DR. HACK PÉTER elõterjesztõ: Elnök Úr! Tisztelt Ház! Hölgyeim és Uraim! Mindig jelentõs esemény egy Ház történetében, amikor az Országgyûlés belsõ alkotmányát, a Házszabályt vitatja meg. Ez a mai alkalom is ilyen, amikor az Országgyûlés mûködését meghatározó egyik legfontosabb törvényalkotási lépésrõl kezd meg egy hosszabb vitát a Ház.
Az Országgyûlés Házszabálya nemcsak egy ciklusra, nemcsak egy adott politikai helyzetre, hanem - a remények szerint - hosszú távra alakíthatja a Ház mûködésének arculatát, járulhat hozzá ahhoz, hogy az Országgyûlés mûködésérõl a polgároknak kedvezõ véleménye alakuljon ki, és az Országgyûlés - ahogyan az alkotmányügyi bizottság vitájában is elhangzott - mind a demokratizmus, mind a hatékonyság követelményeinek megfelelõen mûködjön.
Elõre kell azonban bocsátani, hogy nyilvánvalóan nem az Országgyûlés Házszabálya az a szabály, amelytõl jól mûködik egy Országgyûlés. Azonban az elmúlt évek tapasztalatai is mutatják, hogy az Országgyûlés Házszabálya lehet akadálya a Ház jó, hatékony, demokratikus mûködésének.
Ezért különös öröm számomra, hogy bár az SZDSZ soraiból mondom el elõadói beszédemet, nem az SZDSZ, nem is a kormánykoalíció, hanem valamennyi képviselõcsoport nevében terjeszthetem a Ház elé az új Házszabály tervezetét, amely terjedelmében kétszerese az elõzõ Házszabálynak: 146 paragrafusból áll, és öt melléklettel együtt egy kifejezetten terjedelmes jogalkotási lépés.
Ezért mielõtt a javaslat ismertetésére térek, szeretném kifejezni köszönetemet mindazon képviselõcsoportoknak és mindazoknak, akik ennek a munkának a tetõ alá hozatalában segítséget nyújtottak.
Nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy már az elmúlt ciklusban, négy éven keresztül, 1990-tõl folyamatosan zajlott egy elõkészítõ munka, amely sokszor 10 órás tárgyalások eredményeként bizonyos értelmû konszenzusokig eljutott már az elmúlt ciklus Országgyûlése során is.
(16.20)
Ezek a munkák nem vesztek el, eredményeik hasznosulnak a javaslatban. Tehát köszönet illeti az elmúlt Ház ügyrendi és alkotmányügyi bizottságát. Külön köszönet illeti dr. Somogyvári Istvánt, aki már az elmúlt ciklusban is szakértõi segítségével járult hozzá a vitákhoz, és ennek a munkának a szakértõi elõkészítésében is nagyon nagy szerep hárult rá.
Köszönet illeti a hat képviselõcsoportot, hiszen az Országgyûlés megalakulása után, a nyári szünet kezdete elõtt meglehetõsen feszített idõben kellett alkotó, konstruktív módon részt venni ebben a vitában, és ezt a konstruktivitást valamennyi képviselõcsoport tanúsította. Úgy érzem, a többség oldaláról szólva külön köszönet illeti az ellenzék konstruktivitását. Ezt Torgyán képviselõ úrnak külön is köszönöm. Õ vetette fel a bizottság ülésén, hogy nem kellõ hangsúllyal hangzott el a köszönet az ellenzék irányába. Most azért hívtam fel a figyelmét, mert éppen beszélgetett, és így nem hallhatta volna meg a köszönetet. Õszinte köszönet illeti az ellenzéki pártok részt vevõ delegációit, akik a hatpárti tárgyalásokon részt vettek. Konstruktivitásuk, erõfeszítésük nélkül nem jött volna létre ilyen formában a tervezet.
Ez a munka azt is mutatja, remény van arra, hogy ez a házszabálytervezet, amit a következõ napok vitája után reményeink szerint az Országgyûlés Házszabályként elfogad, nemcsak a mostani ciklus Házszabálya lesz, hanem bírja valamennyi, jelenleg parlamenti képviselettel rendelkezõ párt támogatását.
Tisztelt Ház! Hölgyeim és Uraim!
Nyilvánvaló, hogy egy ilyen rendkívül terjedelmes határozati javaslat vitájában az elõterjesztõ nem tud minden ponttal részletesen foglalkozni. Sõt még arra sem vállalkozhat, hogy minden jelentõsebb ponttal jelentõségének megfelelõen foglalkozzon az elõterjesztésben. A hatpárti elõterjesztés talán nem indokolatlanul indít arra, hogy csak a legfontosabb pontokkal foglalkozzam, és utána az egyes képviselõcsoportok vezérszónokai emeljenek ki számukra fontos javaslatokat a tervezetbõl.
A magam részérõl ezért az elõadói beszédben tulajdonképpen két nagy témával szeretnék foglalkozni. Egyrészt azzal, hogy miért van szükség új Házszabályra, másrészt azzal, hogy milyen lényeges új elemeket tartalmaz a Házszabály tervezete.
Az elsõ kérdésre, hogy miért van szükség új Házszabályra, talán azt is mondhatnám, hogy akit az elmúlt másfél óra nem gyõzött meg arról, hogy új Házszabályra van szükség, az nem is érti, hogy miért van szükség Házszabályra. De ez nem elegendõ indok - a negatív tapasztalatok vagy az elmúlt négy év esetleges negatív tapasztalatai - arra, hogy új Házszabály szülessen. Látnunk kell azt, hogy az a Házszabály, amelyet 1989 júniusában még az egypárti parlament elfogadott, ez a házszabálytervezet a nyolcszori módosítás útján sem vált alkalmassá a többpárti, hatékony parlamenti munka szabályozására.
Ez a tény tükrözõdött abban is, hogy a hatályos Házszabály szövegét az Országgyûlés nagyon sok esetben nem tartotta be, az Országgyûlés a Házszabály szövegével ellentétes gyakorlatot alakított ki. A hatályos Házszabály 77 szakaszát közel 80, részint házbizottsági, részint ügyrendi bizottsági állásfoglalás egészítette ki, tökéletesítette, nagyon sok ponton a Házszabály szó szerinti szövegével ellentétes gyakorlatot bevezetve.
Ez a kettõsség, hogy egyrészrõl van egy írott Házszabály, másrészrõl a Háznak van ettõl eltérõ gyakorlata, már mutatja, hogy az írott Házszabály módosításra, változtatásra szorul. Az eddigi mûködés során bizonyos intézmények a Ház mûködésének fontos, nélkülözhetetlen elemévé váltak. Ilyen intézmény a házbizottság, amelyrõl a hatályos Házszabály egyetlen szóban sem rendelkezik. Ugyanakkor léte elengedhetetlen része a Ház hatékony mûködésének. De említhetném az országgyûlési képviselõcsoportokat is, amelyekre a többpárti parlamenti demokrácia mûködése épül, és amelyekkel kapcsolatos intézményes garanciákat a hatályos Házszabály egyáltalán nem tartalmaz.
Végezetül az új Házszabály szükségességét igazolja, hogy a hatályos Házszabály gyakorlatilag egyáltalán nem rögzít ellenzéki jogokat: ellenzék számára a hatályos Házszabály semmifajta garanciát nem tartalmaz. A Háznak természetesen van bizonyos gyakorlata, amely az ellenzék számára lehetõségeket biztosított, de ez a gyakorlat nem kikényszeríthetõ házszabályi rendelkezésekre épül, hanem a Ház eddigi konszenzusára, amely konszenzus nyilván bármikor felborítható, és egy érzékeny alap az ellenzék számára. Egy magára valamit adó ellenzék nem építhet ilyen homokra, hanem szilárd, törvényben, illetõleg szabályokban meghatározott jogosítványokra, garanciákra van szükség ahhoz, hogy az ellenzék hatékonyan elláthassa funkcióit.
Mi az, amiben lényegesen újat tervez ez a Házszabály? Az országgyûlések hagyományos feladata kettõs. Egyrészrõl a törvényalkotás a mindenkori parlament feladata, másrészrõl a végrehajtó hatalom ellenõrzése. Mindkét területen újdonságokat vezet be a tervezet. Egyrészrõl megpróbálja megteremteni a törvényalkotó munka kiszámíthatóságát, megpróbálja megteremteni azt, hogy a törvényalkotás folyamatában ne csak az Országgyûlés tagjai és a kormány vehessen részt, hanem lehetõleg minél szélesebb ismeretekre alapozhassák döntéseiket az országgyûlési képviselõk. Ne csak egyoldalú, vagy szûk körû információkat ismerhessenek meg, hanem a törvények megalkotása során megismerhessék a szakmai érdekképviseletek, a társadalmi szervezetek véleményét is.
Ezért a tervezet a mostaninál nagyobb szerepet szán a bizottságoknak. A bizottságok nagyon sokrétû tevékenységet fognak folytatni az új tervezet elfogadása után, hiszen a bizottságokban folytatódik az a vita, amelyet egy 20 tagú bizottság keretei között nyilvánvalóan sokkal hatékonyabban, értelmesebben, konstruktívabban lehet lefolytatni, mint egy 386 tagú plenáris ülésen. Ezek a bizottságok intézményes formában igénybe vehetik a külsõ segítséget. A Házszabály tervezete lehetõvé teszi, hogy valamennyi képviselõcsoport legalább egy szakértõvel képviseltesse magát a bizottságok ülésén. Pontosabban legalább egy szakértõt a bizottság ülésére meghívhasson, a szakértõ támogathassa a képviselõcsoport jelenlévõ tagjait.
Lehetõvé teszi a Házszabály, hogy a bizottságban lévõ képviselõk kettõ ötödének, tehát 40 százalékának kérésére meghallgatást végezzen a bizottság. Ezt adott esetben törvényjavaslatok vitájában is kezdeményezheti.
Új intézménye a Házszabálynak az úgynevezett lobbylista bevezetése. Bármely, a bíróságnál bejegyzett társadalmi szervezet vagy érdekképviselet kérheti, hogy erre a lobbylistára felkerüljön a neve. A bizottságoknak lehetõsége van megismerni a lobbylistán szereplõ érdekképviseletek, társadalmi szervezetek véleményét döntéseik kialakítása során.
Az új Házszabály a törvényjavaslatok vitájának intézményes kereteit próbálja azzal is elõsegíteni, hogy különbséget tesz a napirendek tárgyalása és a napirenden kívüli tárgyalás között. Ez a javaslat egyszer már volt az elõzõ Ház asztalán. Annak idején a Fidesz terjesztette elõ. A Fidesz javaslataként épült be a mostani tervezetbe is. Tehát a napirend elõtti hozzászólás jogát a frakciók számára teremti meg, a napirenden kívüli egyéb hozzászólás joga intézményesen minden képviselõt megilletõ jog lesz. Ezzel a napirend elõtti vita kereteit ésszerû keretek közé szorítja.
Ugyanakkor lehetõséget teremt arra, hogy azok a kérdések, témák, amelyek eddig csak napirend elõtti vitaként bukkantak fel a Ház programjában, más intézményeken, így a politikai vita intézményein, az azonnali kérdés intézményén, vagy a minden frakció számára minden héten garanciaként biztosított interpellációs jogon keresztül kerüljenek az Országgyûlés napirendjére.
(16.30)
A törvényalkotást szolgálja az is, hogy próbáljuk a törvényalkotás menetében a mai vitában korábban elhangzott - bocsánat, nem a mai vitában hangzott el, hanem a vitát megelõzõ televíziós mûsorban hangzott el -, hogy az elõzõ parlament 21 500 alkalommal szavazott. Ez egy irreálisan nagy szám. Ebben a 21 500 szavazásban eltûnt az a körülbelül 4-500 igazán politikai jelentõségû érdemi döntés, amit a parlament hozott, és ahol lenne értelme annak, hogy a különbözõ álláspontok ütközzenek, és nagyon sok esetben a képviselõk olyan kérdéseket voltak kénytelenek eldönteni, amelynek a hátterét a dolog természetétõl fogva nem is ismerhették meg. Ezért szeretnénk elérni azt, hogy több idõ legyen magára a vitára, és a parlament plénuma azokat a kérdéseket döntse el, amiknek igazán jelentõs politikai súlya van.
Szeretnénk a törvényekrõl folyó vitánál a tárgyra térést, a tárgyszerûséget elõmozdítani, ezért az elnök jogait bizonyos értelemben bõvítenénk, és a mindenkori elnöktõl számon is kérhetõ lenne, hogy a vitát a tárgy keretei között tartsa, és ne robbantsa szét mindig az egyes törvényjavaslatok vitáját a tárgyhoz nem kapcsolódó hozzászólás.
Szeretnénk a részletes vitát is érdemi vitává alakítani, a részletes vita kereteit is ésszerûbbé tenni.
Ezeken az utakon keresztül, a bizottságok szerepének növelésén keresztül, a meghallgatás intézményén, a lobbylista bevezetésén és a parlamenti plenáris ülés idõkereteinek, idõbeni tervezhetõségének a megteremtésén keresztül a törvényalkotást szeretnénk hatékonyabbá tenni.
Ugyanakkor az új tervezet a végrehajtó hatalom ellenõrzését szeretné hatékonyabbá tenni. A hatályos Házszabályban gyakorlatilag nincsenek meg olyan intézmények, amelyek ellenzéki jogként garantálják a végrehajtó hatalom ellenõrzését. Az új házszabálytervezet néhány ilyen új intézkedést vezet be.
Új intézkedés, amely az ellenzék számára biztosít jogosítványt a végrehajtó hatalom ellenõrzésében, például az a rendelkezés, hogy a miniszteri meghallgatást végzõ bizottságnak évente kötelessége meghallgatni azt a minisztert, akit a kinevezés elõtt meghallgatott. Természetesen ez nem érinti a bizottság többségének azt a jogát, hogy akár hetente meghallgassa a minisztert, de az, hogy évente egyszer kötelezõ meghallgatni, az az ellenzék számára biztosít egy garanciát, hogy évente egyszer a miniszterhez a bizottság keretei között kérdéseket intézhet. Ilyen intézmény a hatályos Házszabályban nincsen.
Az ellenzék számára biztosít jogokat a kormány munkáját folyamatosan ellenõrzõ albizottság létrehozásának kötelezõvé tétele. Minden bizottság, amely eddig csak törvény-elõkészítéssel foglalkozott, ezentúl köteles lesz olyan bizottságot létrehozni, amely az általa tárgyalt, az általa megvitatott törvények kormány általi végrehajtását, illetõleg ha nem a kormány a törvény végrehajtója, a gyakorlati érvényesülését ellenõrzi és számonkéri.
Ellenzéki jogosítvány az az intézmény, amely a parlamenti vitát az eddigiektõl eltérõen korlátozottan teszi lezárhatóvá. Ugye a hatályos Házszabály értelmében bármely képviselõ bármikor javasolhatja a vita lezárását, és a többség egyoldalúan bármikor lezárhatja a vitát. Az új tervezet az ellenzék számára is lehetõséget teremt azzal, hogy nem lesz kiszolgáltatva olyan mértékig a többségnek, ahogy eddig volt, mármint az eddigi rendelkezések értelmében volt, hogy minden ilyen indítványra, amely a vita soronkívüli lezárását szorgalmazza, csak akkor kerülhet sor, ha már minden képviselõcsoport elmondhatta a véleményét, és ilyen esetekben is minden képviselõcsoportnak van lehetõsége arra, hogy elmondja saját álláspontját a vita lezárásával kapcsolatban.
A szavazások után minden képviselõcsoportnak lehetõsége van megindokolni, hogy miért szavazott úgy, ahogy szavazott - ez is új intézmény. Ez ugyan nem kormányzati ellenõrzési jog, de ellenzéki jog, hogy az ellenzék is kifejtheti álláspontját, hiszen ismerjük, hogy a miniszteri expozé az utolsó szó, és a miniszteri expozé után csak a döntés születik meg, és a képviselõcsoportok maximum sajtótájékoztatón ismertethették, hogy miért nem támogattak egy elõterjesztést. Erre a jegyzõkönyv számára is sor kerülhet itt a parlament plénumán.
Új intézmény ellenzéki jogosítványként a vizsgáló bizottság felállítása. Eddig a képviselõk többségének az akaratától függött a vizsgálóbizottság felállítása. Ha a többség nem akart vizsgálóbizottságot felállítani, akkor nem jött létre vizsgálóbizottság. Most a képviselõk egyötöde felállíthat vizsgálóbizottságot.
Ellenzéki jogosítvány a politikai vitanap intézménye is. A képviselõk egyötödének kérésére politikai vitanapot kell tartani azokban a témákban, amiket az indítványozók elõterjesztenek.
Szeretnék itt kitérni arra, hogy nemcsak az egyötöd szabályain keresztül teremt meg ellenzéki jogosítványokat ez a tervezet, hanem azon keresztül is, hogy - például a vizsgálóbizottságnál - tételesen is rögzíti, hogy ha a vizsgálóbizottság tevékenysége a kormány vagy valamely kormányzati szerv tevékenységére irányul, tehát a vizsgálat valamely kormányzati szerv tevékenységét vizsgálja, akkor ennek a vizsgálóbizottságnak a vezetõje mindig ellenzéki képviselõ kell hogy legyen.
Vitaként merült fel az elõterjesztés során, hogy vajon az egyötödös szabály ellenzéki jogosítványt teremt-e egy olyan Házban, ahol az ellenzék a 20 százalékos, egyötödös indítványhoz képest 28 százalékkal rendelkezik. Volt olyan hozzászóló, aki azt javasolta, hogy 15 képviselõ, vagy egy frakció is indítványozhassa ezeket az intézményeket. El kell mondanom, hogy ezt még az ellenzék többsége sem támogatta, tehát az indítványozó magára maradt, hiszen ilyen értelemben - a vitában is elhangzott - ha 15 képviselõ indítványára kötelezõ vizsgálóbizottságot felállítani, akkor tulajdonképpen ezen keresztül a vizsgálóbizottság intézménye lehetetlenné tehetõ, hiszen 386 képviselõ több tucat vizsgálóbizottságot állíthat fel, amelyek gyakorlatilag nem tudják betölteni a funkciójukat, hiszen minden vizsgálóbizottságban olyan képviselõk vannak, akik egyidejûleg négy-öt vizsgálóbizottság tagjai. Ilyen módon gyakorlatilag lehetetlenné tehetõ ez az intézmény. Így, bár méltányoltuk azt az indítványt, hogy egy frakció is felállíthasson vizsgálóbizottságot, vagy politikai vitát kezdeményezhessen, ez az indítvány - a Kisgazda Pártnak ez az indítványa - nem nyerte el a másik öt képviselõcsoport támogatását. Az az indítvány, hogy 20 százalékra szállítsuk le az ellenzéki jogosítványokat, nemzetközi szinten példa nélküli gyakorlatot honosít meg, a kivételes vitánál a 80 százalékos indítvány ennek a pandanja. Ezek nemzetközi szinten példa nélküli szigorítások, amelyekben az ellenzék számára - meggyõzõdésem szerint, és ebben úgy tûnt, konszenzus volt a hat párt között - a hatályos Házszabályhoz képest jelentõs jogosítványokat biztosít a tervezet.
Tisztelt Ház! Végezetül arról kell szólnom, hogy ezekkel az ellenzék számára tett gesztusokkal kapcsolatban megfogalmazódott több fórumon, hogy indokolt-e ilyen gesztusokat tenni, ami nemzetközi szinten nem létezik, a nemzetközi gyakorlatban nem létezik. Nagyon sok parlamentben például a bizottsági elnöki tisztségeket a többség tölti be, nagyon sok parlamentben gyakorlatilag ismeretlen az 50 százalék alatti döntés, tehát az a döntés, amikor a kisebbség is eldönthet valamit. Ebben a vonatkozásban a többség álláspontját kell ismertetnem, tehát a jelenlegi parlamenti többség álláspontját, hogy ezek a lépések a parlamentarizmus hosszú távú érdekét szolgálják. Hiszen valamennyien tudjuk azt, hogy a parlamentarizmus nem egy egyszeri állapot, nem egy egyszeri politikai helyzet, hanem változó politikai helyzetet feltételez.
(16.40)
Az érdemi parlamenti munka nagyon fontos része az ellenzék érdemi munkája. Az ellenzék érdemi munkája nélkül a mindenkori többség csak négyévente, a választásoknál szembesülne azzal, hogy milyen ellenérvek hangzanak el munkájával szemben. A mindenkori többségnek is érdeke, hogy nagyvonalú legyen a kisebbséggel szemben, nagyvonalú legyen az ellenzékkel szemben, mert a választók akarata forgandó; az a többség, amely ma többség, az tegnap kisebbség volt és holnap újra lehet kisebbség. Ezzel a szemponttal a Házszabályok megalkotásánál számolni kell.
A konstruktív ellenzék tehát szerintem értelmes kategória és ebben a vitában is megnyilvánult, hogy van ilyen kategória. Még ha lesznek is pillanatok, amikor ez az ellenzék megnehezíti a többség hétköznapjait, ez a megnehezítés adott esetben tízezrek, százezrek véleményét tolmácsolhatja a parlament ülésén. Ezt a véleményt ismerni kell, ezzel a többségnek szembesülnie kell, s erre itt, a parlament plénumán válaszolnia kell.
Így válik a parlament a politikai döntéshozatal legfontosabb színterévé, az ország legitim döntéshozó szervezetévé.
Tisztelt Ház! Végezetül szeretnék ismertetni egy olyan álláspontot, olyan döntést, amely a vita eredményeként az alkotmányügyi bizottságban fogalmazódott meg.
Nyilvánvaló, hogy minden új intézkedés kockázatokkal jár. Senki ne higgye, hogy az új Házszabály megalkotásával az Országgyûlés minden problémától mentesen fog mûködni, s hogy az új Házszabály következtében az Országgyûlés maga lesz a törvényhozások ideáltípusa. Nyilván ezek a bevezetni javasolt szabályok is sok gyakorlati problémát fognak felvetni. Ezért az alkotmányügyi bizottságban elõterjesztettem azt a javaslatot - amit többen támogattak -, hogy egy évi mûködés után az alkotmányügyi bizottság készítsen jelentést a Háznak arról, hogy a bevezetett intézkedések beváltották-e a hozzájuk fûzött reményeket, mûködõképes, hatékony lett-e a Ház munkája, jobb lett-e a Ház teljesítõképessége, a demokratizmusnak, a hatékonyságnak jobban megfelelõen mûködik-e a Ház, és ahol szükséges, a módosításokra tegyenek javaslatot.
Ebben a reményben ajánlom a tisztelt Ház szíves figyelmébe az Önök asztalán lévõ tervezetet, ebben a reményben kérem valamennyi képviselõcsoport; mind a kormánypárti, mind az ellenzéki képviselõcsoportok konstruktív részvételét a vitában. Szeretném elõre jelezni, hogy a már beérkezett módosító indítványok döntõ többsége ebben a szellemben született, a hatpárti egyeztetés során már megvitattuk és ezek jelentõs hányadát a hatpárti elõterjesztõk támogatni fogják, tehát ezek jobbító szándékú javaslatként be tudnak épülni a tervezetbe. Ezt kérem Önöktõl a vitában is, az általános vitában ma és holnap, illetõleg a bizottsági tárgyalások során is. Köszönöm szépen a figyelmüket. (Taps.)