális) autonómia, mint
intézmény pontosabb definiálása.
Az 1993-ban megalkotott LXXVII. törvény erre a kérdésre nem adott egyértelmû
választ, aminek de lege lata (a gyakorlatban való érvényesülés) és de lege
ferenda (az elõkészület alatt lévõ módosítás) szempontjából is döntõ
jelentõsége van.
Az elmúlt mintegy másfél évben csupán néhány esetben éltem az Obtv. 25. |-a
által létrehozott hatáskörrel, amely lehetõvé teszi számomra jogalkotásra
vonatkozó javaslatok megfogalmazását.
Ennek oka igen egyszerû. A kisebbségi joganyag az egész rendszert meghatározó,
domináns része a kisebbségi törvény és az ehhez több-kevesebb intenzitással
kapcsolódó más jogszabályok. A szabályozás során jelentkezõ visszás helyzetek
kiküszöbölésére két lehetõség adódna. Vagy a törvény (és környezete) egyes
visszás rendelkezései +folyamatos módosítgatásának kezdeményezése a
legkülönbözõbb jogalkotónál, vagy - miután egymáshoz kapcsolódó
jogintézményrendszerrõl van szó - a teljes joganyag átfogó módosításának
kezdeményezése. Ez utóbbi igen komoly kodifikátori feladat, amelyet annak
komplexitása miatt a biztosi apparátus egyedül nem vállalhat magára, csak
különbözõ fõhatóságok tevékeny közremûködésével.
Ez utóbbira irányuló folyamatos kísérletünk mérsékelt eredménye indított arra,
hogy beszámolómban legalább iniciáló jelleggel, a javaslatok teljes
kidolgozásának igénye nélkül, de - amint azt jeleztük - nemcsak az alkotmányos
visszásságokra szorítkozva, hanem bõvebben kifejtettük véleményünket.
ÁTOMPA = A JAVASLATOK ALAPGONDOLATAI
ÁTOMPA = Az Alkotmány 68. |-a - az alapvetõ jogok között - tartalmazza a
nemzeti és etnikai kisebbségek jogaira vonatkozó rendelkezéseket, bár nem
minden itt található rendelkezés alanyi jogi szerkezetû. Az (1) bekezdés
szerint a kisebbségek államalkotó tényezõk, részesei a nép hatalmának. A (2)
bekezdés szerint a Magyar Köztársaság védelemben részesíti a kisebbségeket. A
(4) bekezdés szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos
önkormányzatokat hozhatnak létre.
A Nektv. preambuluma azokat a célokat és körülményeket tartalmazza, amelyek
elérése érdekében, illetve figyelembevételével az Országgyûlés magát a Nektv.-
t megalkotta. A preambulum megállapítja, hogy az önkormányzatok a demokratikus
rendszer alapját képezik, valamint, hogy a kisebbségi önkormányzatok
létrehozását, tevékenységét és az ezáltal megvalósuló kulturális autonómiát az
Országgyûlés a kisebbségek sajátos jogérvényesítése egyik legfontosabb
alapfeltételének tekinti.
E rendelkezések összevetésébõl következik, hogy az Alkotmányban biztosított,
önkormányzatok létrehozásához való jog alapvetõ rendeltetése a kulturális
autonómia biztosítása. A kisebbségi önkormányzatok rendszere ezáltal csak
akkor éri el az Alkotmány és a törvényi szabályozás által kitûzött célokat, ha
tartalmában teljes kulturális autonómiát biztosít. És ez a kulturális
autonómia a kisebbségi jogok érvényesítésének (egyik legfontosabb)
alapfeltétele, megvalósítása - a Nektv. preambulumának jelenlegi szövegezése
mellett - tehát megkerülhetetlen.
A fenti szemlélet nem abból a feltételezésbõl indul ki, hogy kulturális
autonómiának a mindenkor hatályos kisebbségi önkormányzati rendszer
tevékenysége tekintendõ, hanem abból, hogy (figyelemmel az Alkotmány
ismertetett rendelkezésein nyugvó aktív kisebbségvédelmi rendszer
mûködtetésének követelményére) a kulturális autonómiának, mint minden
autonómiának bizonyos tartalmi jegyei vannak. Ezek nélkül az autonómia csak
nevében az, valójában nem. E tartami jegyek szerint autonómia akkor áll fenn,
ha az adott testület számára bizonyos +fennhatósági területeket biztosít a
jog.
ÁTOMPA = KULTUR|LIS AUTON-MIA
ÁTOMPA = E területek meghatározása során nem alkalmazhatóak feltétel nélkül a
hagyományos közigazgatási önkormányzatokra vonatkozó kritériumok. A
funkcionális autonómia körében megragadhatónak látszik ugyanakkor az, hogy
szükséges egy meghatározott ügykör (feladatkör) megjelölése, amelyben csak az
önkormányzat hozhat döntést. Mivel kulturális (azaz mûvelõdési)
önkormányzásról van szó, e döntéskör a széles értelemben vett mûvelõdési,
oktatási, nyelvi kérdések körében határozható meg. Másként megközelítve: abban
a körben, amelyet a kisebbségként (kisebbségi közösségként) létezéshez és a
kisebbségi önazonosság megõrzéséhez elengedhetetlenül szükséges döntések
meghozatala és az ehhez szükséges alapvetõ közszolgáltatások biztosítása
jelent. Szükség van a feladatok ellátásához és a mûködéshez szükséges bevétel
és vagyon biztosítására (financiális autonómia). Az állammal szembeni közjogi
jogviszony meghatározására és a szervezeti fennhatóság biztosítására is
(szervezeti autonómia).
Összefoglalva: a két legfontosabb autonómia-összetevõ, a funkcionális és a
gazdasági önállóság vár a leginkább tisztázásra a törvényhozás részérõl.
KISEBBSÉGI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK, KISEBBSÉGI INTÉZMÉNYEK FENNTARTÁSA
Az Ötv. 8. | (1) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai
érvényesítésének a biztosítása a települési önkormányzatnak kötelezõen
ellátandó önkormányzati feladata. Ezzel összhangban rendelkezik úgy a helyi
önkormányzatok adósságrendezésérõl szóló 1996. évi XXV. törvénynek az alapvetõ
lakossági szolgáltatásokról szóló Melléklete 13. és 15. pontja, hogy ilyen
szolgáltatás a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése,
általános iskolai nevelése és oktatása, illetve a nemzeti és etnikai
kisebbségi középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátás. Ezen alapvetõ
kisebbségi közszolgáltatások tehát a települési és a területi önkormányzatok
által kötelezõen ellátandó, alapvetõ lakossági szolgáltatást jelentõ
közfeladatok. Az Ötv. 81. | (1) bekezdése szerint +az önkormányzat a helyi
lakosság szükségleteibõl és a jogszabályokból adódó feladatait saját
költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával,
szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el . A kötelezõen
ellátandó feladathoz természetesen az önkormányzat költségvetési támogatásra
jogosult.
Ezzel szemben milyen jogai (milyen fennhatóságai) vannak a helyi és országos
kisebbségi önkormányzatoknak? A Nektv. 27. | (3) bekezdése alapján +a helyi
kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében - a rendelkezésére álló források
keretei között - intézményt alapíthat és tarthat fenn, különösen:
a) a helyi közoktatás;
b) a helyi írott és elektronikus média;
c) a hagyományápolás;
d) a közmûvelõdés területén .
A 37. | szerint +az országos önkormányzat - törvények keretei között -
önállóan dönt: [-] <|>j) intézményei megalapításáról, ezek szervezeti és
mûködési szabályairól, fenntartásáról, mûködtetésérõl;
Az idézett rendelkezések hasonlósága látszólagos. A Nektv. rendelkezései
mögött nincsen feladatot meghatározó szabály. Az intézményalapítás joga a
kisebbségi önkormányzatot mint jogi személyt egyébként is megilletné. Az
önálló intézményalapítás gazdasági alapjai távolról sincsenek meg. Az intéz-
ményalapítással a feladat mint önként vállalt feladat nem feltétlenül kerül a
finanszírozást biztosító állami garancia alá. Az autonómia elvben adott, de a
feladat ellátásához szükséges gazdasági, financiális autonómia hiányzik.
A kisebbségek sajátos (kisebbségi léthez kapcsolódó) közszolgáltatási igényei
kielégítésében a kisebbségi önkormányzat nagyjából a következõ három módon
vehet részt.
a) A feladatot a helyi önkormányzat látja el, a kisebbségi önkormányzat a
legfontosabb kérdésekben megoldás).
b) A kisebbségi közszolgáltatást a helyi és a kisebbségi önkormányzat
társulásán nyugvó intézmény látja el, a társulás vagy kötelezõ
intézményirányító társulás vagy a költségvetés által támogatott, de nem
kötelezõ társulás lehet (ez a jelenlegi rendszerben részben benne rejlõ, a
kötelezõ jelleg új).
c) A szolgáltatást nyújtó intézményt a kisebbségi önkormányzat tartja fenn. Ez
nem azonos azzal, hogy intézményt alapíthat és tarthat fenn (ha rendelkezik
ennek forrásával), hanem azt jelenti, hogy a helyi önkormányzattól az
intézményt átveszi - ez kötelezõ intézményátadás (az önkormányzati jogok
erõsebb korlátozásával jár, teljesen új elem).
ad a) Az egyetértési jog mibenlétérõl többször esett szó, itt most nem térünk
ki rá részletesen.
ad b) A helyi önkormányzatok társulásra való kötelezése ma alkotmánymódosítást
igényelne. Az új alkotmány szövegtervezete a 142. | (3) bekezdésében
törvénynek lehetõvé tenné, hogy a helyi önkormányzat közigazgatási feladatának
ellátására társulás létrehozását kötelezõvé tegye. A jelenlegi alkotmányos
keretek között is kivitelezhetõ olyan megoldás (ez csak a Nektv. és az Ötv.
módosítását és a költségvetési törvény megfelelõ kiegészítését igényli), mely
szerint a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat (akár helyi, akár
országos) meghatározott kisebbségi feladat ellátására való társulása (vagy az
ebben a formában mûködtetett intézmény), a költségvetés támogatását vonja maga
után.
ad c) Ez a fajta intézményátadás nem ismeretlen a magyar jogban. A közoktatási
törvény 88. | (8) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a települési
önkormányzat saját intézményével addig ellátott megyei (fõvárosi) közoktatási
feladat további ellátását nem vállalja és errõl a megyét (fõvárost) értesíti.
Mivel a feladatellátás (közszolgáltatás-nyújtás) kötelezettje a megye
(fõváros), õ az átvételt nem tagadhatja meg. A települési önkormányzat
ugyanakkor köteles az addigi feladatellátást szolgáló intézményt a megyének
(fõvárosnak) ingyenes használatába átengedni, amennyiben azt a megye (fõváros)
kéri. Ez az a jogintézmény, amelyet a közoktatási törvény 1996. évi módosítása
során a kisebbségi biztos kibõvíteni javasolt az országos kisebbségi
önkormányzatok átvételre jogosultkénti bevonásával. A minisztérium ellenállása
folytán a javaslat akkor nem került a módosítást szolgáló törvénytervezet
szövegébe.
Az önálló intézményfenntartás és mûködtetés természetesen csak akkor valósul
meg, ha egyrészt ez nemcsak az országos önkormányzatok bevonását jelenti,
másrészt megteremtõdik az intézményfenntartásban részt vevõ kisebbségi
önkormányzatok feladatellátásra alkalmassá tétele, azaz kellõ finanszírozása.
INTÉZMÉNY FENNTARTÁSÁBAN RÉSZT VEVÕ KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSA
A kisebbségi önkormányzatok tevékenységük finanszírozásához jelenleg egy
biztos forrásra számíthatnak: ez az Országgyûlés által meghatározott
támogatás. Minden más bevételi forrásuk a Nektv. vagy a 20/1995. (III. 3.)
Korm. rendelet szerint csak lehetõség. A kisebbségi önkormányzati rendszer
finanszírozását megnyugtatóvá olyan megoldás tenné, melyben a települési
önkormányzattól feladatot átvevõ, vagy más önként vállalt feladatot ellátó
kisebbségi önkormányzat nemcsak a feladattal esetlegesen õt megilletõ
normatívát kapná meg, hanem a feladatellátáshoz kapcsolódó járulékos
költségeinek fedezésére szabadon felhasználható központi forráshoz is jutna (a
helyi önkormányzatokat lakosságszámhoz kötötten megilletõ általános
normatívához hasonló módon). E megoldás értelemszerûen különbséget tenne
kisebbségi önkormányzatok között, de ez indokolható különbségtétel lenne, mert
valóságos feladatellátáshoz kötõdne.
2.
AZ ANTIDISZKRIMINÁCIÓS JOG
JELENLEGI ÁLLAPOTA ÉS TOVÁBB-
FEJLESZTÉSÉNEK LEHETSÉGES IRÁNYAI
Az 1995-1996-ban benyújtott beadványok több mint fele a kisebbséghez tartozás
miatt elszenvedett hátrányos megkülönböztetés orvoslását kérte a kisebbségi
biztostól. Ezek az ügyek azt tanúsítják, hogy a diszkrimináció létezõ
társadalmi probléma, mely ellen minden szükséges eszközzel fel kell lépni.
Annak érdekében, hogy ez a fellépés minél hatékonyabb legyen, elsõdleges
feladat a diszkriminációnak tekinthetõ megkülönböztetés definiálása a jog-
alkotás és a jogalkalmazás területén, valamint a hátrányos megkülönböztetés
közvetlen és közvetett formájának meghatározása. Az egységes fogalomrendszer
kialakítását követõen annak vizsgálata szükséges, hogy a diszkriminatív
jelenségek a nem megfelelõ jogalkalmazás következményei, vagy pedig a
jogalkotás hiányosságai teszik lehetõvé létrejöttüket.
2.1. álláspontom szerint a jogalkotás tekintetében közvetlen diszkrimináció
valósul meg jogszabály rendelkezésén alapuló faj, szín, nem, politikai vagy
egyéb meggyõzõdés, nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás szerinti
hátrányos megkülönböztetés esetén. Közvetett diszkrimináció áll fenn, ha a
jogszabály önmagában nem diszkriminatív, de olyan környezetben, illetve
feltételek mellett érvényesül, hogy az elõbbi csoportképzõ ismérvekkel
meghatározható kör túlnyomó része nem tud eleget tenni az elõírásoknak, így
elsõsorban õket érinti hátrányosan. A kisebbségek esetében a meg nem felelés
oka gyakran a hátrányos szociális helyzet, az alacsony iskolai végzettség.
Sajnálatosan jellemzõ ez a helyzet a halmozottan hátrányos helyzetben élõ
cigány kisebbségre. Az ilyen esetekben a jogszabály kisebbségekkel szembeni
diszkriminatív jellege nem állapítható meg. A jogalkotónak ekkor nem a
kisebbségek hátrányos megkülönböztetésének tilalma, hanem azon alkotmányos
rendelkezés alapján kell eljárnia, mely kimondja, hogy a Magyar Köztársaság a
jogegyenlõség megvalósulását az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó
intézkedésekkel is segíti. Ha azonban az eltérõ kulturális gyökerek, a sajátos
tradíciórendszer, a kisebbségi lét az elsõdleges oka annak, hogy valamely
jogszabályban meghatározott feltételnek a kisebbséghez tartozók túlnyomó része
nem tud eleget tenni, és ezért éri õket hátrány, a közvetett diszkrimináció
annak ellenére fennállhat, hogy a rendelkezés nem eleve, tartalmánál fogva
alkotmányellenes. Vizsgálataim során a kisebbségi jogokkal kapcsolatos
visszásságnak tekintem, ha valamely jogszabály önmagában nem, de más
rendelkezésekhez való viszonyában diszkriminatív.
2.1.1. Tekintettel arra, hogy a diszkrimináció elsõsorban a cigány
kisebbséggel szemben fellépõ jelenség, az 1125/1995. (XII. 12.) Korm.
határozat a cigány kisebbséget érintõ külön diszkrimináció-ellenes program
megalkotását írta elõ a Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium
számára. A program elõterjesztésében a minisztériumok azt az álláspontot
képviselték, hogy kifejezetten cigány kisebbséget érintõ jogszabályok nem
alkothatóak, mivel minden jogszabály érinti valamilyen módon a cigányságot is.
A hátrányos megkülönböztetés tilalmából eredõen a jogszabályok nem
szabályozhatják a cigányság életviszonyait, hanem általános feltételeket
állapítanak meg mindenkire nézve. Ezek a megállapítások alapvetõen
helytállóak, azonban néhány ponton kiegészítésre szorulnak.
2.1.2. A jogalkotás során valóban nem határozható meg a jogszabályok hatálya
úgy, hogy az csak a cigány kisebbségre vonatkozzon. Ez azonban nem zárja ki
azt, hogy a cigányság esetében - hasonlóan bármilyen más társadalmi csoporthoz
- létezhetnek olyan speciális élethelyzetek, melyet csak a jog eszközeivel
lehet rendezni. A jogalkotó alkotmányos kötelezettsége ezeket a szabályozást
igénylõ társadalmi viszonyokat felismerni és szabályozni. Ilyen szabályozást
igénylõ társadalmi viszony lehet a kisebbségek hátrányos megkülönböztetése. A
jogalkotó ennek kapcsán két technikát követhet: vagy magát a hátrányos
megkülönböztetés alapjául szolgáló élethelyzetet alakítja át jogalkotás útján,
vagy a hátrányos megkülönböztetést tilalmazó és a sérelmet hatékonyan
szankcionáló szabályokat alkot a diszkrimináció megelõzése érdekében. Az
elõbbi eset az ún. pozitív diszkrimináció, amikor a szélesebb értelemben vett
társadalmi egyenlõség és az esélyegyenlõség biztosítása érdekében a jogalkotó
elõnyben részesít bizonyos személyeket és szempontokat. Az utóbbi szabályozási
forma az antidiszkriminációs jogalkotás.
2.3. Az antidiszkriminációs jogalkotás két szabályozási technikát ismer: külön
törvényben vagy más tárgykörû törvény szakaszai közé építve találhatóak a
diszkrimináció-ellenes rendelkezések. A külön szabályozás példájaként
szolgálhat az angol Race Relations Act, mely meghatározza és szankcionálja a
diszkrimináció közvetlen és közvetett formáját is. A magyar jogrendszer más
szabályozási módot követ, nincs külön diszkrimináció-ellenes törvény. A
legfelsõbb jogforrás, az Alkotmány tilalmazza a hátrányos megkülönböztetést az
emberi, illetve az állampolgári jogok területén faj, szín, nem, nyelv, vallás,
politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni,
születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel alapján. Az
Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) sz. határozata értelmében az Alkotmány
70/A. | (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az
alapvetõ állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a
különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész
jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi
jogok, illetõleg az alapvetõ állampolgári jogok közé. Ezt az elvet követve az
Alkotmánybíróság 1990 és 1995 elsõ féléve között 47 olyan határozatot hozott,
melyben a diszkrimináció tilalmába ütközõ alkotmánysértést állapított meg. Az
1969. évi 8. törvényerejû rendelet útján kihirdetett a faji megkülönböztetés
valamennyi formájának kiküszöbölésérõl kelt nemzetközi egyezményben
Magyarország kötelezettséget vállalt arra, hogy bármely személy, csoport vagy
szervezet által alkalmazott faji megkülönböztetést minden megfelelõ eszközzel
- szükség esetén törvényhozás útján is - megtilt és megszüntet. A Nektv. 3. |
(5) bekezdése értelmében a kisebbségek mindennemû hátrányos megkülönböztetése
tilos. Ezek a szabályok a diszkrimináció általános érvényû tilalmát mondják
ki. Alkalmasak arra, hogy meggátolják a közvetlen diszkriminációt megvalósító
jogszabályok létrejöttét, illetve az ilyen szabályok érvényesülését. A
hatályos jogszabályok és a meglévõ alkotmányvédelmi eszközök elegendõ
garanciát jelentenek a kisebbségek közvetlen jogszabályi diszkriminációjának
kizárásához.
2.3.1. A jogrendszer antidiszkriminatív jellege azonban csak akkor érvényesül
a gyakorlatban, ha a közvetlen jogszabályi diszkrimináció tilalmán túl egyéb
garanciákat is tartalmaz. A hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezéseket
ki kell egészíteni megfelelõ eljárási renddel és szankciórendszerrel. A
Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium álláspontja szerint a
meglévõ jogi eszközök elégségesek a hátrányos megkülönböztetés elleni
fellépésre, a diszkrimináció a helytelen jogalkalmazás következménye.
Megítélésem szerint a diszkrimináció csak abban az esetben tekinthetõ pusztán
a jogalkalmazás következményének, ha a jogrendszer biztosítja a jogilag
lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen. Ez csak akkor
valósulhat meg, ha a jogalkalmazás során tapasztalható hátrányos
megkülönböztetés feltárására a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok
ellenõrzésére a bekövetkezett sérelmek szankcionálására és kompenzálására
megfelelõ szabályrendszer jön létre. Az elmúlt években alkotott
kisebbségvédelmi és diszkrimináció-ellenes jogszabályok megteremtették ennek a
szabályrendszernek az alapjait, ez azonban nem jelentheti azt, hogy az
antidiszkriminatív jogalkotás folyamata lezárható lenne. A jogalkotó
kötelessége megalkotni az Alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését biztosító
jogszabályokat. Az Alkotmány 70/A. | (3) bekezdése kimondja, hogy a hátrányos
megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti. Ezzel szemben a hatályos
joganyagban alapvetõ életviszonyokat szabályozó törvények (például: a
közoktatásról szóló törvény) nevesített szankció nélkül tartalmazzák a
kisebbségek hátrányos megkülönböztetésének tilalmát. Megítélésem szerint a
diszkrimináció nem önmagában jogalkalmazási probléma, létrejöttében szerepet
játszik a szabályozás hiányos volta is. A hátrányos megkülönböztetés tilalmát
általánosságban tartalmazó jogszabályokat ki kell egészíteni megfelelõ
hatékonyságú szankciókkal.
általánosan elfogadott nézet, hogy a hátrányos megkülönböztetés négy fõ
területeként a személyi, hivatali (hatósági), foglalkoztatási és a kulturális
diszkriminációt jelölik meg. Az irodámhoz érkezett beadványok elsõsorban
hivatali diszkriminációt panaszolnak.
A RENDõRSÉGI ELJÁRÁS SORÁN ALKALMAZOTT DISZKRIMINÁCIÓ
A rendõrségi eljárás során alkalmazott hátrányos megkülönböztetés a
kisebbséggel szembeni diszkrimináció legsúlyosabb megjelenési formája. A
beadványok tanúsága szerint ez a jelenség a kisebbségek közül elsõsorban a
cigányságot érinti. A rendõrségi eljárásban a jogszabályokban meghatározott
keretek közt lehetõség van az alapvetõ jogok korlátozására, ezért különösen
nagy hátrányt tud okozni a hatáskörök elõítéletes, visszaélésszerû gyakorlása.
Egyes rendõrök ilyen jellegû cselekményeibõl nem vonható le az a
következtetés, hogy a rendõrség elõítélettel viseltetik a kisebbségekkel
szemben, arra azonban felhívják a figyelmet, hogy a személyi állomány képzése
során nagyobb hangsúlyt kell fektetni a gondolkodásmód formálására, az
alkalmatlan személyek kiszûrésére. A rendõrség részérõl tapasztalt bármilyen
hátrányos megkülönböztetés esetén fel kell lépni a törvényes állapot
helyreállítása, és a cselekmény elkövetõinek felelõsségre vonása érdekében. A
rendõrség és a kisebbségek, különösen a cigány kisebbség közti bizalmi viszony
azonban nem teremthetõ meg pusztán az esetleges jogsértések orvoslásával,
hanem mélyebb, szemléletmódbeli változtatást igényel.
A FOGLALKOZTATÁS TERÜLETÉN JELENTKEZÕ DISZKRIMINÁCIÓ
Kiemelt figyelmet érdemel a foglalkoztatás területén jelentkezõ hátrányos
megkülönböztetés vizsgálata is. A foglalkoztatás területén visszásságnak
tekintem a munkaviszony létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadását,
valamint a hátrányos megkülönböztetést a munkaviszonyból származó jogok és
kötelezettségek területén a munkavállaló nemzeti vagy etnikai kisebbséghez
tartozása miatt. A munkajogi szabályokról megállapítható, hogy csak akkor
tesznek eleget a hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos
kötelezettségének, ha reális lehetõséget biztosítanak a munkavállalónak a
munkáltató sérelmes intézkedése elleni fellépésre, valamint megfelelõ
kompenzációs és szankcionáló szabályokat tartalmaznak.
A munkaviszony fennállása alatt tapasztalható diszkrimináció vizsgálata
alapján a következõ megállapítások tehetõk. A Munka Törvénykönyvérõl szóló
1992. évi XXII. törvény 5. | (1) bekezdése kimondja: +A munkaviszonnyal
kapcsolatban tilos hátrányos megkülönböztetést alkalmazni a munkavállalók
között nemük, koruk, nemzetiségük, fajuk, származásuk, vallásuk, politikai
meggyõzõdésük, munkavállalói érdekképviseleti tagságuk, vagy ezzel összefüggõ
tevékenységük, továbbá minden egyéb, a munkaviszonnyal össze nem függõ
körülmény miatt. Ez a rendelkezés a magyar jogrendszerben sajnálatos módon
egyedülálló eljárási garanciákkal egészül ki. A hátrányos megkülönböztetés
tilalmának megszegésével kapcsolatos vita esetén a törvény a bizonyítási
kötelezettséget és terhet a munkáltatóra hárítja. Ennek a rendelkezésnek azért
van nagy jelentõsége, mert más jogviszonyokban a diszkrimináció elleni
fellépést gyakran a bizonyítás nehézségei nem teszik lehetõvé. A tárgyalást,
ha külön intézkedésre nincs szükség, a keresetlevélnek a munkaügyi bírósághoz
érkezésétõl számított tizenötödik napon belül kell kitûzni. A jogsérelem így
gyors eljárás során, nem elhúzódó per keretében orvosolható. Amennyiben a
hátrányos megkülönböztetés a munkaviszony jogellenes megszüntetését jelenti, a
munkavállalót kérelmére eredeti munkakörében kell továbbfoglalkoztatni,
valamint meg kell téríteni elmaradt munkabérét és felmerült kárát. A munkaügyi
ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény értelmében a munkáltatóval szemben
50 000 Ft-tól 1 000 000 Ft-ig terjedõ munkaügyi bírság szabható ki. Az egyes
szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet is szankcionálja a
diszkriminatív intézkedést, elõírja, hogy a dolgozók érdekeinek megsértése
miatt a munkáltató 30 000 forintig terjedõ szabálysértési bírsággal sújtható.
Ezek az anyagi és eljárásjogi szabályok a munkaviszony fennállása alatti
diszkrimináció elleni fellépést alapvetõen biztosítják. Ennek ellenére a
foglalkoztatási diszkrimináció továbbra is közrejátszik a már így is nagyon
magas munkanélküliségi rátájú cigány kisebbség tagjainak - gyakran a
jogszabályok elõírásait durván megsértõ - elbocsátásában. A foglalkoztatási
diszkrimináció visszaszorítása érdekében az elsõdleges feladatnak a
munkavállalók jogérvényesítési készségének fokozását tekintem. A
munkavállalókban tudatosítani kell, hogy rendelkezésükre állnak a szükséges
jogi eszközök a sérelmes munkáltatói döntések orvoslására. Ennek szükséges
feltétele a munkaügyi ellenõrzés eddiginél hatékonyabb mûködése, mely képes
felderíteni, és kellõ szigorral szankcionálni a diszkriminatív jelenségeket.
A kisebbségek esetében a munkaviszony fennállása alatti diszkrimináció mellett
a másik jellemzõ sérelem az alkalmazásnak, a munkaviszony létesítésének
jogellenes, diszkriminatív megtagadása. Az ilyen jellegû hátrányos
megkülönböztetés esetében nem jön létre munkaviszony, így a munkavállalók
védelmét szolgáló jogszabályi rendelkezések nem alkalmazhatóak. A hátrányos
megkülönböztetés tilalma megtartásának ellenõrzése a munkaügyi felügyeletek
hatáskörébe tartozik. Legerõsebb jogi eszközük a munkáltatóval szemben
alkalmazható munkaügyi bírság és szabálysértési pénzbírság. A sérelmet
szenvedett a személyhez fûzõdõ jogainak megsértése miatt pert indíthat, és
kártérítést követelhet a polgári jog általános szabályai alapján. |lláspontom
szerint a polgári jog önmagában nem alkalmas az ilyen típusú sérelmek
orvoslására. A polgári jog jogpolitikai célja a jogalanyok vagyoni és ezzel
összefüggõ személyi viszonyainak szabályozása, az ilyen természetû
konfliktusok feloldása, ennek megfelelõen alapvetõen reparatív jellegû jogág.
Ezzel szemben a hatékony antidiszkriminatív jogvédõ mechanizmusnak olyan
közjogi jellegû jogszabályokra kell épülnie, melyek elsõdlegesen a normasértõ
magatartások megelõzését, a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok
ellenõrzését célozzák, tehát döntõen preventív jellegûek. A polgári jogi
viszonyokban, ahol tipikusan mellérendelt viszonyban álló felek vesznek részt,
a per eldöntéséhez szükséges tényeket annak kell bizonyítania, akinek
érdekében áll, hogy azokat a bíróság valónak fogadja el. A munkaviszony
létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadása miatt indított perekben
azonban nem egyenrangú felek vesznek részt. A leendõ munkavállaló
kiszolgáltatott helyzetben van a munkáltatóhoz képest, ezért nem indokolt a
bizonyítási kötelezettségnek és tehernek a munkavállalóra hárítása. További
problémát jelent, hogy az ilyen perek nem gyorsított eljárás keretében
folynak, gyakran évekig elhúzódó perre kell számítania annak, aki jogi úton
kívánja orvosolni a diszkriminációt. A hátrányos megkülönböztetést
elszenvedettek nagy részének nincs reális lehetõsége arra, hogy az elméletileg
rendelkezésére álló jogi eszközöket a gyakorlatban is igénybe vegye. A
hatályos szabályok nem biztosítják a jogilag lehetséges védelmet a
munkaviszony létesítésénél jelentkezõ elõítéletességgel szemben. A
diszkrimináció nem tekinthetõ önmagában a jogszabályok helytelen alkalmazása
következményének, mivel a jogi szabályozás hiányosságai teszik azt lehetõvé. A
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 17. |-a értelmében jogszabályt kell
alkotni, ha azt a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári
jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása szükségessé
teszi. Az eddigi vizsgálatok azt mutatják, hogy ezek a feltételek fennállnak,
a törvényi szabályozás elkerülhetetlen.
A kisebbségi biztos az antidiszkriminációs jogalkotás keretében az alábbi
módosításokat tartja megfontolásra érdemesnek:
a) A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosítását arra
vonatkozóan, hogy az alkalmazás (munkaviszony létesítés) hátrányos
megkülönböztetés tilalmába ütközõ megtagadása a munkaviszonyból származó perek
eljárási szabályai szerint legyen elbírálható;
b) A Munka Törvénykönyvérõl szóló 1992. évi XXII. törvény módosítását arra
vonatkozóan, hogy a munkáltató köteles legyen a munkavállaló
foglalkoztatásának elutasítását megindokolni. Vita esetén a munkavégzéshez
szükséges képesítés meglétét a munkavállalónak, az elutasítás indokának
valóságát és okszerûségét a munkáltatónak kelljen bizonyítania;
c) Az egyes szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendeletben
szabályozott, dolgozó szabálytalan alkalmazása miatt kiszabható pénzbírság
összegének emelését.
A KULTÚRA TERÜLETÉN JELENTKEZÕ DISZKRIMINÁCIÓ
A kulturális közszolgáltatások és az ahhoz kapcsolódó egyéb ellátások
igénybevétele során megvalósuló hátrányos megkülönböztetés - minthogy az
érintettek helyzetén és személyiségén akár egy életen át jelentkezõ hatást
fejthet ki - a tervek szerint 1997-ben biztosi vizsgálat tárgyát fogja
képezni. Az azonban már most is megállapítható, hogy az e területet szabályozó
joganyag, így különösen a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény nem
tartalmaz a hátrányos megkülönböztetés feltárását, szankcionálását,
kompenzálását lehetõvé tevõ rendelkezéseket. A joganyag ennek hiányában nem
tesz eleget a hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos
kötelezettségének.
3.
TENDENCIÁK A MAGYAR
JOGRENDBEN, KISEBBSÉGI
ASPEKTUSBÓL SZEMLÉLVE
3.1.
A KÖZOKTATÁSI TÖRVÉNY
3.1.1. Az 1996-os esztendõ jelentõs változásokat hozott a kisebbségek
oktatására is vonatkozó jogi szabályozás területén, ugyanis 1996. szeptember
1-jén lépett hatályba a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény
módosítása. A kisebbségi biztos módosítás elõtt a szabályozás hiányosságaira
hívta fel a mûvelõdési és közoktatási miniszter figyelmét. A szabályozás
hiányossága azért okozott visszásságot, mert a jogalkalmazók számára
nehézséget jelentett a nemzetiségi oktatásra vonatkozó rendelkezések
értelmezése és együttes alkalmazása.
A közoktatási törvény elõzõ szabályai nem vették figyelembe a Nektv.
rendelkezéseit, nem volt egyértelmû, hogy mely intézmény tekinthetõ kisebbségi
intézménynek. Ennek megfelelõen a kisebbségi önkormányzatok nem minden esetben
gyakorolhatták egyetértési, véleményezési jogukat. A közoktatás finanszírozási
rendszere nem tette lehetõvé nemzetiségi kisiskolák fenntartását, a
szabályozás nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a kis létszámú nemzetiségi
iskolák fajlagos költségei magasabbak, mint a nagyobb létszámú iskoláké. A
probléma megoldása érdekében tárgyalásokat folytattam az Emberi Jogi,
Kisebbségi és Vallásügyi Bizottság elnökével, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi
Hivatal vezetõivel. Az összehangolt állami beavatkozás nyomán ideiglenesen
elhárult a nemzetiségi kisiskolák mûködésképtelenségének veszélye, ám a
probléma végleges és a kisebbségek számára megnyugtató megoldása
elkerülhetetlen. Tisztában vagyok azzal, hogy az oktatás az állam legnagyobb
szolgáltató rendszere, és ezért gazdaságosan kell mûködnie, de
elfogadhatatlannak tartom azt a szemléletet, mely szerint ami drágább, mint a
többi, azt meg kell szüntetni. A Nektv. teszi lehetõvé, hogy a nemzetiségi
oktatás az átlagosnál alacsonyabb létszámmal is mûködjön, és a
többletköltségeket az állam, illetve a helyi önkormányzat viseli. Ezek a
rendelkezések alkotmányos jogok érvényesülését biztosítják, ezért a
végrehajtásuk elégtelen volta alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot
okoz. A nemzetiségi oktatás jövõje függhet attól, hogy sikerül-e a nemzetiségi
iskolák egynegyedét kitevõ kis iskolák mûködõképességét biztosítani.
3.1.2. A közoktatási törvény módosítása számos olyan rendelkezést tartalmaz,
amely a kisebbségek oktatására vonatkozik, amellyel megteremtõdött az összhang
a Nektv. rendelkezéseivel, és a Nemzeti Alaptanterv követelményei is
megjelentek a szabályozásban. A törvény egyértelmûvé tette, hogy az oktatás
nyelve a magyar, illetve a nemzeti és etnikai kisebbség nyelve. A vizsga
nyelve is lehet a nemzeti és etnikai kisebbség nyelve, és a bizonyítványt két
nyelven, magyarul és a nemzeti és etnikai kisebbség nyelvén kell kiállítani.
Oktatási intézmény fenntartója lehet a helyi és az országos kisebbségi
önkormányzat is. Az országos és helyi kisebbségi önkormányzatokat számos
esetben megilleti az egyetértési és a véleményezési jog.
Ha a fenntartó helyi önkormányzat, a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai
nevelésben, iskolai nevelésben és oktatásban, kollégiumi nevelésben
közremûködõ nevelési-oktatási intézmény beszerzi, az érintett gyermekek,
tanulók ellátásában közremûködõ pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény
létesítéséhez, megszüntetéséhez, tevékenységi körének módosításához, nevének
megállapításához, költségvetésének meghatározásához és módosításához, az
intézményben folyó szakmai munka értékeléséhez, a szervezeti és mûködési
szabályzat jóváhagyásához, a nevelési program, a pedagógiai program, a
pedagógiai-mûvelõdési program jóváhagyásához, és végrehajtásának értékeléséhez
az érintett helyi kisebbségi önkormányzat, térségi és országos feladatot
ellátó közoktatási intézmény esetén az országos kisebbségi önkormányzat
egyetértését. Kisebbségi oktatási intézményben be kell szerezni a kisebbségi
önkormányzat egyetértését a vezetõ megbízása és megbízásának megszüntetése
elõtt is.
3.1.2.1. A Nektv. által rögzített kisebbségi modell olyan kulturális
autonómiát kíván létrehozni, amelyben központi szerepe van a kisebbségek
oktatási önigazgatásának. Az oktatási autonómia jelenlegi formája a
kisebbségek oktatására is kiterjedõ döntésekben egyetértési, illetve
véleményezési jog gyakorlása. Vagyis a kisebbségek önkormányzatai nem maguk
döntenek az õket érintõ kérdésekben, hanem a mások által hozandó döntéseket
befolyásolhatják. Ez a megoldás megfelelhet a kisebbségi önkormányzatok
többségének, különös tekintettel arra, hogy a legtöbb nemzetiségi iskola
úgynevezett nyelvoktató kisebbségi intézmény, és ezek nagyobbrészt ötezer
lakos alatti településeken találhatók, ahol a helyi kisebbségi önkormányzatok
nem rendelkeznek a fenntartáshoz szükséges szakmai háttérrel és ismeretekkel.
|m a közoktatási törvény sem tette egyértelmûen lehetõvé, hogy a kétnyelvû,
valamint a nemzetiségi nyelven oktató intézmények fokozatosan, a helyi és az
országos kisebbségi önkormányzatok felkészültsége és igénye alapján átvehetõk
legyenek. A 88. | (7) bekezdés szabályozza azt a kérdést, hogy a települési
önkormányzat milyen feltételek mellett adhatja át a tulajdonában lévõ
nevelési-oktatási intézmény tulajdoni vagy fenntartói jogát másnak. Ezután a
81. | (1) bekezdés e) pontja alapján a már fenntartóvá vált kisebbségi
önkormányzat a nevelési-oktatási feladat ellátásáért felelõs helyi
önkormányzattal közoktatási megállapodást köthet arról, hogy az intézmény
hogyan vesz részt a helyi önkormányzati feladatok ellátásában. A szabályozás
mögött nem fedezhetõ fel az a szándék, hogy a kisebbségek oktatási
önigazgatása akkor válik teljessé, ha a kisebbségek maguk döntenek az õket
érintõ oktatási kérdésekben - természetesen bizonyos törvényi és szakmai
követelmények megtartása mellett. Ez a folyamat nem járhat azzal, hogy az
intézményt fenntartó kisebbségi önkormányzat kevesebb költségvetési
hozzájárulást kapna az oktatási feladatok ellátására, mint a települési
önkormányzat, ráadásul a kiegészítõ normatív támogatás is hatékonyabb
felhasználásra kerülhetne. Továbbá az intézmények átvétele nem jelentené azt,
hogy megbomlik a magyar oktatási rendszer szerkezete. A nemzetiségi oktatás
továbbra is a magyar oktatási rendszer része lenne - ugyanúgy, mint az egyházi
vagy magániskolák -, csupán a fenntartó személyében következne be néhány
intézmény esetében változás. Bár a jogszabály biztosítja számukra az intézmény
megalapításának lehetõségét, a kisebbségi önkormányzatok anyagi helyzetének
ismeretében oktatási intézmények átvételének lehetõsége nélkül a kisebbségi
önkormányzatok hosszú ideig nem lehetnek iskolafenntartók.
3.1.2.2. A törvény módosítása a finanszírozás módján annyit változtatott, hogy
más célra fel nem használhatónak nevezte a nemzetiségi kiegészítõ normatívát.
A kisebbségi biztoshoz érkezett jelzések azt az aggályt fogalmazzák meg, hogy
a +más célra fel nem használhatóság ellenõrzése nehezen valósítható meg. A
helyi kisebbségi önkormányzatok vezetõ szakmai fórumokon szóvá tették, hogy a
helyi önkormányzati költségvetés megalkotásánál a nemzetiségi iskoláknak a
normatív kiegészítõ támogatással csökkentett összeget szavazzák meg, ezzel
lecsökkentve azt az összeget, ami a kisebbségi intézményeknek járna. Érthetõ,
hogy a kis településeken konfliktust okozhat, ha a kisebbségi intézmény
nagyobb támogatásban részesül, ám a Nektv. is elismeri, hogy a nemzetiségi
oktatás többletköltségekkel jár, és ezt kívánja fedezni a kiegészítõ
támogatás. A probléma megoldása sürgõs feladat, hiszen a fent vázolt gyakorlat
alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okoz, illetve okozhat. Mindenki
elõtt ismert, hogy a kis települések nehéz anyagi helyzetben vannak, ám a
pénzgazdálkodás módja, a takarékoskodás nem eredményezheti a nemzeti és
etnikai kisebbségek alkotmányos jogának csorbulását.
A jelenlegi finanszírozási rendszer továbbra sincs tekintettel a nemzetiségi
kis iskolák speciális helyzetére. A jogalkotókra hárul ennek a problémának a
megoldása, hiszen ezen intézmények kiszolgáltatottsága a költségek
növekedésével arányosan nõ.
3.1.2.3. A nemzetiségi oktatás általános problémája a rossz
tankönyvellátottság. Az új közoktatási rendszerhez akkor tud szervesen
kapcsolódni a nemzetiségi oktatás, ha a Nemzeti Alaptantervnek, a nemzetiségi
pedagógiai programoknak, a nemzetiségi oktatás céljainak megfelelõ tankönyvek
és oktatási eszközök jelennek meg, ha létrejön a nemzetiségi pedagógiai
szakszolgáltatások rendszere.
3.1.2.4. A nemzetiségi közoktatás jövõje összefügg a nemzetiségi
pedagógusképzés fejlesztésével. A nemzetiségi közoktatás csak akkor tud
megfelelni az új kihívásoknak és a - felmérések által is igazolt - növekvõ
igényeknek, ha megfelelõ számú és képzettségû nemzetiségi pedagógus áll
rendelkezésre. A közoktatási törvény módosítása szigorúbb feltételeket támaszt
a nemzetiségi pedagógusok, kisebbségi intézményvezetõk alkalmazásánál, ezért
az állami szerveknek kell megfelelõ programokat, intézkedéseket kidolgozniuk a
nemzetiségi pedagógusképzés fejlesztése, a pedagógusok továbbképzése
érdekében.
A nemzetiségi oktatás területén jelentkezõ jogalkotási és jogalkalmazási
visszásságok feltárása érdekében - mint korábban utaltam rá - országos átfogó
vizsgálatot rendeltem el, amelyre 1997-ben kerül sor. Nem célom a
bûnbakkeresés, hanem minden olyan visszás helyzetet fel kívánok tárni, amely a
nemzeti és etnikai kisebbségek oktatásának alkotmányos jogát korlátozza. A
vizsgálat tapasztalatai alapján kezdeményezni fogom intézkedések megtételét a
visszásságok orvoslása érdekében.
Remélhetõleg a kisebbségi biztos munkájával hozzájárulhat ahhoz is, hogy a
nemzetiségi oktatás megfeleljen egyrészt az identitás megtalálását és
megõrzését célzó követelményeknek, másrészt a kisebbségi kultúra, nyelv
értékeinek átörökítése mellett felkészítsen a XXI. századi Európa értékeinek
elsajátítására, az új kihívásoknak való megfelelésre is. Megítélésem szerint
Magyarország helyzete kedvezõ, hiszen esélye van arra, hogy a régió
központjává váljék, így megtérülõ beruházásként is felfogható a nemzetiségi
oktatásra, a multikulturális programokra fordított pénz.
3.2.
A RÁDIÓZÁSRÓL ÉS A TELEVÍZIÓZÁSRÓL
SZÓLÓ TÖRVÉNY
A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (továbbiakban:
RTVtv.) a kisebbségi jogok szempontjából az 1996. évi jogalkotás jelentõs
jogszabálya. A kisebbségi biztos beszámolójában való elemzését két tényezõ is
indokolja. A Nektv. 18. |-a elõírja, hogy külön törvény (az RTVtv.)
rendelkezései szerint a közszolgálati rádió és televízió köteles biztosítani a
nemzeti vagy etnikai kisebbségi mûsorok készítését és sugárzását. A
kisebbségek elektronikus médiában való megjelenése emellett más, a Nektv.-ben
rögzített jogok érvényesülésének is elengedhetetlen feltétele. Vizsgálati
szempontom az RTVtv.-nyel kapcsolatban, az hogy milyen garanciarendszer
biztosítja e jogok megvalósulását.
Az Alkotmány és a Nektv. egyaránt deklarálja, hogy a kisebbségek részesei a
nép hatalmának, államalkotó tényezõk. Ennek a rendelkezésnek a konkrét
jogintézményekben való megjelenését szolgálhatja a gyakran +negyedik hatalmi
ágként meghatározott elektronikus médiában biztosított mûsoridõ. A
kisebbségek államalkotó tényezõ voltából következõen ez a mûsoridõ nem
korlátozódhat a speciálisan kisebbségi tárgyú mûsorokra, hanem a közszolgálati
médiumok egész mûsorstruktúrájában arányosan érvényesülnie kell.
A Nektv. normatív alapelve az önazonossághoz való jog. Az identitás szabad
megválasztása azonban csak akkor tekinthetõ valóban önkéntesnek, ha szuverén
emberek tudatos döntésén alapul. A kisebbséghez tartozás tudatának kialakulása
és megerõsödése szempontjából nélkülözhetetlen, hogy a nyelv, a kisebbségi
kultúra, a hagyományok minél szélesebb körben megismerhetõvé váljanak. Az
önazonosság megõrzése, az identitás fenntartása érdekében az RTVtv.-nek
biztosítania kell annak feltételeit, hogy ezek az értékek a közszolgálati
médiumokban megfelelõ idõtartamú, szerkesztettségû, színvonalú mûsorokban
jelenjenek meg.
A kisebbségi jogokon túlmutató, az alkotmányos jogrend egésze szempontjából
kiemelt jelentõsége van annak, hogy a többségi társadalom megfelelõ
ismeretekkel rendelkezzen a kisebbségek életérõl, problémáiról. Az egyes
társadalmakban megfigyelhetõ elõítéletek összetett jelenségek, kialakulásukban
azonban sok esetben meghatározó tényezõ a kisebbségekkel kapcsolatos ismeretek
hiánya, illetve az ebbõl fakadó félelem. A közszolgálati médiumok kisebbségi
témájú mûsorai hozzájárulhatnak a demokratikus közvélemény kialakulásához, a
másság iránti tolerancia erõsödéséhez. Az RTVtv. anyagi, eljárási, valamint
szervezeti rendelkezéseinek e cél érdekében elõ kell segíteniük a
kisebbségekkel kapcsolatos kiegyensúlyozott arányú és valósághû tájékoztatást.
Az RTVtv. a kisebbségi jogok érvényre juttatását a közszolgálati rádiózás és
televíziózás intézményrendszerébe épített széles körû garanciarendszerrel
kívánja biztosítani. Ennek alapját az a rendelkezés teremti meg, mely
kimondja, hogy a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek kultúráját,
életét, a kisebbségi álláspontokat bemutató közlés közszolgálati mûsorszámnak
minõsül. Az RTVtv. rendelkezése szerint az ilyen jellegû mûsorok a
közszolgálati mûsorszolgáltatásban és a közmûsor-szolgáltatatásban
támogathatóak.
Az RTVtv. az alapelvek között rögzíti, hogy a mûsorszolgáltató tevékenysége
nem sértheti az emberi jogokat, és nem lehet alkalmas a nemzeti, etnikai és
más kisebbségek elleni gyûlöletkeltésre. Ez a rendelkezés valamennyi
mûsorszolgáltatóra vonatkozik. A közszolgálati mûsorszolgáltatók és a
közmûsor-szolgáltatók vonatkozásában külön is nevesített a nemzeti és etnikai
kisebbségek méltóságának és értékeinek tiszteletben tartása, a kisebbségi
kultúrák értékeinek megjelenítése. Az elõírások megsértése esetén az Országos
Rádió és Televízió Testület különbözõ szankciókat alkalmazhat, így felhívhat a
jogsértés megszüntetésére, felfüggesztheti a mûsorszolgáltatási jogosultság
gyakorlását, bírságot szabhat ki, ismételt jogsértés esetében azonnali
hatállyal felmondhatja a szerzõdést.
A kisebbségek országos önkormányzatai jelentõs jogosultságokkal rendelkeznek a
közszolgálati médiumokban. Jogosultak meghatározni a kisebbségek
rendelkezésére álló mûsoridõ felhasználásának elveit. Ezt a döntésüket a
közszolgálati mûsorszolgáltató köteles figyelembe venni. Az országos
önkormányzatok közösen egy fõt delegálhatnak a Magyar Rádió, a Magyar
Televízió, valamint a Hungária Televízió Közalapítvány kuratóriumába.
Az RTVtv. rendelkezéseirõl elmondható, hogy megfelelõen szabályozzák a
kisebbségek elektronikus médiában való megjelenését. A törvény legnagyobb
érdeme, hogy nemcsak deklarálja a kisebbségek jogait, hanem megfelelõ eljárási
rendet és szankciókat biztosít a jogsértést elkövetõkkel szemben. Az RTVtv.
megnyithatja az utat a már eddig is lefektetett, valamint az ebben a
törvényben meghatározott kisebbségi jogok gyakorlati érvényre juttatása elõtt.
3.3.
A BÜNTETÕ TÖRVÉNYKÖNYV MÓDOSÍTÁSA
Magyarország több olyan nemzetközi egyezményhez csatlakozott, melyek tiltják a
népi, faji, vallási csoportok elleni erõszakos cselekményeket, izgatást,
gyûlöletkeltést. Az 1948-as Genocídium Egyezmény, az 1965-ben elfogadott
Antidiszkriminációs Egyezmény és az 1973-as Apartheidellenes Egyezmény
értelmében Magyarország köteles megteremteni az intézményes kereteket az ilyen
jellegû cselekmények elleni fellépésre. Az elmúlt években a hazai kisebbségek
tagjai ellen elkövetett bûncselekmények felhívták a figyelmet arra, hogy a
büntetõjog tényállásai nem feleltek meg a vállalt kötelezettségeknek. A Btk.
egyes tényállásainak módosításával, illetve új bûncselekmények bevezetésével a
jogalkotó eleget kívánt tenni a nemzetközi diszkrimináció-ellenes
szabályoknak, és biztosítani kívánta a kisebbségek hatékonyabb büntetõjogi
védelmét.
A Btk. módosításáról szóló 1996. évi XVII. tv. az alábbi bûncselekményeket
érintette:
1. Népirtás (Btk. 155. |)
A népirtás büntetõjogilag üldözendõvé nyilvánítását a Genocídium Egyezmény
(továbbiakban: Egyezmény) írja elõ Magyarország számára. A törvény módosította
a népirtás törvényi tényállását, az Egyezményben szereplõ, de a korábbi Btk.-
ban nem szabályozott elkövetési magatartást is büntetni rendel. A módosítást
követõen népirtás bûntettét követi el az is, aki valamely nemzeti, etnikai,
faji vagy vallási csoport teljes vagy részleges kiirtása céljából a csoport
tagjainak, a csoporthoz tartozása miatt súlyos testi vagy lelki sérelmet okoz.
A korábbi szabályozás törvényi tényállásként határozta meg a csoport egy
tagjának megölését. Ezt rendelkezést az Egyezménynek megfelelõen módosították,
így a csoport egy tagjának megölésével a bûncselekmény befejezett alakzata nem
valósítható meg. |lláspontom szerint a népirtás bûncselekményének
újraszabályozása megfelel az Egyezményben foglaltaknak, kisebbségjogi
szempontból nem emelhetõ kifogás ellene.
2. Nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport elleni bûncselekmény (Btk. 156. |)
Ezt a bûncselekményt a törvény hatályon kívül helyezte. A korábbi
szabályozásban a bûncselekmény elkövetési magatartása a nemzeti, etnikai, faji
vagy vallási csoport tagjának, a csoporthoz tartozása miatt súlyos testi vagy
lelki sérelmet okozása volt. A törvény indokolása szerint a népirtás
bûntettének újraszabályozása, valamint a Btk. új tényállásai szükségtelenné
teszik ennek a bûncselekménynek a hatályban tartását.
A korábbi szabályozásban a lelki sérelem okozásával megvalósult a
bûncselekmény befejezett alakzata. A Btk. módosítását követõen a lelki sérelem
okozását a népirtás és az apartheid elkövetési magatartásaként szabályozták.
Ezek a bûncselekmények azonban csak meghatározott célzat esetén valósulnak
meg. A Btk. 156. | hatályon kívül helyezésével a jogalkotó lényegében
dekriminalizálta a kisebbségi csoport tagjának a kizárólag e csoporthoz
tartozása miatt megvalósított lelki sérelem okozást. Figyelembe véve, hogy a
nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport elleni bûncselekmény tényállását a
Legfelsõbb Bíróság 1994. évi 299. számú határozatának megfelelõen korábban nem
alkalmazták, ez nem feltétlenül jelent visszalépést a kisebbségek jogvédelme
terén. A módosítás azt a jogalkotói szándékot tükrözi, mely a nehezen
megragadható lelki sérelem okozás helyett konkrétabban értelmezhetõ elkövetési
magatartáshoz kívánja kötni a szankciókat. A új bûncselekményekre épülõ
ítélkezési gyakorlat még nem alakult ki. A késõbbiekben ennek függvényében
adható válasz arra, hogy szükséges-e a Btk. további módosítása, esetlegesen a
lelki sérelem okozás ismételt szankcionálása, vagy a meglévõ tényállások
elegendõ garanciát jelentenek a kisebbségeket hátrányosan érintõ magatartások
visszaszorítására.
3. Apartheid (Btk. 157. |)
Az apartheid új bûncselekmény a Btk.-ban. A korábbi 157. | értelmében faji
megkülönböztetést valósított meg, aki a nemzetközi jog által tiltott
cselekményeket követett el azért, hogy valamely faji csoport egy másik faji
csoport felett az uralmat megszerezze vagy fenntartsa, illetõleg a másik faji
csoportot rendszeresen elnyomja. A faji megkülönböztetés lényegében az
Apartheidellenes Egyezményben (továbbiakban: Egyezmény) meghatározott
magatartások büntethetõségét kívánta megteremteni. A Btk.-ban szereplõ
megfogalmazás azonban megkérdõjelezte a tényállás alkalmazhatóságát, ezért
szükségessé vált egy új bûncselekmény bevezetése, a nemzetközi jog által
tiltott cselekmény kategóriája helyett az Egyezményben szereplõ elkövetési
magatartások nevesítése. Tekintettel a korábbi szabályozás hiányosságaira és
az Egyezményben vállalt kötelezettségekre, az apartheid bûncselekmény
megfogalmazása indokoltnak tûnik.
4. Nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport tagja elleni erõszak (174/B. |)
A nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport tagjai elleni erõszak új
bûncselekmény a Btk.-ban. Elkövetési magatartása a kisebbségi csoporthoz
tartozás, illetõleg vélt tartozás miatt elkövetett bántalmazás, erõszakkal
vagy fenyegetéssel történõ kényszerítés. A bûncselekmény minõsített alakzata
valósul meg, ha fegyveresen, felfegyverkezve, jelentõs érdeksérelmet okozva, a
sértett sanyargatásával, csoportosan vagy bûnszövetségben követik el. Ez a
bûntett elsõsorban a testi épség és a szabadság ellen irányul, ezért nem az
emberiség elleni bûncselekmények között, hanem a Btk. XII. fejezetében
helyezték el.
A módosítást megelõzõen a ítélkezési gyakorlat nem alkalmazta a kisebbségek
jogvédelmét szolgáló speciális tényállásokat, hanem egyéb bûncselekményeket
állapított meg. Azzal, hogy a 174/B. | a vélt kisebbséghez tartozás miatt
elkövetett cselekményeket is szankcionálja, a bûncselekmény valódi indítéka
bizonyíthatóbbá válik. Az új, konkrétabban megragadható tényállás lehetõvé
teszi, hogy a rasszista indíttatású bûncselekmények megfelelõ büntetõjogi
értékelés alá essenek. A módosítás legnagyobb jelentõségét az adja, hogy a
korábbi gyakorlattal szemben nemcsak a már bekövetkezett sérelmet szankcio-
nálja, hanem magát az elkövetési magatartásnak megfelelõ cselekményt.
5. Egyesülési joggal visszaélés (212. |, 212/A. |)
Az egyesülési joggal visszaélés módosítás elõtti tényállása szerint a bíróság
által feloszlatott társadalmi szervezet vezetésében részt vevõ személy vétség
miatt büntetendõ. A törvény kiegészítette ezt a tényállást, büntetni rendeli
az olyan társadalmi szervezet vezetõjét vagy szervezõjét, amelynek célja
bûncselekmény elkövetésére irányul, illetve amelynek tevékenysége
bûncselekményt valósít meg. Büntettet követ el az ilyen bûncselekményhez
anyagi segítséget nyújtó személy is.
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 2. | (2) bekezdése kimondja,
hogy az egyesülési jog gyakorlása nem valósíthat meg bûncselekményt és
bûncselekmény elkövetésére való felhívást. Az új tényállás ennek a
rendelkezésnek a büntetõjogi szankcióját határozza meg. A törvényjavaslat
országgyûlési vitájában többen vitatták a tényállásnak a kisebbségek védelmét
szolgáló Btk. módosítás keretében történõ szabályozását. |lláspontom szerint a
kisebbségekkel szembeni célokat megfogalmazó társadalmi szervezetek
megjelenése annak ellenére indokolja a törvényhozó döntését, hogy
bûncselekmény megfogalmazása nemcsak az ilyen jellegû szervezetek elleni
fellépést teszi lehetõvé.
6. Közösség elleni izgatás (269. |)
A közösség elleni izgatás tényállásából a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvénnyel összhangban kiiktatták a
nemzetiség kifejezést, helyette a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport
kifejezés szerepel. Íj elkövetési magatartásként határozták meg a
gyûlöletkeltésre alkalmas egyéb cselekmény elkövetését.
Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kifejtette
álláspontját a közösség elleni izgatás tényállásáról. Kimondta, hogy a
véleménynyilvánítás és sajtószabadság körében az emberek meghatározott
csoportjai elleni gyûlöletkeltés alkotmányos védelemben részesítése
feloldhatatlan ellentmondásban lenne az Alkotmányban kifejezésre jutó
politikai berendezkedéssel és értékrenddel. A kisebbségek elleni
gyûlöletkeltés tehát büntetõjogilag üldözendõ cselekmény. Az uszítás mellett a
gyûlöletkeltés más módon is megvalósítható, így a bûncselekmény elkövetési
magatartásának módosítása kisebbségjogi szempontból szükséges volt.
3.4.
A FEGYVERES TESTÜLETEK TAGJAINAK
SZOLGÁLATI VISZONYÁT SZABÁLYOZÓ TÖRVÉNYEK
A fegyveres testületekben a szabadságjogok jogszabályban elõírt módon
korlátozhatóak, így különösen súlyos hátrányt tud okozni a hatáskörök
elõítéletes alkalmazása. Az ilyen jellegû cselekmények legsúlyosabb
megjelenési formáit a Büntetõ Törvénykönyv XX. fejezete bûncselekménynek
minõsíti és büntetni rendeli. A honvédségen belüli sajátos függelmi viszonyok
azonban indokolttá teszik az olyan cselekmények tilalmazását is, melyek
önmagukban nem jogszerûtlenek, ennek ellenére hátrányos megkülönböztetést
jelentenek a szolgálatot teljesítõvel szemben.
3.4.1.
A FEGYVERES SZERVEK HIVATALOS ÁLLOMÁNYÚ TAGJAINAK
SZOLGÁLATI VISZONYÁRÓL SZÓLÓ 1996. ÉVI XLIII. TÖRVÉNY
A törvény kisebbségjogi szempontból releváns elõírása a hátrányos
megkülönböztetés tilalmának az alapelvek közé emelése. A törvény a szolgálati
viszonnyal kapcsolatban minden hátrányos megkülönböztetést tilalmaz, a
nemzetiség, faj szerinti diszkrimináció tilalmát külön is nevesíti.
Garanciális jellegû szabály, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának
megszegésével kapcsolatos szolgálati jogvita esetén a fegyveres szervnek kell
bizonyítania, hogy eljárása nem volt diszkriminatív. Ezzel a rendelkezéssel
lehetõvé válik a diszkrimináció elleni fellépés, mivel a bizonyítás nehézségei
nem gátolják a felelõsségre vonást.
3.4.2.
A HADKÖTELES KATONÁK SZOLGÁLATI VISZONYÁRÓL SZÓLÓ
1996. ÉVI XLIV. TÖRVÉNY
A hadköteles katonák szolgálati viszonyát szabályozó törvény nem rendelkezik a
hátrányos megkülönböztetés tilalmáról. A hadköteles katonák diszkriminálásának
a lehetõsége ugyanúgy fennállhat, mint a hivatásos állomány esetében, ezért a
hátrányos megkülönböztetés tilalmát ebben a törvényben is szabályozni kell. A
cselekmény jellegébõl következõen a diszkriminatív magatartások taxációval nem
határozhatóak meg, ezért a tilalmat a hivatalos állományú szervek szolgálati
viszonyát szabályozó törvényhez hasonlóan általános jelleggel kell rögzíteni.
A törvény szabályozza a hadköteles katonák részvételi lehetõségét a kisebbségi
önkormányzati választásokon. A katonáknak a kisebbségi önkormányzati
választásokat megelõzõen legalább 15 nappal be kell jelenteniük részvételi
szándékukat. Amennyiben kényszerítõ okból fennálló szolgálati érdek nem áll
fenn, a törvény a katonák részvételét a kisebbségi önkormányzati választásokon
lehetõvé teszi.
3.5.
A KISEBBSÉGEK PARLAMENTI KÉPVISELETÉNEK
ALKOTMÁNYSÉRTÕ HIÁNYA
Az éves beszámolóval érintett idõszakban alkotott jogszabályok áttekintése
során egy, az Országgyûlést terhelõ, súlyos mulasztásos alkotmánysértés tényét
is okvetlenül meg kell említeni.
3.5.1. E beszámoló benyújtásának idõpontjában is fennáll az a mulasztásos
alkotmánysértés, melyet az Országgyûlés azáltal követ el (tart fenn), hogy
mind az Alkotmánybíróság erre vonatkozó határozatában [35/1992. (VI. 10.)],
mind az általa megalkotott Nektv.-ben foglaltakkal [20. | (1) bekezdése]
ellentétben a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyûlési képviseletérõl
szóló törvényt nem alkotta meg. Ez a mulasztás egyszerre fosztja meg a
hazánkban élõ kisebbségi közösségeket egy számukra biztosított alkotmányos jog
gyakorlásától és ingatja meg a magyar Országgyûlés ígéretébe (önkötelezésébe)
vetett bizalmát. E mulasztásnak mind alkotmányjogilag, mind az érintett
kisebbségi közösségek és szervezeteik alkotmányos intézményekbe vetett bizalma
szempontjából tarthatatlan állapotot jelent. A mulasztás tarthatatlan voltára
már az ún. Cigány Politikai vitanapon elmondott felszólalásomban is felhívtam
a T. Ház figyelmét.
Maga a mulasztás természetesen nemcsak az Országgyûlést terheli (noha õ
rendelkezik az adott jogi norma megalkotásához szükséges hatalommal), hanem a
Magyar Köztársaság Kormányát is. Az Alkotmány 78. | (2) bekezdése ugyanis úgy
rendelkezik, hogy a +Kormány köteles az alkotmány végrehajtásához szükséges
törvényjavaslatokat az Országgyûlés elé terjeszteni . A nemzeti és etnikai
kisebbségek országgyûlési képviseletérõl rendelkezõ külön törvény
megalkotására vonatkozó tervezet elkészítése, a szükséges egyeztetés
lefolytatása és a törvényjavaslat parlamenthez való benyújtása a fenti
rendelkezés értelmében elsõsorban a Kormány feladata.
3.5.2. Természetesen az Alkotmány, valamint a jogalkotásról szóló törvény és
az Országgyûlés Házszabálya más rendelkezéseibõl következõen e külön törvény
megalkotására vonatkozó javaslat más arra jogosulttól is származhat. Ez
azonban nem jelenti azt, hogy a Kormánynak ne lenne kötelezettsége ilyen
irányú törvényjavaslat elõterjesztése és az Országgyûlésnek nem lenne
kötelezettsége az errõl rendelkezõ törvény megalkotása. E kötelezettségek
végrehajtásának elmulasztását természetesen nem menti az a körülmény, hogy az
Országgyûlés korábban már (eredménytelenül) tárgyalt ilyen irányú javaslatot,
sem az, hogy korábban létezett (bár végrehajtásra nem került) ilyen külön
törvény és az sem, hogy a közigazgatáson belül folyik bizonyos elõkészítõ
munka.
A kisebbségek parlamenti képviseletének többféle egyaránt elfogadható
megoldása lehet. Az ezek közül való választásban a kisebbségi biztos
szerepénél fogva csak korlátozott módon vehet részt. A mulasztás tényére való
következetes rámutatás viszont a biztos mellõzhetetlen kötelessége, hiszen
ezen alkotmánysértõ mulasztás folytán a magyar kisebbségvédelmi rendszer
fontos láncszeme hiányzik.
3.5.3. Kötelességemnek érzem felhívni az Országgyûlés figyelmét arra, hogy az
1998-as országgyûlési választásokkal kapcsolatos törvénymódosítások határideje
(tekintettel a választásokra való elõkészülethez szükséges jelentõs idõre)
rövidesen +lejár , azaz hamarosan elenyészik az az idõ, melyen belül az
Országgyûlés az 1998-as választásokra kiható módon tudná megalkotni a kérdéses
törvényt. Ennek elmulasztása azt jelentené, hogy csaknem egy évtizede fennálló
mulasztásról lesz akkor már szó (az Alkotmány módosításáról rendelkezõ 1990.
évi XVI. törvény rendelkezett elsõ ízben errõl a kötelezettségrõl). Ugyanakkor
az Országgyûlés és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa
is minden bizonnyal hatékonyabban tudja a kisebbségi jogok alkalmazását,
érvényesülését számon kérni, ha az Országgyûlés pótolja ezt a mulasztást.
Dr. Kaltenbach Jenõ