DR. VASTAGH PÁL, az MSZP képviselőcsoportjának vezérszónoka: Köszönöm, Elnök Úr. Tisztelt Ház! Érdekes, hogy minden hozzászóló eddig csak az örömét tudta kifejezni aziránt, hogy végre az Országgyűlés megkezdte ennek a valóban fontos törvénynek a tárgyalását. Volt időnk tanulmányozni, két esztendő állt rendelkezésünkre, de hát az okokkal, a magyarázatokkal adósak azok, akik elsősorban tehettek azért és tehetnek azért, hogy ez a törvény két évet kell, hogy várakozzék. És az összefüggések nem abban keresendők, amikről itt már szó esett, hiszen a jelenleg benyújtott, nemzetiségi jogokkal foglalkozó törvénytervezetben szó sincs kisebbségi biztosról, az adatvédelmi biztost pedig már májusban tárgyaltuk - akkor, amikor az adatvédelemről szóló törvény vitája zajlott a Parlamentben. Én azt hiszem, hogy az okok másutt keresendők. Erről hallottunk már eszmefuttatást, amely igen közel áll az igazsághoz. A szocialista képviselőcsoport támogatja magát az intézményt, támogatja az állampolgári biztos intézményének bevezetését, azonban számos ponton és alapkoncepcióban is vitatkozunk az előterjesztéssel. Államtitkár úr, az ön expozéjában én személy szerint azt vártam, hogy egy ilyen új jogintézmény bevezetésével kapcsolatos problémákra, konfliktusokra, veszélyekre fel fogja hívni a figyelmet, hiszen itt egy új jogintézményről van szó, amely a magyar jogvédő intézmények eddigi rendszerében nem működött. Ezt - sajnos - nem kaptuk meg. A miniszteri expozé elsősorban az indoklás gondolatmenetét követte, és ezekre a mások által is felvetett problémákra nem adott számunkra a vitához kellő eligazítást. Ezzel az intézménnyel teljessé válik a jogvédelem rendszere Magyarországon - ez az egyik legnagyobb erénye a javaslatnak -, másodszor az állampolgárok számára egy fontos, új fórum nyílik meg, és harmadsorban - és itt húzódik meg ennél a pontnál a koncepcionális vita - úgy hiszem - az előterjesztés és a mi álláspontunk között; az Országgyűlés, a közigazgatás és a végrehajtó hatalom ellenőrzése új intézménnyel gyarapodik és gazdagodik. A törvényjavaslat alapfelfogásában elsősorban ezt az intézményt - és ebben megerősít a törvényjavaslat indokolásának szövege is - elsősorban az állampolgár számára szóló rendkívüli jogorvoslati fórumként, eszközként közelíti meg, holott ennél az intézmény több, az intézménnyel foglalkozó szakirodalom és a jogi szabályozás messze túlmutat ezen az állapoton, és amellett, hogy valóban rendkívüli jogorvoslati fórum, legalább olyan fontos, hogy a Parlament, a közigazgatás és a végrehajtó hatalom feletti ellenőrzésnek eszköze és intézménye. (12.40) Ez az elem és ez az alapvonulat ebben a törvényjavaslatban nem jelenik meg határozottan, nem jelenik meg markánsan. Gondolni kellett volna talán akkor arra, amikor még olyan jól mentek a dolgok, 1990-ben, az Alkotmány módosításakor, hogy az ominózus alkotmányos szakaszban is célszerű lett volna rögzíteni azt, amit egyébként a spanyol törvény is - amely hasonlóképpen bizonyos átmeneti viszonyok között született - tartalmaz, hogy igenis a közigazgatás ellenőrzésének is eszköze az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye. Ez a törvényjavaslat határozottan szervezeti jellegű. Huszonvalahány, közel 30 szakaszból álló törvényről van szó, ebből több mint 16 szakasz szervezeti természetű kérdéseket szabályoz. Valami sajátos érdeklődése van - úgy látszik - a jogalkotásnak a szervezeti irányultságú problémák rendezéséhez, és kevésbé bontja ki a valóban tartalmi kérdéseket a törvénytervezetben. Ahol nem kellene bőbeszédűnek lenni, ott bőbeszédű, például a mentelmi jog esetében, ahol elég lett volna annyit hivatkozni az Alkotmányra, illetőleg a képviselők jogállására vonatkozó törvényre, hogy ennek a szabályai az irányadóak, ehelyett több szakaszban kifejti és ismétli a mentelmi jogra vonatkozó szabályokat. Felmerül az a kérdés, hogy pontos-e ez a kifejezés, hogy állampolgári jogok országgyűlési biztosa, nem lett volna-e helyesebb emberi és állampolgári jogokról beszélnünk. Ez nemcsak elméleti felvetés, nemcsak egy jogelméleti dilemma megjelenítése ebben a vitában, hanem ennél többről van szó, hiszen az alkotmányos jogok terrénumához nemcsak az állampolgári jogok, hanem emberi jogok is tartoznak, sőt nemzetközi vonatkozásai is vannak ennek. Elhangzott, hogy küszöbönáll az emberi jogok európai egyezményének magyarországi becikkelyezése, ezzel kapcsolatosan az Európai Emberjogi Bizottság és az Európai Emberjogi Bíróság joghatóságának elismerése, amely nemcsak azt követeli meg tőlünk, hogy a nemzetközi egyezmény tételeit alkalmazzuk, hanem bizonyos szempontból azt is megköveteli, hogy a nemzetközi bíróság, európai bíróság joggyakorlatát is alapul vegyük az elbíráláskor. Tehát mindezek szélesebb értelemben vetik fel az emberi jogok kérdését. A másik vitapont, amelyben a törvényjavaslat előkészítésével, koncepciójával vitatkoznunk kell, az, hogy nem világos - és ebben is segített volna a miniszteri expozé -, nem világos az, hogy ez az új jogintézmény hogyan illeszkedik a már meglévő jogvédelmi intézményrendszerhez. És itt számos átfedésre nyílik alkalom. El kell hogy mondjam, hogy ha bizonyos jogvédelmi intézmények között konkuráló hatáskörök alakulnak ki, az bizonyára az intézmények eredményességét és hatásfokát lerontja. De azt is hozzá kell tennem, hogy az állampolgári jogok biztosának intézményével nem feltétlenül kell kiváltani más jogvédelmi intézményeket. 1990. október 1-je óta sok minden változott és változóban van. Ezekre a változásokra azonban a javaslat ebben az állapotában nem reflektál. Nem reflektál arra, hogy időközben - ez elhangzott - a 24. szakasza a törvénynek értelmét veszítette a törvényességi óvás megszűnésével, nem tisztázza a viszonyt a felülvizsgálati kérelemhez, olyan előzetes kontrollt, alkotmányos normakontroll kezdeményezését teszi lehetővé az állampolgári biztos számára, amelynek meglétét maga az Alkotmánybíróság kritizálja és vitatja. Tehát ezeket a pontokat sokkal inkább harmonizáltabban kellett volna előterjeszteni a törvényjavaslatban. Ami az egyes intézményeket illeti, alapvetőnek tartom az Országgyűlés és az állampolgári jogok biztosa közötti kapcsolatot és viszonyt. Részben az Országgyűlés által létrehozott szerv, de ugyanakkor önálló szerv is. És éppen ezért nagyon pontosan kell szabályozni a kettő közötti kapcsolatot, ennek megfelelően kell kialakítani az állampolgári jogok biztosának közjogi státusát, közjogi állását is. Ezt az én álláspontom szerint elsősorban ahhoz kell közelíteni, ami az eddigi gyakorlatnak megfelelő, tehát az Országgyűlés által választott más közjogi méltóságok közjogi pozíciójához kell közelíteni, mint például az alkotmánybírákhoz vagy az Állami Számvevőszék elnökének közjogi pozíciójához, és ehhez kell igazítani az összeférhetetlenség szabályait is, amelyek szintén nem konzekvensek ebben a javaslatban, ebből az összefüggésből kiindulva. Ehhez kell igazítani olyan megoldásokat is, mint például a tisztségtől való megfosztás, amely ugye országgyűlési hatáskörbe teszi le ezt a kérdést, illetőleg ennek az eldöntését, ami nem eléggé normatív alapokon fogja össze a tisztség megszűnésének ezen esetét, és nem igazít el ebben az indoklás életszerű példája sem, hogy a kábítószer élvezőjévé válik az állampolgári jogok biztosa, és ekkor kell kimondani a tisztségre való méltatlanságát és a tisztségtől való megfosztását. Ezeket sokkal pontosabban kellene szabályozni. Vitatott a bírósághoz való viszonyrendszerben - és ez kihat a hatáskörre is - az, amely a nemzetközi joganyag szerint kisebbségi megoldás, hogy bírósági határozatok esetében is a biztos felléphet a törvényben meghatározott feltételek között. Azért vitatott, mert többen úgy vélik, hogy egyrészt ez veszélyezteti a bírói függetlenség elvét, másrészt pedig csak nagyon szűk körű lehetőséget biztosít az állampolgári biztos számára. Igaz, hogy a törvényjavaslat más helyén próbálja szűkíteni ezt az interveniálási lehetőségét az állampolgári biztosnak. De miután egy átmeneti helyzetben vagyunk, és amikor a példákat keressük, akkor szerencsésebb a hasonló átmeneti helyzetben lévő országok gyakorlatát figyelembe venni, mint például a lengyel gyakorlatot, ahol éppen egy szélesen kialakított hatáskör következtében a lengyel állampolgári jogok biztosa működésének első esztendejében 55 ezer panaszt kapott. Ez gyakorlatilag olyan konfliktusforrást teremtett és eredményezett, aminek egyik következménye a biztos lemondása volt. Tehát inkább talán szűkebben szabályozzuk, inkább a realitásokhoz jobban közelítő modellt alkossunk meg, amely viszonyainknak jobban megfelel. A másik nagy kérdés az ügyészség általános törvényességi felügyelete. Nincs előterjesztés az ügyészségre vonatkozó kormányzati koncepció tárgyában. Többszöri nekifutás, próbálkozás után sem világos, hogy milyen pozíciója van a kormányzatnak az ügyészség helyzetét, kormányzati alárendelését vagy önálló ágként való működését illetően, de nincs arra vonatkozóan sem természetesen világos kép, hogy mi lesz az ügyészi általános törvényességi felügyelettel, ami ha nem is azonos azzal a jogosítványcsoporttal, amivel az állampolgári jogok biztosa rendelkezik, de megközelítően hasonló. Szintén egymás mellett konkurráló hatáskörök alakulhatnak ki. És itt érintkezési pont van az önkormányzatok az önkormányzati képviselőtestületek által hozott döntések és a köztársasági megbízott tevékenysége között is, hiszen a köztársasági megbízott is törvényességi ellenőrzést végez: nem törvényességi felügyeletet, amelyet nagyon sokszor nagyon sokan elvétenek, még hozzáértő szakemberek nyilatkozataiban is számtalanszor láttam törvényességi felügyeletről beszélni és nyilatkozni, holott törvényességi ellenőrzésről van szó, és ez minőségében mást jelent. Tehát összegezve: itt pontosabb szabályozásra és pontosabb beillesztésre látunk szükséget. A másik problémakör, harmadikként amiről szeretnék még szólni a hátralévő időben, az, hogy nagyon nagy veszélynek van kitéve az állampolgári jogok biztosa, vagy egy szakbiztos is a különböző politikai nyomások következtében, hiszen az állampolgári biztos tevékenységében és döntéseiben, kezdeményezéseiben nagyon gyakran már nem a konkrét, tételes jogi szabály az irányadó. Pontosabban azon a szakaszon az ügy már túlkerült, túljutott, hogy konkrét, tételes szabályok jelentsék a vizsgálódás tárgyát. Alkotmányos rendelkezésekhez, alkotmányos elvekhez vagy nemzetközi elvekhez kell viszonyítani, ez alapján megítélni és minősíteni egy-egy ügyet, ez pedig szükségképpen elvezet oda, miután a tételes jogi alap már egészen messze van a dologtól, hogy az ebből fakadó megítélést nagyon sokan politikai nyomással próbálják formálni, mint ahogy az Alkotmánybíróság esetében is ez bekövetkezett. (12.50) Erre is tulajdonképpen éppen az átmeneti viszonyok között találhatunk gyakorlati példákat és tapasztalatokat. Végezetül néhány kisebb, a törvény belső rendelkezéseivel kapcsolatos észrevételemet szeretném elmondani a tisztelt Háznak. Tulajdonképpen nem elegendő álláspontunk szerint az, hogyha csak a jelöltet+ - maga a jelölés intézménye és eljárása is problematikus. Ez arra vonatkozik, amit az azonos közjogi pozícióra említettem a korábbiakban. Alkotmánybíráknál is jelölőbizottság készíti elő a köztársasági elnök javaslatát. Itt is célszerű lenne jelölőbizottságot bevezetni a biztos számára, jelölésére is, amely alapján ajánlást tesznek, és ez alapján történne a jelölés. Ezt megfontolásra javasoljuk. Másképpen alakulnak az összeférhetetlenségi szabályok abban az esetben, ha benne marad a törvényben a bírósági határozatokkal kapcsolatos jogkör. Ebben az esetben értelemszerűen az összeférhetetlenség megáll a bírákkal, ügyészekkel szemben. Ha nincsen benne, akkor már nem áll meg, akkor ki kellene venni az összeférhetetlenség esetei közül a bírákat, ügyészeket. Ami egyébként is elgondolkodtató, ha benne marad, mert én nem tudom elképzelni - leszámítva néhány egyetemi oktatót -, hogy lesz-e ember Magyarországon, aki ezeknek a követelményeknek kellőképpen meg tud felelni, ha ezek az összeférhetetlenségi szabályok és esetcsoportok maradnak meg. A javaslat leglényegesebb pontja a 17. § természetszerűen, amely tulajdonképpen két nagyon fontos fogalmat próbál kibontani, nem teljes sikerrel - hangsúlyozom. Az egyik a hatóságfogalom, a másik a közszolgáltatást végző szerv, amely jóval egyértelműbb. Itt én elsősorban azt javaslom, és azt kezdeményezem majd módosító indítványban is, hogy ilyen volumenű kérdések ne az indokolásban kapjanak helyet. Jelenleg is zajlik a vita az indoklás természetéről, éppen az Alkotmánybírósághoz érkezett a miniszterelnök úr levele, amely azt tartalmazza, hogy a jogalkalmazók hiányolják, hogy nem jelenik meg a Közlönyben az indokolás. Ha az indokolás nem jelenik meg a Közlönyben, és az indokolásban próbál segítséget adni a jogalkotó a tekintetben, hogy mit kell érteni széles értelemben vett hatóság alatt, az semmiképpen nem eligazító a jogalkalmazás számára. Sokkal egyszerűbb lenne tehát az a megoldás, hogy ha a törvényjavaslat értelmező rendelkezéseket tartalmazna a végén, felsorolná, és azt mondaná, hogy a törvény alkalmazásában a hatóság+, és 1, 2, 3, 4 pontok szerint felsorolja, hogy melyek azok. Nyilvánvalóan ezt a vitásságot is pontosabbá kellene tenni, mert hiába mondja azt a törvényjavaslat indoklása, hogy majd a jogalkalmazás ezt gazdagítani fogja és ki fogja dolgozni, azért ezt nem lehet teljes egészében a jogalkalmazásra bízni. Egyetértek azzal, ami elhangzott az előző hozzászólásban a fegyveres testületek, rendőrség, nemzetbiztonsági szolgálat kapcsán. Nem lehet e tekintetben garanciális szabályként a miniszteri szabályozást elfogadni. Ha szükség van erre, amit lehet vitatni, mert a titokvédelemre vonatkozó szabályok általános érvényűek, és nyilvánvalóan egy parlament által megválasztott állami főtisztviselő esetében súlyosabban esnek latba ezek a szabályok, nem feltétlenül indokolt külön ilyen szűkítést tartalmazni, és a szűkítés jogszabályi szintje, jogforrási hierarchiában való elhelyezkedése pedig különösen alkalmatlan eszköz ennek a szabályozására. Ha szabályozni kell, akkor szabályozza törvény, de semmiképpen nem az adott miniszter rendelkezése. És végezetül, az általános állampolgári biztos, a helyettese és a szakbiztosok közötti kapcsolatot is tulajdonképpen nyitva hagyja a törvényjavaslat. Sejtetni enged valamiféle hierarchizált kapcsolatot az egyes biztosok között, de ennek vázát nem adja meg kellő pontossággal. Itt elképzelhető, hogy a közeljövőben egy erőteljes biztoslobbyzás indul meg, különböző területek követelnek maguknak joggal - meggyőződésem - helyet, hiszen már eddig is az adatvédelmi biztos jogszabályban megjelent, kevésbé körvonalazott a kisebbségi ügyek biztosa, de nyilvánvalóan erre is sor kerül. Felvetődött teljes joggal a természetvédelem, a gyermeki jogok, a család, vannak országok, ahol a fegyveres erők, a katonaság külön biztossal rendelkezik, tehát nyilvánvaló, hogy ezzel a törekvéssel a jogalkotónak szembe kell nézni, ezzel a törekvéssel reálisan számolni kell, és nem szabad a kérdést rendezetlenül hagyni. Van egy helyettesítési rend, amit a törvényjavaslat tartalmaz, amely tulajdonképpen azt sejteti, hogy ha nincsen jelen az állampolgári jogok általános biztosa, akkor akár a szakbiztos is helyettesítheti. Csak nem biztos, hogy ez oda-vissza megvalósítható, nem biztos, hogy egy általános biztos helyettesíteni tudja a természetvédelmi biztost és fordítva. Ez tehát további kidolgozást igényel. Végezetül összefoglalóan 6 pontban szeretném megismételni mondanivalóm lényegét. Az első az, hogy mi az állampolgári biztos intézményét nem különleges jogorvoslati fórumként kívánjuk jogszabályban, törvényben definiálni, hanem ki akarjuk emelni az állampolgári biztosnak azt az oldalát, amit a közigazgatás parlamenti ellenőrző intézményeként betölthet a végrehajtó hatalom kontrolljában. Másodszor: követelményként tartjuk a törvénynyel szemben, hogy illeszkedjen harmonikusan az állampolgári biztos intézménye az állami szervek rendszerébe, ne jelentsen konkurenciát, de ne is iktasson ki meglévő intézményeket. Az állampolgári biztos közjogi helyzetét illetően a Parlament által választott más közjogi posztokon lévők alapvető helyzete határozza meg, ehhez igazodó jogi szabályozásra van szükség. A hatáskörére vonatkozó szabályok legfontosabbjai a törvény szövegébe kerüljenek bele, akár értelmező rendelkezésként is. Legyen széles körű lehetősége a nyilvánossághoz fordulni, beleértve a parlamenti nyilvánosságot is, és egyértelmű rendezésre kerüljön az általános biztos és a szakbiztosok közötti viszony. Legnagyobb készségünket fejezzük ki az együttműködésre, amennyiben erre az előterjesztők igényt tartanak, és úgy tűnt az államtitkár úr szavaiból, hogy igényt tartanak rá. Ugyanakkor szeretném elmondani ez alkalommal is, hogy vannak keserű csalódásaink ezekben a kompromisszumkeresési folyamatokban, és ezek tükrében terjesztjük be majd módosító indítványainkat. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)