J/4048.. szám

BESZÁMOLÓ

A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK

TEVÉKENYSÉGÉRÕL

1995. július 1.-1996. december 31.

1997

BESZÁMOLÓ

A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK TEVÉKENYSÉGÉRÕL

1995. július 1.-1996. december 31.

BESZÁMOLÓ

A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK

TEVÉKENYSÉGÉRÕL

1995. július 1.-1996. december 31.

1997

BEVEZETÕ GONDOLATOK

Elõször fordul elõ a magyar közjog történetében, hogy az új közjogi intézmény

- az országgyûlési biztos(ok) - egyik legfontosabb aktusa, az éves beszámoló

az õt (õket) megválasztó Országgyûlés napirendjén szerepel.

Az elsõ beszámoló - ugyanúgy mint az a másfél éves idõszak amirõl szól -

bevallottan az út- (hely-) keresés jegyeit viseli magán. Ez abból adódik, hogy

nem támaszkodhatunk tradíciókra, és a külföldi társintézmények példái sem

mindig hívhatók segítségül, ezenkívül az intézmény mûködése igen sajátos.

Azért sajátos, mert az ombudsman az állam nevében, de az egyén érdekében jár

el az állam szervei, a közhatóságok (és közszolgáltatók) "ellen" (és csakis

ellenük), hogy hatalma nincs, és mégis van hatása, hogy szemben a mindig

elzárkózásra hajlamos bürokráciával, nemcsak nyitott, de a nyilvánosság

egyenesen lényegi alkotóeleme.

A specialitások az általa alkalmazott eszközökre is jellemzõk. Fellépésének

alapja nem a jogsértés, hanem a "visszásság", szankciója nem döntés vagy

büntetés, hanem "kezdeményezés", ajánlás, a közvélemény elé tárás, vagy az

országgyûlési beszámoló.

Ezek a jogintézmények persze messze nem kikristályosodott, tradicionális

szereplõi a magyar jogelméletnek és gyakorlatnak. Különösen igaz mindez a

kisebbségi biztos esetében. A "visszásság" fogalmának, tartalmi elemeinek

meghatározása például azért sem egyszerû, mert a kisebbségi jog rendszere, és

fõként dogmatikája az általánoshoz képest fejletlen. Éppen ezért a beszámoló

részletesen foglalkozik egy külön fejezetben e jogterület szabályanyagának

elemzésével, túlmutatva a szûkebb értelemben vett alkotmányos visszásságok

körén, és a tapasztalatokon is, amelyek a hozzám érkezett indítványokból

leszûrhetõk. Erre éppen azért van szükség, mert a feladat nemcsak az

alkotmányos intézményrendszer helyes mûködtetése, hanem annak - legalábbis

részbeni megteremtésérõl - (továbbfejlesztésérõl) kell gondoskodni.

A hozzám érkezett beadványok kivizsgálása során szerzett tapasztalatok,

konferenciákon, szakmai tanácskozásokon leszûrt tanulságok alapján készítettem

el az 1995. június 30. és 1996. december 31. közötti idõszakra vonatkozó

beszámolómat.

Az ombudsman beszámolója látszólag individuális munka és az érte viselt

felelõsség is átháríthatatlan. Az itt következõ beszámoló azonban munkatársaim

hatékony közremûködése nélkül aligha készülhetett volna el. Érvényes ez

mindazokra is, akik külsõ szakértõként, kisebbségi jogvédõként vagy bármely

más minõségben az emberi, és ezen belül a kisebbségi jogvédelem fontosságát

felismerve segítségemre voltak. Ezúton szeretnék mindenkinek köszönetet

mondani, számítva a további együttmûködésre.

Budapest, 1997. március 14.

Dr. Kaltenbach Jenõ

TARTALOM

I. fejezet

A panaszokból leszûrhetõ jogalkalmazási visszásságok 9

1. A diszkrimináció tilalmának megsértése 11

1.1. A rendõrségi eljárás diszkriminatív jellege - vita az ügyészséggel 11

1.2. A nemzetbiztonsági szolgálat visszás adatgyûjtése 23

1.3. Diszkrimináció a helyi önkormányzatok jogalkalmazásában 29

1.3.1. A közvetlen diszkrimináció esetei 29

1.3.2. A "közvetett" diszkrimináció - maladministration 34

2. Kollektív (önkormányzati) jogok megsértése 39

2.1. Az egyetértési-véleményezési joggal kapcsolatos visszásságok 39

2.2. Pénzügyi gazdálkodási problémák 42

2.3. A nyelvhasználat 46

2.4. Médiaügyek 47

2.5. A kisebbségi oktatás ügye 51

II. fejezet

A kisebbségi jogrendszer dilemmái - megoldási javaslatok 57

1. A kisebbségi törvény és a kapcsolódó jogszabályok elemzése 59

1.1. A törvény ellentmondásos szabályaiból adódó jogalkalmazási

nehézségek 59

1.2. Egy másik alternatíva 73

2. Az antidiszkriminációs jog jelenlegi állapota

és továbbfejlesztésének lehetséges irányai 79

3. Tendenciák a magyar jogrendben, kisebbségi aspektusból

szemlélve 86

3.1. Közoktatási törvény 86

3.2. A rádiózásról és a televíziózásról szóló törvény 89

3.3. A büntet+ törvénykönyv módosítása 91

3.4. A fegyveres testületek szolgálati viszonyát szabályozó törvények 94

3.4.1. A fegyveres szervek hivatalos állományú tagjainak

szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 94

3.4.2. A hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló

1996. évi XLIV. törvény 95

3.5. A kisebbségek parlamenti képviseletének alkotmánysértõ hiánya 95

III. fejezet

A beszámolóhoz tartozó számok, adatok, grafikonok 99

I. FEJEZET

A PANASZOKBÓL LESZÛRHETÕ

JOGALKALMAZÁSI

VISSZÁSSÁGOK

1.

A DISZKRIMINÁCIÓ TILALMÁNAK

MEGSÉRTÉSE

1.1.

A RENDÕRSÉGI ELJÁRÁS DISZKRIMINATÍV JELLEGE -

VITA AZ ÜGYÉSZSÉGGEL

A megválasztásom óta eltelt idõ alatt, tevékenységem során közelebbrõl

találkoztam egy addig is közismert problémával: a rendõrség által, cigányok

sérelmére elkövetett jogsértésekkel. A sajtó útján, a különféle jogvédõ irodák

tájékoztatása alapján, velük konzultálva és a panaszokat értékelve arra

lehetett következtetni, hogy a hatóságok és egy kisebbség viszonyában olyan

neuralgikus pontról van szó, amelynek alaposabb vizsgálata indokolt.

A probléma jelentõségét tekintve messze túlmutat az említett aspektuson. A

demokratikus hatalomgyakorlás egyik alapkérdését, a rendõrség törvényes

mûködését garantáló intézményrendszert érinti, két szempontból is. Érinti

egyrészt a rendõrrel, az "egyenruhás polgárral" kapcsolatos jogegyenlõséget,

másrészt érinti a rendõri bûnözést kivizsgáló ügyészi tevékenység

ellenõrzöttségét, tágabb értelemben a büntetõbíráskodás alkotmányosságát is.

A nyomozó hatóságok az elmúlt években az összbûnözésen belül a feljelentések

6-7 százalékban tagadták meg a nyomozást. Ez az arány a szinte kizárólag

rendõrök által elkövethetõ hivatali bûncselekmények körében 30 százalék körüli

értéket képviselt.

A nyomozás megszüntetéseket figyelve megállapítható, hogy míg az összes

befejezett nyomozás 50 százalékát szüntették meg, a "rendõr-bûncselekményeket"

illetõen a megszüntetett ügyek aránya 80 százalék körüli volt, de például

1994-ben meghaladta a 90 százalékot is.

Minden, a jelenség magyarázatára általában felhozott érv ellenére ezek az

adatok erõsen megkérdõjelezik az "egyenruhás" és a "civil" polgár (büntetõ-)

törvény elõtti egyenlõségét. Mindezt súlyosbítja, hogy ez idõ szerint - némi

túlzással - azt mondhatjuk, hogy a büntetõ igazságszolgáltatásban - a majdnem

teljes vádmonopólium és a szintén kis híján teljes váderedményesség miatt -

nem a bíróság, hanem az ügyészség a domináns tényezõ.

Ezért aztán ártatlanság és bûnösség kérdésében a bírósághoz hasonló anyagi és

eljárási garanciarendszerrel nem bíró ügyészségi eljárásban születik döntés,

olyan eljárásban, melynek semmilyen külsõ törvényességi kontrollja nincs!<%0>

Ez egy olyan súlyos alkotmányos alapjogi probléma, hogy 1996-ban az ezzel

kapcsolatban az ügyészséggel kialakult konfliktus bemutatására külön teret

szenteltem a beszámolómban.

Igaz ugyan, hogy - mint késõbb kiderül - az üggyel a többi biztos is

szembesült, de a legélesebben a kisebbségi biztos gyakorlatában merült fel,

hiszen ügyeink jelentõs része e területre esik.

1996. március 13-án az Országos Rendõr-fõkapitányságon tartott - a rendõrség

és a cigányság helyzetével foglalkozó - értekezleten bejelentettem, hogy az

állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §

(2) bekezdése alapján hivatalból eljárást indítottam a rendõri

jogalkalmazásban fellelhetõ, a cigánysággal szembeni hátrányos

megkülönböztetés vizsgálatára. Közöltem, hogy számítok a jelenlévõk

segítségére.

Az országos rendõrfõkapitányhoz intézett levelemben a következõket kértem:

a) bocsásson rendelkezésemre minden olyan, a cigánysággal szembeni

diszkriminációra utaló, a rendõri jogalkalmazással összefüggésbe hozható

adatot, amely ellenõrzõ tevékenysége során tudomására jutott;

b) adjon tájékoztatást arról, hogy van-e a cigányságot érintõ

diszkriminációval összefüggésben bármilyen belsõ norma, fõkapitányi utasítás.

Kértem, hogy ha léteznek ilyenek, azokat bocsássa rendelkezésemre;

c) ha a fõkapitány birtokában vannak a cigánysággal szembeni diszkriminációra

utaló adatok, adjon tájékoztatást azokról az intézkedésekrõl, amelyeket a

megkülönböztetés megelõzése érdekében, vagy a tudomására jutott jogsértõ

cselekmények következményeként alkalmazott.

Az országos rendõrfõkapitány válaszában közölte, hogy olyan adat nem jutott

tudomására, amelybõl kétséget kizáró egyértelmûséggel megállapítható lett

volna, hogy a cigánysággal szemben rendõri diszkrimináció történt.

1995-ben néhány - a sajtóban is publikált - esemény kapcsán az eljárás

résztvevõi elõadták, hogy a velük szembeni rendõri intézkedésre cigány

származásuk miatt került sor. Ezt az eljárások során egyértelmûen

alátámasztani nem lehetett, azonban az országos rendõrfõkapitány az ilyen

jellegû megnyilvánulások nagy számára tekintettel úgy döntött, hogy a

rendõrség és a cigányság kapcsolatát - a konfliktushelyzet fennálltáig -

figyelemmel kíséri. Ezzel kapcsolatban a következõ fõbb intézkedéseket tette.

Az 1995. június 29-én az ORFK és a rendõr-fõkapitányságok vezetõinek

részvételével tartott értekezleten a kapcsolatrendszer javítása érdekében

döntéseket hozott. Ezek közül a két fontosabb: a rendõr szakközépiskolai

tananyagba a cigánysággal kapcsolatos ismereteket be kell építeni; a rendõr-

fõkapitányságok és a cigány önkormányzatok szervei között folyamatos

kapcsolatot kell kiépíteni. A kisebbségi biztos levele alapján a fõkapitány e

döntései végrehajtásának ellenõrzését rendelte el.

Elrendelte azt is, hogy néhány fõkapitányságon, elsõsorban Szabolcs-Szatmár-

Bereg, Borsod-Abaúj-Zemplén, Nógrád és Heves megyében mérjék fel: vannak-e

olyan cigány származású fiatalok, akiknek továbbtanulását a rendõrség

támogatná, s õk - ennek fejében - az érettségi vizsgát követõen rendõr

szakközépiskolába jelentkeznének.

Az 1996. március 13-án tartott vezetõi értekezleten hozott döntések

végrehajtásának visszatérõ ellenõrzését határozta el.

Az Országos Rendõr-fõkapitányság illetékes vezetõi kapcsolatot létesítettek a

cigánysággal - mint kisebbséggel - foglalkozó hivatalos szervekkel, illetõleg

a különféle jogvédõ intézményekkel.

Az országos rendõrfõkapitány közölte, hogy az ORFK egyik szervénél olyan

beosztás létesítését tervezi, amelynek betöltõje kizárólag a cigányság és a

rendõrség kapcsolatfelvételével foglalkozna.

1996 áprilisában az országos rendõrfõkapitány egy vizsgálati tervet hagyott

jóvá. A terv a roma kisebbség rendõrök elleni feljelentései ügyvitelének

ellenõrzésére, a kialakult konfliktushelyzetek feloldására és kezelésére tett

parancsnoki intézkedések hatékonyságának ellenõrzésére készült.

Az országos rendõrfõkapitány által kezdeményezett vizsgálat eredményeként nem

volt megállapítható egyik rendõri szervnél sem, hogy a feljelentett rendõrök

bármelyike kifejezetten a cigány kisebbséghez tartozó személyekkel szemben

intézkedett volna többször, illetve az intézkedések során kizárólag velük

szemben alkalmazott volna törvénytelen eszközöket vagy módszereket.

A Magyar Köztársaság belügyminiszterét is tájékoztattam arról a döntésemrõl,

hogy az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló törvény rendelkezése

alapján hivatalból eljárást folytatok a rendõri jogalkalmazásban fellelhetõ,

cigánysággal szembeni hátrányos megkülönböztetés vizsgálata céljából. Kértem a

belügyminisztert, hogy a minisztérium szervezeti egységeként mûködõ

Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatának tevékenysége alapján bocsásson

rendelkezésemre minden adatot, amely a szolgálatnál, illetve jogelõdjénél az

1995. január 1-je utáni eljárásokban a cigánysággal szembeni diszkriminációra

utal, és a rendõri jogalkalmazással összefüggésbe hozható.

Tájékoztatást kértem különösen arról, hogy a megjelölt idõpont óta a Védelmi

Szolgálat bûnmegelõzõ tevékenysége során feltárt-e bûncselekményt lehetõvé

tevõ körülményként etnikai alapú hátrányos megkülönböztetést, vagy tapasztalt-

e a rendõri állomány körében ilyen indíttatású tevékenységet. Kértem

rendelkezésre bocsátani az esetlegesen elõfordult ilyen ügyek adatait.

A belügyminiszter válaszában közölte, hogy a Rendvédelmi Szervek Védelmi

Szolgálatáról szóló 49/1995. (V. 4.) Korm. rendelet szerint a szolgálat

alaptevékenységébe a Rendvédelmi Szervek belsõ bûnmegelõzési ellenõrzése, és a

rendelet mellékletében meghatározott bûncselekmények felderítése tartozik.

A szolgálat a hivatali bûncselekmények (Btk. 225-228. §), a hivatalos

személyként elkövetett bûncselekmények (Btk. 244., 250., 275. §), a szolgálati

helyen vagy a hivatali tevékenységgel összefüggésben elkövetett egyes

bûncselekmények, továbbá rendkívül szûk körben - és feltételek szerint -

meghatározott katonai bûncselekmények esetén folytat felderítést.

Miután a cselekmény minõsítésétben és a gyanú megalapozásában nem releváns az

etnikai hovatartozás, ezért ilyen vizsgálat nem része a bûncselekmény

felderítésére irányuló tevékenységnek, egyébként pedig a felderítõ tevékenység

is csupán az alapos gyanú megállapításáig, illetve kizárásáig vezethet.

Összességében a szolgálat sem elkövetõi, sem sértetti oldalon nem rendelkezhet

az etnikai hovatartozással összefüggõ adattal.

Befejezésül arról adott tájékoztatást, hogy a rendõri intézkedést követõen

tett állampolgári bejelentések vizsgálatára a szolgálatnak alaptevékenységébõl

adódóan nincs hatásköre.

"NYÍLT NAP"

A sajtó segítségével és a különbözõ kisebbségi jogvédõ irodák közremûködésével

1996. április 15-én az országgyûlési biztosok hivatalában ún. "nyílt nap"-ot

hirdettem meg. A rendezvény célja az volt, hogy lehetõséget biztosítsak a

személyes találkozásra azoknak a cigány származású állampolgároknak, akik úgy

vélik, hogy a rendõri jogalkalmazás során õket származásuk miatt hátrány érte.

További cél volt az országgyûlési biztos és a hivatala iránti bizalom

erõsítése, valamint információk gyûjtése, amelyek megerõsítik, vagy éppen

cáfolják a rendõri bántalmazásokra utaló addigi értesüléseket.

A "nyílt nap"-on megjelent panaszosok jelentõs része azt állította, hogy õt

vagy hozzátartozóját a rendõrök bántalmazták, illetõleg származásuk miatt

hátrányos megkülönböztetést alkalmaztak velük szemben. A panaszok

mindegyikével foglalkozott már az ügyészség, közelebbrõl az illetékes

ügyészségi nyomozó hivatal. A feljelentések alapján - amelyek a szinte

kizárólag rendõr által elkövethetõ bántalmazás hivatalos eljárásban,

kényszervallatás vagy jogellenes fogva tartás bûncselekmény gyanújára utaltak

- bizonyos vizsgálódás után a nyomozást megtagadták, vagy a nyomozás

elrendelése után azt bûncselekmény vagy bizonyítottság hiányában

megszüntették. Ezeket a panaszokat, illetve ügyeket érdemben csak az

ügyészségi nyomozó hivatalok birtokában levõ - a büntetõeljárás során

keletkezett - iratok tanulmányozása alapján lehetett volna érdemben vizsgálni.

Ugyanez mondható el azokról a bejelentésekrõl is, amelyeket a "nyílt nap"-on

kívül a beszámolási idõszakban juttattak el a kisebbségi biztoshoz.

Összesen 30 olyan panasz érkezett, amelyben a rendõrség eljárását

kifogásolták. Ebbõl négyet terjesztettek elõ azért, mert a rendõrség mint

szabálysértési hatóság eljárást folytatott a cigány kisebbséghez tartozókkal

szemben. A rendõrség illetékes vezetõi a kifogásolt szabálysértési eljárások

iratait megküldték, így azok tanulmányozása akadályba nem ütközött.

Megállapítható volt, hogy a vizsgált ügyekben a hatóságok jogszerûen jártak

el, hátrányos megkülönböztetés nem történt, a szabálysértéseket valóban

elkövették, és a kiszabott bírságok a cselekmények súlyával arányban állóak

voltak.

Azokat az ügyeket, amelyekben rendõri bántalmazást sérelmeztek, tehát ahol

bûncselekmény gyanúja merült fel, nem lehetett vizsgálni, mert az ügyészség az

iratok megküldése elõl elzárkózott.

Ezzel kapcsolatban említést kell tenni arról, hogy a Legfõbb Ügyészség 1995-

ben még nem ilyen álláspontot képviselt. Ennek alátámasztására szolgál annak

az ügynek a bemutatása, amelynek vizsgálatát befejezõen ajánlást tettem az

illetékes ügyészség vezetõjének, aki annak alapján megtette a szükséges

intézkedéseket. Ez az ügy a következõben foglalható össze.

A panaszos beadvánnyal fordult a kisebbségi biztoshoz. A beadványból és a

mellékelt iratokból megállapítható volt, hogy a panaszos egy általa sem

vitatott jogszerû követelés bírósági határozattal elrendelt végrehajtásának

módját kifogásolta.

Az illetékes rendõrkapitányság szabálysértési irataiból megtudható, hogy a

végrehajtó a panaszos lakásán a bíróság által szabályszerûen kiállított

végrehajtási lap alapján foglalást akart végezni. A végrehajtást elrendelõ

okiratot azonban az adósnak nem adta át, emiatt közte és az adós között

szóváltás, vita alakult ki, melynek során a végrehajtó elõvette önvédelmi

fegyverét. Magatartása a jelenlévõkben félelmet keltett.

A panaszos feljelentést tett a rendõrõrsön, szabálysértés miatt. A rendõrõrs

nem volt illetékes az elsõ fokú szabálysértési eljárás lefolytatására, mégis a

szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény 43. § (1)-(2) bekezdése alapján

elõzetes intézkedéseket foganatosított a feljelentés kiegészítése érdekében. A

rendõrõrs az eljárást egy jelentéssel zárta le, melyben megállapította, hogy a

végrehajtó a gáz-riasztó fegyverét - melynek tartására engedéllyel

rendelkezett - jogszerûen vette elõ, mert a kialakult "lincshangulat" miatt

testi épségének védelme érdekében erre szükség volt, így szabálysértés

megállapítására nincs mód. E tényrõl a feljelentõt nem értesítették. Nincs

adat arra, hogy az így keletkezett iratokat a városi rendõrkapitánysághoz,

mint elsõ fokú szabálysértési hatósághoz továbbították volna. A sértett

panasszal fordult a városi ügyészség vezetõjéhez. Ezt a városi bíróság

elnökéhez továbbították kivizsgálás céljából. A városi bíróság elnöke közölte,

hogy nem lát lehetõséget a végrehajtó felelõsségre vonására.

A rendõrkapitányság értesítette a feljelentõt, hogy szabálysértési eljárás

lefolytatására nem került sor, mert szabálysértés elkövetése nem volt

megállapítható.

A sorozatos - itt nem részletezett - jogszabálysértés miatt, a panasz

orvoslása, a visszásság megszüntetése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdése

alapján ajánlást tettem a városi ügyészség vezetõjének, amelyben kértem, hogy

a rendõrkapitányságot a fenti ügyben utasítsa új eljárás lefolytatására.

Az ajánlással kapcsolatban a legfõbb ügyész levelében kifejtette álláspontját.

Közölte, hogy a sérelmezett ügyet a városi ügyészség törvényességi felügyeleti

jogkörében kivizsgálta és az észlelt törvénysértõ mulasztás miatt az eljárás

törvényes lefolytatása iránt szükséges ügyészi intézkedést megtette.

A legfõbb ügyész azonban a jogszabályok helyes és egységes értelmezésének

kialakítása érdekében felhívta a kisebbségi biztos figyelmét a következõkre:

A felügyeleti szerv fogalma - miután a felügyeletnek különbözõ formái léteznek

- értelmezést igényel. Az adott ügyben a visszásságot a rendõrség követte el,

szabálysértési hatósági jogkörben eljárva.

Sajnálatos módon sem a rendõrségrõl, sem a szabálysértésekrõl szóló törvény

nem alkalmazza a "felügyeleti szerv" fogalommeghatározást. Az Sztv. csak a

felügyeleti intézkedés fogalmat ismeri, ilyen intézkedés megtételére a

felettes szervet jogosítja fel. A legfõbb ügyész nézete szerint a felügyeleti

szerv nem más, mint a visszásságot elõidézõ szerv hierarchikus felettes

szerve, amely érdemben intézkedhet a visszásság megszüntetése érdekében. Ettõl

eltérõ szerepe van a szabálysértési hatóságok ügyészi törvényességi

felügyeletének. Az ügyészség csak a külsõ törvényességi felügyeletet

gyakorolja, nincs felruházva a törvényességi felügyelet gyakorlása során az

érdemi döntés jogával, csupán kötelezõ erõvel nem bíró indítványt tehet a

törvénysértés megszüntetésére, az érintett szervet illetõen utasítási joga

nincs. Az indítványt vagy a címzett vagy a hierarchikus felettes szerv bírálja

el, tehát ugyanaz, amely a felügyeleti intézkedés megtételére jogosult.

Fontos idézni a legfõbb ügyész levelének következõ részleteit, mert azt

tanúsítják: a levél írásakor még nem vonta kétségbe, hogy az Obtv. szervi

hatálya az ügyészségre is kiterjed.

"...tarthatónak vélem azt az álláspontunkat, hogy szabálysértési ügyben az Ob.

tv. 20. § (1) bekezdés szerinti ajánlás címzettje a visszásságot elõidézõ

szerv hierarchikus felettes szerve lehet, miután az jogosult közvetlen érdemi

intézkedésre, szükség esetén a visszásság megszüntetése érdekében utasítás

adására is.

Természetesen - amint ez a konkrét esetben is megállapítható - az ügyészség is

képes intézkedést tenni, amennyiben a visszásság törvénysértésben vagy

törvénysértõ mulasztásban nyilvánult meg. 

Tehát a legfõbb ügyész csupán arról folytatott vitát, hogy a felügyeleti

intézkedés megtételére mely szerv jogosult, ekkor még nem alapította késõbb

többször megismételt érvelését arra a merev elutasító álláspontra, hogy az

országgyûlési biztosok tevékenysége az ügyészséget nem érintheti.

Az ügyet azzal zárta le, hogy szabálysértési ügyben tapasztalt visszásság

esetén az ajánlást mindenképpen a visszásságot elõidézõ szerv hierarchikus

feletteséhez kell címezni (az ajánlást tájékoztatásként egyidejûleg az

ügyészségnek esetleg megküldeni), mert elõfordulhat olyan eset, amikor a

visszásság nem valósít meg ügyészség által is kifogásolható jogsértést, így az

hatáskörén kívül esik és fogalmilag kizárt, hogy az ügyész az ajánlás esetén

intézkedjék.

A legfõbb ügyésznek az az álláspontja, hogy az országgyûlési biztosok

tevékenysége az ügyészséget nem érintheti, csak késõbb alakult ki és csak

akkor volt tapasztalható, amikor az országgyûlési biztosok - köztük a

kisebbségi biztos - ügyészi közremûködést kértek vizsgálataikhoz, illetve

amikor az ügyészségi iratokba való betekintésre tartottak igényt.

VITA AZ ÜGYÉSZSÉGGEL

Korábbi döntésemnek megfelelõen tájékoztattam a legfõbb ügyészt, hogy az Obtv.

16. § (1) és (2) bekezdései alapján kérelemre, illetve hivatalból eljárást

folytatok a cigány etnikum és tagjai, valamint a rendõrség viszonyáról,

elsõsorban arról, hogy a rendõri jogalkalmazás során éri-e hátrányos

megkülönböztetés a fent említetteket. A vizsgálat során meg kell vizsgálni az

1995. évi ügyészségi statisztika által hivatali bûncselekményként regisztrált

- bizonyos területi egységek szerint kiválasztott - büntetõügyek iratait.

Ehhez elöljáróban a vizsgálandó körbe tartozó ügyek iktatószámainak

rendelkezésre bocsátását, ügyenként a befejezés módjának és jogcímének

közlését kértem, valamint választ arra, hogy az ügyiratok az ügyészség

irattárában rendelkezésre állnak-e. A vizsgálat módszereként közöltem, hogy az

iratokat a helyszínen munkatársaim tanulmányoznák. Kértem azt is, hogy az

ügyek tanulmányozásában az ügyészség egyes munkatársai is vegyenek részt.

A legfõbb ügyész válaszában megismételte azt a korábbi álláspontját, hogy az

ügyészség az Obtv. alapján nem tartozik azok közé a hatóságok közé, amelyekre

az országgyûlési biztos e tv. 16. § (1) bekezdés szerinti tevékenységének

szervi hatálya kiterjed. Szükségesnek tartotta megmagyarázni, hogy a

nyomozóhatóság - így az ügyészség - feladata a bûncselekmények gyors és alapos

felderítése, a konkrét bûncselekmény tényállásának alapos és hiánytalan

tisztázása, a terhelõ, mentõ és más körülmények feltárása stb. Ez tehát az

ügyészség feladata, nem pedig a cigány vagy más etnikum és a rendõrség

viszonyának megítélése. A legfõbb ügyész kifejtette, hogy az ügyészségi

nyomozás nem terjed ki a rendõri intézkedés alá vont személy etnikai

hovatartozásának vizsgálatára, ennek megfelelõen erre utaló adatokat az

egységes rendõrségi és ügyészségi bûnügyi statisztika sem tartalmaz. Végül

ismét kijelentette, hogy az ügyészi szervezet és õ maga is azon vannak, hogy

az országgyûlési biztosok tevékenységét támogassák és segítsék, azonban a

levelében kifejtett okok folytán a szóban forgó vizsgálat lefolytatását az

ügyészség munkatársaival elõmozdítani nem tudják.

A leírtak miatt, a kiemelt célvizsgálat lefolytatására irányuló szándék

meghiúsult. A témakör vizsgálata az ügyészségi iratok tanulmányozásán kívüli

más módszerrel - eredményesen - nem végezhetõ el.

Néhány példa bemutatása következik, amikor a legfõbb ügyész az iratok

megküldését kérõ levelet visszautasította, illetõleg az ajánlást nem fogadta

el, arra hivatkozva, hogy az Obtv. szervi hatálya az ügyészségre nem terjed

ki.

A sértett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa által

meghirdetett "nyílt nap"-on panaszt terjesztett elõ, mert a rendõrök

bántalmazták, azonban az ügyészségi nyomozóhivatal a rendõrök ellen hivatalos

eljárásban elkövetett bántalmazás vétsége és más bûncselekmények miatt

folytatott nyomozást megszüntette.

A megyei fõügyészség nyomozó hivatala vezetõjéhez címzett megkeresésben a

rendõri bántalmazás miatti nyomozás megszüntetés vizsgálatát kilátásba

helyezve, az ügy nyomozására vonatkozó iratok és a panaszok elbírálásáról

hozott határozatok megküldését kértem.

A legfõbb ügyész válaszában közölte, hogy az országgyûlési biztosok

megkeresései tárgyában a Legfõbb Ügyészség foglal állást, ezért a megkeresést

az ez ügyben tett ügyészségi intézkedésre vonatkozó határozatokkal együtt oda

terjesztették fel, ezen kívül a panaszolt nyomozást megszüntetõ határozatot a

Legfõbb Ügyészség is felülbírálta, tehát ez a körülmény is Legfõbb Ügyészség

eljárását teszi szükségessé.

A legfõbb ügyész ezután kifejtette, hogy a kisebbségi biztosra is irányadó, az

állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §

(1) bekezdése szerint az országgyûlési biztosok tevékenységének (vizsgálati

jogkörének) szervi hatálya a hatóságokra, valamint a közszolgáltatást végzõ

szervekre terjed ki. E törvény 29. § (1) bekezdésének a)-h) pontjai kimerítõ

felsorolását adják annak, hogy a törvény alkalmazása szempontjából mely

szervek tekinthetõk hatóságnak. Ebben a felsorolásban az ügyészség nem

szerepel, de nem vonható az ügyészség az f) pontban említett igazságügyi szerv

gyûjtõfogalma alá sem, mert nem igazságügyi szerv. Amennyiben tehát ez a

törvény az ügyészséget is hatálya alá akarta volna vonni, errõl - mint más

törvények - annak nevesített megjelölésével rendelkezett volna.

Tájékoztatott továbbá arról, hogy más hasonló ügyben a fentiekkel egyezõen

foglalt állást egy dr. Gönczöl Katalinnak, az állampolgári jogok országgyûlési

biztosának küldött levelében.

A késõbbiekben egyes ügyek kapcsán tett biztosi beadványokra a korábbiakhoz

hasonló válaszok érkeztek. Ezek közül kiemelést érdemel a következõ eset.

Egy német származású német-magyar állampolgár beadvánnyal kereste meg a

kisebbségi biztost. Kérte, hogy "kezdeményezze" szabadlábra helyezését.

Megvizsgáltam a panaszos fogva tartásának körülményeit és a következõket

állapítottam meg.

Az illetékes megyei fõügyészség vádiratában a két év óta elõzetes

letartóztatásban lévõ vádlottat hétrendbeli különösen nagy kárt okozó csalás

bûntettével és más bûncselekmények elkövetésével vádolta. Az ügyben szerepelt

még három elõzetes letartóztatásban lévõ, illetve hét szabadlábon védekezõ

társa is, akik - a vádirat szerint - részesei voltak a vádlott terhére rótt

bûncselekményeknek és további bûncselekményeket is elkövettek.

A megyei bíróság elõkészítõ ülésen hozott végzésével a vádlott, és két társa

elõzetes letartóztatásának meghosszabbítására irányuló ügyészi indítványt

elutasította, a vádlottak elõzetes letartóztatását megszüntette.

A végzés ellen az ügyész fellebbezést jelentett be. A Legfõbb Ügyészség a

vádlottak terhére bejelentett fellebbezést fenntartotta.

A Legfelsõbb Bíróság végzésében a megyei bíróság végzését megváltoztatta, és a

vádlottak elõzetes letartóztatását az elsõ fokú bíróság ügydöntõ határozatának

kihirdetéséig fenntartotta. Az indokolás szerint az ügyészi fellebbezés alapos

volt, tévedett az elsõ fokú bíróság, amikor a vádlottak elõzetes

letartóztatását megszüntette. Megállapították, hogy a vádlottak terhére rótt

bûncselekmények tárgyi súlya kiemelkedõ. A vagyon elleni bûncselekményekkel

okozott kár többszörösen meghaladja a minõsítést megalapozó mértéket. A vád

szerint a terhelt több mint egymilliárd forint kár okozásában vett részt. A

kárnak csak igen kis része térült meg. A vádlottakkal szemben kiszabható

szabadságvesztés büntetés, a halmazati szabályokra figyelemmel tizenkét évig

terjedhet. Önmagában az eljárás alapját képezõ bûncselekmények rendkívüli

tárgyi súlya és a várható büntetés nagysága megalapozza a szökés, elrejtõzés

veszélyét, de ezt az eljárás egyéb tényei is valószínûsítik.

A panasz vizsgálatakor - pergazdasági okokból - a vádat az egyik megyei

fõügyészség képviselte, az illetékes megyei bíróság elõtt.

A megyei bíróság és a Legfelsõbb Bíróság további határozataikban is az eddig

ismertetett álláspontot tették magukévá, illetve képviselték, a terhelt és

társai elõzetes letartóztatásának fenntartását, illetve annak szükségességét

indokolva.

A vádlott számos súlyos, krónikus megbetegedése mellett halaszthatatlan

szemmûtétet indikáló szembetegségben szenved, amely a Büntetésvégrehajtás

Egészségügyi Szolgálat keretein belül nem végezhetõ el, s amely miatt a SOTE

II. sz. Szemészeti Klinika közremûködését kellett kérni. A terheltet

orvosszakértõi vélemény alapján több mint nyolc hónapja a klinikán gyógyítják.

A Legfelsõbb Bíróság álláspontja az, hogy a vádlott - mint elõzetes

letartóztatott - a klinika ápoltja, és fogva tartása sem gyógykezelésének, sem

sürgetõ szemmûtétjének nem akadálya. Orvosi kezelését a büntetõeljárás adatai

által indokolt kényszerintézkedés körülményei között is biztosítani lehet.

A Legfelsõbb Bíróság 1996. március 11-én kelt végzésében - a Legfõbb Ügyészség

indítványának megfelelõen - a vádlott elõzetes letartóztatása indokoltságának

felülbírálatát mellõzte, mert az a Be. 380. § (3) bekezdés második

fordulatában megjelöltekre tekintettel idõ elõtti és az e tárgyban hozott

legfelsõbb bírósági határozat meghozatalának napját figyelembe véve csak 1996.

október 26. napján válhat szükségessé.

Munkatársam a helyszínen eljárva a következõket állapította meg:

A vádlottat a SOTE II. sz. Szemészeti Klinikáján külön szobában ápolják. A

kórteremben egyedüli beteg, utcai ruhát visel, korlátozás nélkül fogadhat

látogatót, egy kórházi és egy mobil telefonkészülék áll rendelkezésére. A BV.-

személyzet általi õrzésének formája ellenõrzés, amely naponta egyszer

személyesen, illetve távbeszélõ útján történik. A klinikáról való

eltávozásának nincs gyakorlati akadálya.

A vádlott ismételt kérelemmel fordult a Legfelsõbb Bírósághoz. Elõadta, hogy

ügyében eddig még figyelembe nem vett új tény jelentkezett, a Fõvárosi

Büntetésvégrehajtási Intézet parancsnoka 1995. december 18-án a klinikán az

õrzését megszüntette, állítólag azzal az indokkal, hogy a szökésétõl nem kell

tartani. Ezzel szemben az elõzetes letartóztatásának indoka továbbra is a

hatóság elõli megszökés vagy elrejtõzés veszélye. Ennek az ellentmondásnak a

következtében az a helyzet állt elõ, hogy letartóztatásban van ugyan a szökés

veszélye miatt, ugyanakkor nem õrzi senki, mert nem kell a szökésétõl tartani.

Kérte elõzetes letartóztatásának megszüntetését.

Kérelmére a Legfelsõbb Bíróságtól nem kapott választ.

Megítélésem szerint a több mint két év óta elõzetes letartóztatásban lévõ

vádlott esetében a Be. 95. § (4) bekezdése nem alkalmazható. Az a tény

ugyanis, hogy a vádlott kórházbeli õrzését megszüntették - így elõzetes

letartóztatása csupán formális -, olyan új körülmény, amelynek alapján

elõzetes letartóztatása fenntartásának indokoltságát mindenképpen felül kell

bírálni.

Miután a vádlott ügyében, annak jelenlegi állása szerint az ügyészség az a

hatóság, amelynek a feltétlenül szükséges intézkedések kezdeményezésére

lehetõsége van, illetõleg amelynek ez a kezdeményezés kötelezettsége is, az

Obtv. 20. § (l) bekezdése alapján 1996. május 24-én ajánlást tettem a legfõbb

ügyésznek, amelyben kérte, hogy haladéktalanul rendelje el az ügyészség - a

vádlott elõzetes letartóztatása indokoltságával kapcsolatos - álláspontjának

felülvizsgálatát, és a vizsgálat eredményétõl függõen tegye meg a szükséges

intézkedéseket.

Ezt követõen a megyei bíróság végzésében - látszólag a fentiektõl függetlenül

- a vádlott és társai elõzetes letartóztatását megszüntette és szabadlábra

helyezésüket rendelte el, azzal az indokolással, hogy szökésüktõl,

elrejtõzésüktõl nem kell tartani, szemben a több mint két éven át fenntartott,

ellenkezõ elõjelû állásponttal.

Az állampolgári jogok országgyûlési biztosa és helyettese, valamint az

adatvédelmi biztos is hasonló tartalmú elutasító leveleket kapott

megkeresésére a legfõbb ügyésztõl. A legfõbb ügyész és helyettesei, valamint

az országgyûlési biztosok 1996. augusztus 22-én egyeztetõ megbeszélést

tartottak, a szemben álló nézetek közelítése érdekében. A megbeszélés

közvetlen eredményt nem hozott. A legfõbb ügyész ígéretet tett arra, hogy

álláspontját felülvizsgálja, és annak eredményét késõbb közli. Az ügyészség

elutasító magatartása minden országgyûlési biztost korlátoz abban, hogy

tevékenységét a jogszabályok által elõírt körben, illetve a jogszabályok adta

lehetõségek között gyakorolja. Azonban különösen a nemzeti és etnikai

kisebbségi jogok országgyûlési biztosának munkáját akadályozza, mert a rendõri

tevékenységgel szembeni indítványok és panaszok többsége a legnagyobb

lélekszámú cigány kisebbségtõl származik. Az országgyûlési biztosnak

kötelessége lenne vizsgálni azt, hogy ezeknek a panaszoknak az alapján a

rendõri tevékenységben kimutathatók-e diszkriminációra utaló tendenciák.

Eredményes vizsgálat csak a rendõrök által tett feljelentések alapján

keletkezett iratok tanulmányozásával lehetséges. Az iratok az ügyészség

birtokában vannak, és az elutasító ügyészi álláspont miatt azokba az

országgyûlési biztos nem tekinthet be. Az ügy megítélése szempontjából

lényeges kérdés, hogy az ombudsmani vizsgálat jogalapjául nem is az Obtv. 29.

§-a szolgál, hiszen nem az ügyészség mint szervezet a vizsgálódás tárgya,

hanem a rendõrségi diszkrimináció. A vizsgálathoz szükséges iratok azonban az

ügyészségnél találhatók, aki azok megküldésére az Obtv. 18. § (2) bekezdés

alapján kötelezett, miután az minden vitán felül áll, hogy a +bármely hatóság 

kategóriába az ügyészség is beletartozik.

ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI INDÍTVÁNY

Az ügyészséggel folytatott vita eldöntése érdekében az országgyûlési biztosok

szükségesnek látták az Alkotmánybíróság eljárását a következõ okok miatt.

Az Alkotmány 32/B. §-a az alkotmányos jogokkal [a (2) bekezdés értelmében:

kisebbségi jogokkal] kapcsolatban az országgyûlési biztos tudomására jutott

visszásságok biztosok általi kivizsgálását vagy kivizsgáltatását rendeli el.

A 32/B. § eredeti - az intézmény létrehozása szempontjából irányadó -

szövegezésébõl és a hozzáfûzött indokolásból következõen az országgyûlési

biztosi intézményt olyan visszásságok kivizsgálására és orvoslására hozta

létre az alkotmányozó, melyek alkotmányos jogokat érintõ állami eljárások

során keletkezhetnek.

Bár a Legfõbb Ügyészség az Obtv. ügyészség tekintetében hatáskört megállapító

rendelkezésének hiányára alapozza érvelését, álláspontja az országgyûlési

biztosok szerint közvetlen összefüggésben van az Alkotmánnyal. Ennek az

álláspontnak az eredményeként ugyanis az Alkotmány 32/B. §-ában foglaltak

végrehajtása válik kétségessé. Az 1. pontban foglaltak tükrében az Alkotmány

idézett rendelkezése nem állapít meg kivételt, hanem valamennyi, az alapvetõ

jogokkal és kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszás helyzet kivizsgálását vagy

kivizsgáltatását elrendeli. Természetesen az Alkotmány más rendelkezései

tartalmazhatnak olyan szabályt, melynek értelmében a 32/A. § hatóköre

korlátozott lesz, azaz, valamely Alkotmányban nevesített szerv (és az általa

okozott esetleges visszásságok) vizsgálatára az országgyûlési biztosok az

Alkotmány alapján nem rendelkeznek hatáskörrel. Ilyennek tekinthetõ a bíróság,

melynek kivételkénti meghatározását - a biztosok hatáskörébõl történõ

kizárását - a 17/1994. (III. 29.) AB határozat alkotmányosnak ismerte el. A

biztosok úgy vélik azonban, hogy az ügyészség tekintetében nincsen olyan

alkotmányos elv vagy szabály, mely ezt a korlátozást indokolná, tehát az

ügyészség kivételkénti kezelése nem fér össze az Alkotmány 32/B. §-ában

foglaltakkal. Ebbõl a szempontból tehát az Alkotmány értelmezése vált

szükségessé.

A Legfõbb Ügyészséggel fennálló nézeteltérésnek hatásköri vonatkozásai is

vannak.

A hatásköri vita abban áll, hogy amennyiben az alkotmányos jogokkal

kapcsolatos panasz az ügyészséget érinti, vagy a panasz kivizsgálásához

szükséges adatok, iratok az ügyészség birtokában vannak, akkor a vizsgálatra

ki rendelkezik hatáskörrel: csak az ügyészség maga vagy külsõ szervként az

országgyûlési biztosok is. A legfõbb ügyész álláspontja szerint az ügyészség

kizárólag az Országgyûlésnek felelõs, ezért a biztosoknak az ügyészségre

kiterjedõ vizsgálati jogköre nincs (nem is lehet). A biztosok álláspontja

szerint viszont a biztosoknak az Alkotmány alapján van ilyen hatásköre. A

hatásköri vita tehát úgy is megfogalmazható, hogy az ügyészség tevékenységének

az alkotmányos jogokkal összefüggõ kérdéseit külsõ szervként egyedül az

Országgyûlés vizsgálhatja-e, vagy erre - figyelemmel az Obtv. 2. § (1)

bekezdésére - a kizárólag neki felelõs megbízottak, az országgyûlési biztosok

is jogosultak? Megjegyezték továbbá, hogy álláspontjuk szerint sem terjed ki

az országgyûlési biztosok hatásköre az ügyészség olyan intézkedéseinek

vizsgálatára, melyek megalapozottsága és törvényessége felõl bíróság dönt,

tekintettel arra, hogy az országgyûlési biztosok véleménynyilvánítása ilyen

ügyekben a bírói függetlenség elvét sértené. Nézetük szerint tehát az

országgyûlési biztosok az ügyészség ügydöntõ intézkedéseit, határozatait (ide

értve a vádelejtést is) vizsgálhatják.

A beszámoló elkészüléséig az Alkotmánybíróság eljárása nem fejezõdött be. Az

Alkotmánybíróság döntéséig a vizsgálatot felfüggesztettem, a döntés

ismeretében határozhatok a vizsgálat folytatásáról.

1.2.

A NEMZETBIZTONSÁGI SZOLGÁLAT

VISSZÁS ADATGYÛJTÉSE

a) A görög, a horvát, a német és a szerb országos kisebbségi önkormányzatok

elnökei indítványokkal fordultak hozzám, és ezekben vizsgálat lefolytatására

kértek.

Indítványaikhoz csatolták a Nemzetbiztonsági Hivatal Baranya megyei

Kirendeltségének 1995. december 20-ai keltezésû szigorúan titkos minõsítéssel

ellátott feljegyzését, amit névtelen levélben kaptak meg. A jelentés elsõ

oldalának utolsó sorai lefestés miatt nem voltak olvashatóak. A feljegyzés

mellékletként jelölte meg a német, a szerb, a horvát és a cigány kisebbségi

önkormányzatok Szervezeti és Mûködési Szabályzatait, valamint a kisebbségi

önkormányzatok tisztségviselõinek nevét és címét. A feljegyzés tárgya a

kirendeltségnek a pécsi kisebbségi önkormányzatokról (szerb, horvát, német,

cigány és a bolgár), valamint az ott élõ görög nemzetiségrõl szóló jelentése

volt. Az indítványozók a dokumentumból arra következtettek, hogy õket

kisebbségi mivoltuk miatt megfigyelte és tevékenységüket vizsgálta az NBH

kirendeltsége.

Az indítványozók beadványaikban azt kérték, hogy indítsak vizsgálatot a

Nemzetbiztonsági Hivatal kirendeltségének tevékenységérõl. Az országos

kisebbségi önkormányzatok különösen a következõ kérdésekre kértek választ:

| a számukra megküldött feljegyzés másolata valódi dokumentumról készült-e,

| ténylegesen folyt-e, illetve folyik-e a kisebbségi önkormányzatok, illetve a

kisebbségi önkormányzatot nem alakított kisebbségek titkosszolgálati

megfigyelése, történt-e, illetve történik-e ilyen adatgyûjtés, amennyiben

igen, ez milyen idõszakot ölel(t) át, volt-e az országban máshol is hasonló

vizsgálat,

| milyen nemzetiségi intézetek, illetve személyek megfigyelésére került sor,

és milyen okból,

| miért kerültek a titkos dokumentumok közé az önkormányzatok tagjainak

adatai, a testületek alapdokumentumai,

| a titkosszolgálat által végzett tevékenység jogszerû-e vagy sem.

b) Az üggyel kapcsolatban tájékoztatást kértem az illetékes minisztertõl, aki

a következõket válaszolta:

A sajtóközleményekkel egy idõben szerzett tudomást arról, hogy több napilap

birtokában van - az indítványozók által kifogásolt -, az NBH Baranya megyei

Kirendeltségének fejlécével ellátott 1995. december 20-i keltezésû kétoldalas

feljegyzés fénymásolt példánya. A miniszter megállapította, hogy a kérdéses

irat valóban a kirendeltségen keletkezett anyag manipulált, lefestett

változata, mely - miután a minõsítésre jogosult vezetõ aláírása hiányzik a

feljegyzésrõl - minõsítetlen közokiratnak tekintendõ.

A miniszter tényfeltáró vizsgálatot rendelt el annak kiderítése érdekében,

hogy a kirendeltség folytat, vagy korábban folytatott-e a nemzeti és etnikai

kisebbségek, azok önkormányzatai, illetve vezetõi irányában információszerzõ

tevékenységet.

A második kérdéssel kapcsolatban a miniszter közölte, hogy a kirendeltség

1992. július 7-én a délszláv válság eszkalációjának, a menekülthullám

tetõzésének idején adatgyûjtést indított "nemzeti és etnikai kisebbségek

védelme" címen. A kisebbségek védelme érdekében folytatott adatgyûjtést a

kisebbségek általános jellegû veszélyeztetettsége indokolta. Az e

feladatkörben folytatott adatgyûjtõ munka nem a kisebbségekre, illetve azok

szervezeteire irányult. Az olyan szélsõséges csoportosulások felderítése volt

a cél, amelyek jogellenes tevékenységükkel a kisebbségek alkotmányos jogait

szándékoztak csorbítani.

A miniszter tájékoztatása szerint a kirendeltség a kisebbségek

önkormányzatairól és szervezeteirõl a Szervezeti és Mûködési Szabályzatokon és

a képviselõk nevén, valamint lakcímén kívül egyéb adatot nem szerzett be.

A miniszter által elrendelt tényfeltáró vizsgálat megállapította, hogy a

kirendeltség a kisebbségi önkormányzatokkal és azok vezetõivel szemben azért,

mert valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak, célirányos

információszerzõ tevékenységet nem folytatott, és jelenleg sem folytat. A

szolgálatok nem rendelkezhetnek olyan nyilvántartással, amely nemzeti vagy

etnikai hovatartozásuk szerint csoportosítaná a hivatalok látókörébe került

személyeket.

A miniszter megerõsítette azt, hogy a kisebbségek védelme nem függött a

kisebbségi önkormányzatok megalakulásától, hiszen már korábban is léteztek

kisebbségi érdekeket kifejezõ társadalmi szervezetek, és azok székhelyeit,

telephelyeit tekintették védendõ kisebbségi objektumoknak. A kisebbségi

önkormányzatok viszont a megalakulásukkal és a kisebbségek markánsabb

megjelenítésével potenciálisan veszélyeztetettekké váltak.

Az adatgyûjtés módjával kapcsolatosan rögzítette, hogy az adatok önkéntes

adatszolgáltatásból, nyílt forrásokból, adatkezelést végzõ szervek

adatszolgáltatásából, különbözõ rendvédelmi szervek által nyújtott

tájékoztatásokból kerültek a birtokukba. A miniszter hangsúlyozta, hogy - bár

a jelzett adatok beszerzése az érintettek tudta nélkül történt - a

megszerzésük során nem sérültek a magánlakás sérthetetlenségéhez, a

magántitokhoz, a levéltitokhoz és a személyes adatok védelméhez fûzõdõ jogok,

nem folytattak engedélyhez kötött titkos információgyûjtõ tevékenységet.

A miniszternek az NBH valamennyi egységére kiterjesztett vizsgálata

megállapította, hogy az országban Baranya megyén kívül a kisebbségekkel

kapcsolatban ilyen adatgyûjtõ tevékenység nem folyt.

A miniszter 1996. május 24-ei sajtótájékoztatóján elhangzottakkal kapcsolatban

helyszíni vizsgálatot tartottam annak kiderítése érdekében, hogy valóban

hivatalosan kérte-e az egyik kisebbség az NBH illetékes kirendeltségének a

védelmét. A helyszíni vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy ilyen

irányú kisebbségi önkormányzati kérelem nem volt. A miniszter által

biztosított lehetõséggel élve +a nemzeti és etnikai kisebbségek védelme  címû

adatgyûjtés során keletkezett iratokat tartalmazó dossziéba betekintettem.

Arra a kérdésre, hogy mi volt az adatgyûjtés törvényes alapja a miniszter

kifejtette: az adatgyûjtés jogalapja a különleges titkosszolgálati eszközök és

módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény

volt. A törvény 2. | d) pontja a nemzetbiztonsági szolgálatok feladatául

szabta meg az emberiség elleni bûncselekmények, illetve a közösség elleni

izgatás bûncselekmények felderítését. A nemzetbiztonsági feladatok ellátásának

átmeneti szabályozásáról szóló 26/1990. (II. 14.) MT rendelet 2. | (1)

bekezdés c) pontja többek között ugyanezen bûncselekmények megelõzését,

felderítését és megakadályozását kifejezetten az NBH feladatkörébe sorolta.

Mindezek alapján megítélése szerint a Baranya megyei kirendeltség a +nemzeti

és etnikai kisebbségek védelme  címen történõ adatgyûjtés megindításához

megfelelõ törvényi alappal rendelkezett. A kisebbségekkel kapcsolatban

keletkezett adatok begyûjtése nem sértette a szükségesség és az arányosság

követelményét. Véleménye szerint a kirendeltség eljárása során ugyanúgy nem

sértette kisebbségek és szervezetek jogait és törvényes érdekeit, azok védelme

érdekében a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen tevékenykedett.

A miniszter a továbbiakban azt a tájékoztatást adta, hogy a kisebbségek

érdekében folytatandó információgyûjtõ tevékenységnek a folytatása a délszláv

válság jövõbeni alakulásától, a békefolyamat kiteljesedésétõl függ.

Vizsgálatommal párhuzamosan az Országgyûlés Emberi jogi, Kisebbségi és

Vallásügyi Bizottsága, és Nemzetbiztonsági Bizottsága is foglalkozott az

adatgyûjtés jogszerûségével. A Nemzetbiztonsági Bizottság az adatgyûjtéssel

összefüggésben lefolytatott vizsgálata eredményeként megállapította: +a

Nemzetbiztonsági Hivatal attól a helyes törekvéstõl vezettetve, hogy a háborús

helyzetben nemzetbiztonsági védelemben részesítse a soknemzetiségû régió

kisebbségi lakosait, adatokat és információkat gyûjtött a Baranya megyében élõ

kisebbségi csoportokról és szervezetekrõl. Tekintettel azonban arra, hogy a

nemzetbiztonsági feladatokat az akkor hatályos jogszabályok csak hézagosan

határozták meg, néhány esetben a hivatal Baranya megyei kirendeltsége olyan

szervezetekrõl és csoportokról is gyûjtött információkat, amelyek esetében ezt

nemzetbiztonsági érdek feltehetõleg nem indokolta. A Nemzetbiztonsági

szolgálatokról szóló törvény hatálybalépése szilárd jogszabályi kereteket

teremt ahhoz, hogy efféle indokolatlan információgyûjtésre a jövõben ne

kerüljön sor.  A bizottság ugyanakkor támogatta vizsgálatomat.

ÁTOMPA = c) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogaival kapcsolatban tudomásomra

jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása, illetve a visszásságok

orvoslására történõ egyedi vagy általános intézkedés kezdeményezése során

alapvetõen a következõket vettem figyelembe. A kisebbségi jogokkal kapcsolatos

visszásságot nemcsak jog- vagy érdeksérelem fennállta, hanem ezek veszélye is

megvalósíthat, így ahhoz, hogy a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszás

helyzet elõálljon, nem feltétlenül szükséges valamely kisebbségi jog vagy más

jogszabályi rendelkezés nyílt megsértése. |lláspontom szerint bizonyos

körülmények között önmagában az a mód, ahogyan az állami szervek viselkednek,

alkalmas lehet visszásság elõidézésére. Ugyanígy nemcsak a jog durva

megsértése, hanem gyakorlásának közvetlen vagy - esetleg éppen a jogosult

magatartására visszahatóan jelentkezõ - közvetett zavarása is visszásságot

idézhet elõ.

A kisebbségi jogok között kiemelkedõ helyet foglal el az önazonosság szabad

megválasztásához és kinyilvánításához való jog. Ez a jog alapvetõ alkotmányos

jog, emberi jog és alapvetõ szabadságjog. A szabad identitásválasztás

jellegénél fogva magában foglalja az önkéntes asszimiláció vállalását, tehát a

kisebbséghez tartozás önkéntes feladását is. Az Alkotmány 68. |-a - amely

államalkotó tényezõként ismeri el a kisebbségeket és a Köztársaság védelme alá

helyezi õket - azt fejezi ki, hogy az állam számára nem közömbös a kisebbségi

identitás választása, fenntartása vagy annak feladása.

A kisebbségi identitás a kisebbségként való létezés alapfeltétele. E

kisebbségként létezés iránt a Magyar Köztársaság nemcsak hogy nem közömbös,

hanem olyan értékként ismeri azt el, melynek elõmozdítása, az aktív

kisebbségvédelem alapján álló Nektv. értelmében, minden állami szerv

kötelessége is. Ebbõl az következik, hogy a szabad identitásválasztás mint

egyéni döntési folyamat nem találkozhat olyan állami vagy államilag eltûrt

befolyással, mely a kisebbségi önazonosság feladására késztet. Olyan befolyás

sem engedhetõ meg, mely a kisebbségi önazonosság kinyilvánítása miatti félelem

keltésével gátolja e fontos alkotmányos jog érvényesülését.

Az államilag védett szabad identitásválasztás és -nyilvánítás szorosan

kapcsolódik a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának kiemelkedõ jelentõségû

kollektív jogához.

A kisebbségi jogok és érdekek érvényesítésének egyik legfontosabb

alapfeltétele a kisebbségi önkormányzatok létrehozása, tekintve, hogy az

önkormányzatok általában a demokratikus államrendszer alapját képezik. Az

Alkotmány 68. | (4) bekezdésébe foglalt rendelkezés, mely szerint a

kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre, nem határozza

meg ezen önkormányzatok részletes státusz- és mûködési szabályait. Az

intézmény rendeltetésébõl és a Nektv. több rendelkezésébõl [Preambulum, 5. |

(1) és (2) bekezdései, 15. |, 17. |, 25-30. ||, 35-39. ||] következik, hogy az

önkormányzat az állam által elismert és támogatott szervezeti kerete a

kulturális autonómiának, azaz annak, hogy a kisebbséghez tartozók identitásuk

és kultúrájuk fenntartása, valamint az önazonosság kinyilvánítása körébe

tartozó, az egyénekre és a közösségre vonatkozó legfontosabb ügyekben,

valamint az állam által részükre átengedett hatáskörben a döntéseket maguk

hozzák meg. E döntések meghozatala, azaz az önkormányzatok mûködése alapvetõ

jogok gyakorlását jelenti.

Azzal, hogy az Alkotmány lehetõvé tette ilyen önkormányzatok létrehozását,

egyben azt is elismerte, hogy ezen önkormányzatok illetéktelen állami vagy

államilag eltûrt befolyás nélkül tevékenykedjenek.

Mindezek fényében a vizsgálat során az alábbiakat állapítottam meg:

Az adatgyûjtés a kisebbségek védelme érdekében, azok veszélyeztetettsége miatt

indult. Ugyanakkor sem a részemre megküldött válaszok, sem a rendelkezésemre

bocsátott iratok nem tartalmaztak adatot semmilyen konkrét veszélyrõl.

|lláspontom szerint egy nem dokumentált amorf veszélyérzet nem szolgálhatott

volna alapul ilyen jellegû adatgyûjtéshez. A miniszter szerint a kisebbségi

önkormányzatok megalakulásukkal és a kisebbségek markánsabb megjelenítésével

potenciálisan veszélyeztetettekké váltak. Ezen megállapítása nem kapott

további megerõsítést az iratok megvizsgálása és a helyszíni vizsgálat

eredményeként.

A miniszter nem gyõzött meg arról sem, hogy a kisebbségi önkormányzatok

Szervezeti és Mûködési Szabályzatai a védelmük ellátásával összefüggõ érdemi

adatokat szolgáltattak volna, hiszen azok nagyrészt csak az önkormányzatok

testületi mûködésére vonatkozóan tartalmaznak elõírásokat.

A részemre adott tájékoztatás szerint az adatgyûjtés +a nemzeti és etnikai

kisebbségek védelme  címen és céllal folyt. A védelmi célú információgyûjtésre

vonatkozó szabályok jellegük folytán nem alkalmazhatók a vizsgált

nemzetbiztonsági tevékenységre, tehát annak jogalapját véleményem szerint nem

képezhették.

Az iratokból nem derült ki a megfigyelés konkrét célja, oka, az sem, hogy a

megfigyelés folytán bûncselekmény gyanúja felmerült-e, s ha igen, az

információkat a hivatal továbbította-e a nyomozó szerveknek. |lláspontom

szerint a délszláv válság dokumentált közvetlen veszély nélküli

összekapcsolása a kisebbségekkel nem szolgáltatott kellõ alapot ilyen jellegû

adatgyûjtéshez. Még kevésbé lehetett indokolt ez a válság szempontjából

indifferens (bolgár, cigány, görög, német) kisebbségek körében.

Az adatgyûjtés elsõdleges jogalapjaként megjelölt 1990. évi X. törvény a

különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti

szabályozásáról szólt. A törvény 2. | d) pontja olyan bûncselekményeket jelölt

meg, melyek felderítése során különleges titkosszolgálati eszközök

alkalmazhatók. A tárca nélküli miniszter közlése alapján a kisebbségekkel

kapcsolatos adatgyûjtés során különleges titkosszolgálati eszközt és módszert

nem alkalmaztak. Ez a törvény és annak megjelölt paragrafusa nem szolgálhatott

jogalapként az adatgyûjtéshez. A törvény megjelölése annyiban helytálló, hogy

7. | (7) bekezdésében felhatalmazást ad külön törvény megalkotásáig a

nemzetbiztonsági szolgálatok feladatkörének minisztertanácsi rendeletben való

átmeneti szabályozására.

A felhatalmazás alapján megalkotott 26/1990. (II. 14.) MT rendelet 2. | (1)

bekezdés c) pontja sorolja fel azokat a bûncselekményeket, amelyek megelõzése,

felderítése és megakadályozása a nemzetbiztonsági szolgálat feladata.

Kérdéses, hogy e megjelölt jogtétel ilyen irányú kifejezett felhatalmazása

hiányában erre alapozva folytatható volt-e védelmi célú adatgyûjtés. Ezen

aggály mellett megállapítható, hogy e rendkívül rövid jogszabály felületesen,

hézagosan és tág értelmezésre teret adó módon szabályozta a nemzetbiztonsági

szolgálat feladatait. Feltehetõen ez volt az alapja annak, hogy a megjelölt

jogszabályhelyre hivatkozva folytathattak adatgyûjtést. |lláspontom szerint

tehát a megjelölt jogszabályhelyek nem szolgáltak megnyugtató hivatkozási

alapként a kérdéses adatgyûjtéshez.

A miniszter válaszleveleiben jelezte, hogy a kisebbségekhez tartozó

személyekkel szemben célirányos információszerzõ tevékenységet nem folytattak,

továbbá közölte azt is, hogy a kisebbségi önkormányzatokról és szervezetekrõl

az szmsz-eken és a vezetõk nevén és címén kívül más adatot nem szereztek be.

Így gondolom, hogy a feltételezett védelem ellátásához ezek a nyílt forrásból

beszerzett információk inadekvátak. Megállapítottam továbbá, hogy ezen adatok

összegyûjtésének tény<%2>e megütközést és félelmet keltett az érintett

kisebbségekhez tartozók körében, amit õk jeleztek is. Számára tehát úgy tûnt,

hogy az adatgyûjtés a nyilvánosságra kerülés következtében több káros hatással

járt, mint amennyit az ilyen tevékenység indokolhat. Ehhez kapcsolódva

megjegyzem, hogy bár a jogszabályok nem tették kötelezõvé az érintettek

értesítését, a vizsgált esetben az adatgyûjté<%0>s sajátossága folytán (ún.

védelmi célú) célszerûségi okból kívánatos lett volna a kisebbségek és

képviselõik értesítése.

Megállapítottam, hogy az ellentmondások és hiányosságok miatt az NBH-

kirendeltség tevékenysége a Nektv. 7. |-ába foglalt szabad

identitásválasztáshoz való kisebbségi joggal kapcsolatos visszásságot idézett

elõ. Megállapítottam továbbá, hogy az ellentmondásokkal terhes adatgyûjtés a

kisebbségekben ébresztett félelem miatt a kisebbségi önkormányzatok

létrehozásához fûzõdõ alapjoggal kapcsolatos visszásságot eredményezett.

ÁTOMPA = d) A visszásságok kiküszöbölése érdekében az állampolgári jogok

országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. | (1)

bekezdése alapján a következõ ajánlásokat tettem:

Felhívtam a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok felügyeletét ellátó

minisztert, hogy haladéktalanul vizsgálja felül a +nemzeti és etnikai

kisebbségek védelme  címen végzett adatgyûjtés folytatásának indokoltságát és

az adatgyûjtést szüntesse meg.

Javasoltam a miniszternek, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok jövõbeni

tevékenysége során kellõ körültekintéssel válasszák ki az eljárás alapjául

szolgáló jogszabályi rendelkezést. Fokozottan tartsák szem elõtt a kisebbségek

államalkotó tényezõ mivoltából adódó, valamennyi állami szervre egyaránt

kötelezõ alkotmányos követelményeket.

A miniszter az ajánlásokat elfogadta, az azokban foglaltaknak eleget tett,

illetve kötelezettséget vállalt arra, hogy a jövõben az ajánlás szerint jár

el. Ennek megfelelõen utasította a Nemzetbiztonsági Hivatal fõigazgatóját a

szükséges intézkedések megtételére. Az ügy érdemi lezárását nem befolyásolta

az, hogy a felhívások kialakításához vezetõ jogi értékelés néhány

megállapításával a miniszter nem értett egyet.

ÁCIM2-3S-TETO = 1.3.

DISZKRIMIN|CI- A HELYI ÖNKORM|NYZATOK

JOGALKALMAZ|S|BAN

ÁTOMPA = Az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló törvény alapján

a kisebbségi biztos amennyiben a lefolytatott vizsgálat során arra a

megállapításra jut, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal

kapcsolatosan visszásság áll fenn, ajánlást tehet a visszásságot elõidézõ

szerv felügyeleti szervének. Abban az esetben, ha a visszásságot az elõidézõ

szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, a biztos az érintett szerv

vezetõjénél kezdeményezi a visszásság orvoslását.

1.3.1.

A KÖZVETLEN DISZKRIMINÁCIÓ ESETEI

A mai társadalmi helyzetben különösen a hátrányos helyzetben élõ cigány

családok számára válik egyre kilátástalanabbá a lakáshoz jutás, a lakóház

építése. Több önkormányzat segítõ szándékkal, anyagi eszközök biztosításával,

lehetõségek felkutatásával is segítette az emiatt lakás nélkül maradó vagy

szükségmegoldásba kényszerülõ cigány családokat lakáshoz juttatni. Ezzel

egyidejûleg megerõsödött az önkormányzatoknak a cigánytelepek felszámolására

irányuló törekvése, amelyet a cigány családok kisebbségi jogsérelemként élnek

meg. E tendencia illusztrálására szolgálnak az alábbi esetek:

a) Az önkormányzatot építési vállalkozó kereste meg, s a közremûködésükkel

épültek meg azok a házak, amelyek nem állták ki az idõ - pontosabban az

idõjárás - próbáját sem. Ehhez nagymértékben hozzájárult a képviselõ-testület

hivatalának hibás eljárása. Az építésfelügyeleti ellenõrzés során feltárt

tények elegendõ alapot nyújtottak építésfelügyeleti intézkedés megtételére,

azonban ez a hivatal részérõl elmaradt.

A további lakások építésre irányuló szándék - az önkormányzat döntésének

következtében - meghiúsult.

Ennek elõzménye volt, hogy egy építési vállalkozó újabb 10 építési telek

kialakítását kérte, amelyeken a korábbi konstrukcióban további lakóépületeket

emelt volna. A községi önkormányzati képviselõ-testület a telkek kialakítására

vonatkozó kérelmet elutasította, mert meg akarta akadályozni, hogy újabb

cigány családok telepedjenek le a községben. Az illetékes megyei rendõr-

fõkapitányságon hivatali visszaélés bûntettének alapos gyanúja miatt

feljelentést tettem az említett indok mellett igennel szavazó képviselõk

ellen, ugyanis a Btk. 225. |-a szerint: +Az a hivatalos személy, aki azért,

hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan elõnyt szerezzen, hivatali

kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként

visszaél, bûntettet követ el, és három évig terjedõ szabadságvesztéssel

büntetendõ.  A nyomozást a rendõrség bûncselekmény hiányában megtagadta, mert

az elutasítás indoka döntõ mértékben az igényelt terület építési célokra való

alkalmatlansága és forráshiány volt, és csak kisebb részben az újabb cigány

családok letelepedésének megakadályozása. A panaszt elbíráló ügyészség, majd

az újabb panaszokat értékelõ különbözõ szintû ügyészségek a jogtalan hátrány

okozás célzatának hiányára is hivatkoztak. Végül a Legfõbb Ügyészség

Nyomozásfelügyeleti Fõosztálya azért nem tartotta a panaszt alaposnak, mert

szerinte a képviselõk csupán képviselõi és nem hivatali minõségben jártak el,

amikor döntésüket meghozták. Az országgyûlési biztos által elõterjesztett

legújabb panaszt a Legfõbb Ügyészség még nem bírálta el.

b) Az önkormányzat diszkriminatív megnyilvánulása miatt egy jogvédõ egyesület

kezdeményezte eljárásunkat. E vizsgálat kapcsán fény derült arra, hogy a

szociális lakásépítési támogatás és a cigány családok lakásépítési szándékával

visszaélnek, kihasználva az etnikai kisebbség esélyegyenlõtlenségét, erkölcsi

és anyagi kárt ok<%2>ozva, figyelmen kívül hagyva a kisebbségek al<%0>apvetõ

jogait.

Fenti következtetéseket támasztotta alá a panaszolt önkormányzat

polgármesterének három cigány család - községbõl történõ - kiköltöztetésére

irányuló eljárása. A méltánytalan körülmények közé kényszerülõ családok a

ugyancsak a szociálpolitikai támogatás felhasználásával, az önkormányzat

segítségével megvalósuló lakásépítés reményében - személyüket etnikai

hovatartozás miatt ért támadást követõen - adták el ingatlanaikat az

önkormányzatnak, amelynek közremûködésével építési telkeket vásároltak a

szomszédos községben.

Az önkormányzat képviselõ-testületének érintett üléseirõl szóló jegyzõkönyve

többször tartalmaz olyan kijelentéseket - "a polgármester sürgeti a

nemzetiségiek kiköltöztetését", "...képviselõ ... az összes nemzetiség

kiköltöztetését sürgeti  [tudniillik a községbõl] -, amelyek alapján

feltételezhetõ, hogy ebben az esetben nem saját szándékú költözésrõl, hanem a

helyi közhatalom gyakorlóinak határozott akaratának megnyilvánulásából történõ

kiköltöztetésrõl van szó. A képviselõ-testület és a polgármester e

kijelentései a törvény idézett részében foglalt tilalom megsértésére utalnak.

A képviselõ-testület döntéshozatali eljárása és a polgármester döntés-

elõkészítõ tevékenysége során érezhetõ volt a cigány családok hátrányos

megkülönböztetése.

A polgármesternek a szerzõdések elõ- és elkészítésével kapcsolatos

tevékenysége a Nektv. 4. | (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom

megsértéséhez vezetett.

Az elõterjesztés, illetve a döntés elõkészítése során sem a képviselõ-

testület, sem a polgármester nem keresett más alternatívát a cigány családok

problémájának megoldására.

A helyszínen végzett vizsgálat alkalmával azt tapasztaltuk, hogy a cigány

családok bíztak az érintett önkormányzat polgármesterének ígéretében, mely

szerint segít vállalkozót keresni az egy egylakásos és az egy kétlakásos

lakóház szociálpolitikai támogatásból történõ felépítésében.

Az azóta eltelt idõszak azonban azt bizonyítja, hogy körülményeik nem

javultak, a lakások nem épülnek, az azóta érdektelenné vált önkormányzat

képviselõ-testülete és polgármestere részérõl az ígért segítség elmaradt.

A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítást nyert, hogy a cigány családok

ingatlan-adásvételének lebonyolítása kapcsán a panaszolt önkormányzat jogsértõ

magatartása és a gazdálkodás szabályait sorozatosan sértõ tevékenysége

hozzájárult a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó alkotmányos joggal

kapcsolatos visszás helyzet kialakulásához. Ezért a közigazgatási hivatal

vezetõjét ajánlással kerestem meg, és kértem, hogy törvényességi ellenõrzési

jogkörében eljárva vizsgálja meg az önkormányzat képviselõ-testületének alaki

szempontból is diszkriminatív önkormányzati határozatát, illetve kértem, hogy

vizsgálatát terjessze ki a testületi mûködésére is. Az ajánlás tartalmazta azt

is, hogy a közigazgatási hivatal hívja fel az |llami Számvevõszék figyelmét az

önkormányzat képviselõ-testületének, illetve polgármesterének vizsgálat során

feltárt, az önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos jogsértéseire. Ezen

túlmenõen kértem a közigazgatási hivatal vezetõjét, hogy a helyi

önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. | (3) bekezdésében foglalt

jogkörében eljárva - különös tekintettel a Nektv. 62. | (1) bekezdésében

megfogalmazottakra - a törvényességi ellenõrzése során nagyobb hangsúlyt

helyezzen a kisebbségek jogainak és sajátos érdekeinek érvényesülésére,

fokozottan kísérje figyelemmel az érintett cigány családok életkörülményeinek

alakulását.

A közigazgatási hivatal a határozat szövegében is megjelenõ + etnikai

kisebbség  megfogalmazást az adott szövegkörnyezetben ily módon kifejezésre

juttatott negatív attitûd miatt minõsítette kifogásolhatónak, s az

önkormányzathoz címzett észrevételben kérte az érintett határozat

kiegészítését az eladók nevével és a jövõbeni önkormányzati gyakorlat ez

irányú módosítását. Ugyanakkor mulasztásban megnyilvánuló jogszabálysértést

állapított meg a vizsgálat tapasztalatai alapján a polgármester, illetve a

képviselõ-testület testületi mûködésével kapcsolatosan, mivel a polgármester

nem számolt be a lejárt határidejû határozatokról, a képviselõ-testület

eljárása pedig nem felelt meg az Ötv.-ben, illetve a szervezeti és mûködési

szabályzatban rögzített elõírásokkal.

Az Állami Számvevõszék levél útján tájékoztatott arról, hogy éves ellenõrzési

tervének keretében az önkormányzat gazdálkodását vizsgálja, s azt kiterjeszti

az önkormányzat gazdálkodásának az ajánlásban részletezett területére is.

c) A cigány kisebbségi önkormányzat - az adott településen élõ romák többségét

érintõ diszkriminációval kapcsolatban - eljárást kezdeményezett a kisebbségi

biztosnál. Panaszuk alapját az képezte, hogy adott városban a cigányok által

lakott településrészeken nincsenek szilárd burkolatú járdák és utak. A

panaszosok sérelmezték, hogy az önkormányzat azért nem készít szilárd

burkolatú utat, illetve járdát, mert azokban az utcákban cigányok laknak.

A panaszosok a város önkormányzatának út- és járdaépítési gyakorlatát a cigány

kisebbségre nézve hátrányosnak ítélték, többéves hiábavaló erõfeszítést

követõen a kisebbségi biztos közremûködésével kívánták elérni azt a célt, hogy

a cigányok lakta területeken is a város többi részéhez hasonlóan tudjanak

közlekedni.

A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a cigány kisebbségi

önkormányzat képviselõi által leírt sérelmek alaposak. A városban valóban nem

készülnek utak és járdák azokban az utcákban, ahol cigányok laknak -

eltekintve a céltámogatásból megvalósult útépítéstõl -, mivel a telepen olyan

családok laknak, akik nem képesek anyagiakkal hozzájárulni az út-, illetve

járdaépítéshez, s az önkormányzat pedig e feltételhez köti támogatását. Teszi

ezt annak ellenére, hogy közúti közlekedésrõl szóló törvény alapján közút

építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttmûködési

megállapodást nem kötött a lakossággal.

A város önkormányzata jogszabályt sértõ gyakorlatával jogtalanul hátrányba

hozta a telepen lakókat, ezzel a magatartásával a nemzeti és etnikai

kisebbségekre vonatkozó alkotmányos joggal kapcsolatos visszás helyzetet

idézett elõ. Ezért az önkormányzatnak a következõ ajánlást tettem.

1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. | (1) bekezdése

alapján a települési önkormányzat feladatai közé tartozik a vízrendezés és a

csapadékvíz-elvezetés, s köteles gondoskodni a helyi közutak fenntartásáról.

Az önkormányzat fent jelzett feladatainak végrehajtására irányuló gyakorlatát

a jövõben - a hatályos jogi szabályozásnak megfelelõen - úgy folytassa, hogy a

helyi közszolgáltatás során ne okozzon senkinek jogtalan hátrányt.

2. Az éves költségvetés végrehajtása során az útépítésre rendelkezésre álló

út-híd keretösszeg felhasználásának jelenlegi gyakorlatát szüntesse meg és a

keretfelhasználás rendszerét úgy alakítsa ki, hogy az a jogszabályoknak és a

szakmai szempontoknak egyaránt megfeleljen.

3. Vizsgálja felül a telep út- és járdahálózatát, valamint csapadékvíz-

elvezetési rendszerét és a területen a vonatkozó jogszabályoknak megfelelve,

az ott lakók érdekeit is szem elõtt tartva szervezze meg a helyi

közszolgáltatást.

d) Erõsödõ tendenciaként, elsõsorban a cigány lakossággal szembeni

diszkriminációként értékelhetõ a lakóhely létesítésének megtagadása.

A községi önkormányzat polgármestere a panaszos részére nem engedélyezte

lakóhely létesítését a községben. + a polgármester döntését sérelmesnek

találta és a kisebbségi biztostól kért segítséget.

A vizsgálat során megkerestem a bejelentkezést megakadályozó polgármestert, s

tájékoztatását kértem arra vonatkozóan, hogy a panaszos bejelentkezésének mi

az akadálya. Egyúttal azt is kértem közölni, hogy mikor történt az állandó

lakóhely bejelentésének megkísérlése, a jegyzõ a bejelentkezést elutasította-

e, ha igen, milyen törvényes indokok alapján.

Mivel a megkeresésre nem érkezett válasz, azt megismételtem. A polgármester

több hónapos késéssel tájékoztatott arról, hogy a panaszos idõközben

bejelentkezett a községen, válaszában azonban utalás sem történt arra, hogy ki

és milyen indok alapján utasította el a bejelentkezést, s nem csatolták az

ügyben keletkezett iratanyagot sem.

Valószínûsíthetõ, ha a panaszos kisebbségi jogsérelmével nem fordul a

kisebbségi biztoshoz a közigazgatási döntéshozó hallgatásával, illetve

jogszerûtlen döntésével megakadályozza õt állampolgári jogának gyakorlásában.

e) Egy további község esetében a roma kisebbségi önkormányzat elnöke fordult

hozzánk segítségért. Tájékoztattak arról, hogy a települési önkormányzat

elutasította termõföld juttatására vonatkozó kérésüket. Röviden közölték az

érintettekkel: kiosztható földterület nincs.

Vizsgálatom során megkerestem a község polgármesterét és kértem tájékoztatását

arra vonatkozóan, hogy a cigány kisebbségi önkormányzat elképzelését mi módon

szándékozik támogatni. Megítélésem szerint a község érdeke azt kívánja, hogy

lakói közül minél nagyobb számban legyenek képesek önerõbõl gondoskodni maguk

és családjuk megélhetésérõl, mert ezzel csökkenthetõ a szociális támogatásokra

fordítható pénzügyi keret. Az így felszabaduló pénzek máshol felhasználhatók.

Mindenkinek érdeke, hogy a roma származású lakók földhöz jussanak, különösen

akkor, ha ezt az akciót a kisebbségi önkormányzat koordinálja.

A polgármester tájékoztatott arról, hogy a kisebbségi önkormányzat a korábbi

szövetkezeti földekbõl kapott területet, és a közeljövõben megkötik az erre

vonatkozó szerzõdést. Emellett az önkormányzat munkahelyteremtõ programot is

kidolgozott, és annak megvalósítását a szomszédos községgel együttesen

tervezi.

Az események menetébõl nyilvánvaló, hogy a roma kisebbségi önkormányzat

kérésének teljesítését korábban nem valós okkal tagadták meg, és az elutasítás

mögött diszkriminatív szándék húzódott meg. Az önkormányzat csak az

országgyûlési biztos közbenjárására juttatott földet a romáknak, és szüntette

meg hátrányos helyzetüket.

f) A települési önkormányzat kisebbségekkel szembeni megkülönböztetõ,

önkényeskedõ eljárására példa egy városi roma kisebbségi önkormányzatának

beadványa. Ebben azt sérelmezték, hogy a polgármesteri hivatalhoz

segélykérelemmel fordulóknak a segély összegének megfelelõ mértékben elõbb

+társadalmi munkát  kell végezniük.

A vizsgálat megállapította a bejelentés valódiságát. Az önkormányzat vezetõi

ugyan azt állították, hogy a +társadalmi munka  minden esetben önkéntes

felajánlás eredménye volt, de ennek több tény is ellentmond. Többek között az,

hogy a jogsértõ gyakorlatot a vizsgálat kezdetén azonnal megszüntették; hogy a

munka elvégzését igazoltatni kellett és az igazolást a segélykérelemhez

csatolták; hogy a "+társadalmi munkát  sehol nem hirdették meg, és nem is

végezte más, csak azok, akik segélykérelemmel fordultak az önkormányzathoz.

Az eljárást leginkább a roma lakosság sérelmezte, elsõsorban azért, mert nehéz

anyagi helyzetükbõl adódóan õk szorulnak leginkább szociális támogatásra.

A vizsgálat minden részletében még nem zárult le, annak végsõ eredményétõl

függõen intézkedéseket kezdeményezek.

1.3.2.

A "KÖZVETETT  DISZKRIMINÁCIÓ - MALADMINISTRATION

A nemzeti és kisebbségi jogok országgyûlési biztosát a kisebbség tagjai,

illetve a nem kisebbséghez tartozó, de a kisebbségek érdekeit szem elõtt tartó

szervezetek vélelmezett kisebbségi jogsérelemmel keresik meg. Ezt a biztos

körültekintõen lefolytatott, tényfeltáró eljárása követi, amelynek

eredményeképp megállapítható az is, hogy közvetlenül ugyan nem mutatható ki

kisebbségi jogsérelem, de a közigazgatás hibás mûködése olyan döntéseket

eredményez, amelyek a panaszosok más alkotmányos jogait, illetve jogszabályt

sértenek.

A közigazgatás (vagy tisztviselõi) lélektelen, bürokratikus ügyintézését,

viselkedését nevezi a nemzetközi szakirodalom "maladminisztration -nak. Erre a

jelenségre következnek példák.

a) A községi cigány kisebbségi önkormányzat elnöke a panaszos lakásproblémája

ügyében nyújtott be indítványt. Mivel a cigány lakosság körébõl több,

lakásépítési kölcsönnel kapcsolatos panasz érkezett, ezért a vizsgálatot

kiterjesztettem az önkormányzat 1994-1996 közötti, az elsõ lakáshozjutók

támogatása körében hozott döntéseire.

-gy derült fény az önkormányzat jogsértõ gyakorlatára is. A javaslattételi

jogkörrel bíró bizottság és a képviselõ-testület elmulasztotta a kérelmek

elutasításáról szóló döntését a törvénynek megfelelõ formában meghozni, ezzel

megfosztotta az elutasítással érintett kérelmezõket a törvény alapján

biztosított jogorvoslati lehetõségtõl.

A képviselõ-testület hivatala az ügyfél kérelmére az eljárást meg sem

indította, az iratbetekintésre megkért ügyiratban a helyszíni eljárás

alkalmával a kérelmen kívül egyéb iratot, vagy az eljárás megindítására,

illetve eljárási cselekményre vonatkozó feljegyzést nem találtam, az ügyfélnek

csak a helyszíni eljárást követõen (a kérelem benyújtásától több mint egy év

telt el) küldtek kérelmével kapcsolatos +Tájékoztatás -t.

Az ügyben folytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy kisebbségi

jogsérelem közvetlenül nem mutatható ki, de az önkormányzat a panasz alapját

képezõ tevékenysége során súlyosan megsértette mind az államigazgatási

eljárásról szóló törvény, mind az önkormányzati törvény rendelkezéseit, ezért

ajánlást tettem a közigazgatási hivatal vezetõjének arra, hogy helyi

önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. |-ában biztosított

jogkörében eljárva vizsgálja meg az önkormányzat képviselõ-testületének

lakásépítési és lakásvásárlási támogatással kapcsolatos döntéshozatali

eljárását. Ugyanakkor kezdeményeztem az önkormányzat képviselõ-testületénél,

hogy vizsgálja felül a képviselõ-testület hivatalának az önkormányzat

mûködésével, ezen belül a lakásépítési és lakásvásárlási támogatással

kapcsolatos közigazgatási feladat ellátását.

b) A szociális jellegû ügyek vizsgálata során az állampolgárokat ért konkrét

diszkriminációt általában nem lehetett megállapítani, bár a panaszosok döntõ

többsége erre hivatkozással kérte az országgyûlési biztos segítségét. A

legtöbb beadványban a települési önkormányzatok segélyezési és ügyintézési

gyakorlatát, a közigazgatási eljárás során tapasztalható, közösségeket és

egyéneket sértõ bánásmódot kifogásolják.

Az ügyfél a hatósággal szemben általában kiszolgáltatottságot érzékel. Ez

határozottan igaz olyan polgárokra (mindenekelõtt a cigánysághoz tartozókra),

akik kisebbségi helyzetüknél fogva többszörösen is hátrányos helyzetben

lévõnek érzik magukat. A települési önkormányzatok polgármesteri hivatalainak

különös gondot kellene fordítani a roma népesség problémáinak kezelésére,

kérelmeik, panaszaik intézésére. Ha nem ilyen szemlélettel foglalkoznak velük,

hátrányos helyzetûnek, kiszolgáltatottnak érzik magukat, diszkriminációt

tapasztalnak akkor is, ha ügyük intézésekor az anyagi jogszabályok nem

sérülnek ugyan, de nem kapnak meg minden szükséges információt vagy nem a

hivatalos személyektõl jogosan elvárható hangnemben beszélnek velük, esetleg

problémáikat jelentéktelennek minõsítik, és nem is foglalkoznak azokkal. A

diszkriminációnak ez a megnyilvánulási formája a beadványok többségében

fellelhetõ. Különösen sérelmes a hatóság részérõl tapasztalható +lekezelés ,

nemtörõdömség, ha írástudatlan vagy magát írásban nehezen kifejezõ személyrõl

van szó. Ez a magatartás érhetõ tetten azokban a beadványokban, amelyekben az

ügyfelek arról panaszkodnak, hogy szociális támogatásra vonatkozó kérelmeiket

az illetékesek sorozatosan elutasítják. Megkereséseinkre a hatóságoktól mindig

azt a választ kapjuk, hogy írásban nem, vagy alig adtak be a panaszosok

kérelmet, pedig nyilvánvalóan csak arról van szó, hogy nem írásban

terjesztették elõ problémájukat és az eljáró hatóság röviden elutasította

õket, ahelyett hogy segítségükre lett volna. Az ilyen ügyek részletes

vizsgálata során kiderül: ha kérelmük írásos formában kerül az ügyintézõhöz,

nem lenne lehetõség a segítség megtagadására.

Ismerjük az önkormányzatok nehéz pénzügyi helyzetét, tudjuk, hogy a

munkahellyel évek óta nem rendelkezõ, segélyekbõl, családi pótlékból és jobb

esetben állami támogatásból élõ polgárok segély iránti igényei és az

önkormányzatok anyagi lehetõségei között az esetek legnagyobb részében nagy a

különbség, ami feszültségek forrása lehet. Az önkormányzatok rendeletekben

szabályozták a szociális ellátások különbözõ formáit, és ragaszkodnak ahhoz,

hogy a benyújtott kérelmeket mindig a saját normáikban meghatározott

feltételek alapján bírálják el. Diszkriminációt eredményezhet azonban az

önkormányzatoknak azon gyakorlata, amikor a kérelmezõ anyagi lehetõségei

alapján jogot formálhatna az általa igényelt segélyre, de kérelmét

költségvetési problémákra (pénzhiányra) hivatkozva elutasítják. Ha ez

költségvetési év végén történik és ezt követõen valamennyi segélykérelmet

ilyen indokolással utasítanak el, az önkormányzat eljárása érthetõ és

magyarázható. Ha azonban év közben történik ilyen indokkal a kérelem

elutasítása, majd ezt követõen mások kérelmeit kielégítik, az eljárás

diszkriminatív jellege vitathatatlan. Ez a gyakorlat megengedhetetlen! A

jogegyenlõség elvének, valamint a diszkrimináció tilalmának is jobban

megfelelne az az eljárás, ha az önkormányzatok költségvetési lehetõségeik

gondos mérlegelése után módosítanák rendeletüket, és összhangot teremtenek a

várható igények és anyagi lehetõségek között. Ezzel lehetõvé válna, hogy

mindazon kérelmeket, amelyek a feltételeknek megfelelnek, a költségvetési év

teljes idõszakában ki tudják elégíteni. Minden, ezzel ellentétes eljárás a

diszkrimináció tetten érhetõ formája és kötelességünk tenni ellene.

ÁTOMPA = c) Vizsgálataink során egyénektõl és roma kisebbségi

önkormányzatoktól is érkezett olyan beadvány, amelyben felvilágosítást kérnek

konkrét ügyekkel és a hivatalos szervek eljárásával kapcsolatban. Mindegyik

esetben azt állapítottam meg, hogy a települési önkormányzatok egy része

nemcsak az ügyfeleket, de a kisebbségi önkormányzatot sem tekinti partnerének,

visszatart bizonyos információkat.

Ilyen volt az az eset, amikor a községi roma kisebbségi szervezet azért kérte

az országgyûlési biztos vizsgálatát, mert azt tapasztalták és sérelmezték,

hogy a segélyt kérõket a polgármesteri hivatal dolgozói feljelentették, és a

rendõrség eljárást folytat ellenük.

A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat nem a kérelmezõk

sérelmére kezdeményezte a rendõrség eljárását. Az történt, hogy a hivatal

dolgozóinak tapasztalata szerint a segélykérelmeket ugyanaz a személy,

ugyanazon az írógépen írta, ezért felmerült a +zugírászat  gyanúja, az, hogy

valaki kihasználva a kérvényírásban gyakorlatlan embereket, anyagi

ellenszolgáltatás fejében ajánlja szolgálatait. Gyanújukat közölték a

rendõrséggel is, és a rendõrkapitány nyomozást rendelt el. Ennek során a

kérelmezõk egy részét tanúként meghallgatták, de ezek a személyek nem kaptak

tájékoztatást arra vonatkozóan, hogy miért folyik eljárás, és õket milyen

minõségben vonták be a nyomozásba. Az önkormányzat sem informálta a

felháborodott embereket, akik végül az országgyûlési biztostól tudták meg,

hogy mindez nem ellenük irányult, hanem a védelmüket szolgálta.

Információ hiányát sérelmezte egy másik község roma kisebbségi szervezetének

elnöke is, amikor kérte, küldjük meg részükre az önkormányzat szociális

rendeletét, mert szerintük a romák kérelmeit megalapozatlanul utasítják el.

A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat nem alkotott rendeletet a

rendszeres nevelési segély folyósításáról, ennek ellenére sorozatosan

döntöttek az e tárgyban beadott kérelmek elbírálásáról. Kezdeményezésemre a

törvénysértõ állapotot megszüntették, a hiányzó rendeletet megalkották, de azt

a kisebbségi érdekvédelmi szervezet csak közremûködésünkkel kapta meg, mert az

önkormányzattól hiába kérték, a tisztségviselõk elzárkóztak az

együttmûködéstõl.

A lélektelen bürokratikus ügyintézésbõl származó hátrány egyik formája az is,

amit más ügyben tapasztaltunk. A törvény igen bonyolultan szabályozza a

gépkocsiszerzési támogatás megállapításával kapcsolatos eljárást, ezért a

kérelmet az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször

módosított 1981. évi I. törvény 42. | (2) bekezdésében meghatározott

egyszerûsített határozatban elbírálni nem lehet. Ha ez történik, az ügyfél nem

kap tájékoztatást arról, miként és mikor juthat a számára megítélt összeghez,

hogy a kérelmet évente felül kell vizsgálni és ha mindezzel nem ért egyet,

hová fordulhat jogorvoslatért. A panaszos kérelmét egyszerûsített határozatban

bírálták el, ezért beadványában az eljáró hatóság jogsértését panaszolta,

pedig csak nem volt elég információja a további ügyintézésrõl. Az eljárás

megváltoztatására tett kezdeményezésemet az illetékesek elfogadták, és

remélhetõleg ennél az önkormányzatnál más ügyekkel kapcsolatban is

hasznosítják észrevételeimet, mert az egyszerûsített határozat mellõzése

bizonyos esetekben akkor is indokolt, ha szükséges, hogy az ügyfél megismerje

a döntés jogi hátterét, ne maradjon bizonytalanságban, és tudja, hogy

lehetõsége van jogorvoslatra.

2.

KOLLEKTÍV (ÖNKORMÁNYZATI)

JOGOK MEGSÉRTÉSE

2.1.

AZ EGYETÉRTÉSI-VÉLEMÉNYEZÉSI JOGGAL

KAPCSOLATOS VISSZÁSSÁGOK

A Nektv. 38. | (1) bekezdés a) pontja értelmében az országos önkormányzat

véleményt nyilvánít az általa képviselt kisebbséget e minõségében érintõ

jogszabályok tervezetérõl, ideértve a megyei, fõvárosi közgyûlési rendeleteket

is. Ezt a rendelkezést értelemszerûen kiegészítik a jogalkotásról szóló 1987.

évi XI. törvénynek a jogszabálytervezetek véleményezésérõl szóló 27-31. |-ai,

melyek arra kötelezik a jogszabály tervezetét elõkészítõ szerveket, hogy az

arra jogosultakat - esetünkben az országos önkormányzatokat - vonják be a

jogszabály elõkészítésének folyamatába. Az országgyûlési biztoshoz mûködési

ideje alatt több olyan panasz vagy információ jutott el, mely a fenti

kötelezettség teljesítésének elmulasztását kifogásolta, illetve jelezte. A

vonatkozó vizsgálatok ismertetése elõtt mindenképpen ki kell arra térni, hogy

miért tartom kiemelkedõen fontosnak az országos önkormányzatok ezen

véleményezési jogát.

Az Alkotmány 68. | (1) bekezdése szerint a magyarországi nemzeti és etnikai

kisebbségek államalkotó tényezõk. Ugyanezen | (3) bekezdése és a Nektv. 20. |

(1) bekezdése értelmében a kisebbségeknek joguk van az országgyûlési

képviselethez. [Ennek módjáról külön törvénynek kell rendelkeznie, e törvény

megalkotásával, az Országgyûlés e parlamenti beszámoló elõterjesztéséig adós

maradt, fenntartva ezzel a több mint 6 éve fennálló mulasztásos

alkotmánysértést. (E probléma bõvebb kifejtését a jogalkotásról szóló fejezet

tartalmazza.)] Az államalkotó tényezõ mivolt és az országgyûlési képviselet

alkotmánysértõ hiánya fokozott közjogi hangsúlyt ad a jogszabályok

véleményezési jogának. E jog megsértése, vagy a sérelem közvetlen veszélye

pedig a kisebbségi jogokkal kapcsolatos olyan visszásságot eredményez, melynek

így kiemelkedõ jelentõsége van.

a) 1995-ben az államháztartási törvényjavaslat - a Kincstár intézményének

államháztartásba való beillesztése mellett - olyan rendelkezéseket

tartalmazott, amelyeknek Országgyûlés által eredeti formában való elfogadása

mind az országos, mind a helyi önkormányzatok államháztartáshoz fûzõdõ - és az

elõzõ pontokban elõadottak miatt eleve nem egyértelmûen rendezettnek mondható

- kapcsolatában változást jelentett volna. Különösen jelentõs változások

következtek volna be az országos önkormányzatok vonatkozásában.

Az országos önkormányzatok beadványát alaposnak ítéltem meg, ezért kísérletet

tettem arra, hogy az országos önkormányzatok vélemény-nyilvánítási jogukat

megkésetten bár, de gyakorolhassák. Ennek eredményeképpen az Országgyûlés az

államháztartási törvény módosításának olyan változatát fogadta el, amely -

tekintettel a jelenlegi ellentmondásos helyzetre - elfogadható mértékben

szabályozta újra a kisebbségi önkormányzatok és az államháztartás kapcsolatát.

b) A kisebbségi önkormányzatok költségvetésük önálló meghatározásához fûzõdõ

jogának, valamint az országos önkormányzatok törvénytervezetek

véleményezéséhez fûzõdõ jogának érvényesítése az 1996. évi költségvetési

törvény elõkészítésekor úgy jelentkezett, hogy az országos önkormányzatok eme

kétirányú jogosultságuk miatt kétszeresen is jogosultak lettek volna a törvény

elõkészítésébe bekapcsolódni. A jogszabály elõkészítéséért felelõs szerv (a

Pénzügyminisztérium) kötelességét megsértve, be sem akarta vonni az

önkormányzatokat a törvény elõkészítésébe.

Ugyancsak alaposnak ítélve az önkormányzatoknak erre irányuló panaszát,

egyeztetést kezdeményeztem a Pénzügyminisztérium, a Nemzeti és Etnikai

Kisebbségi Hivatal, valamint az országos önkormányzatok között. Ennek

eredményeképpen az önkormányzatok élhettek véleményezési jogukkal.

c) A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény tervezetének

tárgyalásakor az országos önkormányzatoknak ugyancsak nem nyílott alkalmuk

arra, hogy jogszabály-véleményezési jogukkal megfelelõ módon élhessenek. Mivel

a törvény a tömegtájékoztatás és a kisebbségi jogok érvényesülésének területén

alapvetõ jelentõségû, ezért a társadalmi ellenõrzöttségnek e törvény esetében

már annak elõkészítése szakaszában meg kellett volna nyilvánulnia. Abban, hogy

- szemben az Alkotmánybíróság ide vonatkozó határozatában foglaltakkal - a

törvény elfogadott változatában továbbra is az elektronikus sajtó politikai

ellenõrzése valósul meg, része van annak is, hogy a kisebbségek - hasonlóan

más társadalmi szervezetekhez - jogszabály-véleményezési jogukkal nem voltak

képesek megfelelõ - a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott tartalommal

bíró - módon élni.

d) 1996-ban két eljárás tárgyát képezte a jogszabálytervezetek

véleményezésével kapcsolatos önkormányzati jog. A helyi önkormányzatok

adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény megalkotásának

folyamatában, amikor a jogszabály még csak az Országgyûlés elé terjesztett

törvényjavaslat formájában létezett, észleltem, hogy a javaslat 37. |-ában

módosítani kívánta a Nektv. egyes rendelkezéseit. Rövid úton történt

tájékozódás során kiderült, hogy az országos önkormányzatok nem kapták meg

véleményezésre a jogszabály tervezetét. A hivatalból indított vizsgálat

megállapította, hogy a Belügyminisztérium megsértette valamennyi országos

kisebbségi önkormányzatnak a Nektv. 38. | (1) bekezdés a) pontjába foglalt

jogát. Az eljárás eredményeképpen az Obtv. 21. | (1) bekezdése szerinti

kezdeményezésben szólítottam fel a belügyminisztert a mulasztásért való

felelõsség megállapítására, valamint arra, hogy tegyen intézkedéseket, hogy a

jövõben az országos kisebbségi önkormányzatoknak ez a rendkívül fontos

jogosultsága a Belügyminisztérium mulasztása folytán csorbát ne szenvedjen. A

belügyminiszter a felelõsség megállapításának kérdését mellõzõ érdemi

válaszában vitatta, hogy a nevezett törvényjavaslat (melyet az eljárás során

az Országgyûlés elfogadott, majd törvényként kihirdetésre is került) érintette

volna a kisebbségeket e minõségükben, így vitatta azt, hogy az országos

önkormányzatoknak a véleményezési joga egyáltalán fennállt volna az adott

kérdésben. Arra alapozta véleményét, hogy a törvény szabályozási célja az

adósságállományuk miatt fizetésképtelenné vált helyi önkormányzatok

fizetõképességének helyreállítása volt, a Nektv. módosítása pedig csak a

települési önkormányzat által a helyi kisebbségi önkormányzat részére történõ

feladat- és vagyonátadással függött össze.

A Belügyminisztériumnak adott válaszban kifejtett álláspontom az volt, hogy a

Nektv. bármely módosítására irányuló jogszabálytervezet a kisebbségeket e

minõségükben érinti, hiszen az az egyéni és közösségi kisebbségi jogokat,

valamint a kisebbségi önkormányzatok jogállásának alapvetõ szabályait

tartalmazza. A Nektv. módosítását célzó jogszabálytervezetét pedig - legalább

a módosítás tekintetében - az országos önkormányzatoknak jogukban áll

véleményezni. Az adott ügyben azonban a belügyminiszternek a törvény személyi

hatályával kapcsolatos értelmezésére is tekintettel, a visszásságot olyan

fokúnak tekintettem, hogy a Minisztérium figyelmeztetésén kívüli, további

intézkedést nem tartottam szükségesnek.

e) A jogszabályok elõkészítését végzõ szervek azonban nemcsak azáltal tudják

megsér<%2>teni a szóban forgó önkormányzati jogot, ha egyáltalán nem küldik

meg a tervezetet véleményezésre, hanem azáltal is, ha megküldik ugyan, de a

vélemé<%0>ny elõterjesztésére adott határidõ teljesíthetetlenül rövid. A

jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 31. |-a a véleményezés határidejérõl

a következõképpen rendelkezik: +A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet

elõkészítõjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményezõ megalapozott

véleményt adhasson, és azt a tervezet elõkészítésénél figyelembe lehessen

venni.  [(1) bek<%0>ezdés] Továbbá +a határidõ megállapításakor a

jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményezõ szerv testületi jellegére is

tekintettel kell lenni . [(2) bekezdés]

Amennyiben a jogszabály elõkészítését végzõ szervek az imént idézett

rendelkezések megkerülésével rövid határidõ kitûzésével kérik az országos

kisebbségi önkormányzatok véleményét, valójában üressé, formálissá teszik ezt

a fontos jogosultságot. Az Országos Örmény Önkormányzat beadványa nyomán

végzett vizsgálat során (mely a Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium

eljárását érintette) megállapítást nyert, hogy a két minisztérium rendszeresen

olyan határidõvel küldi meg a tervezeteket, hogy gyakran nemhogy testületi

álláspont kialakítására, de a véleményezendõ anyagnak a testület tagja általi

megismerésre sincs idõ. A vizsgálat megállapította továbbá, hogy a két

minisztérium saját szervezeti és mûködési szabályzatával is ellentétes a fenti

eljárás. Mivel az adott tervezetek (a pótköltségvetés tervezete, illetve a

helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök rendezésérõl szóló kormány-

elõterjesztés) véleményezéséhez fûzõdõ érdek idõközben csökkent, illetve

elenyészett, ezért a két érintett minisztert az Obtv. 21. | (1) szerinti

kezdeményezéssel arra hívtam fel (a belügyminisztert tehát ismételten), hogy

eljárásuk a jövõben igazodjék a törvények és saját mûködési rendjük

szabályaihoz. Az érintettek a kezdeményezést elfogadták és a visszásság

jövõbeni kiküszöbölése érdekében megtett érdemi intézkedésekrõl, valamint a

kisebbségi önkormányzatok alkotmányos jogainak maradéktalan betartására való

törekvésükrõl is tájékoztattak.

2.2.

PÉNZÜGYI GAZDÁLKODÁSI PROBLÉMÁK

A kisebbségi önkormányzatok mint beadványozók nemcsak a vélt egyéni kisebbségi

jogsérelem kapcsán léptek fel sikeresen, de - felnõve feladatukhoz - saját

mûködési feltételeik megteremtésében is tevékenyen vállalnak részt. A hatályos

jogi szabályozás bizonyos fokig függõvé teszi a kisebbségi önkormányzatokat a

települési önkormányzatoktól. Együttmûködési készség hiányában nem alakulhat

ki a két önkormányzat között megfelelõ párbeszéd, számos esetben a települési

önkormányzat nem biztosítja a mûködési feltételeket a kisebbségi önkormányzat

számára, szélsõséges esetben ez abban is megnyilvánul, hogy nem továbbítja a

kisebbségi önkormányzat részére az állami támogatást.

a) Nagy számban jelentkezik a települési önkormányzatnak a kisebbségi

önkormányzat - költségvetése szabályozására vonatkozó - alapjogát sértõ

magatartása, az önkéntes jogkövetés szinte teljes hiánya. A települési

önkormányzat a jogi szabályozással ellentétesen a költségvetési koncepció

kialakítása, a költségvetés tervezése során nem mûködik együtt a kisebbségi

önkormányzattal.

Az ezzel kapcsolatos panaszok egyik csoportját azok alkotják, amelyekben a

beadványozók - általában a kisebbségi önkormányzati elnökök - azt sérelmezik,

hogy a kisebbségi önkormányzat által kezdeményezett együttmûködéstõl a helyi

önkormányzat elzárkózik.

A községi önkormányzat a kisebbség önkormányzat elnökének többszöri

kezdeményezésére sem volt hajlandó együttmûködni a kisebbségi önkormányzattal.

A cigány kisebbségi önkormányzat elnöke intézkedést kezdeményezett a

közigazgatási hivatalnál többek között amiatt is, hogy a kisebbségi

önkormányzat szerette volna elkészíttetni az 1996. évi költségvetési

koncepciót, illetve a költségvetés tervezetét. E törekvésük a jegyzõ és a

polgármester együttmûködési és közremûködési készsége hiányában lehetetlenné

vált.

A települési önkormányzat annak ellenére zárkózott el az együttmûködéstõl,

hogy a közigazgatási hivatal sorozatosan törvénysértést állapított meg. -gy

például törvényességi észrevételként jelezte a települési önkormányzatnak,

hogy a tárgyévi költségvetési rendelet elfogadásának elõkészítési szakaszában

nem a hatályos jogi szabályozásnak megfelelõen járt el, melynek az lett a

következménye, hogy a települési önkormányzat költségvetési rendelete nem

tartalmazta a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését. A közigazgatási

hivatal a települési és kisebbségi tisztségviselõk részvételével személyes

konzultációt hívott össze a törvénysértések megszüntetése érdekében.

Az önkormányzat magatartása csak a közigazgatási hivatal és a kisebbségi

önkormányzat elnöke által idõközben bevont kisebbségi biztos eljárásának

együttes hatására változott, így sikerült a két önkormányzat közötti

feszültséget oldva, mûködésüket törvényes alapokra helyezni. Eredményként

könyvelhetjük el, hogy a kisebbségi és a települési önkormányzat között

létrejött a - költségvetés tervezésére és végrehajtására <%0>vonatkozó -

megállapodás.

b) A panaszok másik jellemzõ csoportját alkotják azok a beadványok, amelyekben

sérelmezik, hogy a települési önkormányzat nem fogadja be saját

költségvetésébe a kisebbségi önkormányzat költségvetését.

Emiatt fordult hozzám egy városi roma kisebbségi önkormányzat elnöke. A

vizsgálat során valóban megállapítást nyert, hogy a városi önkormányzat éves

költségvetése a kisebbségi önkormányzat költségvetését nem tartalmazza. Annak

ellenére, hogy a települési önkormányzat korábban formálisan rendezte az

együttmûködés és kapcsolattartás kérdését, a költségvetési koncepció

kialakítása és a költségvetés összeállítása során jogsértõ eljárást követett,

ebbõl eredendõen vált megállapíthatóvá a törvénysértés. Ennek az ügynek volt

egy másik eleme is.

A Nektv. 28. |-a szerint +a települési önkormányzat által létrehozott

polgármesteri hivatal - a szervezeti és mûködési szabályzatban meghatározott

módon - köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni .

Többször elõfordul, így ebben az esetben is, hogy hiányzik a képviselõ-

testület hivatalának szerepvállalása a kisebbségi önkormányzat mûködésének

segítésében annak ellenére, hogy a vonatkozó szabályozók errõl egyértelmûen

rendelkeznek. A problémát úgy jellemezhetjük, mint a polgármesteri hivatal,

illetve a jegyzõ elhatárolódását a kisebbségi önkormányzat mûködésével

kapcsolatos teendõktõl. Ezért amellett, hogy az ajánlásban a kisebbségi

önkormányzat költségvetésének befogadására hívtuk fel a települési

önkormányzatot, külön felhívtuk az önkormányzat figyelmét arra is, hogy a

hivatal vezetõje nyújtson hatékonyabb segítséget a kisebbségi önkormányzatnak

mind a költségvetési koncepció elfogadásához, mind a költségvetési javaslat

idõbeli kidolgozásához.

Ehhez társul egyes önkormányzatoknak az a törvénysértõ gyakorlata is, hogy a

<%-2>képviselõ-testület üléseire a kisebbségi önkormányzat elnökét nem hívják

meg.<%0>

Egy községi önkormányzat mûködésével kapcsolatosan lefolytatott vizsgálatom

során állapítottam meg többek között azt is, hogy a közigazgatási hivatal

törvényességi észrevételt tett amiatt, hogy a cigány kisebbségi önkormányzat

megalakulásától a vizsgálat idõpontjáig a testület nem tett eleget az

önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzatát érintõ - a kisebbségi törvény

fent idézett 28. |-a szerinti - módosítási kötelezettségének.

c) Feltétlenül szót kell ejteni a költségvetést is érintõ és ugyancsak az

együttmûködés hiányára visszavezethetõ kísérõ jelenségekrõl, amelyek a

kisebbségi önkormányzat mûködésének technikai feltételeire, illetve azok

hiányára vezethetõk vissza. A helyiség, bútorzat, irodagép használatára

vonatkozó panaszok a költségvetéssel kapcsolatosan benyújtott beadványokban

jelennek meg.

A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának,

vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet

12. | (3) bekezdésének rendelkezése szerint az önkormányzati hivatal a törvény

28. |-ának értelmében a helyi kisebbségi önkormányzat kérésére - biztosítja a

helyi kisebbségi önkormányzat testületi mûködésének feltételeit, és ellátja az

ezzel kapcsolatos teendõket, így különösen a kisebbségi önkormányzat testületi

mûködésének rendjéhez igazodó helyiséghasználatot, a postai, kézbesítési,

sokszorosítási feladatatok ellátását, ideértve az ezzel járó költségek

viselését is.

Erre példa a következõ tanulságos eset:

Egy kisebbségi önkormányzat elnökének a polgármesterhez címzett levelére -

amelyben elhelyezésük megoldatlanságára panaszkodik - a polgármester válaszul

leírja, hogy azért nem áll módjában helyiséget biztosítani a kisebbségi

önkormányzat számára, mert az nem a polgármester, hanem a képviselõ-testület

hatásköre. Ezt követõen a polgármester az önkormányzat testületi ülésén az

+Egyebek  napirend keretében a hatáskörrel rendelkezõ képviselõ-testület elé

terjesztette a kisebbségi önkormányzat helyiségbiztosításával,

telefonvonallal, berendezési tárgyak használatával kapcsolatos levelét, és

egyéb újabb válaszlevelében arról értesíti a kisebbségi önkormányzat elnökét,

hogy + a képviselõ-testület soron következõ ülésén külön napirendben tervezi

tárgyalni a helyi kisebbségi önkormányzat mûködésével, gazdálkodásával

kapcsolatos tárgykört . A települési önkormányzat hiteles tájékoztatása

céljából kérte, hogy a kisebbségi önkormányzat postafordultával küldje meg

alakuló ülésének jegyzõkönyvét, szervezeti és mûködési szabályzatát, valamint

ciklusprogramját. Arról azonban elmulasztotta tájékoztatni az elnököt, hogy a

képviselõ-testület korábbi ülésén már napirendjére tûzte és tárgyalta az

ügyet, és mivel döntést nem hozott a közigazgatási hivatal mulasztásos

törvénysértés miatt észrevételt tett. A polgármester erre a törvényességi

észrevételre azt a tájékoztatást adta a törvénysértést jelzõ szervnek, hogy az

önkormányzat azért nem tudja a kisebbségi önkormányzat problémáját érdemben

tárgyalni, mert az a polgármester felhívásának ellenére nem küldte meg írásban

az alakuló ülés jegyzõkönyvének másolatát, szervezeti és mûködési

szabályzatának másolatát, valamint a ciklusprogramot.

Az eddigiekben jelzett - különösen a költségvetések elõkészítése körül

jelentkezõ - jogalkalmazási nehézségek, melyeket a törvényességi ellenõrzést

végzõ megyei közigazgatási hivatalok rendszeresen észleltek, indokoltak volna

valamilyen +módszertani segítségnyújtást  a +fõhatóságok  részérõl

(megállapodástervezetek, eljárási segédletek kidolgozása).

Tekintettel arra, hogy ez nem történt meg, az országos kisebbségi

önkormányzatok segítségünket kérték a helyi kisebbségi önkormányzatok és a

települési önkormányzatok között kötendõ együttmûködési megállapodás

tartalmára vonatkozóan. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény

alapján dolgoztuk ki a települési és a kisebbségi önkormányzat közötti

együttmûködésimegállapodás-mintát, melyet véleményeztettünk a Belügyminiszté-

rium Önkormányzati, illetve az Önkormányzati Gazdasági Fõosztályával, valamint

a Pénzügyminisztérium Önkormányzati, Területfejlesztési és Lakáspolitikai

Fõosztályával is. Ezt követõen került a javasolt együttmûködési megállapodás

tervezet az Önkormányzati Tájékoztatóba, és eljuttattuk a kisebbségek országos

önkormányzataihoz, valamint a megyei közigazgatási hivatalok vezetõihez.

Információink szerint az érintettek legtöbbje a tervezetet felhasználta az

1997-es költségvetési elõkészületek során.

2.3.

A NYELVHASZNÁLAT

a) Az Országos és Fõvárosi Szerb Önkormányzat beadvánnyal fordult a kisebbségi

biztos irodájához, segítséget kérve a közigazgatási hivatal és köztük, a

nemzetiségi anyanyelvhasználat kapcsán kialakult jogértelmezési vita

tisztázásában. Az önkormányzatok kérdése abban állt, hogy a helyi kisebbségi

önkormányzat a törvények értelmében üléseit, határozatait, dokumentumait

vezetheti-e anyanyelvén, az ülésekrõl készített jegyzõkönyveket kizárólag az

általa képviselt kisebbség anyanyelvén továbbíthatja-e a közigazgatási

hivatalnak, illetve az önkormányzatok kötelezhetõek-e arra, hogy

határozataikat és jegyzõkönyveiket magyar nyelven készítsék el.

A vizsgálat kiindulópontja az volt, hogy az Alkotmány védelemben részesíti a

nemzeti és etnikai kisebbségeket, biztosítja a kollektív részvételüket a köz-

életben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvû

oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.

A Nektv. 51. | (1) bekezdése szerint hazánkban anyanyelvét bárki, mindenkor és

mindenhol szabadon használhatja.

Sem a Nektv., sem az Ötv. nem írja elõ a jegyzõkönyvvezetés magyar nyelvû

kötelezettségét, és nem ad felhatalmazást - a közigazgatási hivatal

véleményével ellentétben - a Nektv. 52. | (2)-(3) bekezdéseinek analóg

alkalmazására a helyi kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában. A Nektv. 52. |

(2) bekezdése szerint ugyanis: +A helyi önkormányzat képviselõ-testületében a

kisebbségi képviselõ anyanyelvét is használhatja. Ha a felszólalás valamely

kisebbség nyelvén hangzott el, a felszólalás magyar nyelvû szövegét vagy

tartalmi kivonatát az ülés jegyzõkönyvéhez csatolni kell.  A (3) bekezdés

kimondja, hogy: +Ha a településen kisebbséghez tartozó személyek élnek, a

képviselõ-testület jegyzõkönyveit és határozatait - a magyar mellett - az

adott kisebbség nyelvén is vezettetheti, illetõleg szövegeztetheti.

Értelmezési vita esetén a magyar nyelvû változat a hiteles. 

Ez utóbbi azonban csak a települési képviselõ-testület ülésére

vonatkoztatható, miután a jogalkotó annak +vegyes  nyelvi összetételét

vélelmezi. A hivatkozott rendelkezésnek a tisztán kisebbségi képviselõkbõl

álló helyi kisebbségi önkormányzati testületre való vonatkoztatása kizárt,

hiszen ott a magyar nyelv kötelezõ alkalmazása szóba sem jöhet. A kérdésben

elfoglalt álláspontomat alátámasztja a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek

Európai Kartájának országgyûlési határozattal történõ megerõsítése.

|llásfoglalásom eredményre vezetett az ügyben. A közigazgatási hivatal

vezetõje elfogadta ajánlásomat. Ennek következtében a helyi kisebbségi

önkormányzat ülésein a jegyzõkönyv vezetésének és a határozathozatalnak

kisebbségi anyanyelven történõ folytatásához nem fûzött kifogást és a vita

lezárásaképpen gondoskodott arról, hogy a kisebbségek anyanyelvén beküldött

jegyzõkönyveket magyarra fordítsák, mely a közigazgatási hivatal törvényességi

ellenõrzésének elõfeltétele.

b) Szintén a kisebbségi nyelvhasználattal, illetve a szabad névhasználattal

függött össze annak a görög kisebbséghez tartozó beadványozónak az ügye, aki

kérte újszülött fia nevének görög nyelvû anyakönyvezését. Az ügyben eljáró

anyakönyvi hivatal akadályokat gördített a panaszos névadási szándéka elé. Az

anyakönyvvezetõ tájékoztatása szerint csak négy nemzetiséghez tartozók

választhatnak saját szokásaik szerint nevet, a görög esetében ez nem áll fenn.

Esetükben a szülõk csak a Magyar Utónévkönyvbõl választhatnak gyermeküknek

keresztnevet. Itt viszont nem találhatók olyan nevek, melyeket a görög

nemzetiségû szülõk gyermeküknek adni szándékoztak. A panaszos egyébként

névadási ügyével korábban megkereste a Belügyminisztériumot, beadványára

azonban nem kapott választ.

Az ügyben eljárt anyakönyvi hivatal álláspontja teljesen hibás. A Nektv. 12. |

(1) bekezdése értelmében minden +kisebbséghez tartozó személynek joga van

saját és gyermeke utónevének szabad megválasztásához, családi és utónevének

anyanyelve szabályai szerinti anyakönyveztetéséhez és annak - jogszabályban

meghatározott keretek között - hivatalos okmányokban való feltüntetéséhez. A

nem latin írásmóddal történõ bejegyzés esetén kötelezõ a fonetikus, latin

betûs írásmód egyidejû alkalmazása is.  A (2) bekezdés szerint: +Kérésre az

anyakönyvezés és az egyéb személyi okmányok kiállítása - az (1) bekezdésben

meghatározottak szerint - kétnyelvû is lehet.  A Nektv. Magyarországon honos

népcsoportnak ismeri el a görögöt is. -gy a görög kisebbséghez tartozó

személyek kérhetik az anyanyelvükön való anyakönyvezést.

Tájékoztattuk az ügyben eljárt szerv vezetõjét (az önkormányzat jegyzõjét) és

annak eljárását kértük annak érdekében, hogy a panaszos a törvényben adott

jogait érvényesíthesse. Az ügy ennek megfelelõen megoldást nyert.

2.4.

MÉDIAÜGYEK

TELEVÍZIÓ

a) A Nektv. 18. |-ának (1) bekezdése szerint a közszolgálati rádió és

televízió biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségi mûsorok rendszeres

készítését és sugárzását. A 3. | (2) bekezdése szerint a nemzeti vagy etnikai

önazonossághoz való jog olyan alapvetõ emberi jog, amely egyéneket és

közösségeket egyaránt megillet. A 15. | szerint a kisebbségi önazonosság

megõrzése, ápolása, erõsítése és átörökítése a kisebbségek elidegeníthetetlen

közösségi joga.

A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban:

RTVtv.) elfogadása és annak hatályba lépése közötti idõben a Magyar Televízió

kisebbségi televíziómûsorok mûsorstruktúrában való elhelyezését oly módon

készült megváltoztatni, hogy azok nem lettek volna képesek hatékonyan

betölteni kettõs szerepüket. A nemzetiségi mûsorok kezdési idõpontját minden

hét szombatjának azokra a kora reggeli óráira helyezte a Magyar Televízió,

amikor statisztikailag kimutathatóan a mûsorok nézettsége rendkívül alacsony.

A kisebbségek számára önazonosságuk megõrzése érdekében alapvetõ fontosságú,

hogy a közszolgálati médiumokban megfelelõ idõtartamú, szerkesztettségû,

színvonalú mûsorokkal legyenek képviselve. Ezen túlmenõen a kisebbségek

számára az is alapvetõ fontosságú, hogy a többségi társadalom ismerje meg

életüket, kisebbségként való létezésüket. A Magyar Televízió kisebbségi

mûsoraival nemcsak a kisebbségeknek szolgáltat mûsort, hanem hozzásegít annak

az alkotmányos célnak a megvalósításához is, hogy a többségi társadalom

ismerje meg a kisebbségi társadalmat és alakuljon ki benne tolerancia annak

mássága iránt.

Mindezek alapján a Magyar Televíziónak az a tervezett intézkedése, amely a

kisebbségi mûsorok sugárzásának, illetõleg ismétlésének idõpontját 1996.

január 1-jével olyan módon változtatta volna meg, hogy azok ne tudjanak eleget

tenni az elõzõ bekezdésben felsorolt funkciójuknak, az országgyûlési biztos

álláspontja szerint megsértette a kisebbségeknek önazonossághoz való jogát.

Ezért a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnökével, valamint a

kisebbségek országos önkormányzataival egyetemben a Magyar Televízió elnökéhez

fordultunk, melynek eredményeképpen a Magyar Televízió elismerte a jogsértést,

és a sérelmezett intézkedését saját jogkörében visszavonta.

RÁDIÓ

b) A rádiózásról és televíziózásról szóló törvény hatálybalépését követõen, az

elektronikus média struktúrájának átalakításakor a törvény által a

kisebbségek, azok szervezetei számára biztosított jogok gyakorlásához (a

kisebbségi mûsorok készítése irányelveinek meghatározása, a kisebbségi

szervezetek által készített esetleges mûsorokhoz szakmai segítség nyújtása)

szükséges, hogy a közszolgálati rádió és televízió, valamint az említett

szervezetek folyamatos kapcsolatban legyenek.

E jog érvényesítéséhez szükséges (rendszeres) kommunikáció megindítása

céljából - mediátori szerepet vállalva - tanácskozásra hívtuk a közszolgálati

rádió, valamint az országos kisebbségi önkormányzatok vezetõit, ahol az

érdekelt felek egyrészt konkrét eredményekre jutottak, másrészt megállapodtak

a folyamatos kapcsolattartás feltételeiben.

c) 1996-ban hivatalból kezdtünk vizsgálatot annak megállapítására, hogy a

Magyar Rádió nemzetiségi mûsorai kezdési idõpontjainak az Országgyûlés

üléseinek közvetítése miatti eltolódása és esetenként a kisebbségi mûsorok

elmaradása okoz-e a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásságot. A vizsgálat

célja annak kiderítése volt, hogy a Magyar Rádió eljárása sérti-e a RTV tv.

26. | (1) bekezdésének azon elõírását, mely a közszolgálati mûsorszolgáltató

kötelezettségévé teszi, hogy biztosítsa a magyarországi nemzeti és etnikai

kisebbségek kultúrájának és anyanyelvének ápolását, a kisebbségek anyanyelven

való rendszeres tájékoztatását. Ugyanezen bekezdés a közmûsor-szolgáltatónak

azt a kötelezettségét is rögzíti, mely szerint a nemzetiségi mûsorok

idõtartama sem országos, sem körzeti összesítésben nem lehet kevesebb, mint a

törvény hatályba lépésekor (1996. február 1.). A vizsgálatot lezáró ajánlás

szerint a Nektv. - mint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, az

Alkotmány rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásáról rendelkezõ jogszabály -

42-50. |-aiban a nemzeti és etnikai kisebbségek számára széles körû kulturális

autonómiát biztosít. A kultúra egy területét, az elektronikus médiát

szabályozó jogszabály, a RTV tv. ennek az alkotmányos követelménynek

biztosítékaként a fenti hivatkozott garanciarendszert építette be a

közszolgálati rádiózás és televíziózás intézményrendszerébe.

Az RTV tv. 138. |-ának (7) bekezdése ugyanakkor a közszolgálati

mûsorszolgáltatók elnökeinek kötelességévé teszi az Országgyûlés ülései

folyamatos közvetítésének a rendjérõl való gondoskodást. A Magyar Rádió mint

közszolgálati mûsorszolgáltató e kétfajta kötelezettségének oly módon tett

eleget, hogy az Országgyûlés üléseit a Kossuth adó URH-sávján ún. élõ, egyenes

adásban közvetítette, majd ezt követõen 18.30 órától kezdõdött a nemzetiségi

mûsorok sugárzása. Az ülések elhúzódása esetén a mûsorrend szerint soron

következõ adások kezdési idõpontja késõbbre tolódott, esetlegesen pedig a

soron következõ mûsor sugárzása elmaradt.

|lláspontom szerint a Magyar Rádiónak ez a mûsorsugárzási gyakorlata a RTV tv.

26. | (1) bekezdésében megfogalmazott követelmények megsértését jelenti.

Ugyanis ez a szabály a Nektv. kulturális autonómiát biztosító rendelkezéseivel

való együttes értelmezés alapján nem egyszerûen azt jelenti, hogy a

nemzetiségi mûsoroknak kizárólag összmûsoridejük alapján kell megfelelniük a

törvény hatálybalépése elõtti állapotnak, hanem azt is, hogy azok mûsor-

struktúrában való elhelyezkedésének, nemzetiségek szerint egymáshoz

viszonyított arányában is meg kell felelniük egyrészt a törvény hatálybalépése

elõtti - a nemzetiségek országos önkormányzatai által elfogadott - helyzetnek,

másrészt annak a törvényi követelménynek, hogy a közszolgálati

mûsorszolgáltatónak ezen az úton is elõ kell segítenie a nemzeti és etnikai

kisebbségek kultúrájának és anyanyelvének ápolását, valamint a kisebbségeknek

anyanyelvükön való rendszeres tájékoztatását.

A nemzeti és etnikai kisebbségek önazonosságának megõrzésében a közszolgálati

mûsorszolgáltatók országos és körzeti készítésû és sugárzású nemzetiségi

mûsorai kiemelkedõ szerepet játszanak. |lláspontom szerint a közszolgálati

mûsorszolgáltatónak erre a körülményre fokozottan figyelemmel kell lennie a

mûsorrend összeállításakor. Ezzel összefüggésben ki kell emelni továbbá a

hallgatói szokásoknak a mûsorsugárzás idejétõl való függõségét, amelyek

nemzetiségi vonatkozásban - tekintettel az elõbb elõadottakra - igen

jelentõsek. Ebbõl következõen a nemzetiségi mûsorok sugárzási idejének a

mûsorszolgáltató által történõ egyidejû megváltoztatása nemcsak közvetlen

kisebbségi jogsérelmet okoz, hanem közvetve a kisebbségek önazonosság-

tudatának gyengülésében is komoly szerepet játszhat.

Ajánlásomban kifejtettem, hogy az országgyûlési közvetítések rendjét úgy kell

kialakítani, hogy az ülések közvetítése ne eredményezhesse a nemzetiségi

mûsoroknak a törvény hatálybalépése elõtti idõponthoz viszonyított késõbbi

sugárzását, illetõleg esetleges elmaradását, hanem azok a törvény

hatálybalépése elõtti mûsorrendnek megfelelõen kerüljenek sugárzásra. Ennek a

követelménynek az országgyûlési közvetítések kötelezettségével való együttes

érvényesítése az RTV tv., valamint a Nektv. hivatkozott rendelkezéseinek

értelmében a közszolgálati mûsorszolgáltatónak a feladata.

Megítélésem szerint a nemzetiségi mûsorok sugárzási rendjének megváltoztatása

nem lehet eseti döntés eredménye, hanem annak az RTV tv. 26. |-a (2)

bekezdésének megfelelõen, a kisebbségek országos önkormányzatainak a

nemzetiségi mûsoridõ felhasználási elveirõl való döntésének alapján, az

érdekeltek szempontjait messzemenõen figyelembe véve kell megtörténnie.

A Magyar Rádió Közalapítvány Kuratóriumának elnöke az ajánlást nem fogadta el.

Amellett, hogy hivatkozott arra, hogy a Kuratórium csak részletes kimutatások

birtokában lehet a <%0>jogsértés megállapítására alkalmas helyzetben, azt is

kifejtette,<%-2> hogy állásp<%0>ontjuk szerint önmagában az a tény, hogy az

országgyûlési közve<%-2>títések miatt a nemzetiségi mûsorok kezdõ idõpontja

esetleg elcsúszott, nem minõsül<%-3> a <%-2>médiatörvény megsértésének. Ez

különösen nem játszhat - még közvetetten<%0> sem - komoly szerepet a ki<%-

1>sebbségek önazonosság-tudatának gyengüléséb<%-2>en.<%0>

Az ajánlás fenntartására vonatkozó nyilatkozatom után a Kuratórium elnöke

olyan tájékoztatást adott, mely szerint a Kuratórium Elnöksége birtokába

került adatok elemzése alapján arra a következtetésre jutott, hogy a

kisebbségi biztos megfigyelései és ajánlásai jogosak, azaz a jogsértés

fennáll. A Kuratórium Elnöksége egyben felhívta a Magyar Rádió elnökét, hogy

haladéktalanul gondoskodjék az RTV tv. 26. | (1) bekezdésébe foglalt

követelmény érvényre juttatásáról, továbbá, hogy folytasson tárgyalást a

kisebbségek országos önkormányzataival a rendelkezésre álló mûsoridõ

felosztásának elveirõl, a mûsorrendet a jövõre nézve pedig úgy állapítsa meg,

hogy az zárja ki az RTV tv.-ben foglalt kötelezettségek sérelmét.

2.5.

A KISEBBSÉGI OKTATÁS ÜGYE

A nemzetiségi oktatás a kisebbségi jogok kiemelt területe, ugyanis a nemzeti

és etnikai kisebbséghez tartozók számára a Magyar Köztársaság - az Alkotmány

68. | (2) bekezdése alapján - biztosítja az anyanyelvû oktatást. A Nektv. 43.

| (2) bekezdése a gyermek szülõjére, gondviselõjére bízza annak eldöntését,

hogy gyermeke nemzetiségi vagy magyar nyelvû oktatásban vegyen-e részt, és a

szülõ e jogának gyakorlásában nem korlátozható. Az identitás szabad

megválasztását és megõrzését nagymértékben segítheti, ha a kisebbséghez

tartozó személy ismeri csoportja nyelvét, kultúráját. Mivel az asszimiláció

miatt kisebbségek generációi vesztették el anyanyelvüket, az óvoda, iskola

segítheti a gyermekeket - és szüleiket - identitásuk megtalálásában és

megõrzésében, az asszimilációs folyamat megállításában. Ennek megfelelõen

magam is kiemelt jel<%2>entõséget tulajdonítottam a kisebbségek oktatására

vonatkozó beadványokna<%0>k.

Ezek jelentõs része a kisebbségek közoktatására vonatkozó rendelkezések

értelmezését, állásfoglalás kialakítását szorgalmazta. Bár a kisebbségi

biztosnak nem feladata a jogszabályok értelmezése, mégis minden esetben eleget

tett az ilyen jellegû kéréseknek, ugyanis a vizsgálatok során világossá vált,

hogy számos esetben nehézséget jelent a jogalkalmazók számára a kisebbségekre

vonatkozó közoktatási rendelkezések együttes értelmezése és alkalmazása. (A

jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethetõ visszásságokról a következõ

fejezetben lesz szó.)

Az értelmezésre, állásfoglalás kialakítására vonatkozó beadványok nagyobb

részét akkor juttatták el a kisebbségi biztoshoz, amikor a kisebbségek

oktatására is kiterjedõ döntés még nem született meg, ezért az értelmezés,

állásfoglalás kisebbségi jogsérelem elkerülését tette lehetõvé. Minden ilyen

esetben jeleztem, hogy jogi álláspontom nem kötelezõ érvényû, csak

tájékoztatás jellegû, ennek ellenére a döntéshozók az álláspontnak megfelelõen

jártak el.

A közoktatási ügyek megoldásában fontos szerepet játszott a kisebbségi biztos

tárgyalási kezdeményezése, adott esetben közvetítése a felek között.

a) Ez történt abban az ügyben is, amelyben a nemzetiségi gimnázium vezetése

kezdeményezte az iskola átalakítását hatosztályos gimnáziummá. A települési

önkormányzat elvi hozzájárulását adta az átalakításhoz és felhívta az iskola

vezetését, hogy tegyenek meg minden olyan intézkedést, amely az átalakuláshoz

szükséges. Elkezdõdött az iskola átszervezése, és az igazgató - abban a

reményben, hogy a tanévkezdésig az átalakulás zökkenõmentesen lezajlik -

beiskolázta a tanulókat. A települési önkormányzat kezdeményezte megállapodás

megkötését az iskola +vonzáskörzetébe  tartozó önkormányzatokkal. Az

önkormányzatok többsége aláírta a megállapodást. Ilyen megállapodások

megkötésére a közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos egyes

átmeneti szabályokról szóló 1995. évi LXXXV. törvény 5. | (1) bekezdése

alapján került sor. |m a hivatkozott jogszabályi rendelkezés fogalmazása

szerint a gimnázium osztályainak száma csak abban az esetben növelhetõ, ha a

+megyében mûködõ helyi önkormányzatok e kérdésben egymással megállapodást

kötöttek . A megye fõjegyzõjének álláspontja szerint a megye minden

önkormányzatával meg kell kötni a megállapodást. Ezt az álláspontot képviselte

a Megyei Közigazgatási Hivatal is. Ez teljesíthetetlen feladat elé állította a

település önkormányzatát, ezért az eredeti állapot visszaállításáról

határozott. Ezzel azonban veszélybe került a már beiskolázott tanulók további

sorsa. A probléma megoldása érdekében egyeztetõ tárgyalásokat kezdeményeztem

és felajánlottam a közvetítõ szerepét. A Mûvelõdési és Közoktatási

Minisztérium munkatársa kompromisszumos, átmeneti megoldást javasolt, amellyel

megoldható a tanulók helyzete: a települési önkormányzat módosítsa az iskola

alapító okiratát, oly módon, hogy az iskola többcélú intézménnyé váljon, és

ezzel lehetõvé válik 7. és 8. évfolyamú, emelt szintû oktatást biztosító

osztályok indítása. Az önkormányzat a javaslatnak megfelelõen módosította az

alapító okiratot, ezzel helyreállítva a törvényes állapotot. A fentiek alapján

kiderül, hogy az átalakulást egy, azóta hatályon kívül helyezett törvény

szabályozta, a megyei önkormányzat és a közigazgatási hivatal pedig mereven

ragaszkodott egy értelmetlen, végrehajthatatlan rendelkezés betûjéhez.

Az iskola nem tett le a hatosztályos gimnázium tervérõl, ám azóta a

közoktatási törvény módosítása hatályon kívül helyezte a lehetetlen

feltételeket támasztó átmeneti törvényt, és az átalakulásnak a hatályos

közoktatási törvénynek kell megfelelnie. A megyei önkormányzatnak fejlesztési

tervet kell készítenie a megyében jelentkezõ igények alapján. Azt ajánlottam

az iskola vezetésének, hogy idejében jelezzék átalakulási szándékukat a

települési és a megyei önkormányzatnak is, hogy a hatosztályos gimnázium már

szerepeljen a készülõ fejlesztési tervben.

Azt is felajánlottam, hogy figyelemmel kísérem az iskola átalakulását és adott

esetben közvetítek a felek között a nemzetiségek magasabb színtû,

színvonalasabb oktatásának megvalósulása érdekében.

b) A közvetítõi szerep felvállalása eredményre vezetett olyan ügyben, amelyben

a kisebbségi önkormányzat azt sérelmezte, hogy a településen nem vezették be a

nemzetiségi oktatást annak ellenére, hogy annak törvényi feltételei

fennálltak.

Helyszíni vizsgálat során bebizonyosodott, hogy nem volt tényleges

kezdeményezés az oktatás beindítására, azaz jogsértés nem állapítható meg.

Ezen túlmenõen azonban megállapítást nyert, hogy a szülõk nem is rendelkeztek

az oktatás beindításával kapcsolatban a szükséges információkkal. E

tekintetben az önkormányzat és az iskola is mulasztott. Az érdekeltek közötti

egyeztetésünk nyomán megállapodás jött létre arról, hogy az iskola az

elmulasztott tájékoztatást a kisebbségi képviselõkkel közösen elkészíti, és a

szülõket megfelelõen tájékoztatja. A fentiek alapján megállapítható, hogy a

probléma forrása a felek közötti kommunikáció hiánya volt, mely a kisebbségi

biztos közbenjárásának eredményeként került felszínre. A megfelelõ

tájékoztatás hatására 1996 õszén az óvodában beindult a nemzetiségi oktatás.

Az iskolában - áthidaló megoldásként - elsõ osztálytól, szakkörök keretében

oktatják a nyelvet, a szülõk kérésére.

c) Egyedi ügyben a település kisebbségi önkormányzatának elnöke beadvánnyal

fordult a kisebbségi biztoshoz, amelyben azt sérelmezte, hogy az

iskolaigazgató kinevezésekor nem kérték ki a kisebbségi önkormányzat

egyetértését, ezért megítélésük szerint a kinevezés jogszerûtlen volt.

A vizsgálat során megállapítást nyert, hogy a képviselõ-testület |ltalános

Humán Központ létrehozásáról döntött, pályázatot írtak ki intézményvezetõi

állás betöltésére.

A helyi kisebbségi önkormányzat ülésén az elnök az |HK igazgatói megbízásával

kapcsolatos határozattal összefüggésben kifejtette, hogy véleménye szerint a

képviselõ-testület azzal, hogy nem szerezte be a kisebbségi önkormányzatok

egyetértését, megsértette a Nektv. 1993. évi LXXVII. törvény 29. | (2)

bekezdésében foglaltakat, amely elõírja, hogy a kisebbségi intézmények

vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbséghez tartozók képzésére is

kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi

önkormányzat egyetértése szükséges.

A helyi önkormányzat ülésén a jegyzõ a Nektv. 29. | (2) bekezdésérõl elmondta,

hogy a községben kisebbségi intézmény nem mûködik, az iskola nem kisebbségi

intézmény, hanem nemzetiségi nyelvet oktató iskola, ezért a települési

önkormányzat nem követett el törvénysértést.

A kisebbségi önkormányzat az igazgató megbízásához nem adta egyetértését.

Errõl tájékoztatta a polgármestert, és a megfelelõ intézkedések megtételét

kérte.

A jegyzõ úgy tájékoztatta a települési önkormányzat képviselõ-testületét, hogy

a törvény nem kötelezi az önkormányzatot arra, hogy kikérje a kisebbségek

egyetértését. Ezt csak a kisebbségi intézmények vezetõi esetében kell

megtennie. |lláspontja szerint jelen esetben nem kisebbségi intézményrõl van

szó. Kisebbségi intézmény kétféle lehet: vagy a kisebbségi önkormányzat

létrehoz egyet saját forrásaiból és mûködteti, vagy a települési önkormányzat

átadja intézményét mûködtetésre a kisebbségi önkormányzatnak, a vele járó

pénzeszközzel. A polgármester elmondta, hogy a közigazgatási hivataltól nem

érkezett törvényességi észrevétel a megbízást tartalmazó jegyzõkönyv ellen.

A polgármester tájékoztatása szerint a település önkormányzata 1996. évben

nemzetiségi pótlékban részesült. Érvelése szerint a kiegészítõ normatív

támogatást az önkormányzat azért igényelte, mert minden általános iskolás

tanuló tanul nemzetiségi nyelvet. A tanulók a nemzetiségi nyelveket órarendbe

beépítve tanulják, a központilag kiadott nemzetiségi tantervnek megfelelõen.

A kisebbségi biztos irodájához beérkezett dokumentumok és a jogszabályok

összevetése során megállapítást nyert, hogy az igazgató kinevezésekor az

iskola kisebbségi intézmény volt, ugyanis az iskolában minden tanuló vagy

románul, vagy szerbül - azaz anyanyelven tanul. Az általános iskolában folyó

oktatás úgynevezett anyanyelvi oktatás [Nektv. 43. | (2)], vagyis a tanulók

anyanyelven és magyar nyelven tanulnak. A Nektv. az anyanyelvi és az

anyanyelvû oktatás között tesz különbséget. Az anyanyelvi oktatás azt jelenti,

hogy a tanulók anyanyelvükön és magyar nyelven tanulnak. A Nektv. használja is

a kisebbségi intézmény fogalmát, ugyanis a 45. | (3) bekezdése szerint +a

kisebbségeknek a 43. | (3)-(4) bekezdése szerint létrehozott oktatási-nevelési

intézményeiben biztosítani kell a kisebbségi népismeret, a kisebbség és

anyaországa történelmének tanítását, kulturális hagyományainak, értékeinek

megismerését . A 43. | (3) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy +a kisebbség

anyanyelvû vagy anyanyelvi oktatása a helyi lehetõségek és igények szerint

kisebbségi óvodában, iskolában, iskolai osztályban vagy csoportban történhet .

A Nektv. 44. |-a szerint +a 43. | szerinti kisebbségi anyanyelvû vagy

anyanyelvi oktatás többletköltségét - törvényben meghatározott módon - az

állam, illetve a helyi önkormányzat viseli . A dokumentumok tanúsága szerint a

települési önkormányzat igénybe vette a Nektv. 55. | (2) bekezdés a) pontjában

biztosított támogatást [+(2) Az állam a mindenkori költségvetési törvényben

meghatározott mértékben

a) kiegészítõ normatív támogatást nyújt a kisebbségi óvodai neveléshez,

illetõleg az anyanyelvi (anyanyelvû) iskolai oktatáshoz; ]. E rendelkezés

értelmezése szerint csak az anyanyelvi, illetve anyanyelvû oktatáshoz nyújt az

állam kiegészítõ támogatást.

Nem állja meg a helyét a jegyzõ azon érvelése sem, mely szerint kisebbségi

intézmény csak a kisebbségi önkormányzat által létrehozott, vagy a települési

önkormányzat által a kisebbségi önkormányzatnak átadott intézmény lehet,

ugyanis ebben az esetben az egyetértési jog azt jelentené, hogy a kisebbségi

önkormányzatnak - mint fenntartónak - egyet kell értenie saját magával a

vezetõ kinevezésében.

Az intézményvezetõi állás betöltésére vonatkozó pályázat kiírása olyan

települési önkormányzati döntés, amely a kisebbséghez tartozók képzésére is

kiterjed, tehát a szabály értelmében ezen döntés érvényességéhez is az

érintett kisebbségi önkormányzatok egyetértése szükséges. Az intézményvezetõ

kinevezése esetén pedig a jogszabály kiemelten és nevesítetten egyetértési

jogot biztosít az érintett kisebbségi önkormányzat számára.

Az egyetértési jog biztosítása garanciális szabály, általa valósulhat meg a

kisebbségek oktatási önigazgatása, és az a célja, hogy ne lehessen a

kisebbségek oktatása terén döntést hozni nélkülük. Az egyetértési jog

korlátozza a települési önkormányzat döntési jogait. Amennyiben a települési

önkormányzat a kisebbségekhez tartozók képzését érintõ döntésekor nem szerzi

be az érintett kisebbségi önkormányzat egyetértését, a települési önkormányzat

döntése nem érvényes.

A közjog ismeri az elõzetes egyetértés fogalmát is. Ez azt jelenti, hogy már a

döntés meghozatala elõtt az egyetértési jog jogosultja élhet egyetértési

jogával, illetve be kell szerezni egyetértését. Az elõzetes egyetértés

hiányában a döntés létre sem jön. A Nektv.-ben biztosított egyetértési jog

esetében arról van szó, hogy a települési önkormányzat készíti elõ és hozza

meg a döntést, ám a döntés érvényességéhez be kell szerezni az érintett

kisebbségi önkormányzat egyetértését. A kisebbségi önkormányzat a

megkereséstõl számított 30 napon belül nyilatkozik. A kisebbségi önkormányzat

nyilatkozatáig, de legkésõbb 30 napig függõ jogi helyzet áll fenn. Amennyiben

a kisebbségi önkormányzat a döntéssel egyetért, a döntés érvényes. Akkor is

érvényes a döntés, ha a kisebbségi önkormányzat 30 napon belül egyáltalán nem

nyilatkozik, hiszen a jogvesztõ határidõ azt jelenti, hogy a megkereséstõl

számított 30 nap áll rendelkezésére nyilatkozni, csak ez idõ alatt élhet

egyetértési jogával, a határidõ eredménytelen elteltével egyetértési joga

megszûnik. Nem érvényes azonban a döntés, ha a kisebbségi önkormányzat azzal

nem ért egyet. Ugyancsak érvénytelen a döntés, ha a települési önkormányzat

nem kereste meg a kisebbségi önkormányzatot a döntéssel annak érdekében, hogy

felhívja nyilatkozattételre. (Az egyetértési jog kérdésérõl következõ

fejezetben, a törvény ellentmondásos szabályaiból adódó jogalkalmazási

nehézségek vizsgálatánál is szó lesz.)

A fentiek figyelembevételével a kisebbségi biztos megállapította, hogy a

képviselõ-testület azon döntése - mint a kisebbségekhez tartozók képzésére is

kiterjedõ döntés -, amellyel kiírták az általános iskola igazgatói állása

betöltésére a pályázatot, azáltal, hogy nem szerezték be a kisebbségi

önkormányzat egyetértését, megsértette a nemzeti és etnikai kisebbségek

jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. | (2) bekezdésének

rendelkezéseit, és ezért a döntés nem érvényes.

Szintén a Nektv. 29. | (2) bekezdésének megsértése miatt érvénytelen a

képviselõ-testület azon döntése, amellyel az általános iskola igazgatóját

kinevezték, mivel a képviselõ-testület nem szerezte be a szerb és a román

kisebbségi önkormányzat egyetértését, illetve a román kisebbségi önkormányzat

a döntéshez kifejezetten nem adta egyetértését.

A képviselõ-testület mindkét döntésével alkotmányos jogokkal kapcsolatos

visszásságot idézett elõ, ezért a kisebbségi biztos az állampolgári jogok

országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. | (1) bekezdése

értelmében kezdeményezte, hogy a képviselõ-testület saját hatáskörben

szüntesse meg a visszásságot. A képviselõ-testület - egyszeri szóbeli

egyeztetés után - elfogadta a kezdeményezést, és az igazgató vezetõi

megbízását visszavonták és közalkalmazotti jogviszonyát közös megegyezéssel

megszüntették.

II. FEJEZET

A KISEBBSÉGI JOGRENDSZER

DILEMMÁI -

MEGOLDÁSI JAVASLATOK

1.

A KISEBBSÉGI TÖRVÉNY

ÉS A KAPCSOLÓDÓ JOGSZABÁLYOK

ELEMZÉSE

1.1.

A TÖRVÉNY ELLENTMONDÁSOS SZABÁLYAIBÓL

ADÓDÓ JOGALKALMAZÁSI NEHÉZSÉGEK

Az Obtv. 25. §-a értelmében a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásságnak (a

jog megsértésének vagy e jogsérelem közvetlen veszélyének) valamely jogszabály

fölösleges, nem egyértelmû rendelkezése, egy adott társadalmi viszony jogi

szabályozásának hiánya vagy hiányos volta is oka lehet. A jogi szabályozás

ezen hibái a visszásság tényén túl önmagukban nem feltétlenül vezetnek

alkotmányellenességre is. A hibák azonban lehetnek olyan mértékûek, hogy

valamely alapvetõ jog érvényesítése lehetetlenné válik és ezzel anyagi

alkotmányellenesség is keletkezik. A bemutatásra kerülõ jogalkotásban rejlõ

visszásságoknál külön jeleztem, ha egyben anyagi alkotmányellenességet is

tapasztaltam.

1.1.1. A Nektv. 21. § (1) bekezdése szerint "Az egyes kisebbségek az e

törvényben meghatározottak szerint községben, városban és a fõváros

kerületeiben kisebbségi települési önkormányzatokat, vagy közvetett, vagy

közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatokat, valamint országos

kisebbségi önkormányzatokat hozhatnak létre. A fõvárosban közvetlen módon

létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat alakítható."

A törvény jelenleg nem teszi lehetõvé megyei kisebbségi önkormányzatok

létrehozását, ez a kisebbségi önkormányzati rendszer hiányos szabályozásának

tekinthetõ a regionális szinten felmerülõ kisebbségi problémák megoldatlansága

miatt. A megoldás nem feltétlenül jelenti a középszintû (megyei) kisebbségi

önkormányzati rendszer létrehozását, még kevésbé egy meghatározott (például: a

helyi vagy országos kisebbségi önkormányzathoz hasonló) modell megvalósítását.

Megvizsgálni azt kell, hogy mi legyen az ezen a szinten jelentkezõ feladatok

rendezésével.

Megítélésem szerint visszás például ha a helyi (és az országos)

önkormányzatnak együttigazgatási joga van (egyetértés-véleményezés) a helyi

(és az országos) ügyekben ez azonban hiányzik a középszintrõl. Ez már csak

azért is visszás, mert a kisebbségi szempontból releváns intézmények egy része

(és ez a rész a késõbbiekben bõvülhet) megyei szinten van.

1.1.2. A 22. § (2) bekezdése szerint "Ha az önkormányzati testület

képviselõinek legalább 30 százalékát egyazon kisebbség jelöltjeként

választották meg, e képviselõk kisebbségenként legalább 3 fõs helyi kisebbségi

önkormányzatot (a továbbiakban: közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi

önkormányzat) alakíthatnak."

23. § (5) bekezdés: "Egy kisebbség a településen csak egy közvetett módon

létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatot, illetõleg ennek hiányában egy

közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatot hozhat létre."

Abból, hogy a közvetett módon létrejött kisebbségi önkormányzat elsõdlegessége

függõ jogi helyzetet eredményez a közvetlen módon létrejövõ önkormányzat

létrejötte és jogállása tekintetében, jogelvi és jogalkalmazási problémák

adódnak. Ezek lényege, hogy egyrészt a kifejezetten kisebbségi önkormányzásból

eredõ feladatokra megválasztott testület létrejöttét megakadályozza egy

elsõdlegesen nem erre a célra megválasztott személyekbõl, egyéni elhatározás

alapján létrejövõ másik testület megalakulása. Másrészt, hogy a települési

önkormányzatból +kiválással  létrejött közvetett önkormányzat tagjainak

települési mandátuma a települési önkormányzati mandátumukhoz igazodik azzal,

hogy ráadásul nem rendezett ma a törvényben és valószínûleg nem is rendezhetõ

megnyugtatóan az a kérdés, hogy mi történik a közvetett önkormányzattal, ha a

települési önkormányzat megbízatása idõ elõtt megszûnik.

Az 1996-os év során felmerült eset megoldásának nehézségeit mutatta az is,

hogy a Belügyminisztérium Önkormányzati Fõosztálya jogértelmezési segítségre

kérte meg a kisebbségi biztost. |lláspontom szerint a kérdést csak jogalkotás

szintjén lehet megnyugtatóan megoldani. A konkrét problémát az érintettek úgy

oldották meg, hogy a közvetett úton létrejött kisebbségi önkormányzati

testület is kimondta feloszlatását. Az érintettek számára tehát a törvény nem

adott egyértelmû vezérfonalat a helyzet megoldására.

Ezen helytelen szabályozásból adódó problémák kiküszöbölése érdekében a

törvényhozás számára megfontolandó ennek az elsõbbségi helyzetnek a

megfordítása. Eszerint egy településen érvényesen megválasztott és megalakult

közvetlen kisebbségi önkormányzat esetén nem alakítható közvetett

önkormányzat. Annak hiányában viszont (így, ha nem érvényes a közvetlen

önkormányzat létrehozására irányuló választás, ha nem alakul meg, ha feloszlik

és nem választanak újat - ez érinti az idõközi választás kérdését is -, ha

feloszlatják és nem választanak újat stb.), a törvényi feltételek fennállása

(30 százalék) esetén továbbra is legyen lehetõség közvetett önkormányzat

megalakítására. Ebben az esetben természetesen át kell gondolni az Ötv. 102/B.

| (1) bekezdésébe foglalt, a közvetett önkormányzat megalakítására szabott

jogvesztõ határidõ fenntartását, illetve fenn nem tartását és más, a közvetlen

önkormányzat megszûnési, meg nem alakulási módozataihoz igazodó szabállyal

való felváltását.

Eme javaslatok a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati választások

egyidejûségével számolnak.

1.1.3. Ellentmondásos a szószóló jogállása. A törvény a kisebbségi

önkormányzatnak a szószólóval szemben (ontológiai) elsõdlegességet biztosít,

azaz szószóló csak olyan településen képviselheti a kisebbség érdekeit, ahol

nem alakult kisebbségi önkormányzat [Nektv. 23. | (7) bekezdés]. A kisebbségi

szószóló viszont ezzel a szabállyal ellentétben a helyi kisebbségi

önkormányzatnál erõsebb jogokkal is rendelkezik. Ilyen a települési

önkormányzat zárt ülésein való részvétel joga [Nektv. 40. | (1) bekezdés a)

pont, Ötv. 12. | (5) bekezdése] és az erõsebb döntéskezdeményezési jog.

Ez utóbbira a Nektv. 27. | (5) bekezdését és a 40. | (1) bekezdés

rendelkezéseit kell összevetni. [27. | (5) bekezdés: +Ha a helyi kisebbségi

önkormányzat jogainak gyakorlásához a települési önkormányzat döntése

szükséges, a helyi kisebbségi önkormányzat erre irányuló kezdeményezését a

képviselõ-testület köteles a következõ ülésén napirendre tûzni, ha a döntés

más önkormányzati szerv hatáskörébe tartozik, akkor az a kezdeményezés

benyújtásától számított 30 napon belül köteles döntést hozni.  40. | (1)

bekezdés: a szószóló jogosult: +b) javasolni a polgármesternek, a bizottság

elnökének, a képviselõ-testület, a bizottság feladatkörébe tartozó - a

kisebbségek helyzetét érintõ - ügy megtárgyalását ; (2) bekezdés: +Az (1)

bekezdés b) pontjában meghatározott kezdeményezés alapján a polgármester, a

bizottság elnöke köteles a szószóló javaslatát a képviselõ-testület, a

bizottság legközelebbi ülése elé terjeszteni. A képviselõ-testület, a

bizottság dönt a kérdés napirendre tûzésérõl, valamint az elõkészítés

módjáról ; (5) bekezdés: +Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott

kezdeményezés alapján a (2) bekezdésben foglaltak szerint napirendre tûzött -

a kisebbségek helyzetét érintõ - ügy megtárgyalását a képviselõ-testület csak

a szószóló kérelmére halaszthatja el vagy veheti le a napirendrõl. ]

Ezt az indokolatlan és ellentmondásos különbségtételt a törvényben fel kell

oldani, méghozzá a szószólót megilletõ jogoknak a kisebbségi önkormányzat

részére történõ biztosításával.

1.1.4. A Nektv. 24. |-a szerint +a kisebbségi települési önkormányzatokra,

valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra - ha e törvény másként nem

rendelkezik - a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell

megfelelõen alkalmazni .

Ez az egyike azoknak a rendelkezéseknek, amelyek nem egyértelmû és hiányos

voltuk miatt nem egyszerûen az Obtv. 25. |-a szerinti visszásság kategóriájába

tartozik, hanem alkotmányellenességük is felvethetõ. Amiatt ugyanis, hogy a

kisebbségi önkormányzatokkal kapcsolatos, de a Nektv.-ben nem szabályozott

kérdésekre az Ötv. szabályait ilyen általános formában rendeli alkalmazni,

több jogintézmény tekintetében jogbizonytalanságot teremt.

a) A helyi kisebbségi önkormányzat elnökének visszahívhatóságáról nem

található egyértelmû, kifejezett rendelkezés. A Nektv. és az Ötv. kisebbségi

kérdéseket szabályozó X/A. fejezet nem rendelkezik errõl, tehát az Ötv. más

szabályait kell megfelelõen alkalmazni a 24. | alapján. A visszahívhatóság

(testület általi felmentés) szempontjából az Ötv. megfelelõ alkalmazása a 103.

| (1) bekezdését jelentheti, hiszen e paragrafus rendelkezik a testület által

választott vezetõ visszahívhatóságáról, illetve annak (a felmentésnek)

tilalmáról. Ezek között a képviselõ-testület elnöke (a polgármester) nem

szerepel. A polgármestert illetõen az Ötv.-ben ilyen kifejezett tilalom

nincsen, hiszen õt nem a testület választja. Kérdés tehát, hogy a megfelelõ

alkalmazás a polgármesterre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti-e, hiszen

mint a testület elnökének, az õ jogállása felel meg a kisebbségi önkormányzat

testülete elnökének, vagy a megfelelõ alkalmazás a testület által választott

vezetõkre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti. A PRTVtv. alkalmazását

vagy annak tilalmát a Nektv. nem mondja ki egyértelmûen, azaz a kisebbségi

önkormányzat elnökére vonatkozó szabályok szempontjából mindkettõ szóba jöhet,

a jogalkotó szerencséjére, mindkét szabály alkalmazása kizárja a testület

általi felmentést. Megjegyzendõ, hogy konkrét jogvitás ügyben az eljáró

bíróság (PKKB) jogerõs ítéletében a visszahívhatóság kizártsága mellett

foglalt állást. Ez az elvi je<%-2>lentõségû eseti döntés sem teszi

feleslegessé ennek a problémának a felvetésé<%0>t.

b) Nem egyértelmû, hogy jár-e tiszteletdíj a kisebbségi önkormányzat

elnökének, vagy sem, mert nem dönthetõ el, hogy alkalmazni kell-e a

tiszteletdíjat szabályozó külön törvényt. Immár másodjára elõkerülõ, külön

kérdéskört képeznek az Ötv.-hez kapcsolódó, abban utalásra kerülõ, de a

Nektv.-ben nem hivatkozott jogszabályok. A polgármesteri tisztség ellátásának

egyes kérdéseirõl és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994.

évi LXIV. törvény (PRTVtv.) szabályozza a polgármester tiszteletdíját. Erre a

jogszabályra az Ötv. szám szerint nem hivatkozik, csak tárgya szerint, a 33.

|-ban. Van olyan értelmezés, amely a Nektv. 24. |, az Ötv. 33. | és a PRTVtv.

megfelelõ rendelkezéseinek együttes alkalmazásával a tiszteletdíj alanyi

jogosultság jellegét mutatja ki. Ha jár az elnöknek és a tisztségviselõknek

alanyi jogon tiszteletdíj, akkor az jelenleg csak a PRTVtv. rendelkezései

alapján történhet meg. Ez viszont nem lehet +jár-nem jár  értelmezés

függvénye. A törvénynek rögzítenie kell az alanyi jogi vagy a méltányossági

jelleget. A kisebbségi biztos az alanyi jogi jelleget támogatja.

Megjegyzendõ, hogy a tiszteletdíj kérdésében fennálló bizonytalanságot jelezte

az is, hogy a problémában érintett önkormányzatok közül az egyik megyei

önkormányzati szövetség a kisebbségi biztoshoz fordult jogértelmezésért.

c) Nem egyértelmûek az elnök megbízatása megszûnésének egyéb esetei és a rá

vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok sem. Ez ügyben is a kisebbségi

biztost keresték meg az érintettek jogértelmezést kérve. A kért

felvilágosítást a kisebbségi biztos minden esetben megadta, az érintett

beadványozók figyelmét minden esetben felhívta arra, hogy konkrét visszásság

kivizsgálásától független jogértelmezési álláspontjuk csak tájékoztató

jellegû. Az, hogy a biztoshoz annak ellenére fordulnak jogértelmezésért, hogy

ez hatáskörébe kifejezetten nem tartozik, jelzi azt a bizonytalanságot, mely a

Nektv. azon szabályai körül leng, melyeknek éppen szilárd útmutatóul kellene

szolgálniuk a jogaik érvényesítését keresõ kisebbségi polgárok számára.

d) Nem kellõen precíz megfogalmazásúak magára a testületre vonatkozó szabályok

sem (azaz melyiket kell alkalmazni, melyiket nem.) Ilyen például a társulás

szabályozása. E kérdés nemcsak amiatt fontos és mellõzhetetlen, mert a megyei-

területi szint kialakításának egyik alternatívája a helyi kisebbségi

önkormányzatok társulása lehet, hanem azért is, mert e kérdést az Ötv.

szabályaira való utalás nem oldja meg és nem is fogja megoldani. Az Ötv.

önkormányzati társulásra vonatkozó részletszabályai az egyes speciális

társulások (hatósági igazgatási, intézményirányító társulás, közös képviselõ-

testület) szabályozását adják, e formák és szabályaik azonban nagyrészt nem

alkalmazhatók a kisebbségi önkormányzatokra. (Ami alkalmazható, az például a

társulási típuskényszer mellõzését rögzítõ és a társulás költségvetési

ösztönzését megengedõ 41. |. Nem alkalmazhatóak a lakosság számarányához

kötött rendelkezések.) Ez azért aggályos, mert a társulás joga önkormányzati

alapjog a helyi önkormányzatok vonatkozásában, tehát a kisebbségi önkormányzat

tekintetében is ilyen jelentõsége van. Emellett áll fenn az a helyzet, hogy a

jelenleg hatályos szabályok szerint helyi önkormányzat csak másik helyi

önkormányzattal társulhat (Alkotmány 44/A. |). Mivel véleményem szerint a

kisebbségi önkormányzatoknak az intézményfenntartásba való bevonására (a

kulturális önigazgatás kiteljesítésére) kifejezetten alkalmas megoldás lehet a

helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat (esetleg központilag

támogatott) társulása, ennek a kérdésnek a megfelelõ kezelése kihagyhatatlan a

törvénybõl.

e) A kisebbségi önkormányzat feloszlatásának kérdését, lehetõségét az utalási

szabályok szintén nem rendezik kielégítõen, e kérdésnek önálló, kifejezett

rendezése szükséges. Vagy mondja ki a törvény, hogy a kisebbségi önkormányzat

nem oszlatható fel, vagy rendelkezzék annak feltételeirõl és eljárásáról. Ez

utóbbi még megoldható az Ötv. szabályainak megfelelõ alkalmazásával, de a

feloszlatás feltételei mindenképpen kifejezett meghatározást igényelnek.

Fontos ebbõl a szempontból annak meghatározása, hogy mikor tekinthetõ egy

kisebbségi önkormányzat mûködése alkotmányellenesnek, tekintettel arra, hogy a

kisebbségi önkormányzat nem végez közvetlen igazgatási és szabályozási

tevékenységet, jogalkotási hatásköre sincs.

Ezen problémák közül egy is elegendõ volna, hogy a 24. |-t alkalmatlannak

tartsuk célja betöltésére.

1.1.5. A helyi kisebbségi önkormányzatok feladatkörének, funkciójának

meghatározását elvégzõ Nektv. 25-30. ||-kal kapcsolatban az alábbi

megjegyzések tehetõk.

A kisebbségi önkormányzatok jogkörének egy része az identitás fenntartása

körébe esõ döntés, melyet egyesületi formában is el lehet látni. Más része a

szervezetalakítás, illetve mûködtetés autonómiája körébe tartozik, ez azonban

minden jogi személyt törvényi keretek között megillet. Az intézményalapítás és

fenntartás a kisebbségi önkormányzatok esetén csak lehetõség, nem feltétele a

kisebbségek kulturális és oktatási jogai gyakorlásának, azaz nemzetiségi

oktatáshoz nem kisebbségi önkormányzat alakítására van szükség. A szülõk és

törvényes képviselõk által bejelentett, megfelelõ mértékû helyi igény esetén

az oktatást, nevelést a helyi önkormányzat (nem a kisebbségi) biztosítani

köteles. Emellett például gazdasági társaságok is alapíthatnak oktatási

intézményeket, válhatnak iskolafenntartóvá [a közoktatásról szóló 1993. évi

LXXIX. tv. módosított 3. | (2) bekezdése], mégsem teszi ez az

intézményalapítási lehetõség valamennyi gazdasági társaságot a közoktatás

közfeladatát ellátó közjogi jogi személlyé. A gazdasági társaság differentia

specificája továbbra is az marad, hogy közös gazdasági eredmény elérése és

üzletszerû gazdasági tevékenység végzése céljából szervezi tagjait. Szükséges,

hogy a jogalkotó megtalálja a kisebbségi önkormányzatok differentia

specificáját, mert jogállásuknak dominánsan közjogi jellege (választással jön

létre, ahol létrejön, ott a települési önkormányzat döntési hatókörét

korlátozza, önkormányzáshoz való alapjog alapján és nem egyesüléshez való

alapjog gyakorlásaként hozható létre) ezt indokolja. Mindaddig, míg ezt a

törvény a jelenlegi állapotnak megfelelõen tartalmazza, addig nem tûnik el az

ellentmondás, mely a kisebbségi önkormányzatok közjogi jellege és a

feladatköreik nem közjogi karaktere között fennáll. (A problémára a következõ

fejezetben visszatérünk.)

1.1.6. A 26. | (1) bekezdése értelmében +a kisebbségi települési önkormányzat,

a helyi kisebbségi önkormányzat a kisebbség helyzetét érintõ bármely kérdésben

megkereséssel fordulhat a hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ

közigazgatási szerv vezetõjéhez, amelyben:

a) tájékoztatást kérhet;

b) javaslatot tehet;

c) intézkedést kezdeményezhet;

d) kifogással élhet az intézmények mûködésével kapcsolatos, a kisebbség jogait

sértõ gyakorlat, egyedi döntés ellen, kezdeményezheti a döntés

megváltoztatását, visszavonását .

A rendelkezésben szereplõ +a kisebbség helyzetét érintõ bármely kérdés 

kifejezés a jogalkalmazás során valóban okozhat problémát túlságosan általános

jellege miatt. Olyan megoldást támogatunk, amelynek célja, hogy e jogok

terjedelme minél kevésbé legyen vita tárgyává tehetõ.

Ugyanezen paragrafus (2) bekezdése szerint +A hatáskörrel és illetékességgel

rendelkezõ szerv vezetõje - az (1) bekezdésben meghatározott esetben - köteles

a megkeresésre 30 napon belül érdemben válaszolni. 

A (3) bekezdés alapján: +Ha a szerv vezetõje a megkeresés tárgyát illetõen nem

rendelkezik hatáskörrel vagy illetékességgel, köteles a megkeresést 3 napon

belül a hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ szervhez áttenni. 

E rendelkezések esetén hiányzik a szerv részérõl elkövetett mulasztás

jogkövetkezménye, amely gyakorlatilag súlytalanná teszi e járulékos jogokat.

Az Alkotmányban biztosított petíciós jognál alig tartalmaz többet e

szabályozás.

1.1.7. A hozzánk a Nektv. módosításával kapcsolatos megkeresésünk nyomán

eljuttatott elõzetes tervezet érintené a kisebbségi önkormányzatok

nyelvhasználati jogát. A korábban leírtakból kiderül: jogellenesnek tartunk

bármely olyan megoldást, amely a kisebbségi önkormányzatokat jegyzõkönyveik

magyar nyelven való készítésére kötelezi. A javaslatból kitûnõen a

jegyzõkönyveknek csak az anyanyelven való készítését a jogállamiságot szolgáló

törvényességi ellenõrzési érdek megkerülésének tekinti az anyag készítõje. A

jegyzõkönyv magyar nyelven való elkészítésének kötelezõ volta indirekt, de

hatását tekintve nagyon komoly korlátozását jelentené a kisebbségi

autonómiának. Ha már úgy is kötelezõ lesz magyarul is készíteni jegyzõkönyvet,

könnyen a magyar válhat a jegyzõkönyvezés kizárólagos nyelvévé, ekkor pedig a

könnyebbség kedvévéért inkább magyarul folynának az ülések. Ez pedig a

nyelvhasználat korlátozásán át az identitás rovására menne, ami

alkotmányellenes [vö. Alkotmány 68. | (2) bekezdése]. A gyakorlatban a

kisebbségi önkormányzatok döntõ többsége így is magyarul készíti

jegyzõkönyveit, az anyanyelv ismeretének alacsony foka vagy az elõterjesztés

jellege miatt stb. De a bevezetni javasolt törvényi kötelezettség a múlt

század két nemzetiségi törvényéhez (1849 és 1868) képest is komoly visszalépés

lenne. Az anyanyelv felsõbb hatóságokkal való érintkezés során történõ

használatának joga a nemzetiségi jogok minimuma körébe tartozik. A kötelezõ

magyar nyelvû jegyzõkönyvezés a kisebbségi nyelv alsóbbrendûségének érzését is

keltheti. Továbbá, mivel a kisebbségeknek az önkormányzáshoz való jogu<%2>k

alkotmányos alapjog, az államnak ezen alapjog gyakorlásának ellenõrzésére

irányuló szándéka során magának kell megteremtenie annak feltételeit, azaz a

jegyzõkönyvek lefordítását a megyei (fõvárosi) közigazgatási hivatalnak kell

elv<%0>égeztetnie. Az ezzel ellentétes rendelkezés nem elfogadható.

1.1.8. A Nektv. 28. |-a szerint a polgármesteri hivatal köteles a helyi

kisebbségi önkormányzat(ok) mûködését segíteni. E rendelkezésbõl nem

egyértelmû a segítség módja és eszközei. E rendelkezés jelenleg mindössze

annyit garantál, hogy a települési önkormányzat valahogyan segítse a

kisebbségi önkormányzat munkáját, ami a legszûkebb értelmezés mellett is

jelent annyit, hogy nem akadályozhatja. Egy közepesen szûk értelmezés mellett

annyit jelent, hogy a kisebbségi önkormányzat igényeit mérlegelnie kell és a

rendelkezésére álló keretek között azok teljesítését nem utasíthatja vissza,

illetve ha maga kíván a segítségnyújtás kezdeményezõje lenni, akkor a

kisebbségi önkormányzat kérését az eszközök és módozatok tekintetében

figyelembe kell vennie. Kisebbségbarát értelmezés mellett e rendelkezés

tökéletesen elég.

Megfelelõ megoldást találni azért nehéz, mert a kisebbségi önkormányzatok

igényei (vállalt feladataiktól függõen) településenként eltérõk lehetnek. Ez

azonban nem indokolhat egy olyan szabályozást, mely a mûködés segítését nem

kikényszeríthetõ kötelezettségként fogalmazza meg.

Magunk olyan megoldásokat tudunk elképzelni, amelyek megszabnak egy minimumot

(például a kisebbségi önkormányzat által átvállalt és ellátott feladatoknak, a

kisebbségi önkormányzat létszámának figyelembevételével meghatározott

megfelelõ elhelyezését köteles biztosítani; irodatechnikai, adminisztratív

segítséget köteles biztosítani stb.) és emellett kijelölnek egy szervet

(közigazgatási hivatal például), amely a +megfelelõség  kérdésben vita esetén

dönt. Olyan megoldást kell találni, amely a segítség kérdését végsõ vagy

szélsõséges esetben kiveszi a települési önkormányzat döntési autonómiájából

és reá nézve kötelezõ szabályt tartalmaz. Amíg erre nem kerül sor, tehát amíg

e szabály így önmagában marad meg, a törvény az Obtv. 25. |-a szerinti hiányos

szabályozás kategóriájába esik.

1.1.9. Az egyetértési és véleményezési jogot a törvény a következõképpen

szabályozza: +29. | (1) A helyi közoktatás, a helyi média, a helyi hagyomány-

ápolás és kultúra, valamint a kollektív nyelvhasználat kérdéskörében a

kisebbségi lakosságot e minõségében érintõ települési önkormányzati rendeletet

a képviselõ-testület csak az e lakosságot képviselõ helyi kisebbségi

önkormányzat egyetértésével alkothatja meg.

(2) A kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a

kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati

döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges.

Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója,

illetõleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye

szükséges.

(3) Az egyetértési, illetõleg a véleményezési jog jogosultja az (1) és (2)

bekezdésben meghatározott megkeresés közlésétõl, illetve kézhezvételétõl

számított 30 napon belül nyilatkozik. A határidõ elmulasztása jogvesztõ. 

A Nektv. nem határozza meg az egyetértéshez kötött döntéskör pontos tartalmát.

Azaz magából a törvénybõl nem egyértelmû, hogy csak az intézményvezetõ

kinevezéséhez vagy a felmentéséhez, esetleg fegyelmi felelõsségre vonásához is

szükség van-e az egyetértési jog gyakorlására. A közoktatási törvény 102. |

(10) bekezdése ugyanakkor elõírja, hogy a vezetõ megbízása és megbízatásának

megszüntetése elõtt ki kell kérni az érintett kisebbségi önkormányzat

egyetértését. Ezt az egyetértési jogot azonban csak a helyi önkormányzat

fenntartásában mûködõ intézmény esetén írja elõ, míg a Nektv. minden

fenntartói korlátozás nélkül szól kisebbségi intézményrõl az egyetértési jog

tekintetében.

A fegyelmi felelõsségre vonáshoz álláspontom szerint nem kellene biztosítani a

kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát, mivel a fegyelmi eljárás során

alapvetõen nem kisebbségi érdekek érvényre juttatásáról van szó. Viszont a

kisebbségi önkormányzat egyetértésével kinevezett intézményvezetõ fegyelmi

felelõssége tárgyában ügydöntõ határozatot meghozó képviselõ-testületi ülésen

(zárt ülés) mindenképpen indokolt a kisebbségi önkormányzat elnökének

részvételét biztosítani (ez újabb érv a zárt ülésen való részvétel mellett).

A Nektv. egyetértési jogot biztosít a +kisebbséghez tartozók képzésére kiható

települési önkormányzati döntéshez . E körbe tartozó döntés fogalma túl

bizonytalan ahhoz, hogy annak kellõ szintû jogvédelme biztosítható legyen,

ezért javasoljuk az általános meghatározás mellett példálózó felsorolással

pontosabbá tételét, hogy ezáltal jobban védhetõ legyen az egyetértési jog.

Ugyanakkor keretek közé kell szorítani eljárási szabályok segítségével a jog

gyakorlását, kizárandó annak visszaélésszerû alkalmazását. E jog visszaélés-

szerû gyakorlásának veszélye, lehetõsége vagy gyakorlata többet árthat e

fontos jog kisebbséget védõ erejének, mint annak indokolt körre szûkítése. Nem

járna a kisebbségi jogok sérelmével olyan szabály törvénybe foglalása, mely

szerint a kisebbségi önkormányzat egyet nem értése folytán érvénytelen döntés

következtében újabb - ismételt - intézményvezetõi kinevezésnél már csak a

pályázati feltételek meghatározásához kellene kikérni az egyetértést, magához

a kinevezéshez nem.

Az egyetértési jog tartalmának jogszabályi meghatározása a jelenlegi vitákra

okot adó nem egyértelmû helyzetet tisztázná. Szövegjavaslatom: +a megkeresésre

adott egyetértés bekövetkeztéig vagy a határidõ kisebbségi önkormányzat

határozata nélküli elteltéig a települési önkormányzat határozata nem válik

érvényessé. Érvényessé válik a határozat a kisebbségi önkormányzat egyetértése

vagy a határidõ eredménytelen eltelte esetén. 

Egyedi ügy kapcsán megállapítást nyert, hogy a kisebbségi intézmény konkrét

fogalmának hiánya olyan visszásságot idéz elõ, amely a jogszabály

hiányosságára vezethetõ vissza. Ugyanis a Nektv. 29. | (2) bekezdése szerint a

kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbséghez

tartozók képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez az érintett

helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi

önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetõleg ennek hiányában

az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye szükséges. A végrehajtás

során azonban vita támad annak eldöntésekor, hogy mely intézmények tekinthetõk

kisebbségi intézményeknek. A konkrét ügyben szereplõ települési önkormányzat

jegyzõje, illetve a BM álláspontja az volt, hogy kisebbségi intézmény az,

amelyet a kisebbségi önkormányzat tart fenn. |lláspontom szerint ebben az

esetben az egyetértési jog tartalma kiüresedik, hiszen a kisebbségi

önkormányzatnak - fenntartóként - saját maga egyetértését kellene kikérnie,

ezáltal a törvényi rendelkezés nem lenne értelmes. Az ügy kivizsgálásakor

abból indultam ki, hogy a jogalkotó értelmes szabályt kívánt alkotni, azt

azonban megállapítottam, hogy a szabályozás hiányos. A probléma megoldása

érdekében egyeztetõ tárgyalásokat tartottam az MKM, a BM, valamint a NEKH

képviselõivel, akiknek jeleztem a visszásságot. A tárcák képviselõi elismerték

a visszásság fennállását, és egyetértettek azzal, hogy azt orvosolni kell. A

közoktatásról szóló törvény módosítása abban az idõben folyamatban volt, ezért

célszerûnek látszott a kisebbségi intézmény fogalmát e törvényben

meghatározni. Az MKM - elfogadva ajánlásunkat - beépítette a jogszabály

tervezetébe a kisebbségi intézmény fogalmát, és a módosítást e rendelkezéssel

együtt fogadta el az Országgyûlés. Ez a módosítás továbbiakban feleslegessé

teszi, hogy konkrét ügyekben a Nektv. különbözõ rendelkezéseinek

értelmezésével és egybevetésével kelljen +összeállítani  kisebbségi

jogintézmény fogalmát. Az egyetértési jog gyakorlásában megnyilvánuló

kisebbségi érdekek és jogok védelme megfelelõbb jogi talajon nyugszik majd.

ÁTOMPA = 1.1.10. Az országos önkormányzatokra vonatkozó, elengedhetetlenül

megalkotandó szabályoknak csak kis részét teszik ki a Nektv.-ben jelenleg

megtalálható szabályok. Egyik legfontosabb hiányosság a törvényességi

felügyelet hiánya.

Ezen önkormányzatok országos intézmények. Törvényességi ellenõrzésükre

megfelelõ lenne az ellenõrzés minisztériumi szinten való biztosítása. Akár az

IM (mint például az országos közjegyzõi kamaránál, bíróság végrehajtói

kamaránál), akár a BM (a helyi önkormányzatok törvényességi ellenõrzésének

központi felelõseként) elképzelhetõ erre a feladatra.

Az ellenõrzési szint mellett a másik visszásságot okozó problémát az

ellenõrzés alapjául szolgáló szervezeti, mûködési szabályok meghatározása,

illetve ezek határozatlansága jelenti. E szabályok az országos kisebbségi

önkormányzatoknál jelenleg jogszabályi szinten alkotmánysértõ módon

hiányoznak. Az Ötv. szabályaira való utalással ezt pótolni nem lehet. Részben

azért, mert az Ötv. olyan tisztségviselõkrõl, intézményekrõl rendelkezik

(jegyzõ, polgármester, szószóló stb.), akik az országos önkormányzat

vonatkozásában nem értelmezhetõk, hiszen az országos önkormányzatoknak a

közgyûlésen kívül egyetlen szervét sem nevesíti a Nektv. vagy más jogszabály.

Emellett az országos önkormányzatok inkább más jellegû önkormányzatok, mint az

Ötv. szabályozási körébe tartozó helyi (azaz territoriális) önkormányzatok. Az

alábbiakat ajánljuk megfontolásra:

Az országos kisebbségi önkormányzat jogi személy [Nektv. 36. | (2) bekezdés,

Ptk. 28. | (2) bekezdés], amely azonban a Ptk.-ban nevesített egyetlen jogi

személy típusba sem sorolható be. Jellegzetességei sem rokonítják egyikkel sem

(még a leggyakrabban emlegetett köztestülettel sem), ezért sui generis

alakzatnak kell tekinteni. A polgári jogi (magánjogi) jogi személyiség

biztosításának célja az, hogy az adott szervezet a vagyonjogi forgalomban

teljes joggal részt vehessen és megillessék bizonyos személyiségi jogok is

(polgári jogi kötelezettségei és jogai keletkezhessenek). A közjogi jogi

személyek azok a polgári jogi személyiséggel rendelkezõ szervezetek, melyeknek

keletkezése, valamint jogállásuk, feladatkörük meghatározó szabályai a közjog

területére esnek. Alapvetõen olyan jogi személyekrõl van szó, amelyek

jogszabályban meghatározott közérdekeltségû feladatokat látnak el, olyanokat,

melyeket az õ hiányukban maga az állam látna el. (Ettõl tágabb kör

természetesen a közjogi személyek fogalma, melybe beletartoznak az általános

polgári jogi személyiséggel nem rendelkezõ közigazgatási szervezetek is,

például a Kormány. E polgári jogi személyiség hiányát az indokolja, hogy nem

vesznek részt a magánjogi forgalomban olyan intenzitással, nincsen akkora

+háztartásuk , követelésállományuk, vagy éppen az, hogy vagyonjogi-pénzügyi

jogállásukra az államháztartási jog szabályai vonatkoznak.)

Az országos kisebbségi önkormányzatok jellegüket tekintve közjogi jogi

személyek. A közjogi jogi személyek körébe sorolja õket keletkezési módjuk: az

általános választójog alapján, elektori rendszer útján jönnek létre;

alkotmányjogi alapjuk: a kisebbségi önkormányzáshoz való jog; és hatásköreik

egy része: az egyetértési jogköreik. Az országos önkormányzatok vonatkozásában

sem mutatható fel a jelenlegi szabályozás alapján azonban olyan

közérdekeltségû feladat, melyet országos önkormányzat hiányában maga az állam

látna el (kötelezõen ellátandó közfeladat). Ez a jellegzetesség távolítja õket

más közjogi jogi személyektõl, például a köztestületektõl [+A köztestület

önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezõ szervezet, amelynek

létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagsághoz, illetõleg a

tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el.  <|>Ptk.

65. | (1) bekezdés.] Nem oldja fel ugyanakkor teljesen a közjogi jogi

jellegüket, egyrészt az elõzõekben írt tulajdonságok miatt és amiatt sem, hogy

az országos önkormányzatok más közjogi személyek mûködését befolyásoló,

esetenként korlátozó joggal bírnak.

A jelenlegi jogszabályi helyzet a +sem közfeladat, sem jogi szabályozás 

egyenletben összegezhetõ.

Az Alkotmány nem rendelkezik a jogi személyekrõl, külön jogképességüket (az

alapjogi jogképességet is ideértve) nem nevesíti. Ennek ellenére az

Alkotmánybíróság gyakorlata szerint [a Ptk. 28. | (3) bekezdés analógiájára] a

jogi személyek mindazon alapjogok alanyai lehetnek, melyek jellegüknél fogva

nemcsak természetes személyeket illethetnek meg. Ez vonatkozik a kisebbségi

önkormányzatokra is. Ugyanakkor eme alapjogi jogalanyiságot (mely az állammal

szembeni közjogi alanyi jogok meglétét jelenti) korlátozza a közjogi jogi

személyek esetén az állammal való szoros kapcsolatuk, vagyis az, hogy mintegy

az állam helyett látják el (önigazgatás útján) a rájuk bízott közfeladatot.

Tulajdonhoz való joguk például - a rendelkezésük alatt álló vagyontárgyak

legalább egy részének közfeladat ellátásához való kötöttsége miatt - nem élvez

teljes körû védelmet. Kérdéses, hogy ez az alkotmánybírósági álláspont

mennyire vonatkozik a kisebbségi önkormányzatokra. Visszásságot okoz, hogy egy

ilyen, a jogállás részét képezõ szabályozási elem évek óta hiányzik.

Az országos önkormányzat szervezete és mûködése, illetve ennek alapvetõ

szabályai hiányoznak a Nektv.-bõl. A jelenleg saját autonóm döntési körbe

tartozó szabályozást még csak el sem kell végeznie az országos

önkormányzatoknak, erre nem áll fenn jogi kötelezettségük. A szervezet és a

mûködés szabályozásának hiányát az állam - törvényességi felügyelet nem lévén

- számon sem kérheti. Az országos önkormányzat megszûnésének feltételei a

törvényben hiányosan szabályozottak, holott a Ptk. 29. | (1) szerint a

létrejövetel mellett a jogszabálynak ezt is kötelessége szabályozni. A Nektv.

egy megszûnési módozatot ismer: +35. | (1) Az országos önkormányzati közgyûlés

tagjainak megbízatása az új közgyûlés elsõ összehívása ülésének napjáig tart.

Az új közgyûlés alakuló ülését a közgyûlési képviselõk megválasztását követõ

30 napon belül össze kell hívni. (2) Ha új közgyûlést nem választottak, az

országos önkormányzat megszûnik.  Nem tudni tehát, hogy más, jogi személyeknél

vagy választott testületeknél élõ és szabályozott módozatok esetén mi a

helyzet (taglétszám lecsökkenése akár például egyre vagy csak az elektori

gyûlés által meghatározott szám alá, feloszlás kimondása stb.). E kérdések

szabályozása nélkül a törvény mind a kisebbséghez tartozók kisebbségi

önkormányzatok létrehozására irányuló alapjogát, mind más jogalanyoknak a

jogbiztonság iránti alkotmányos igényét, mind az államnak a közfeladatot

ellátó szervek és más jogi személyek alkotmányossági és törvényességi

ellenõrzésére irányuló, szintén alkotmányos igényét sérti. Ezt a terhet az

államalkotó tényezõt jelentõ közösségek szabályozását ellátó törvény hosszú

távon nem tudja elviselni.

1.1.11. A kisebbségi önkormányzatok vagyonára és mûködési költségeire

vonatkozó szabályok [melyek egy része magában a Nektv.-ben, más részük a

20/1995. (III. 3.) Korm. rendeletben található] hiányosságai - azaz, hogy

alapjában véve alkalmatlanok a kisebbségi önkormányzati rendszer egyenletes

színvonalú és esélyû mûködésének biztosítására - két fõ szempontban

foglalhatók össze: elõször, hogy e szabályok mind a mai napig önmagukban

állnak és a gazdasági alapoknak csak az általánosság szintjén mozgó kereteit

jelölik ki, olyan egyenlõtlen szerkezetû tökéletlen normák ezek, melyek a

kisebbségi önkormányzat oldalán álló jogokkal szemben nem állítanak

mennyiségében is kikényszeríthetõ kötelezettségeket; másodszor e szabályok a

kisebbségi önkormányzat mûködésének finanszírozását annak ellenére a

települési önkormányzatokhoz telepítik, hogy a Nektv. 55. | (2) bekezdése b)

pontja az Országgyûlés feladatává tette a kisebbségi önkormányzatok

mûködésének biztosítását. Ennek másik következménye az, hogy a kisebbségi

önkormányzatok napi mûködése a települési önkormányzatok döntésének függvénye,

e közjogi jogi személyek anyagi önállósága gyakorlatilag a nullához közelít.

A finanszírozással kapcsolatban két kérdést emelünk ki:

a) Az 59. | (1) bekezdése szerint +A kisebbségi önkormányzat feladat- és

hatásköre ellátásához szükséges - az illetékességi területén a helyi

önkormányzat tulajdonában lévõ - vagyont a helyi kisebbségi önkormányzat

használatába kell átadni. Ez nem akadályozhatja a helyi önkormányzat feladat-

és hatáskörének ellátását.  A (3) bekezdés pedig így rendelkezik: +A

használati jogra, az átadási eljárás rendjére a helyi önkormányzatok

vagyonával kapcsolatos rendelkezések általános szabályait kell megfelelõen

alkalmazni. 

A helyi önkormányzatok vagyonával kapcsolatos rendelkezések az Ötv. IX.

fejezetében találhatók, annak nincsenek általános szabályai. Különös szabályai

vannak, ezek közül egyiknek sem szabályozási tárgya használati jog és

ilyenfajta vagyonátadási eljárás. Szó van viszont az önkormányzatok

tulajdonosi jogállásáról, vagyontárgyai kategóriáiról (törzsvagyon, nem

törzsvagyon), bevételeirõl, a gazdálkodás alapvetõ szabályairól, annak

ellenõrzésérõl. Az 59. | (3) bekezdése - mivel nem alkalmazható szabályokra

utal - az általa szabályozni hivatott jogviszonyok szabályozását nem végzi el,

ez visszásságot okoz.

b) A jogforrási szint elégtelenségét vetik fel a 20/1995. (III. 3.) Korm.

rendelet egyes szabályai, merthogy részben törvényi szabályozásra tartozó

tárgyköröket szabályoz e rendelet. Ilyenre példaként hozható fel a

közalapítvány tételének szabályozása. A rendelet 8. | (6) bekezdése szerint a

helyi kisebbségi önkormányzat az államháztartáson kívülrõl származó

pénzeszközök felhasználására közalapítványt is létrehozhat, továbbá e

pénzeszközökkel az egyesületek gazdálkodására vonatkozó szabályok szerint is

bánhat.

Három körülményt kell itt figyelembe venni. Egyrészt a közalapítvány

létrehozására jogosultak körének meghatározása törvényi szintû szabályt

igényel. [Lásd: Ptk. 74/G. |] Másrészt: a Ptk. 74/G. | (4) bekezdése szerint

közalapítvány létrehozására jogosult szervek alapítványt csak közalapítvány

formájában hozhatnak létre. Ez a kisebbségi önkormányzatra nézve korlátozó

szabály, melynek meghozatalára ismét csak törvény jogosult. Végül: a Ptk.

74/G. | (1) bekezdése értelmében közalapítványt közfeladat ellátásának

folyamatos biztosítása céljából lehet csak alapítani. A (2) bekezdés szerint

közfeladatnak az az állami vagy helyi önkormányzati feladat minõsül, melynek

ellátásáról jogszabály alapján az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kell

gondoskodnia (kötelezõen ellátandó közfeladat). Nem világos tehát, hogy a

helyi kisebbségi önkormányzat milyen feladat ellátására hozhat létre

közalapítványt. Az sem világos továbbá, hogy az országos kisebbségi

önkormányzat viszont miért nem hozhat létre közalapítványt.

1.1.12. A kisebbségi önkormányzat vagyonával kapcsolatos további nagyon fontos

kérdéskör az adósságrendezési eljárásról szóló törvény. Három problémacsoport

tartozik ide:

a) a hatály kérdése: azaz kiterjed-e a kisebbségi önkormányzat fizetésképtelen

helyzetére e törvény. Itt ismét elõkerül az Ötv.-ben utalt jogszabály

hatályának kérdése. A Nektv. 24. |-a által alkalmazni rendelt Ötv. a 90. |-ban

így rendelkezik: +(3) A helyi önkormányzat adósságrendezési eljárásáról külön

törvény rendelkezik.  <|>Ha az utalt szabályt az Ötv. részének tekintjük

(corpus separatum) és e törvényt is - megfelelõen - alkalmazni rendeljük a

kisebbségi önkormányzatokra, akkor azzal szembesülünk, hogy e viszonyokra a

törvény alkalmazhatatlan. Ha nemmel válaszolunk (a belügyminiszter

jogértelmezését elfogadva), akkor felvetõdik a kérdés, hogy nem áll-e fent

mulasztás ezen társadalmi viszonyok szabályozatlansága miatt;

b) a törvény alkalmazása során - minthogy egyetlen rendelkezése sem érinti ezt

- hogyan érvényesülnek a kisebbségi önkormányzat jogai, például a kisebbségi

önkormányzatot érintõ költségvetésirendelet-módosítások.

c) a probléma elõremutató rendezése érdekében elõ kell készíteni az

adósságrendezés-jellegû szabályoknak a Nektv.-be való beleillesztését.

1.1.13. A kisebbségi települési önkormányzatokkal kapcsolatosan az alapvetõ

szabályok megváltoztatása nélkül két problémát kell megvizsgálni.

a) A települési önkormányzati státusz elnyeréséhez szükséges szavazati

arányról van szó, azaz arról, hogy ennek megállapításánál a település

polgármesterét figyelembe kell-e venni, vagy nem. Egy konkrét eset kapcsán a

Legfelsõbb Bíróság ugyan az ügyet kisebbségi szempontból kedvezõ ítélettel

zárta le, nem látjuk akadályát, sõt kifejezett szükségét látjuk annak, hogy a

települési státusz szabályozása részletesebbé és egyértelmûbbé váljék. Például

annak figyelembevételét is meg kell fontolnia a jogalkotásnak, hogy kisebbségi

jelöltként megválasztott polgármestert ki kell-e zárni (mint nem települési

képviselõt) ebbõl a döntésbõl.

b) A települési önkormányzat létrehozásáról szóló döntésre jelenleg fennálló

jogvesztõ határidõ [az Ötv. 102/B. | (1) bekezdése értelmében a képviselõ-

testület alakuló ülésén lehet átalakulni települési kisebbségi önkormányzattá]

eltörlését javasoljuk a következõk miatt. A kisebbségi települési

önkormányzatok létrehozása szempontjából szóba jöhetõ testületeket kislistás

választáson választják meg. Ennek megfelelõen egy képviselõ lemondása, vagy

mandátumának más módon való megszûnése esetén helyére a listán soron következõ

lép és elképzelhetõ, hogy e változással állnak elõ a települési önkormányzattá

alakuláshoz szükséges arányok. Nem indokolt az ilyen (bár nyilván nem

nagyszámú) testületeket elvágni az átalakulás lehetõségétõl.

E két javaslat a törvényi szabályozás racionalitását hivatott növelni, ezáltal

célszerûbbé válhat ezen intézmény. Ugyanakkor nem szabad arról megfeledkezni,

hogy a települési kisebbségi önkormányzattá való átalakulás intézményének

akkor van egyáltalán értelme, ha az a települési önkormányzat jogállásában és

helyzetében valamilyen (lehetõleg pozitív) változással jár. Ha e változások

olyanok, amelyeket a település az Alkotmány és az Ötv. által biztosított

autonómiája alapján is elérhet (önként vállalt feladatok ellátása, központilag

támogatott kisebbségi feladatok ellátása), vagy olyanok, melyeket a Nektv.

egyébként is biztosít (nyelvhasználati jog a települési önkormányzat ülésein),

akkor ezen intézménynek értelme nincsen. A törvényben való további fenntartása

visszásságot nem eredményez, hiszen az átalakulás nem kötelezõ, csak

választható lépés.

1.2.

EGY MÁSIK ALTERNATÍVA

Az országgyûlési biztos éves beszámolója mûfaját tekintve nem tudományos mû,

hanem arra szolgál, hogy a törvényhozó testületet tájékoztassa arról, hogy az

általa korábban megalkotott normák milyen mértékben hatályosulnak, illetve

milyen jogalkotási és jogalkalmazási intézkedések szükségesek az elérni kívánt

célok megvalósítása érdekében.

Ahhoz azonban, hogy a kisebbségi biztos e követelményeknek eleget tegyen, az

+átlagnál  gyakrabban kénytelen elméletinek tûnõ kérdéseket megfogalmazni,

annak érdekében, hogy a gyakorlatban jelentkezõ problémákra

válaszlehetõségeket vázolhasson fel. Ilyen elvi (elméleti) kérdés a kisebbségi

önkormányzat, mint szervezet és a kisebbségi (kulturális) autonómia, mint

intézmény pontosabb definiálása.

Az 1993-ban megalkotott LXXVII. törvény erre a kérdésre nem adott egyértelmû

választ, aminek de lege lata (a gyakorlatban való érvényesülés) és de lege

ferenda (az elõkészület alatt lévõ módosítás) szempontjából is döntõ

jelentõsége van.

Az elmúlt mintegy másfél évben csupán néhány esetben éltem az Obtv. 25. |-a

által létrehozott hatáskörrel, amely lehetõvé teszi számomra jogalkotásra

vonatkozó javaslatok megfogalmazását.

Ennek oka igen egyszerû. A kisebbségi joganyag az egész rendszert meghatározó,

domináns része a kisebbségi törvény és az ehhez több-kevesebb intenzitással

kapcsolódó más jogszabályok. A szabályozás során jelentkezõ visszás helyzetek

kiküszöbölésére két lehetõség adódna. Vagy a törvény (és környezete) egyes

visszás rendelkezései +folyamatos  módosítgatásának kezdeményezése a

legkülönbözõbb jogalkotónál, vagy - miután egymáshoz kapcsolódó

jogintézményrendszerrõl van szó - a teljes joganyag átfogó módosításának

kezdeményezése. Ez utóbbi igen komoly kodifikátori feladat, amelyet annak

komplexitása miatt a biztosi apparátus egyedül nem vállalhat magára, csak

különbözõ fõhatóságok tevékeny közremûködésével.

Ez utóbbira irányuló folyamatos kísérletünk mérsékelt eredménye indított arra,

hogy beszámolómban legalább iniciáló jelleggel, a javaslatok teljes

kidolgozásának igénye nélkül, de - amint azt jeleztük - nemcsak az alkotmányos

visszásságokra szorítkozva, hanem bõvebben kifejtettük véleményünket.

ÁTOMPA = A JAVASLATOK ALAPGONDOLATAI

ÁTOMPA = Az Alkotmány 68. |-a - az alapvetõ jogok között - tartalmazza a

nemzeti és etnikai kisebbségek jogaira vonatkozó rendelkezéseket, bár nem

minden itt található rendelkezés alanyi jogi szerkezetû. Az (1) bekezdés

szerint a kisebbségek államalkotó tényezõk, részesei a nép hatalmának. A (2)

bekezdés szerint a Magyar Köztársaság védelemben részesíti a kisebbségeket. A

(4) bekezdés szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos

önkormányzatokat hozhatnak létre.

A Nektv. preambuluma azokat a célokat és körülményeket tartalmazza, amelyek

elérése érdekében, illetve figyelembevételével az Országgyûlés magát a Nektv.-

t megalkotta. A preambulum megállapítja, hogy az önkormányzatok a demokratikus

rendszer alapját képezik, valamint, hogy a kisebbségi önkormányzatok

létrehozását, tevékenységét és az ezáltal megvalósuló kulturális autonómiát az

Országgyûlés a kisebbségek sajátos jogérvényesítése egyik legfontosabb

alapfeltételének tekinti.

E rendelkezések összevetésébõl következik, hogy az Alkotmányban biztosított,

önkormányzatok létrehozásához való jog alapvetõ rendeltetése a kulturális

autonómia biztosítása. A kisebbségi önkormányzatok rendszere ezáltal csak

akkor éri el az Alkotmány és a törvényi szabályozás által kitûzött célokat, ha

tartalmában teljes kulturális autonómiát biztosít. És ez a kulturális

autonómia a kisebbségi jogok érvényesítésének (egyik legfontosabb)

alapfeltétele, megvalósítása - a Nektv. preambulumának jelenlegi szövegezése

mellett - tehát megkerülhetetlen.

A fenti szemlélet nem abból a feltételezésbõl indul ki, hogy kulturális

autonómiának a mindenkor hatályos kisebbségi önkormányzati rendszer

tevékenysége tekintendõ, hanem abból, hogy (figyelemmel az Alkotmány

ismertetett rendelkezésein nyugvó aktív kisebbségvédelmi rendszer

mûködtetésének követelményére) a kulturális autonómiának, mint minden

autonómiának bizonyos tartalmi jegyei vannak. Ezek nélkül az autonómia csak

nevében az, valójában nem. E tartami jegyek szerint autonómia akkor áll fenn,

ha az adott testület számára bizonyos +fennhatósági  területeket biztosít a

jog.

ÁTOMPA = KULTUR|LIS AUTON-MIA

ÁTOMPA = E területek meghatározása során nem alkalmazhatóak feltétel nélkül a

hagyományos közigazgatási önkormányzatokra vonatkozó kritériumok. A

funkcionális autonómia körében megragadhatónak látszik ugyanakkor az, hogy

szükséges egy meghatározott ügykör (feladatkör) megjelölése, amelyben csak az

önkormányzat hozhat döntést. Mivel kulturális (azaz mûvelõdési)

önkormányzásról van szó, e döntéskör a széles értelemben vett mûvelõdési,

oktatási, nyelvi kérdések körében határozható meg. Másként megközelítve: abban

a körben, amelyet a kisebbségként (kisebbségi közösségként) létezéshez és a

kisebbségi önazonosság megõrzéséhez elengedhetetlenül szükséges döntések

meghozatala és az ehhez szükséges alapvetõ közszolgáltatások biztosítása

jelent. Szükség van a feladatok ellátásához és a mûködéshez szükséges bevétel

és vagyon biztosítására (financiális autonómia). Az állammal szembeni közjogi

jogviszony meghatározására és a szervezeti fennhatóság biztosítására is

(szervezeti autonómia).

Összefoglalva: a két legfontosabb autonómia-összetevõ, a funkcionális és a

gazdasági önállóság vár a leginkább tisztázásra a törvényhozás részérõl.

KISEBBSÉGI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK, KISEBBSÉGI INTÉZMÉNYEK FENNTARTÁSA

Az Ötv. 8. | (1) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai

érvényesítésének a biztosítása a települési önkormányzatnak kötelezõen

ellátandó önkormányzati feladata. Ezzel összhangban rendelkezik úgy a helyi

önkormányzatok adósságrendezésérõl szóló 1996. évi XXV. törvénynek az alapvetõ

lakossági szolgáltatásokról szóló Melléklete 13. és 15. pontja, hogy ilyen

szolgáltatás a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése,

általános iskolai nevelése és oktatása, illetve a nemzeti és etnikai

kisebbségi középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátás. Ezen alapvetõ

kisebbségi közszolgáltatások tehát a települési és a területi önkormányzatok

által kötelezõen ellátandó, alapvetõ lakossági szolgáltatást jelentõ

közfeladatok. Az Ötv. 81. | (1) bekezdése szerint +az önkormányzat a helyi

lakosság szükségleteibõl és a jogszabályokból adódó feladatait saját

költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával,

szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el . A kötelezõen

ellátandó feladathoz természetesen az önkormányzat költségvetési támogatásra

jogosult.

Ezzel szemben milyen jogai (milyen fennhatóságai) vannak a helyi és országos

kisebbségi önkormányzatoknak? A Nektv. 27. | (3) bekezdése alapján +a helyi

kisebbségi önkormányzat saját hatáskörében - a rendelkezésére álló források

keretei között - intézményt alapíthat és tarthat fenn, különösen:

a) a helyi közoktatás;

b) a helyi írott és elektronikus média;

c) a hagyományápolás;

d) a közmûvelõdés területén .

A 37. | szerint +az országos önkormányzat - törvények keretei között -

önállóan dönt: [-] <|>j) intézményei megalapításáról, ezek szervezeti és

mûködési szabályairól, fenntartásáról, mûködtetésérõl; 

Az idézett rendelkezések hasonlósága látszólagos. A Nektv. rendelkezései

mögött nincsen feladatot meghatározó szabály. Az intézményalapítás joga a

kisebbségi önkormányzatot mint jogi személyt egyébként is megilletné. Az

önálló intézményalapítás gazdasági alapjai távolról sincsenek meg. Az intéz-

ményalapítással a feladat mint önként vállalt feladat nem feltétlenül kerül a

finanszírozást biztosító állami garancia alá. Az autonómia elvben adott, de a

feladat ellátásához szükséges gazdasági, financiális autonómia hiányzik.

A kisebbségek sajátos (kisebbségi léthez kapcsolódó) közszolgáltatási igényei

kielégítésében a kisebbségi önkormányzat nagyjából a következõ három módon

vehet részt.

a) A feladatot a helyi önkormányzat látja el, a kisebbségi önkormányzat a

legfontosabb kérdésekben egyetértési joggal rendelkezik (jelenlegi

megoldás).

b) A kisebbségi közszolgáltatást a helyi és a kisebbségi önkormányzat

társulásán nyugvó intézmény látja el, a társulás vagy kötelezõ

intézményirányító társulás vagy a költségvetés által támogatott, de nem

kötelezõ társulás lehet (ez a jelenlegi rendszerben részben benne rejlõ, a

kötelezõ jelleg új).

c) A szolgáltatást nyújtó intézményt a kisebbségi önkormányzat tartja fenn. Ez

nem azonos azzal, hogy intézményt alapíthat és tarthat fenn (ha rendelkezik

ennek forrásával), hanem azt jelenti, hogy a helyi önkormányzattól az

intézményt átveszi - ez kötelezõ intézményátadás (az önkormányzati jogok

erõsebb korlátozásával jár, teljesen új elem).

ad a) Az egyetértési jog mibenlétérõl többször esett szó, itt most nem térünk

ki rá részletesen.

ad b) A helyi önkormányzatok társulásra való kötelezése ma alkotmánymódosítást

igényelne. Az új alkotmány szövegtervezete a 142. | (3) bekezdésében

törvénynek lehetõvé tenné, hogy a helyi önkormányzat közigazgatási feladatának

ellátására társulás létrehozását kötelezõvé tegye. A jelenlegi alkotmányos

keretek között is kivitelezhetõ olyan megoldás (ez csak a Nektv. és az Ötv.

módosítását és a költségvetési törvény megfelelõ kiegészítését igényli), mely

szerint a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat (akár helyi, akár

országos) meghatározott kisebbségi feladat ellátására való társulása (vagy az

ebben a formában mûködtetett intézmény), a költségvetés támogatását vonja maga

után.

ad c) Ez a fajta intézményátadás nem ismeretlen a magyar jogban. A közoktatási

törvény 88. | (8) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a települési

önkormányzat saját intézményével addig ellátott megyei (fõvárosi) közoktatási

feladat további ellátását nem vállalja és errõl a megyét (fõvárost) értesíti.

Mivel a feladatellátás (közszolgáltatás-nyújtás) kötelezettje a megye

(fõváros), õ az átvételt nem tagadhatja meg. A települési önkormányzat

ugyanakkor köteles az addigi feladatellátást szolgáló intézményt a megyének

(fõvárosnak) ingyenes használatába átengedni, amennyiben azt a megye (fõváros)

kéri. Ez az a jogintézmény, amelyet a közoktatási törvény 1996. évi módosítása

során a kisebbségi biztos kibõvíteni javasolt az országos kisebbségi

önkormányzatok átvételre jogosultkénti bevonásával. A minisztérium ellenállása

folytán a javaslat akkor nem került a módosítást szolgáló törvénytervezet

szövegébe.

Az önálló intézményfenntartás és mûködtetés természetesen csak akkor valósul

meg, ha egyrészt ez nemcsak az országos önkormányzatok bevonását jelenti,

másrészt megteremtõdik az intézményfenntartásban részt vevõ kisebbségi

önkormányzatok feladatellátásra alkalmassá tétele, azaz kellõ finanszírozása.

INTÉZMÉNY FENNTARTÁSÁBAN RÉSZT VEVÕ KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSA

A kisebbségi önkormányzatok tevékenységük finanszírozásához jelenleg egy

biztos forrásra számíthatnak: ez az Országgyûlés által meghatározott

támogatás. Minden más bevételi forrásuk a Nektv. vagy a 20/1995. (III. 3.)

Korm. rendelet szerint csak lehetõség. A kisebbségi önkormányzati rendszer

finanszírozását megnyugtatóvá olyan megoldás tenné, melyben a települési

önkormányzattól feladatot átvevõ, vagy más önként vállalt feladatot ellátó

kisebbségi önkormányzat nemcsak a feladattal esetlegesen õt megilletõ

normatívát kapná meg, hanem a feladatellátáshoz kapcsolódó járulékos

költségeinek fedezésére szabadon felhasználható központi forráshoz is jutna (a

helyi önkormányzatokat lakosságszámhoz kötötten megilletõ általános

normatívához hasonló módon). E megoldás értelemszerûen különbséget tenne

kisebbségi önkormányzatok között, de ez indokolható különbségtétel lenne, mert

valóságos feladatellátáshoz kötõdne.

2.

AZ ANTIDISZKRIMINÁCIÓS JOG

JELENLEGI ÁLLAPOTA ÉS TOVÁBB-

FEJLESZTÉSÉNEK LEHETSÉGES IRÁNYAI

Az 1995-1996-ban benyújtott beadványok több mint fele a kisebbséghez tartozás

miatt elszenvedett hátrányos megkülönböztetés orvoslását kérte a kisebbségi

biztostól. Ezek az ügyek azt tanúsítják, hogy a diszkrimináció létezõ

társadalmi probléma, mely ellen minden szükséges eszközzel fel kell lépni.

Annak érdekében, hogy ez a fellépés minél hatékonyabb legyen, elsõdleges

feladat a diszkriminációnak tekinthetõ megkülönböztetés definiálása a jog-

alkotás és a jogalkalmazás területén, valamint a hátrányos megkülönböztetés

közvetlen és közvetett formájának meghatározása. Az egységes fogalomrendszer

kialakítását követõen annak vizsgálata szükséges, hogy a diszkriminatív

jelenségek a nem megfelelõ jogalkalmazás következményei, vagy pedig a

jogalkotás hiányosságai teszik lehetõvé létrejöttüket.

2.1. álláspontom szerint a jogalkotás tekintetében közvetlen diszkrimináció

valósul meg jogszabály rendelkezésén alapuló faj, szín, nem, politikai vagy

egyéb meggyõzõdés, nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás szerinti

hátrányos megkülönböztetés esetén. Közvetett diszkrimináció áll fenn, ha a

jogszabály önmagában nem diszkriminatív, de olyan környezetben, illetve

feltételek mellett érvényesül, hogy az elõbbi csoportképzõ ismérvekkel

meghatározható kör túlnyomó része nem tud eleget tenni az elõírásoknak, így

elsõsorban õket érinti hátrányosan. A kisebbségek esetében a meg nem felelés

oka gyakran a hátrányos szociális helyzet, az alacsony iskolai végzettség.

Sajnálatosan jellemzõ ez a helyzet a halmozottan hátrányos helyzetben élõ

cigány kisebbségre. Az ilyen esetekben a jogszabály kisebbségekkel szembeni

diszkriminatív jellege nem állapítható meg. A jogalkotónak ekkor nem a

kisebbségek hátrányos megkülönböztetésének tilalma, hanem azon alkotmányos

rendelkezés alapján kell eljárnia, mely kimondja, hogy a Magyar Köztársaság a

jogegyenlõség megvalósulását az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó

intézkedésekkel is segíti. Ha azonban az eltérõ kulturális gyökerek, a sajátos

tradíciórendszer, a kisebbségi lét az elsõdleges oka annak, hogy valamely

jogszabályban meghatározott feltételnek a kisebbséghez tartozók túlnyomó része

nem tud eleget tenni, és ezért éri õket hátrány, a közvetett diszkrimináció

annak ellenére fennállhat, hogy a rendelkezés nem eleve, tartalmánál fogva

alkotmányellenes. Vizsgálataim során a kisebbségi jogokkal kapcsolatos

visszásságnak tekintem, ha valamely jogszabály önmagában nem, de más

rendelkezésekhez való viszonyában diszkriminatív.

2.1.1. Tekintettel arra, hogy a diszkrimináció elsõsorban a cigány

kisebbséggel szemben fellépõ jelenség, az 1125/1995. (XII. 12.) Korm.

határozat a cigány kisebbséget érintõ külön diszkrimináció-ellenes program

megalkotását írta elõ a Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium

számára. A program elõterjesztésében a minisztériumok azt az álláspontot

képviselték, hogy kifejezetten cigány kisebbséget érintõ jogszabályok nem

alkothatóak, mivel minden jogszabály érinti valamilyen módon a cigányságot is.

A hátrányos megkülönböztetés tilalmából eredõen a jogszabályok nem

szabályozhatják a cigányság életviszonyait, hanem általános feltételeket

állapítanak meg mindenkire nézve. Ezek a megállapítások alapvetõen

helytállóak, azonban néhány ponton kiegészítésre szorulnak.

2.1.2. A jogalkotás során valóban nem határozható meg a jogszabályok hatálya

úgy, hogy az csak a cigány kisebbségre vonatkozzon. Ez azonban nem zárja ki

azt, hogy a cigányság esetében - hasonlóan bármilyen más társadalmi csoporthoz

- létezhetnek olyan speciális élethelyzetek, melyet csak a jog eszközeivel

lehet rendezni. A jogalkotó alkotmányos kötelezettsége ezeket a szabályozást

igénylõ társadalmi viszonyokat felismerni és szabályozni. Ilyen szabályozást

igénylõ társadalmi viszony lehet a kisebbségek hátrányos megkülönböztetése. A

jogalkotó ennek kapcsán két technikát követhet: vagy magát a hátrányos

megkülönböztetés alapjául szolgáló élethelyzetet alakítja át jogalkotás útján,

vagy a hátrányos megkülönböztetést tilalmazó és a sérelmet hatékonyan

szankcionáló szabályokat alkot a diszkrimináció megelõzése érdekében. Az

elõbbi eset az ún. pozitív diszkrimináció, amikor a szélesebb értelemben vett

társadalmi egyenlõség és az esélyegyenlõség biztosítása érdekében a jogalkotó

elõnyben részesít bizonyos személyeket és szempontokat. Az utóbbi szabályozási

forma az antidiszkriminációs jogalkotás.

2.3. Az antidiszkriminációs jogalkotás két szabályozási technikát ismer: külön

törvényben vagy más tárgykörû törvény szakaszai közé építve találhatóak a

diszkrimináció-ellenes rendelkezések. A külön szabályozás példájaként

szolgálhat az angol Race Relations Act, mely meghatározza és szankcionálja a

diszkrimináció közvetlen és közvetett formáját is. A magyar jogrendszer más

szabályozási módot követ, nincs külön diszkrimináció-ellenes törvény. A

legfelsõbb jogforrás, az Alkotmány tilalmazza a hátrányos megkülönböztetést az

emberi, illetve az állampolgári jogok területén faj, szín, nem, nyelv, vallás,

politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni,

születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel alapján. Az

Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) sz. határozata értelmében az Alkotmány

70/A. | (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az

alapvetõ állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a

különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész

jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi

jogok, illetõleg az alapvetõ állampolgári jogok közé. Ezt az elvet követve az

Alkotmánybíróság 1990 és 1995 elsõ féléve között 47 olyan határozatot hozott,

melyben a diszkrimináció tilalmába ütközõ alkotmánysértést állapított meg. Az

1969. évi 8. törvényerejû rendelet útján kihirdetett a faji megkülönböztetés

valamennyi formájának kiküszöbölésérõl kelt nemzetközi egyezményben

Magyarország kötelezettséget vállalt arra, hogy bármely személy, csoport vagy

szervezet által alkalmazott faji megkülönböztetést minden megfelelõ eszközzel

- szükség esetén törvényhozás útján is - megtilt és megszüntet. A Nektv. 3. |

(5) bekezdése értelmében a kisebbségek mindennemû hátrányos megkülönböztetése

tilos. Ezek a szabályok a diszkrimináció általános érvényû tilalmát mondják

ki. Alkalmasak arra, hogy meggátolják a közvetlen diszkriminációt megvalósító

jogszabályok létrejöttét, illetve az ilyen szabályok érvényesülését. A

hatályos jogszabályok és a meglévõ alkotmányvédelmi eszközök elegendõ

garanciát jelentenek a kisebbségek közvetlen jogszabályi diszkriminációjának

kizárásához.

2.3.1. A jogrendszer antidiszkriminatív jellege azonban csak akkor érvényesül

a gyakorlatban, ha a közvetlen jogszabályi diszkrimináció tilalmán túl egyéb

garanciákat is tartalmaz. A hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezéseket

ki kell egészíteni megfelelõ eljárási renddel és szankciórendszerrel. A

Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium álláspontja szerint a

meglévõ jogi eszközök elégségesek a hátrányos megkülönböztetés elleni

fellépésre, a diszkrimináció a helytelen jogalkalmazás következménye.

Megítélésem szerint a diszkrimináció csak abban az esetben tekinthetõ pusztán

a jogalkalmazás következményének, ha a jogrendszer biztosítja a jogilag

lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen. Ez csak akkor

valósulhat meg, ha a jogalkalmazás során tapasztalható hátrányos

megkülönböztetés feltárására a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok

ellenõrzésére a bekövetkezett sérelmek szankcionálására és kompenzálására

megfelelõ szabályrendszer jön létre. Az elmúlt években alkotott

kisebbségvédelmi és diszkrimináció-ellenes jogszabályok megteremtették ennek a

szabályrendszernek az alapjait, ez azonban nem jelentheti azt, hogy az

antidiszkriminatív jogalkotás folyamata lezárható lenne. A jogalkotó

kötelessége megalkotni az Alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését biztosító

jogszabályokat. Az Alkotmány 70/A. | (3) bekezdése kimondja, hogy a hátrányos

megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti. Ezzel szemben a hatályos

joganyagban alapvetõ életviszonyokat szabályozó törvények (például: a

közoktatásról szóló törvény) nevesített szankció nélkül tartalmazzák a

kisebbségek hátrányos megkülönböztetésének tilalmát. Megítélésem szerint a

diszkrimináció nem önmagában jogalkalmazási probléma, létrejöttében szerepet

játszik a szabályozás hiányos volta is. A hátrányos megkülönböztetés tilalmát

általánosságban tartalmazó jogszabályokat ki kell egészíteni megfelelõ

hatékonyságú szankciókkal.

általánosan elfogadott nézet, hogy a hátrányos megkülönböztetés négy fõ

területeként a személyi, hivatali (hatósági), foglalkoztatási és a kulturális

diszkriminációt jelölik meg. Az irodámhoz érkezett beadványok elsõsorban

hivatali diszkriminációt panaszolnak.

A RENDõRSÉGI ELJÁRÁS SORÁN ALKALMAZOTT DISZKRIMINÁCIÓ

A rendõrségi eljárás során alkalmazott hátrányos megkülönböztetés a

kisebbséggel szembeni diszkrimináció legsúlyosabb megjelenési formája. A

beadványok tanúsága szerint ez a jelenség a kisebbségek közül elsõsorban a

cigányságot érinti. A rendõrségi eljárásban a jogszabályokban meghatározott

keretek közt lehetõség van az alapvetõ jogok korlátozására, ezért különösen

nagy hátrányt tud okozni a hatáskörök elõítéletes, visszaélésszerû gyakorlása.

Egyes rendõrök ilyen jellegû cselekményeibõl nem vonható le az a

következtetés, hogy a rendõrség elõítélettel viseltetik a kisebbségekkel

szemben, arra azonban felhívják a figyelmet, hogy a személyi állomány képzése

során nagyobb hangsúlyt kell fektetni a gondolkodásmód formálására, az

alkalmatlan személyek kiszûrésére. A rendõrség részérõl tapasztalt bármilyen

hátrányos megkülönböztetés esetén fel kell lépni a törvényes állapot

helyreállítása, és a cselekmény elkövetõinek felelõsségre vonása érdekében. A

rendõrség és a kisebbségek, különösen a cigány kisebbség közti bizalmi viszony

azonban nem teremthetõ meg pusztán az esetleges jogsértések orvoslásával,

hanem mélyebb, szemléletmódbeli változtatást igényel.

A FOGLALKOZTATÁS TERÜLETÉN JELENTKEZÕ DISZKRIMINÁCIÓ

Kiemelt figyelmet érdemel a foglalkoztatás területén jelentkezõ hátrányos

megkülönböztetés vizsgálata is. A foglalkoztatás területén visszásságnak

tekintem a munkaviszony létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadását,

valamint a hátrányos megkülönböztetést a munkaviszonyból származó jogok és

kötelezettségek területén a munkavállaló nemzeti vagy etnikai kisebbséghez

tartozása miatt. A munkajogi szabályokról megállapítható, hogy csak akkor

tesznek eleget a hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos

kötelezettségének, ha reális lehetõséget biztosítanak a munkavállalónak a

munkáltató sérelmes intézkedése elleni fellépésre, valamint megfelelõ

kompenzációs és szankcionáló szabályokat tartalmaznak.

A munkaviszony fennállása alatt tapasztalható diszkrimináció vizsgálata

alapján a következõ megállapítások tehetõk. A Munka Törvénykönyvérõl szóló

1992. évi XXII. törvény 5. | (1) bekezdése kimondja: +A munkaviszonnyal

kapcsolatban tilos hátrányos megkülönböztetést alkalmazni a munkavállalók

között nemük, koruk, nemzetiségük, fajuk, származásuk, vallásuk, politikai

meggyõzõdésük, munkavállalói érdekképviseleti tagságuk, vagy ezzel összefüggõ

tevékenységük, továbbá minden egyéb, a munkaviszonnyal össze nem függõ

körülmény miatt.  Ez a rendelkezés a magyar jogrendszerben sajnálatos módon

egyedülálló eljárási garanciákkal egészül ki. A hátrányos megkülönböztetés

tilalmának megszegésével kapcsolatos vita esetén a törvény a bizonyítási

kötelezettséget és terhet a munkáltatóra hárítja. Ennek a rendelkezésnek azért

van nagy jelentõsége, mert más jogviszonyokban a diszkrimináció elleni

fellépést gyakran a bizonyítás nehézségei nem teszik lehetõvé. A tárgyalást,

ha külön intézkedésre nincs szükség, a keresetlevélnek a munkaügyi bírósághoz

érkezésétõl számított tizenötödik napon belül kell kitûzni. A jogsérelem így

gyors eljárás során, nem elhúzódó per keretében orvosolható. Amennyiben a

hátrányos megkülönböztetés a munkaviszony jogellenes megszüntetését jelenti, a

munkavállalót kérelmére eredeti munkakörében kell továbbfoglalkoztatni,

valamint meg kell téríteni elmaradt munkabérét és felmerült kárát. A munkaügyi

ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény értelmében a munkáltatóval szemben

50 000 Ft-tól 1 000 000 Ft-ig terjedõ munkaügyi bírság szabható ki. Az egyes

szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet is szankcionálja a

diszkriminatív intézkedést, elõírja, hogy a dolgozók érdekeinek megsértése

miatt a munkáltató 30 000 forintig terjedõ szabálysértési bírsággal sújtható.

Ezek az anyagi és eljárásjogi szabályok a munkaviszony fennállása alatti

diszkrimináció elleni fellépést alapvetõen biztosítják. Ennek ellenére a

foglalkoztatási diszkrimináció továbbra is közrejátszik a már így is nagyon

magas munkanélküliségi rátájú cigány kisebbség tagjainak - gyakran a

jogszabályok elõírásait durván megsértõ - elbocsátásában. A foglalkoztatási

diszkrimináció visszaszorítása érdekében az elsõdleges feladatnak a

munkavállalók jogérvényesítési készségének fokozását tekintem. A

munkavállalókban tudatosítani kell, hogy rendelkezésükre állnak a szükséges

jogi eszközök a sérelmes munkáltatói döntések orvoslására. Ennek szükséges

feltétele a munkaügyi ellenõrzés eddiginél hatékonyabb mûködése, mely képes

felderíteni, és kellõ szigorral szankcionálni a diszkriminatív jelenségeket.

A kisebbségek esetében a munkaviszony fennállása alatti diszkrimináció mellett

a másik jellemzõ sérelem az alkalmazásnak, a munkaviszony létesítésének

jogellenes, diszkriminatív megtagadása. Az ilyen jellegû hátrányos

megkülönböztetés esetében nem jön létre munkaviszony, így a munkavállalók

védelmét szolgáló jogszabályi rendelkezések nem alkalmazhatóak. A hátrányos

megkülönböztetés tilalma megtartásának ellenõrzése a munkaügyi felügyeletek

hatáskörébe tartozik. Legerõsebb jogi eszközük a munkáltatóval szemben

alkalmazható munkaügyi bírság és szabálysértési pénzbírság. A sérelmet

szenvedett a személyhez fûzõdõ jogainak megsértése miatt pert indíthat, és

kártérítést követelhet a polgári jog általános szabályai alapján. |lláspontom

szerint a polgári jog önmagában nem alkalmas az ilyen típusú sérelmek

orvoslására. A polgári jog jogpolitikai célja a jogalanyok vagyoni és ezzel

összefüggõ személyi viszonyainak szabályozása, az ilyen természetû

konfliktusok feloldása, ennek megfelelõen alapvetõen reparatív jellegû jogág.

Ezzel szemben a hatékony antidiszkriminatív jogvédõ mechanizmusnak olyan

közjogi jellegû jogszabályokra kell épülnie, melyek elsõdlegesen a normasértõ

magatartások megelõzését, a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok

ellenõrzését célozzák, tehát döntõen preventív jellegûek. A polgári jogi

viszonyokban, ahol tipikusan mellérendelt viszonyban álló felek vesznek részt,

a per eldöntéséhez szükséges tényeket annak kell bizonyítania, akinek

érdekében áll, hogy azokat a bíróság valónak fogadja el. A munkaviszony

létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadása miatt indított perekben

azonban nem egyenrangú felek vesznek részt. A leendõ munkavállaló

kiszolgáltatott helyzetben van a munkáltatóhoz képest, ezért nem indokolt a

bizonyítási kötelezettségnek és tehernek a munkavállalóra hárítása. További

problémát jelent, hogy az ilyen perek nem gyorsított eljárás keretében

folynak, gyakran évekig elhúzódó perre kell számítania annak, aki jogi úton

kívánja orvosolni a diszkriminációt. A hátrányos megkülönböztetést

elszenvedettek nagy részének nincs reális lehetõsége arra, hogy az elméletileg

rendelkezésére álló jogi eszközöket a gyakorlatban is igénybe vegye. A

hatályos szabályok nem biztosítják a jogilag lehetséges védelmet a

munkaviszony létesítésénél jelentkezõ elõítéletességgel szemben. A

diszkrimináció nem tekinthetõ önmagában a jogszabályok helytelen alkalmazása

következményének, mivel a jogi szabályozás hiányosságai teszik azt lehetõvé. A

jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 17. |-a értelmében jogszabályt kell

alkotni, ha azt a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári

jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása szükségessé

teszi. Az eddigi vizsgálatok azt mutatják, hogy ezek a feltételek fennállnak,

a törvényi szabályozás elkerülhetetlen.

A kisebbségi biztos az antidiszkriminációs jogalkotás keretében az alábbi

módosításokat tartja megfontolásra érdemesnek:

a) A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosítását arra

vonatkozóan, hogy az alkalmazás (munkaviszony létesítés) hátrányos

megkülönböztetés tilalmába ütközõ megtagadása a munkaviszonyból származó perek

eljárási szabályai szerint legyen elbírálható;

b) A Munka Törvénykönyvérõl szóló 1992. évi XXII. törvény módosítását arra

vonatkozóan, hogy a munkáltató köteles legyen a munkavállaló

foglalkoztatásának elutasítását megindokolni. Vita esetén a munkavégzéshez

szükséges képesítés meglétét a munkavállalónak, az elutasítás indokának

valóságát és okszerûségét a munkáltatónak kelljen bizonyítania;

c) Az egyes szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendeletben

szabályozott, dolgozó szabálytalan alkalmazása miatt kiszabható pénzbírság

összegének emelését.

A KULTÚRA TERÜLETÉN JELENTKEZÕ DISZKRIMINÁCIÓ

A kulturális közszolgáltatások és az ahhoz kapcsolódó egyéb ellátások

igénybevétele során megvalósuló hátrányos megkülönböztetés - minthogy az

érintettek helyzetén és személyiségén akár egy életen át jelentkezõ hatást

fejthet ki - a tervek szerint 1997-ben biztosi vizsgálat tárgyát fogja

képezni. Az azonban már most is megállapítható, hogy az e területet szabályozó

joganyag, így különösen a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény nem

tartalmaz a hátrányos megkülönböztetés feltárását, szankcionálását,

kompenzálását lehetõvé tevõ rendelkezéseket. A joganyag ennek hiányában nem

tesz eleget a hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos

kötelezettségének.

3.

TENDENCIÁK A MAGYAR

JOGRENDBEN, KISEBBSÉGI

ASPEKTUSBÓL SZEMLÉLVE

3.1.

A KÖZOKTATÁSI TÖRVÉNY

3.1.1. Az 1996-os esztendõ jelentõs változásokat hozott a kisebbségek

oktatására is vonatkozó jogi szabályozás területén, ugyanis 1996. szeptember

1-jén lépett hatályba a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény

módosítása. A kisebbségi biztos módosítás elõtt a szabályozás hiányosságaira

hívta fel a mûvelõdési és közoktatási miniszter figyelmét. A szabályozás

hiányossága azért okozott visszásságot, mert a jogalkalmazók számára

nehézséget jelentett a nemzetiségi oktatásra vonatkozó rendelkezések

értelmezése és együttes alkalmazása.

A közoktatási törvény elõzõ szabályai nem vették figyelembe a Nektv.

rendelkezéseit, nem volt egyértelmû, hogy mely intézmény tekinthetõ kisebbségi

intézménynek. Ennek megfelelõen a kisebbségi önkormányzatok nem minden esetben

gyakorolhatták egyetértési, véleményezési jogukat. A közoktatás finanszírozási

rendszere nem tette lehetõvé nemzetiségi kisiskolák fenntartását, a

szabályozás nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a kis létszámú nemzetiségi

iskolák fajlagos költségei magasabbak, mint a nagyobb létszámú iskoláké. A

probléma megoldása érdekében tárgyalásokat folytattam az Emberi Jogi,

Kisebbségi és Vallásügyi Bizottság elnökével, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi

Hivatal vezetõivel. Az összehangolt állami beavatkozás nyomán ideiglenesen

elhárult a nemzetiségi kisiskolák mûködésképtelenségének veszélye, ám a

probléma végleges és a kisebbségek számára megnyugtató megoldása

elkerülhetetlen. Tisztában vagyok azzal, hogy az oktatás az állam legnagyobb

szolgáltató rendszere, és ezért gazdaságosan kell mûködnie, de

elfogadhatatlannak tartom azt a szemléletet, mely szerint ami drágább, mint a

többi, azt meg kell szüntetni. A Nektv. teszi lehetõvé, hogy a nemzetiségi

oktatás az átlagosnál alacsonyabb létszámmal is mûködjön, és a

többletköltségeket az állam, illetve a helyi önkormányzat viseli. Ezek a

rendelkezések alkotmányos jogok érvényesülését biztosítják, ezért a

végrehajtásuk elégtelen volta alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot

okoz. A nemzetiségi oktatás jövõje függhet attól, hogy sikerül-e a nemzetiségi

iskolák egynegyedét kitevõ kis iskolák mûködõképességét biztosítani.

3.1.2. A közoktatási törvény módosítása számos olyan rendelkezést tartalmaz,

amely a kisebbségek oktatására vonatkozik, amellyel megteremtõdött az összhang

a Nektv. rendelkezéseivel, és a Nemzeti Alaptanterv követelményei is

megjelentek a szabályozásban. A törvény egyértelmûvé tette, hogy az oktatás

nyelve a magyar, illetve a nemzeti és etnikai kisebbség nyelve. A vizsga

nyelve is lehet a nemzeti és etnikai kisebbség nyelve, és a bizonyítványt két

nyelven, magyarul és a nemzeti és etnikai kisebbség nyelvén kell kiállítani.

Oktatási intézmény fenntartója lehet a helyi és az országos kisebbségi

önkormányzat is. Az országos és helyi kisebbségi önkormányzatokat számos

esetben megilleti az egyetértési és a véleményezési jog.

Ha a fenntartó helyi önkormányzat, a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai

nevelésben, iskolai nevelésben és oktatásban, kollégiumi nevelésben

közremûködõ nevelési-oktatási intézmény beszerzi, az érintett gyermekek,

tanulók ellátásában közremûködõ pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény

létesítéséhez, megszüntetéséhez, tevékenységi körének módosításához, nevének

megállapításához, költségvetésének meghatározásához és módosításához, az

intézményben folyó szakmai munka értékeléséhez, a szervezeti és mûködési

szabályzat jóváhagyásához, a nevelési program, a pedagógiai program, a

pedagógiai-mûvelõdési program jóváhagyásához, és végrehajtásának értékeléséhez

az érintett helyi kisebbségi önkormányzat, térségi és országos feladatot

ellátó közoktatási intézmény esetén az országos kisebbségi önkormányzat

egyetértését. Kisebbségi oktatási intézményben be kell szerezni a kisebbségi

önkormányzat egyetértését a vezetõ megbízása és megbízásának megszüntetése

elõtt is.

3.1.2.1. A Nektv. által rögzített kisebbségi modell olyan kulturális

autonómiát kíván létrehozni, amelyben központi szerepe van a kisebbségek

oktatási önigazgatásának. Az oktatási autonómia jelenlegi formája a

kisebbségek oktatására is kiterjedõ döntésekben egyetértési, illetve

véleményezési jog gyakorlása. Vagyis a kisebbségek önkormányzatai nem maguk

döntenek az õket érintõ kérdésekben, hanem a mások által hozandó döntéseket

befolyásolhatják. Ez a megoldás megfelelhet a kisebbségi önkormányzatok

többségének, különös tekintettel arra, hogy a legtöbb nemzetiségi iskola

úgynevezett nyelvoktató kisebbségi intézmény, és ezek nagyobbrészt ötezer

lakos alatti településeken találhatók, ahol a helyi kisebbségi önkormányzatok

nem rendelkeznek a fenntartáshoz szükséges szakmai háttérrel és ismeretekkel.

|m a közoktatási törvény sem tette egyértelmûen lehetõvé, hogy a kétnyelvû,

valamint a nemzetiségi nyelven oktató intézmények fokozatosan, a helyi és az

országos kisebbségi önkormányzatok felkészültsége és igénye alapján átvehetõk

legyenek. A 88. | (7) bekezdés szabályozza azt a kérdést, hogy a települési

önkormányzat milyen feltételek mellett adhatja át a tulajdonában lévõ

nevelési-oktatási intézmény tulajdoni vagy fenntartói jogát másnak. Ezután a

81. | (1) bekezdés e) pontja alapján a már fenntartóvá vált kisebbségi

önkormányzat a nevelési-oktatási feladat ellátásáért felelõs helyi

önkormányzattal közoktatási megállapodást köthet arról, hogy az intézmény

hogyan vesz részt a helyi önkormányzati feladatok ellátásában. A szabályozás

mögött nem fedezhetõ fel az a szándék, hogy a kisebbségek oktatási

önigazgatása akkor válik teljessé, ha a kisebbségek maguk döntenek az õket

érintõ oktatási kérdésekben - természetesen bizonyos törvényi és szakmai

követelmények megtartása mellett. Ez a folyamat nem járhat azzal, hogy az

intézményt fenntartó kisebbségi önkormányzat kevesebb költségvetési

hozzájárulást kapna az oktatási feladatok ellátására, mint a települési

önkormányzat, ráadásul a kiegészítõ normatív támogatás is hatékonyabb

felhasználásra kerülhetne. Továbbá az intézmények átvétele nem jelentené azt,

hogy megbomlik a magyar oktatási rendszer szerkezete. A nemzetiségi oktatás

továbbra is a magyar oktatási rendszer része lenne - ugyanúgy, mint az egyházi

vagy magániskolák -, csupán a fenntartó személyében következne be néhány

intézmény esetében változás. Bár a jogszabály biztosítja számukra az intézmény

megalapításának lehetõségét, a kisebbségi önkormányzatok anyagi helyzetének

ismeretében oktatási intézmények átvételének lehetõsége nélkül a kisebbségi

önkormányzatok hosszú ideig nem lehetnek iskolafenntartók.

3.1.2.2. A törvény módosítása a finanszírozás módján annyit változtatott, hogy

más célra fel nem használhatónak nevezte a nemzetiségi kiegészítõ normatívát.

A kisebbségi biztoshoz érkezett jelzések azt az aggályt fogalmazzák meg, hogy

a +más célra fel nem használhatóság  ellenõrzése nehezen valósítható meg. A

helyi kisebbségi önkormányzatok vezetõ szakmai fórumokon szóvá tették, hogy a

helyi önkormányzati költségvetés megalkotásánál a nemzetiségi iskoláknak a

normatív kiegészítõ támogatással csökkentett összeget szavazzák meg, ezzel

lecsökkentve azt az összeget, ami a kisebbségi intézményeknek járna. Érthetõ,

hogy a kis településeken konfliktust okozhat, ha a kisebbségi intézmény

nagyobb támogatásban részesül, ám a Nektv. is elismeri, hogy a nemzetiségi

oktatás többletköltségekkel jár, és ezt kívánja fedezni a kiegészítõ

támogatás. A probléma megoldása sürgõs feladat, hiszen a fent vázolt gyakorlat

alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okoz, illetve okozhat. Mindenki

elõtt ismert, hogy a kis települések nehéz anyagi helyzetben vannak, ám a

pénzgazdálkodás módja, a takarékoskodás nem eredményezheti a nemzeti és

etnikai kisebbségek alkotmányos jogának csorbulását.

A jelenlegi finanszírozási rendszer továbbra sincs tekintettel a nemzetiségi

kis iskolák speciális helyzetére. A jogalkotókra hárul ennek a problémának a

megoldása, hiszen ezen intézmények kiszolgáltatottsága a költségek

növekedésével arányosan nõ.

3.1.2.3. A nemzetiségi oktatás általános problémája a rossz

tankönyvellátottság. Az új közoktatási rendszerhez akkor tud szervesen

kapcsolódni a nemzetiségi oktatás, ha a Nemzeti Alaptantervnek, a nemzetiségi

pedagógiai programoknak, a nemzetiségi oktatás céljainak megfelelõ tankönyvek

és oktatási eszközök jelennek meg, ha létrejön a nemzetiségi pedagógiai

szakszolgáltatások rendszere.

3.1.2.4. A nemzetiségi közoktatás jövõje összefügg a nemzetiségi

pedagógusképzés fejlesztésével. A nemzetiségi közoktatás csak akkor tud

megfelelni az új kihívásoknak és a - felmérések által is igazolt - növekvõ

igényeknek, ha megfelelõ számú és képzettségû nemzetiségi pedagógus áll

rendelkezésre. A közoktatási törvény módosítása szigorúbb feltételeket támaszt

a nemzetiségi pedagógusok, kisebbségi intézményvezetõk alkalmazásánál, ezért

az állami szerveknek kell megfelelõ programokat, intézkedéseket kidolgozniuk a

nemzetiségi pedagógusképzés fejlesztése, a pedagógusok továbbképzése

érdekében.

A nemzetiségi oktatás területén jelentkezõ jogalkotási és jogalkalmazási

visszásságok feltárása érdekében - mint korábban utaltam rá - országos átfogó

vizsgálatot rendeltem el, amelyre 1997-ben kerül sor. Nem célom a

bûnbakkeresés, hanem minden olyan visszás helyzetet fel kívánok tárni, amely a

nemzeti és etnikai kisebbségek oktatásának alkotmányos jogát korlátozza. A

vizsgálat tapasztalatai alapján kezdeményezni fogom intézkedések megtételét a

visszásságok orvoslása érdekében.

Remélhetõleg a kisebbségi biztos munkájával hozzájárulhat ahhoz is, hogy a

nemzetiségi oktatás megfeleljen egyrészt az identitás megtalálását és

megõrzését célzó követelményeknek, másrészt a kisebbségi kultúra, nyelv

értékeinek átörökítése mellett felkészítsen a XXI. századi Európa értékeinek

elsajátítására, az új kihívásoknak való megfelelésre is. Megítélésem szerint

Magyarország helyzete kedvezõ, hiszen esélye van arra, hogy a régió

központjává váljék, így megtérülõ beruházásként is felfogható a nemzetiségi

oktatásra, a multikulturális programokra fordított pénz.

3.2.

A RÁDIÓZÁSRÓL ÉS A TELEVÍZIÓZÁSRÓL

SZÓLÓ TÖRVÉNY

A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (továbbiakban:

RTVtv.) a kisebbségi jogok szempontjából az 1996. évi jogalkotás jelentõs

jogszabálya. A kisebbségi biztos beszámolójában való elemzését két tényezõ is

indokolja. A Nektv. 18. |-a elõírja, hogy külön törvény (az RTVtv.)

rendelkezései szerint a közszolgálati rádió és televízió köteles biztosítani a

nemzeti vagy etnikai kisebbségi mûsorok készítését és sugárzását. A

kisebbségek elektronikus médiában való megjelenése emellett más, a Nektv.-ben

rögzített jogok érvényesülésének is elengedhetetlen feltétele. Vizsgálati

szempontom az RTVtv.-nyel kapcsolatban, az hogy milyen garanciarendszer

biztosítja e jogok megvalósulását.

Az Alkotmány és a Nektv. egyaránt deklarálja, hogy a kisebbségek részesei a

nép hatalmának, államalkotó tényezõk. Ennek a rendelkezésnek a konkrét

jogintézményekben való megjelenését szolgálhatja a gyakran +negyedik hatalmi

ágként  meghatározott elektronikus médiában biztosított mûsoridõ. A

kisebbségek államalkotó tényezõ voltából következõen ez a mûsoridõ nem

korlátozódhat a speciálisan kisebbségi tárgyú mûsorokra, hanem a közszolgálati

médiumok egész mûsorstruktúrájában arányosan érvényesülnie kell.

A Nektv. normatív alapelve az önazonossághoz való jog. Az identitás szabad

megválasztása azonban csak akkor tekinthetõ valóban önkéntesnek, ha szuverén

emberek tudatos döntésén alapul. A kisebbséghez tartozás tudatának kialakulása

és megerõsödése szempontjából nélkülözhetetlen, hogy a nyelv, a kisebbségi

kultúra, a hagyományok minél szélesebb körben megismerhetõvé váljanak. Az

önazonosság megõrzése, az identitás fenntartása érdekében az RTVtv.-nek

biztosítania kell annak feltételeit, hogy ezek az értékek a közszolgálati

médiumokban megfelelõ idõtartamú, szerkesztettségû, színvonalú mûsorokban

jelenjenek meg.

A kisebbségi jogokon túlmutató, az alkotmányos jogrend egésze szempontjából

kiemelt jelentõsége van annak, hogy a többségi társadalom megfelelõ

ismeretekkel rendelkezzen a kisebbségek életérõl, problémáiról. Az egyes

társadalmakban megfigyelhetõ elõítéletek összetett jelenségek, kialakulásukban

azonban sok esetben meghatározó tényezõ a kisebbségekkel kapcsolatos ismeretek

hiánya, illetve az ebbõl fakadó félelem. A közszolgálati médiumok kisebbségi

témájú mûsorai hozzájárulhatnak a demokratikus közvélemény kialakulásához, a

másság iránti tolerancia erõsödéséhez. Az RTVtv. anyagi, eljárási, valamint

szervezeti rendelkezéseinek e cél érdekében elõ kell segíteniük a

kisebbségekkel kapcsolatos kiegyensúlyozott arányú és valósághû tájékoztatást.

Az RTVtv. a kisebbségi jogok érvényre juttatását a közszolgálati rádiózás és

televíziózás intézményrendszerébe épített széles körû garanciarendszerrel

kívánja biztosítani. Ennek alapját az a rendelkezés teremti meg, mely

kimondja, hogy a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek kultúráját,

életét, a kisebbségi álláspontokat bemutató közlés közszolgálati mûsorszámnak

minõsül. Az RTVtv. rendelkezése szerint az ilyen jellegû mûsorok a

közszolgálati mûsorszolgáltatásban és a közmûsor-szolgáltatatásban

támogathatóak.

Az RTVtv. az alapelvek között rögzíti, hogy a mûsorszolgáltató tevékenysége

nem sértheti az emberi jogokat, és nem lehet alkalmas a nemzeti, etnikai és

más kisebbségek elleni gyûlöletkeltésre. Ez a rendelkezés valamennyi

mûsorszolgáltatóra vonatkozik. A közszolgálati mûsorszolgáltatók és a

közmûsor-szolgáltatók vonatkozásában külön is nevesített a nemzeti és etnikai

kisebbségek méltóságának és értékeinek tiszteletben tartása, a kisebbségi

kultúrák értékeinek megjelenítése. Az elõírások megsértése esetén az Országos

Rádió és Televízió Testület különbözõ szankciókat alkalmazhat, így felhívhat a

jogsértés megszüntetésére, felfüggesztheti a mûsorszolgáltatási jogosultság

gyakorlását, bírságot szabhat ki, ismételt jogsértés esetében azonnali

hatállyal felmondhatja a szerzõdést.

A kisebbségek országos önkormányzatai jelentõs jogosultságokkal rendelkeznek a

közszolgálati médiumokban. Jogosultak meghatározni a kisebbségek

rendelkezésére álló mûsoridõ felhasználásának elveit. Ezt a döntésüket a

közszolgálati mûsorszolgáltató köteles figyelembe venni. Az országos

önkormányzatok közösen egy fõt delegálhatnak a Magyar Rádió, a Magyar

Televízió, valamint a Hungária Televízió Közalapítvány kuratóriumába.

Az RTVtv. rendelkezéseirõl elmondható, hogy megfelelõen szabályozzák a

kisebbségek elektronikus médiában való megjelenését. A törvény legnagyobb

érdeme, hogy nemcsak deklarálja a kisebbségek jogait, hanem megfelelõ eljárási

rendet és szankciókat biztosít a jogsértést elkövetõkkel szemben. Az RTVtv.

megnyithatja az utat a már eddig is lefektetett, valamint az ebben a

törvényben meghatározott kisebbségi jogok gyakorlati érvényre juttatása elõtt.

3.3.

A BÜNTETÕ TÖRVÉNYKÖNYV MÓDOSÍTÁSA

Magyarország több olyan nemzetközi egyezményhez csatlakozott, melyek tiltják a

népi, faji, vallási csoportok elleni erõszakos cselekményeket, izgatást,

gyûlöletkeltést. Az 1948-as Genocídium Egyezmény, az 1965-ben elfogadott

Antidiszkriminációs Egyezmény és az 1973-as Apartheidellenes Egyezmény

értelmében Magyarország köteles megteremteni az intézményes kereteket az ilyen

jellegû cselekmények elleni fellépésre. Az elmúlt években a hazai kisebbségek

tagjai ellen elkövetett bûncselekmények felhívták a figyelmet arra, hogy a

büntetõjog tényállásai nem feleltek meg a vállalt kötelezettségeknek. A Btk.

egyes tényállásainak módosításával, illetve új bûncselekmények bevezetésével a

jogalkotó eleget kívánt tenni a nemzetközi diszkrimináció-ellenes

szabályoknak, és biztosítani kívánta a kisebbségek hatékonyabb büntetõjogi

védelmét.

A Btk. módosításáról szóló 1996. évi XVII. tv. az alábbi bûncselekményeket

érintette:

1. Népirtás (Btk. 155. |)

A népirtás büntetõjogilag üldözendõvé nyilvánítását a Genocídium Egyezmény

(továbbiakban: Egyezmény) írja elõ Magyarország számára. A törvény módosította

a népirtás törvényi tényállását, az Egyezményben szereplõ, de a korábbi Btk.-

ban nem szabályozott elkövetési magatartást is büntetni rendel. A módosítást

követõen népirtás bûntettét követi el az is, aki valamely nemzeti, etnikai,

faji vagy vallási csoport teljes vagy részleges kiirtása céljából a csoport

tagjainak, a csoporthoz tartozása miatt súlyos testi vagy lelki sérelmet okoz.

A korábbi szabályozás törvényi tényállásként határozta meg a csoport egy

tagjának megölését. Ezt rendelkezést az Egyezménynek megfelelõen módosították,

így a csoport egy tagjának megölésével a bûncselekmény befejezett alakzata nem

valósítható meg. |lláspontom szerint a népirtás bûncselekményének

újraszabályozása megfelel az Egyezményben foglaltaknak, kisebbségjogi

szempontból nem emelhetõ kifogás ellene.

2. Nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport elleni bûncselekmény (Btk. 156. |)

Ezt a bûncselekményt a törvény hatályon kívül helyezte. A korábbi

szabályozásban a bûncselekmény elkövetési magatartása a nemzeti, etnikai, faji

vagy vallási csoport tagjának, a csoporthoz tartozása miatt súlyos testi vagy

lelki sérelmet okozása volt. A törvény indokolása szerint a népirtás

bûntettének újraszabályozása, valamint a Btk. új tényállásai szükségtelenné

teszik ennek a bûncselekménynek a hatályban tartását.

A korábbi szabályozásban a lelki sérelem okozásával megvalósult a

bûncselekmény befejezett alakzata. A Btk. módosítását követõen a lelki sérelem

okozását a népirtás és az apartheid elkövetési magatartásaként szabályozták.

Ezek a bûncselekmények azonban csak meghatározott célzat esetén valósulnak

meg. A Btk. 156. | hatályon kívül helyezésével a jogalkotó lényegében

dekriminalizálta a kisebbségi csoport tagjának a kizárólag e csoporthoz

tartozása miatt megvalósított lelki sérelem okozást. Figyelembe véve, hogy a

nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport elleni bûncselekmény tényállását a

Legfelsõbb Bíróság 1994. évi 299. számú határozatának megfelelõen korábban nem

alkalmazták, ez nem feltétlenül jelent visszalépést a kisebbségek jogvédelme

terén. A módosítás azt a jogalkotói szándékot tükrözi, mely a nehezen

megragadható lelki sérelem okozás helyett konkrétabban értelmezhetõ elkövetési

magatartáshoz kívánja kötni a szankciókat. A új bûncselekményekre épülõ

ítélkezési gyakorlat még nem alakult ki. A késõbbiekben ennek függvényében

adható válasz arra, hogy szükséges-e a Btk. további módosítása, esetlegesen a

lelki sérelem okozás ismételt szankcionálása, vagy a meglévõ tényállások

elegendõ garanciát jelentenek a kisebbségeket hátrányosan érintõ magatartások

visszaszorítására.

3. Apartheid (Btk. 157. |)

Az apartheid új bûncselekmény a Btk.-ban. A korábbi 157. | értelmében faji

megkülönböztetést valósított meg, aki a nemzetközi jog által tiltott

cselekményeket követett el azért, hogy valamely faji csoport egy másik faji

csoport felett az uralmat megszerezze vagy fenntartsa, illetõleg a másik faji

csoportot rendszeresen elnyomja. A faji megkülönböztetés lényegében az

Apartheidellenes Egyezményben (továbbiakban: Egyezmény) meghatározott

magatartások büntethetõségét kívánta megteremteni. A Btk.-ban szereplõ

megfogalmazás azonban megkérdõjelezte a tényállás alkalmazhatóságát, ezért

szükségessé vált egy új bûncselekmény bevezetése, a nemzetközi jog által

tiltott cselekmény kategóriája helyett az Egyezményben szereplõ elkövetési

magatartások nevesítése. Tekintettel a korábbi szabályozás hiányosságaira és

az Egyezményben vállalt kötelezettségekre, az apartheid bûncselekmény

megfogalmazása indokoltnak tûnik.

4. Nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport tagja elleni erõszak (174/B. |)

A nemzeti, népi, faji vagy vallási csoport tagjai elleni erõszak új

bûncselekmény a Btk.-ban. Elkövetési magatartása a kisebbségi csoporthoz

tartozás, illetõleg vélt tartozás miatt elkövetett bántalmazás, erõszakkal

vagy fenyegetéssel történõ kényszerítés. A bûncselekmény minõsített alakzata

valósul meg, ha fegyveresen, felfegyverkezve, jelentõs érdeksérelmet okozva, a

sértett sanyargatásával, csoportosan vagy bûnszövetségben követik el. Ez a

bûntett elsõsorban a testi épség és a szabadság ellen irányul, ezért nem az

emberiség elleni bûncselekmények között, hanem a Btk. XII. fejezetében

helyezték el.

A módosítást megelõzõen a ítélkezési gyakorlat nem alkalmazta a kisebbségek

jogvédelmét szolgáló speciális tényállásokat, hanem egyéb bûncselekményeket

állapított meg. Azzal, hogy a 174/B. | a vélt kisebbséghez tartozás miatt

elkövetett cselekményeket is szankcionálja, a bûncselekmény valódi indítéka

bizonyíthatóbbá válik. Az új, konkrétabban megragadható tényállás lehetõvé

teszi, hogy a rasszista indíttatású bûncselekmények megfelelõ büntetõjogi

értékelés alá essenek. A módosítás legnagyobb jelentõségét az adja, hogy a

korábbi gyakorlattal szemben nemcsak a már bekövetkezett sérelmet szankcio-

nálja, hanem magát az elkövetési magatartásnak megfelelõ cselekményt.

5. Egyesülési joggal visszaélés (212. |, 212/A. |)

Az egyesülési joggal visszaélés módosítás elõtti tényállása szerint a bíróság

által feloszlatott társadalmi szervezet vezetésében részt vevõ személy vétség

miatt büntetendõ. A törvény kiegészítette ezt a tényállást, büntetni rendeli

az olyan társadalmi szervezet vezetõjét vagy szervezõjét, amelynek célja

bûncselekmény elkövetésére irányul, illetve amelynek tevékenysége

bûncselekményt valósít meg. Büntettet követ el az ilyen bûncselekményhez

anyagi segítséget nyújtó személy is.

Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 2. | (2) bekezdése kimondja,

hogy az egyesülési jog gyakorlása nem valósíthat meg bûncselekményt és

bûncselekmény elkövetésére való felhívást. Az új tényállás ennek a

rendelkezésnek a büntetõjogi szankcióját határozza meg. A törvényjavaslat

országgyûlési vitájában többen vitatták a tényállásnak a kisebbségek védelmét

szolgáló Btk. módosítás keretében történõ szabályozását. |lláspontom szerint a

kisebbségekkel szembeni célokat megfogalmazó társadalmi szervezetek

megjelenése annak ellenére indokolja a törvényhozó döntését, hogy

bûncselekmény megfogalmazása nemcsak az ilyen jellegû szervezetek elleni

fellépést teszi lehetõvé.

6. Közösség elleni izgatás (269. |)

A közösség elleni izgatás tényállásából a nemzeti és etnikai kisebbségek

jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvénnyel összhangban kiiktatták a

nemzetiség kifejezést, helyette a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport

kifejezés szerepel. Íj elkövetési magatartásként határozták meg a

gyûlöletkeltésre alkalmas egyéb cselekmény elkövetését.

Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kifejtette

álláspontját a közösség elleni izgatás tényállásáról. Kimondta, hogy a

véleménynyilvánítás és sajtószabadság körében az emberek meghatározott

csoportjai elleni gyûlöletkeltés alkotmányos védelemben részesítése

feloldhatatlan ellentmondásban lenne az Alkotmányban kifejezésre jutó

politikai berendezkedéssel és értékrenddel. A kisebbségek elleni

gyûlöletkeltés tehát büntetõjogilag üldözendõ cselekmény. Az uszítás mellett a

gyûlöletkeltés más módon is megvalósítható, így a bûncselekmény elkövetési

magatartásának módosítása kisebbségjogi szempontból szükséges volt.

3.4.

A FEGYVERES TESTÜLETEK TAGJAINAK

SZOLGÁLATI VISZONYÁT SZABÁLYOZÓ TÖRVÉNYEK

A fegyveres testületekben a szabadságjogok jogszabályban elõírt módon

korlátozhatóak, így különösen súlyos hátrányt tud okozni a hatáskörök

elõítéletes alkalmazása. Az ilyen jellegû cselekmények legsúlyosabb

megjelenési formáit a Büntetõ Törvénykönyv XX. fejezete bûncselekménynek

minõsíti és büntetni rendeli. A honvédségen belüli sajátos függelmi viszonyok

azonban indokolttá teszik az olyan cselekmények tilalmazását is, melyek

önmagukban nem jogszerûtlenek, ennek ellenére hátrányos megkülönböztetést

jelentenek a szolgálatot teljesítõvel szemben.

3.4.1.

A FEGYVERES SZERVEK HIVATALOS ÁLLOMÁNYÚ TAGJAINAK

SZOLGÁLATI VISZONYÁRÓL SZÓLÓ 1996. ÉVI XLIII. TÖRVÉNY

A törvény kisebbségjogi szempontból releváns elõírása a hátrányos

megkülönböztetés tilalmának az alapelvek közé emelése. A törvény a szolgálati

viszonnyal kapcsolatban minden hátrányos megkülönböztetést tilalmaz, a

nemzetiség, faj szerinti diszkrimináció tilalmát külön is nevesíti.

Garanciális jellegû szabály, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának

megszegésével kapcsolatos szolgálati jogvita esetén a fegyveres szervnek kell

bizonyítania, hogy eljárása nem volt diszkriminatív. Ezzel a rendelkezéssel

lehetõvé válik a diszkrimináció elleni fellépés, mivel a bizonyítás nehézségei

nem gátolják a felelõsségre vonást.

3.4.2.

A HADKÖTELES KATONÁK SZOLGÁLATI VISZONYÁRÓL SZÓLÓ

1996. ÉVI XLIV. TÖRVÉNY

A hadköteles katonák szolgálati viszonyát szabályozó törvény nem rendelkezik a

hátrányos megkülönböztetés tilalmáról. A hadköteles katonák diszkriminálásának

a lehetõsége ugyanúgy fennállhat, mint a hivatásos állomány esetében, ezért a

hátrányos megkülönböztetés tilalmát ebben a törvényben is szabályozni kell. A

cselekmény jellegébõl következõen a diszkriminatív magatartások taxációval nem

határozhatóak meg, ezért a tilalmat a hivatalos állományú szervek szolgálati

viszonyát szabályozó törvényhez hasonlóan általános jelleggel kell rögzíteni.

A törvény szabályozza a hadköteles katonák részvételi lehetõségét a kisebbségi

önkormányzati választásokon. A katonáknak a kisebbségi önkormányzati

választásokat megelõzõen legalább 15 nappal be kell jelenteniük részvételi

szándékukat. Amennyiben kényszerítõ okból fennálló szolgálati érdek nem áll

fenn, a törvény a katonák részvételét a kisebbségi önkormányzati választásokon

lehetõvé teszi.

3.5.

A KISEBBSÉGEK PARLAMENTI KÉPVISELETÉNEK

ALKOTMÁNYSÉRTÕ HIÁNYA

Az éves beszámolóval érintett idõszakban alkotott jogszabályok áttekintése

során egy, az Országgyûlést terhelõ, súlyos mulasztásos alkotmánysértés tényét

is okvetlenül meg kell említeni.

3.5.1. E beszámoló benyújtásának idõpontjában is fennáll az a mulasztásos

alkotmánysértés, melyet az Országgyûlés azáltal követ el (tart fenn), hogy

mind az Alkotmánybíróság erre vonatkozó határozatában [35/1992. (VI. 10.)],

mind az általa megalkotott Nektv.-ben foglaltakkal [20. | (1) bekezdése]

ellentétben a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyûlési képviseletérõl

szóló törvényt nem alkotta meg. Ez a mulasztás egyszerre fosztja meg a

hazánkban élõ kisebbségi közösségeket egy számukra biztosított alkotmányos jog

gyakorlásától és ingatja meg a magyar Országgyûlés ígéretébe (önkötelezésébe)

vetett bizalmát. E mulasztásnak mind alkotmányjogilag, mind az érintett

kisebbségi közösségek és szervezeteik alkotmányos intézményekbe vetett bizalma

szempontjából tarthatatlan állapotot jelent. A mulasztás tarthatatlan voltára

már az ún. Cigány Politikai vitanapon elmondott felszólalásomban is felhívtam

a T. Ház figyelmét.

Maga a mulasztás természetesen nemcsak az Országgyûlést terheli (noha õ

rendelkezik az adott jogi norma megalkotásához szükséges hatalommal), hanem a

Magyar Köztársaság Kormányát is. Az Alkotmány 78. | (2) bekezdése ugyanis úgy

rendelkezik, hogy a +Kormány köteles az alkotmány végrehajtásához szükséges

törvényjavaslatokat az Országgyûlés elé terjeszteni . A nemzeti és etnikai

kisebbségek országgyûlési képviseletérõl rendelkezõ külön törvény

megalkotására vonatkozó tervezet elkészítése, a szükséges egyeztetés

lefolytatása és a törvényjavaslat parlamenthez való benyújtása a fenti

rendelkezés értelmében elsõsorban a Kormány feladata.

3.5.2. Természetesen az Alkotmány, valamint a jogalkotásról szóló törvény és

az Országgyûlés Házszabálya más rendelkezéseibõl következõen e külön törvény

megalkotására vonatkozó javaslat más arra jogosulttól is származhat. Ez

azonban nem jelenti azt, hogy a Kormánynak ne lenne kötelezettsége ilyen

irányú törvényjavaslat elõterjesztése és az Országgyûlésnek nem lenne

kötelezettsége az errõl rendelkezõ törvény megalkotása. E kötelezettségek

végrehajtásának elmulasztását természetesen nem menti az a körülmény, hogy az

Országgyûlés korábban már (eredménytelenül) tárgyalt ilyen irányú javaslatot,

sem az, hogy korábban létezett (bár végrehajtásra nem került) ilyen külön

törvény és az sem, hogy a közigazgatáson belül folyik bizonyos elõkészítõ

munka.

A kisebbségek parlamenti képviseletének többféle egyaránt elfogadható

megoldása lehet. Az ezek közül való választásban a kisebbségi biztos

szerepénél fogva csak korlátozott módon vehet részt. A mulasztás tényére való

következetes rámutatás viszont a biztos mellõzhetetlen kötelessége, hiszen

ezen alkotmánysértõ mulasztás folytán a magyar kisebbségvédelmi rendszer

fontos láncszeme hiányzik.

3.5.3. Kötelességemnek érzem felhívni az Országgyûlés figyelmét arra, hogy az

1998-as országgyûlési választásokkal kapcsolatos törvénymódosítások határideje

(tekintettel a választásokra való elõkészülethez szükséges jelentõs idõre)

rövidesen +lejár , azaz hamarosan elenyészik az az idõ, melyen belül az

Országgyûlés az 1998-as választásokra kiható módon tudná megalkotni a kérdéses

törvényt. Ennek elmulasztása azt jelentené, hogy csaknem egy évtizede fennálló

mulasztásról lesz akkor már szó (az Alkotmány módosításáról rendelkezõ 1990.

évi XVI. törvény rendelkezett elsõ ízben errõl a kötelezettségrõl). Ugyanakkor

az Országgyûlés és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa

is minden bizonnyal hatékonyabban tudja a kisebbségi jogok alkalmazását,

érvényesülését számon kérni, ha az Országgyûlés pótolja ezt a mulasztást.

Dr. Kaltenbach Jenõ

Eleje Honlap