1
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/4300.. számú
T Ö R V É N Y J A V A S L A T
a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról
elõadó: dr. Vastagh Pál
Budapest, 1997. május
1
1997. évi ... törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló - többször módosított -
1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) a következõk szerint
módosul:
1.§
Az Alkotmány 20/A.§-ának (2) bekezdése helyébe a következõ
rendelkezés lép:
"(2) Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyûlés a jelenlévõ
képviselõk kétharmadának szavazatával határoz."
2.§
Az Alkotmány 26.§-a a következõ (6) bekezdéssel egészül ki:
"(6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak
akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerõsítette."
3.§
Az Alkotmány a következõ 28/B-28/D.§-sal egészül ki:
"28/B.§ (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az
Országgyûlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
(2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésrõl szóló
törvény elfogadásához a jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának
szavazata szükséges.
28/C.§ (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy
véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére
kötelezõen vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200.000
választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes
népszavazás alapján hozott döntés az Országgyûlésre kötelezõ.
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a
Kormány, az országgyûlési képviselõk egyharmada vagy 100.000 választópolgár
kezdeményezésére az Országgyûlés rendelhet el.
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésrõl, a költségvetés végrehajtásáról, a központi
adónemekrõl és illetékekrõl, a vámokról, valamint a helyi adók központi
feltételeirõl szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerzõdésbõl eredõ kötelezettségekrõl,
illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésrõl szóló
rendelkezéseirõl,
d) Az Országgyûlés hatáskörébe tartozó személyi és
szervezetalakítási (-átalakítási,- megszüntetési) kérdésekrõl,
e) az Országgyûlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és
szükségállapot kihirdetésérõl,
h) a fegyveres erõk külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
i) a helyi önkormányzat képviselõtestületének feloszlatásáról,
j) a közkegyelem gyakorlásáról.
(6) Az országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó
választópolgárok több mint a fele, de legalább az összes választópolgár több
mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.
28/D.§ Országos népi kezdeményezést legalább 50.000 választópolgár
nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az
Országgyûlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyûlés tûzze a napirendjére.
Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyûlés
köteles megtárgyalni."
4.§
Az Alkotmány 30/A.§-a (1) bekezdésének d) pontja helyébe az alábbi
rendelkezés lép:
(A köztársasági elnök:)
"d) kitûzi az országgyûlési és a helyi önkormányzati általános választásokat,
valamint az országos népszavazás idõpontját,".
5.§
Az Alkotmány 33/A.§-a a következõ d)-e) pontokkal egészül ki,
egyidejûleg a jelenlegi d) pont megjelölése f) pontra változik:
(A Kormány megbízatása megszûnik:)
"d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével,
e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával,
illetõleg"
6.§
Az Alkotmány a következõ 33/B. §-sal egészül ki:
"33/B.§ A miniszter megbízatása megszûnik:
a) a Kormány megbízatásának megszûnésével,
b) lemondásával,
c) felmentésével,
d) halálával,
e) választójogának elvesztésével,
f) összeférhetetlenségének megállapításával."
7.§
Az Alkotmány a következõ 39/C.§-sal egészül ki:
"39/C.§ (1) Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott
Országgyûlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetõleg a Kormány
lemondásával szûnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig
ügyvezetõ miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter
kinevezésére, illetõleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és
rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan
esetben alkothat.
(2) Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának
elvesztése, illetõleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szûnik meg,
az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja - az (1)
bekezdésben írt korlátozásokkal - a miniszterelnök hatáskörét, akit a
miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt; ha pedig több miniszter lett
kijelölve, az elsõ helyen kijelölt miniszter."
8.§
Az Alkotmány 45.§-ának (1) bekezdése helyébe a következõ rendelkezés
lép:
"(1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar
Köztársaság Legfelsõbb Bírósága, az ítélõtáblák, a Fõvárosi Bíróság és a
megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják."
9.§
Az Alkotmány 46. és 47.§-ai helyébe a következõ rendelkezések
lépnek:
"46.§ (1) A bíróság - ha a törvény másképpen nem rendelkezik -
tanácsban ítélkezik.
(2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos
bírák is részt vesznek az ítélkezésben.
(3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat
el.
47.§ (1) A Legfelsõbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfõbb bírósági
szerve.
(2) A Legfelsõbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának
egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezõek."
10.§
Az Alkotmány 50.§-ának (4) bekezdése helyébe a következõ rendelkezés
lép és e § a következõ (5) bekezdéssel egészül ki:
"(4) A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács
végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közremûködnek.
(5) A bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról, továbbá a bírák
jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévõ
országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazata szükséges."
11.§
Az Alkotmány 51.§-ának (2) bekezdése helyébe a következõ rendelkezés
lép:
"(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a
nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá
felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett."
12.§
Az Alkotmány 57.§-ának (5) bekezdése helyébe a következõ rendelkezés
lép:
"(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint
mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági
döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a
jogviták ésszerû idõn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a
jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazatával elfogadott
törvény korlátozhatja."
13.§
Az Alkotmány 65.§-a helyébe a következõ rendelkezés lép:
"65.§ (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek
szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja
- menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban,
illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti
hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási,
illetõleg politikai meggyõzõdésük miatt üldöznek vagy üldöztetéstõl való
félelmük megalapozott.
(2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévõ
országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazata szükséges."
14.§
(1) Ez a törvény - a (2) bekezdés kivételével - a kihirdetését
követõ 15. napon lép hatályba. Egyidejûleg az Alkotmány 19.§-ának (5)
bekezdése, 40.§-ának (2) bekezdése, valamint a 33/A. §-a c)pontjából az
"illetõleg" szövegrész hatályát veszti.
(2) A törvény 8-10.§-a 1997. október 1. napján lép hatályba.
I N D O K O L Á S
a Magyar Köztársaság Alkotmányának
módosításáról szóló törvényjavaslathoz
A Magyar Köztársaság új Alkotmányának elõkészítése folyamatban van,
azonban most már nincs reális esély arra, hogy a kormányzati ciklus végéig
megszülessen a népszavazás által megerõsített új alaptörvény.
Erre figyelemmel a továbbiakban már nem halasztható
jogszabályalkotási feladatok elvégzése érdekében elengedhetetlen a hatályos
Alkotmány kismérvû módosítása.
Így módosítani szükséges az országgyûlési képviselõk
összeférhetetlenségének kimondásához szükséges szavazati arányt, a népszavazás
és a népi kezdeményezés szabályait, a miniszterelnök és a miniszterek
megbízatásának megszûnésére vonatkozó rendelkezéseket. A tervezett bírósági
reformmal összefüggésben módosítani kell a bírósági szervezeti rendszerre
vonatkozó szabályokat. A büntetõeljárás reformjával összhangban pedig az
ügyészség jogkörének módosítása szükséges.
Az 1.§-hoz
Az országgyûlési képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény
módosításáról szóló 1997. évi V. törvény hatályba lépésével nagy mértékben
szigorodtak az országgyûlési képviselõkre vonatkozó összeférhetetlenségi
szabályok. Ez indokolttá teszi, hogy az összeférhetetlenség kimondásához a
jelenlevõ országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazatára legyen szükség
szemben az Alkotmány hatályos rendelkezésével, mely az összeférhetetlenség
kimondásához csak egyszerû többséget ír elõ.
A 3-4.§-hoz
Az Alkotmánybíróság 2/1993.(I.22.)AB határozatában kimondta, hogy:
"A népszavazásról és népi kezdeményezésrõl szóló 1989. évi XVII. törvény az
1989. évi alkotmánymódosítás elõtt jött létre, s a korábbi, a módosítást
megelõzõ alkotmányos rendbe illeszkedett. A törvénynek a hatályos Alkotmányhoz
igazítása nem történt meg, és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elõ."
Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésrõl szóló törvényi
szabályozás módosítása azonban feltétlenül szükségessé teszi a hatályos
Alkotmány módosítását is. Emellett a népszavazással és népi kezdeményezéssel
kapcsolatos több alapvetõ jelentõségû, alkotmányos szabályt egyébként is az
Alkotmányban indokolt megjeleníteni. A módosítás, több európai ország
alkotmányához hasonlóan, az Alkotmányban kívánja megjeleníteni a népszavazás
fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a
népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb szabályokat, és szól a
népi kezdeményezésrõl is.
A Javaslat egyértelmûen meghatározza a népszavazás fajtáit jogalap
(kötelezõ - fakultatív) és kötõerõ (ügydöntõ - véleményezõ) szerint, továbbá
azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörben kezdeményezhetik.
A népszavazás állampolgári kezdeményezésének feltételei szigorodnak:
100.000-rõl 200.000-re nõ a kötelezõ népszavazás kezdeményezéséhez szükséges
aláírások száma, a fakultatív népszavazás esetén ez a szám 50.000-rõl 100.000-
re nõ. Egyidejûleg a népszavazás eredményességének feltételei kismértékben
változnak, a népszavazás akkor tekinthetõ eredményesnek, ha az érvényesen
szavazók több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint
egynegyede a kérdésre azonos választ adott. A jelenlegi hatályos szabályozás
szerint az összes választópolgár több mint felének azonos szavazata szükséges
az érvényességhez.
A Javaslat - az Alkotmánybíróság említett határozatában
megfogalmazott követelménynek megfelelõen - kiszélesíti és egyúttal pontosítja
is azoknak az Országgyûlés hatáskörébe tartozó tárgyaknak a körét, amelyekben
nem lehet népszavazást kezdeményezni és tartani.
A népi kezdeményezés állampolgári kezdeményezésének feltétele is
szigorodott, a kezdeményezéshez szükséges aláírások száma most 50.000 fõ. E
létszám meghatározásánál irányadó szempont volt, hogy a fakultatív népszavazás
kezdeményezésénél irányadó létszámhatárnál alacsonyabb mérték kerüljön
meghatározásra, ezzel érzékeltetve azt is, hogy a népi kezdeményezés kisebb
jelentõségû jogintézmény a népszavazáshoz képest.
A népi kezdeményezést az Országgyûlésnek napirendre kell tûznie és
meg kell tárgyalnia, e jogintézmény tekintetében megszûnik az Országgyûlés
mérlegelési lehetõsége.
Az 5-7.hoz
Az Alkotmánybíróság 49/1996.(X.25.)számú határozatában 1997. június
15. napjával megsemmisítette a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa
tagjainak és az államtitkároknak jogállásáról és felelõsségérõl szóló 1973.
évi III. törvényt és az állami vezetõk munkaviszonyával összefüggõ kérdésekrõl
szóló 1077/1987.(XII.31.)MT határozatot. Egyúttal megállapította, hogy az
Országgyûlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el
azzal, hogy nem szabályozta törvényben az Alkotmányban foglaltaknak
megfelelõen a kormánytagok és az államtitkárok jogállását és felelõsségét. Az
Országgyûlésnek 1997. június 15. napjáig kell jogalkotói feladatát
teljesítenie. A vonatkozó korszerû szabályozás megalkotása alkotmánymódosítást
igényel.
A hatályos szabályozás értelmében a miniszter jogviszonya minden
esetben felmentéssel, indoklás nélkül szûnik meg. Nyilvánvaló, hogy ez a
szabályozás nem tartható, mert nem moshatók egybe azok a rendkívül különbözõ
okok, melyek a jogviszony megszûnését eredményezik. A különbözõ megszûnési
okokra tekintettel ugyanis differenciált szabályozás szükséges, különös
tekintettel a minisztert - megbízatása megszûnését követõen - megilletõ
juttatások tekintetében. Hasonló elveket indokolt követni a miniszterelnöki
megbízatás megszûnése estén is. Ennek érdekében a javaslat taxatíve felsorolja
azokat a jogcímeket, amelyek alapján a miniszterelnöki, illetõleg a miniszteri
megbízatás megszûnik.
Az ügyvezetõ Kormány jogköréhez hasonlóan az ügyvezetõ
miniszterelnök jogkörét is az Alkotmányban szükséges szabályozni.
A 8-12.§-hoz
A folyamatban lévõ bírósági reform szükségessé teszi az Alkotmány
módosítását, mivel változik a bírósági szervezeti rendszer felépítése, a
bíróságok igazgatásának elvi kérdései, a Legfelsõbb Bíróság jogegységesítõ
tevékenysége és a jogorvoslathoz való jog korlátozása is.
Ennek megfelelõen a háromszintû bírósági rendszer az ítélõtáblák
felállításával négyszintûre változik. A jogorvoslati fórumként mûködõ
ítélõtáblák felállítása lehetõvé teszi a helyi bíróságok és a megyei bíróságok
közötti célszerûbb munkamegosztást. A hatáskör átrendezését a Polgári
Perrendtartás módosításával, illetve a büntetõeljárás módosulásával lehet
elérni. E változások következményeként a helyi bíróságokról a bonyolultabb
ténybeli és jogi megítélésû ügyek a szakmailag felkészültebb megyei bí-
róságokra kerülnek.
A bírói függetlenség egyik alapvetõ biztosítéka az, ha a bíróságok
igazgatásának olyan rendszere mûködik, amely a politikailag semleges bírói
hatalmat elkülöníti a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól. A Javaslat szerint
ezért megszûnnek a végrehajtó hatalmat képviselõ igazságügyminiszternek a
bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványai, és létrejön az igazságügyi
irányítást ellátó legfõbb szerv: az Országos Igazságszolgáltatási Tanács.
A bírósági szervezet módosulásával csökken a Legfelsõbb Bíróság
ítélkezési munkaterhe, és ezáltal maradéktalanul elláthatja jogegységesítõ
feladatát. A Legfelsõbb Bíróság a jogalkalmazás egységét ellátó tevékenységét
új jogintézmény - a jogegységi eljárás - keretében végzi. E megoldás egyben
visszatérést jelent a magyar jogfejlõdés hagyományaihoz. A Legfelsõbb Bíróság
jogegységi határozatai elõsegítik a felmerült vitás elvi kérdések
megválaszolását. A Javaslat kimondja, hogy a jogegységi határozatok a
bíróságokra kötelezõek.
A társasbíráskodás elve az igazságszolgáltatásban érvényesülõ fontos
alapelv. Fõszabályként a bíróság tanácsban ítélkezik, kivételt ez alól csak
törvény állapíthat meg. A hatályos Alkotmány szerint a bíróságok hivatásos
bírákból és népi ülnökökbõl alakított tanácsokban ítélkeznek. Törvény e
szabály alól kivételt engedhet. A javaslat fenntartja a nem hivatásos bírák
részvételét az igazságszolgáltatásban, azonban ezt nem fõszabályként határozza
meg.
A büntetõeljárás reformja során megváltozik az ügyész szerepe az
eljárásban. Az Alkotmány 51.§-a (2) bekezdésének javasolt új szövege ezért nem
határozza meg konkrétan az ügyészségnek a nyomozásban betöltött szerepét,
hanem külön törvényben meghatározottakra utal az ügyészségnek a nyomozással
összefüggõ jogaival kapcsolatban.
A jogorvoslati jogosultság az Alkotmányban is szabályozott emberi
jog. Az Alkotmány 57.§ (5) bekezdése biztosítja, hogy az állami szerveknek
jogalkalmazói tevékenységük során hozott döntései ellen jogorvoslattal
élhessen az, akinek a döntés jogát vagy jogos érdekeit sérti. A Javaslat az
Alkotmány szövegében is kifejezésre juttatja, hogy a jogorvoslati jogot
törvény korlátozhatja a jogviták ésszerû idõn belüli elbírálás érdekében, de a
jogorvoslati jog korlátozásának arányban kell állnia az elérendõ céllal.
A 13.§-hoz
A menedékjogra vonatkozó alkotmányi rendelkezés módosítását az 1951.
évi, a menekültek helyzetérõl szóló Genfi Egyezményben található
megfogalmazások átvétele, továbbá a világviszonylatban egyedülálló, az üldözés
alapjául szolgáló nyelvi klauzula megszüntetése indokolja. Az új rendelkezés
teljes egészében harmonizál a Genfi Egyezménnyel.
A 14.§-hoz
E § a módosítások folytán szükségessé váló hatályon kívül
helyezéseket, illetve a hatályba lépés idõpontját tartalmazza. Kiemelést
érdemel az Alkotmány 40.§ (2) bekezdésének hatályon kívül helyezése. A
miniszteri felelõsség elõfeltétele ugyanis a jogszabályokkal körülbástyázott
önálló hatáskör, amely egyben feltételezi a hatáskör-elvonás tilalmát. E
rendelkezés érvényesülése érdekében tehát szükséges az Alkotmány 40.§ (2)
bekezdésének hatályon kívül helyezése, ez ugyanis lehetõvé teszi a miniszter
hatáskörének Kormány által történõ korlátlan elvonását.