DR. HORVÁTH TIVADAR (SZDSZ): Elnök Úr! Tisztelt Ház! Engedjék meg, hogy felszólalásomat én is egy megjegyzéssel kezdjem, azzal, hogy reagáljak Seszták László képviselőtársamnak arra a feltételezésére, amely szerint az ellenzéki SZDSZ nem tanúsított konstruktív hozzáállást az önkormányzati törvénykezés során, mert csak most készül beterjeszteni alternatív törvényjavaslatát. Véleményem szerint inkább elismerést érdemel az a tény, hogy a kormány javaslat kézhezvétele után, amelyen a kormány apparátusa hosszú hónapokon át tudott dolgozni, egy ellenzéki párt három héten belül be tud mutatni egy másik törvényjavaslatot, mégpedig attól a törekvéstől indíttatva, hogy a legjobb szakmai alternatívák és megoldások közül választhassanak az itt ülő képviselők. Én magam a törvényjavaslat olvasása során felmerült aggályaimat szeretném felszólalásommal Önökkel megosztani. Tisztelt Képviselőtársaim! Az ilyen nagyszabású és átfogó igényeket támasztó önkormányzati és közigazgatási reform alapcélja egy olyan típusú önkormányzatiság megalapozása kell legyen, mint amilyen eddig még egyetlen történelmi időszakban sem működött Magyarországon. Az önkormányzat alapgondolata leegyszerűsítetten azt fejezi ki: ha azt akarjuk, hogy valami jó legyen, csináljuk meg magunk. Nincs ok arra, hogy a helyben keletkezett ügyek intézői, óhajuk ellenére, ne a helyi polgárok legyenek. A központ számára is így előnyös, mert tehervállalása lényegesen könnyebbé válik. A demokratikusan létrehozott, modern önkormányzatoknál alapkövetelményként határozott különbséget kell azonban tenni az önkormányzati és az államigazgatási jellegű helyi feladatok között. E követelménynek való megfelelés tekintetében azonban határozott hiányérzetünk keletkezik a törvényjavaslat paragrafusait átolvasva. Nyitott kérdés, hogy az önkormányzati szervek kettős funkciója, azaz az önkormányzati és az államigazgatási, milyen arányokban és felosztásban jelenik meg a később ellátandó feladatok között. Mi fogja biztosítani, hogy a szükségszerűen folytatódó közigazgatási jogalkotás eredményeként nem fognak-e túlsúlyba kerülni a végrehajtási típusú államigazgatási feladatok? A törvényjavaslat utalásszerűen sem vállalkozik az önkormányzati jellegű hatósági hatáskörök tartalmi, esetleg definitív célzatú körvonalazására. A törvényi biztosítékok e hiánya megkönnyítheti, hogy a lakosságot érintő közügyeket államigazgatási ügyként átminősítve, esetleg kivonjanak az önkormányzatok kezéből. Megtörténhet tehát az, hogy állami hatáskörbe kerülnek olyan ügyek - például szociális és közigazgatási területen -, amelyeknek az önkormányzatnál kellene lenniük, viszont hiányozna az állami hatáskör olyan kérdésekben, amelyek egyöntetűen az állami irányítás kompotenciájába tartoznak. Ehhez kapcsolódik véleményem szerint az, hogy a törvényjavaslat kidolgozása kapcsán módot kellett volna találni egyes speciális szakigazgatási funkciókhoz kapcsolódó szervezeti és irányítási problémák megoldására. Ez alatt a jelenlegi szakigazgatási intézmények: földhivatalok, KÖJÁL, tűzvédelmi szervek stb. helyzetének, jogkörének legalább koncepcionális szintű megoldási elképzelésére gondolok. E jelentős számú, helyben keletkező közügy intézésének telepítését egy megváltozott közigazgatási struktúrában indokolt újra átgondolni, ezért is mindenképpen szükség lett volna az önkormányzatiság alaptörvényéhez illeszthetően tárgyalni. A törvényjavaslat számos tekintetben bizonytalanságot és kétségeket hagy további fontos szervezeti és személyi pozíciók elhatárolásánál.A polgármester a törvényjavaslat szerint államigazgatási hatósági hatáskörök általános címzettje lehet. A képviselet első számú vezetőjeként és egyben első számú irányítójaként főnöke az önkormányzati hivatal egységesen kezelendő apparátusának is. A törvényjavaslat azonban feltűnően gyengíti a legfontosabb hivatásszerű köztisztviselő, a jegyző pozícióját. A hatósági tevékenység végzése a lakosság államigazgatási ügyeinek intézésére egy szakmailag felkészült, a vezetésre is alkalmas szakembert feltételez az önkormányzatnál is, aki a polgármester személyének változásától függetlenül a hivatalnál a folyamatosságot és a stabilitást képezi. Ez ennyiben garanciális kérdés is. A törvényjavaslat 7.§-a 1. bekezdése szerint a képviselőtestület hivatala, ügyintézője részére törvény állapíthat meg hatósági hatáskört, de ezt a lehetőséget szűkkeblűen nem említi a jegyző esetében, aki mégiscsak a hivatal szakmai vezetője. Ugyanígy nincs lehetőség önálló jogkör telepítésére a törvény szerint a körjegyzők esetében sem. A magyar közigazgatásban már 1871- től fontosnak tartották a szakképzettséghez kötött hivatásszerű köztisztséget. A polgármester és a jegyző viszonyára nézve zavarokat okozhat a 37.§ 3. bekezdésében megfogalmazott jelzési, észrevételezési kötelezettség, amely kötelezi a jegyzőt a képviselőtestület, a bizottságok, a polgármester esetleges törvénysértő döntései kapcsán. A tervezet nem rendezi azt az esetet, hogy ha a jegyző a bizottság vagy a polgármester jogszabálysértő döntéseivel kapcsolatban tett eredménytelen jelzést. A szövegrész értelmezéséből és a főispánnal kapcsolatos rendelkezésekből az következik, hogy a törvény csak azt a problémát kívánja szabályozni, ha a képviselőtestület hoz jogszabálysértő döntést, tudniillik ilyenkor észrevételét a képviselői testületi ülés jegyzőkönyvéhez kell csatolnia. A javaslat végrehajtásához kapcsolódóan több személyzetpolitikai és munkajogi kérdésben nyilvánvalóan egyértelmű szabályozásra lett volna szükség. A zárórendelkezések 101. § 2. bekezdése erőteljesen átnyúl a hatályos munkajogi szabályokon, mivel a tanácstestületek által határozott időre kinevezett vb-titkárok munkaviszonyát - kvázi - határozott idejűvé teszi azzal, hogy kimondja: munkaviszonyuk a jegyző kinevezéséig tart. Nem rendelkezik azonban a felmondási időről vagy az esetleges elhelyezkedési támogatásról, nincs rendelkezés a szakigazgatási tevékenységet ellátó szervezet személyi állományának sorsáról sem. Tisztázandó, hogy rájuk vonatkozóan új szabályok lesznek-e, vagy a ma hatályos munkajogi jogszabályok kerülnek alkalmazásra. A hatósági igazgatási társulást a javaslat indokolása szerint speciális és alapos szaktudást feltételező ügyintézésre hoznak létre megállapodás útján a képviselőtestületek. A 43.§ 2.bekezdése taxatív felsorolását adja a megállapodás tartalmi elemeinek. A javaslat alapján a főispán megtagadhatja az ellenjegyzést a megállapodástól, ha az jogszabálysértő. Kérdéses, hogy efféle kimerítő taxáció betartásával milyen jogszabálysértést lehet elkövetni a megállapodásban? Körjegyzőség létrehozásáról való döntés célszerűségét a tervezetből kiindulva nem tudják az önkormányzati testületek a döntés meghozatalakor mérlegelni, mivel a telepítendő hatáskörök nagyságrendje jelenleg megítélhetetlen. A főispáni hivatal sokat bírált intézménye a kormányzati irányítás hatalmi koncentrátumát telepítené a vármegyei önkormányzatok mellé. Az állami ellenőrzés elsőfokú, hatósági jogkörök gyakorlása, valamint jogorvoslati fórumként való megjelenítése együttesen már elegendő egy potenciális hatalmi központ kifejlődéséhez. Különösen amikor még nem ismert a jogkörök mibenléte és milyensége. Az államigazgatási tevékenységnek az önkormányzatiságtól való strukturális elhatárolását valóban szükséges szervezetileg is megoldani, de a hatalmi koncentráció nemkívánt veszélye miatt mindenképpen oldani kellene ezt a blokkot. Az önkormányzatok alapjogai közé soroljuk a saját rendeletalkotás szabadságát, elismerve, hogy rendeleteik integrált részét képezik a jogforrási hierarchiának. A jogviszonyokból szervesen következik, hogy szabályozásuk tárgya elsősorban a polgárok életviszonyait rendezi, továbbá törvények végrehajtásául szolgál. Az ilyen körbe tartozó helyi életviszonyok esetén fel sem merül, hogy megkérdőjelezzük a szabályozás létjogosultságát, viszont nehéz elképzelni azt, hogy a helyi önkormányzati autonómiák feje fölött - azok jogait nem csorbítva - milyen rendeleteket hozhat egy vármegyei önkormányzat választott köztestülete. A törvényjavaslat a helyi képviselők alapjogait szűkiti azzal, hogy helyi önkormányzati rendelet alkotását a felsorolás szerint nem kezdeményezheti. Ez ellentétes a település egészéért kötelezően vállalt felelősségükkel. Tisztelt Képviselőtársaim! Mondják, hogy a jog forrása a hatalom. A jogtalanságé szintén. Hogy ne az utóbbi legyen: a hatalmat ellenőrizni kell. Az önkormányzati alapjogok legfőbb garanciális biztosítékaként egymást kiegészítően az Alkotmánybíróság illetve a közigazgatási bíróságok által nyújtandó jogvédelem kell hogy álljon. A bíróságok törvényjavaslatba történt beépítése indokolt és valóban nélkülözhetetlen. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság külön funkciói és hatáskörei a törvényjavaslat részletszabályai alapján nehezen tisztázhatók. Már most jó lenne tudni megítélni, hogy például a közigazgatási bíróságok jogszolgáltatása mennyire terjed ki az önkormányzati közgazgatás döntéseit illetően. Csupán a törvénykérdést deklarálva taxációt vagy a döntések érdemben történő megváltoztatásának jogát is magában foglaló jogkörrel lesznek-e felruházva? Döntően elvi okokból kell az igazságszolgáltatásnak ellenőrizni a jogi normák alkotmányosságát, őrködni az állampolgárok érvényesülésén és szilárdan védeni a közigazgatás cselekvéseivel szemben. A hierarchikusan irányított közigazgatásban előfordult hatáskörelvonások, hatalmaskodások miatt megrendült állampolgári bizalmat helyreállítaná a független bírósági kontroll. Hogyan válhat ez lehetségessé a törvényjavaslat elfogadásával, amikor a közigazgatási bíróságok hatásköréről és egész rendszeréről, szervezeti elhelyezkedéséről szóló külön törvény megalkotása még ki tudja, meddig fog magára váratni. De nemcsak a törvényi előfeltételeknek, hanem ezen túlmenően tárgyi és személyi feltételeknek is teljességgel a híjján vagyunk. Félő, hogy a törvény hatályba lépésével nemhogy az önkormányzati és állampolgári jogbiztonság erősödne meg, hanem a rendezetlenségek miatt inkább súlyosbodnak az állapotok. A törvényjavaslat döntési jogkört ad a kormánynak az önkormányzati és államigazgatási szerv között keletkezett vitában, ha annak tárgya más szabályozott eljárás keretébe nem tartozik. Megítélésem szerint a független bíróság igazságszolgáltatása inkább szavatolja a méltányos döntést, mintha azt az államigazgatás legfelsőbb irányító szervének kezébe adjuk. Tisztelt Hölgyeim és Uraim!A törvényjavaslatból általában az tükröződik, hogy az önkormányzati elképzelések legtöbb tekintetben bizonytalanok, az előttünk fekvő szabályoknak laza keretjellegük van. Számos nagyon fontos önkormányzati kérdés elodázódik, később meghozandó külön törvényekre bízván a megoldásokat. Nem elég tehát a szándék egy korszerű, az európai normákat követő rendszer megalkotására, mert ahogy mondani szokás: az ördög a részletekben rejlik. Vagy Bernard Shaw-val szólva: a demokrácia egy olyan eljárás, amely biztosítja, hogy ne legyünk jobban kormányozva, mint ahogy megérdemeljük. Köszönöm a figyelmet. (Taps.)