DR. GÁSPÁR MIKLÓS, a Kereszténydemokrata Néppárt képviselõcsoportjának vezérszónoka: Köszönöm. Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyûlés! Mielõtt a tulajdonképpeni felszólalásomhoz hozzákezdenék, szeretnék reagálni egy kijelentésre, csak a tisztánlátás végett, amelyet a szabaddemokraták vezérszónoka tett, és amellyel tulajdonképpen egyetértek. Õ azt mondta, hogy a Házszabály-tervezet az európai joggyakorlatban példátlan módon garantálja a kisebbségi jogok érvényesülését; így például az összes képviselõ 20 százalékának az indítványára már kötelezõ vizsgálóbizottságot felállítani, politikai vitanapot tartani és így tovább. Ez a kijelentés igaz, ez így van, ezzel én egyetértek. Egyetértek azzal, hogy a jelenlegi Házszabály-tervezet nagyvonalúan nyúl a kisebbségi jogok érvényesüléséhez. Azonban az egyensúly kedvéért szeretném megjegyezni, hogy egy parlamentben az ellenzék helyzete nemcsak a Házszabály szabályozásától függ. Úgy gondolom, az elõzõ parlamenti ciklusban például az akkori parlamenti ellenzék erõsebb ellenzéki jogosítványokkal rendelkezett a kétharmados törvényekbõl kifolyólag, amikor is fontos kérdésben ebben a parlamentben az ellenzék beleegyezése nélkül törvény nem születhetett, hiszen az alkotmány kétharmados szavazati arányt írt elõ a fontos kérdésekben. Az ellenzék elképzelései tehát ilyenkor jórészt beépültek a megszületõ törvényjavaslatba.
A Házszabályt, mint a parlament alkotmányát - amely keretét adja az Országgyûlés munkájának - a parlamentek történetében a többség általában a maga akaratának az érvényrejuttatásához szükséges eszköznek tekinti, a kisebbség pedig a védelmének a fegyverét látja benne. A jó házszabály a kisebbségnek oltalmat nyújt arra, hogy tevékenységét kifejthesse, a többségnek pedig biztosítékot ad, hogy legitim akaratát érvényesíthesse.
A magyar parlament történetében a házszabályok vonatkozásában kivételes helyzetek, békés idõszakok és rendkívüli viharok váltogatták egymást. Az 1848- as házszabályok vasszigorral szorították bele az ellenzékbe a szót. Tíz képviselõ vagy az elnök indítványára le kellett zárni a vitát. De 1848-ban a kormányzati többség az egész nemzet közvéleményét jelentette, és a rendkívüli, háborús idõben minden nap fontos határozatot kellett hozni. És akkor az egész ország megtapsolta Kossuth Lajos ama kijelentését, hogy amikor a haza veszélyben van, némuljon el a törpe minoritás.
A kiegyezés idején viszont egészen más volt a helyzet. Deák Ferenc egyénisége fölért egy vaskos kötet házszabállyal, és az õ személyes fellépése minden konfliktust elrendezett az Országgyûlésben.
Késõbb obstrukciót követett házszabály-szigorítás és házszabály-szigorítást obstrukció, amelynek végén szinte a szó szoros értelmében vett élethalálharc közepette 1904. november 18-án egy Házszabály-sértésben pusztult el Tisza István szabadelvû kormányzata.
A Házszabály tehát egy nem akármilyen testületnek, hanem a parlamentnek mint a nemzeti szuverenitás legfõbb letéteményesének a szervezeti és mûködési szabályait foglalja magában. A Házszabály feladata, hogy szabályozza e parlament szervezeti felépítését és mûködését azokban a kérdésekben, amelyekben az alkotmány vagy más, alkotmányos szintû jogszabály nem ad eligazítást.
A Házszabályok azonban többek is mint puszta szervezeti és mûködési szabályok, hiszen a parlament - amelynek a mûködésére vonatkoznak - egy olyan testület, ahol szüntelenül ellentétes nézetek ütköztetése, összecsapása folyik. A Házszabályok tehát elsõsorban arra szolgálnak, hogy e szüntelen konfliktusos folyamatban a parlament mégis hatékony és mûködõképes legyen.
A házszabályok közvetlen alkotmányos jelentõségét az is kiemeli és mutatja, hogy miközben a polgári élet jogvitáinak van független és pártatlan ügydöntõ szerve - a bíróság -, addig a parlament belsõ ügyeiben ilyen nincs, vagy csak nagyon korlátozott mértékben van jelen. A parlament tehát a saját bírája is egyben, vagyis szuverén. A parlamenti szuverenitás elve még azokban az országokban is élõ, ahol egyébként nem ezt a szuverenitást tekintik az államélet alapjának, illetve ahol széles jogkörrel felruházott alkotmánybíróságok vannak. A parlament azonban - mint az elõtte lévõ ügyek bírája, mint ügydöntõ szerv - az összetételénél fogva részrehajló, hiszen kormányzati többségbõl és ellenzéki kisebbségbõl áll, és ezért semmilyen más eszköz nincs a jogviták méltányos keretben való megoldására, mint a jól kidolgozott, garanciákkal körülbástyázott házszabály, amely nemcsak az írásba foglalt jogszabályokat jelenti, hanem az adott kérdésben kikristályosodott parlamenti gyakorlatot, jogszokást is, a parlamenti precedensjogot.
Rendkívül lényeges, hogy a Házszabály a többségi elven való mûködés biztosítása mellett - hiszen ez a demokrácia alapelve - biztosítsa az ellenzéki kisebbség jogainak érvényesülését is. Az ellenzék fõ hivatása a kormányzat ellenõrzése, megfelelõ és hatékony ellenzéki alternatívák felmutatása. A kormányzat parlamenti ellenõrzése elsõsorban a kormányzatnak az ellenzék által történõ ellenõrzését jelenti. Ez a parlamenti ellenõrzési jog értelme, nem pedig az, hogy a kormánypárti többség ellenõrzi a saját kormányát. A hatékony ellenzéki alternatíva felmutatásának lehetõsége pedig az ellenzéknek azt a jogát segíti elõ, hogy a következõ választásra megnyerve a közvéleményt, kisebbségbõl többséggé fejlõdjön. Ha a Házszabály mindezeket nem biztosítja, akkor nem nevezhetõ demokratikusnak.
Rátérve az elõttünk fekvõ Házszabály-tervezetre, az véleményem szerint helyesen nem törvényi, hanem országgyûlési határozati javaslati formát ölt. Ez a forma felel meg inkább a magyar alkotmánytörténeti tradícióknak és a nemzetközi gyakorlatnak is. A törvényi forma akkor lenne indokolt, ha a Házszabály kifelé, az állampolgárok felé is tartalmazna rendelkezéseket. A Házszabály azonban nem ilyen, mivel szabályozási tárgyköre a speciális belsõ parlamenti jog. A belsõ parlamenti jognak pedig jellegzetessége az is, hogy változékonyabb, mint a törvény, tehát parlamenti ciklusonként a racionalitás, a kormányzási szituációk, a kormányzás hatékonysága érdekében módosulhat. A Házszabálynak a nagyobb állandóságot igénylõ törvényi formában való szabályozása rontaná a törvény stabilitásába vetett hitet.
Több ország házszabálya is ismeri a Házszabálytól való legális eltérés lehetõségét, s így a jelen tervezet 139. §-a is lehetõvé teszi ezt kivételes esetekben. Ez nem rontja le a Házszabály jogi erejét.
A Házszabály mint a parlament által kétharmados többséggel elfogadandó jogforrás, a jogforrások rendjében az alkotmány és a közönséges, egyszerû többséggel elfogadott törvények között helyezkedik el.
Mik azok a fõ elvi szempontok, amelyek alapján meg lehet ítélni, hogy egy konkrét Házszabály megfelel-e a vele szemben támasztható követelményeknek? E fõ elvi szempontok a következõk: szabályoz-e mindent, amit szükséges, vannak-e szabályozási hiányok vagy esetleges túlszabályozások. Milyen viszonyban van a Házszabályban a politika és a jog, összeférnek-e az adott parlamenti ciklus konkrét politikumára vonatkozó rendelkezések a távlatos demokráciatechnikákkal? A praktikusságra való törekvés eltorzítja-e az elveket és az intézményeket? Egyensúlyban van-e a parlamenti munka hatékonysága a parlamenti munka demokratizmusával, egyensúlyban van-e a tanácskozások hatékonysága a parlamenti szólásszabadsággal? Hogy szabályozza a Házszabály a parlamenti többség és a parlamenti kisebbség viszonyát, védi-e az ellenzéki jogokat, ad-e valamilyen hatalommegosztást?
A 146 paragrafusból álló Házszabály rendelkezik a Házszabályba tartozó hagyományos tárgykörökrõl, éspedig a parlament megalakulásáról, szervezetérõl, tanácskozási rendjérõl és a fõ parlamenti funkciókról plenáris és bizottsági szinten egyaránt.
(14.30)
Részletesen szól a parlament egyik fõ funkciójáról, a törvényhozási döntéshozatalról, és erõsíti, ha szétszórtan is, a parlamenti ellenõrzés eszközrendszerét.
A Házszabály-tervezet, mint belsõ parlamenti jog, összhangban van az alkotmánnyal, a választójogi törvénnyel és a képviselõk jogállásáról szóló törvénnyel, mint a hatályos külsõ parlamenti joggal.
Több esetben vitás lehet, hogy mit kell az alkotmányban és mit a Házszabályban szabályozni, és ez részben a jelenlegi átmeneti alkotmány miatt van így. A Házszabályban azonban nem lehet alkotmányozni, a Házszabály nem veheti át az alkotmány szerepét még részben sem. A Házszabály-tervezet ezzel szemben gyakran szó szerint megismétli az alkotmány szövegét, tovbábbgondolja annak megoldásait, idõnként pótolja hézagait. Például a Házszabály 1., 38., 57., 109. és 131., 133. §-aiban, vagyis az alakuló ülés összehívása, az Országgyûlés ülésszakai és ülései, az ülés elnapolása, a köztársasági elnök által az Országgyûlésnek megfontolásra visszaküldött törvény, a vezetõ közjogi tisztségek betöltõinek megválasztása, a köztársasági elnök megbízatása megszûnésével és helyettesítésével kapcsolatos szabályok, valamint a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás eseteiben. Amikor a Házszabály szó szerint megismétli az alkotmányt, tehát a magasabb értékû norma szövegét, akkor célszerûbb lenne megismétlés helyett inkább hivatkozni rá, ugyanis az alkotmány megismételt normáihoz képest a Házszabály csupán végrehajtási rendeletnek minõsül.
Ugyanakkor a Házszabály-tervezetnek a képviselõk jogairól és kötelezettségeirõl szóló 13. §-a nem a Házszabályba való. A képviselõk jogállásáról és az állampolgárokkal való kapcsolatáról nem a Házszabálynak, hanem az alkotmánynak, a választójogi törvénynek és a képviselõk jogállásáról szóló törvénynek kellene rendelkeznie.
Szerkezeti probléma, hogy a Házszabály-tervezet második részében szerepel a képviselõcsoportokra vonatkozó szabályozás, holott azok inkább a harmadik részbe, az Országgyûlés szervezetébe valók lennének. A jelenlegi tervezet ugyanis azt a benyomást kelti, mintha a frakciók a parlament szervezetén kívül állnának és pártszervként mûködnének, holott a frakció alkotmányos intézmény, és a szabad mandátum elvébõl következõen alkotmányjogilag, a Házszabály nézõpontjából a frakció nem pártszerv, hanem a parlamenti szervezet integráns része.
Az egyébként színvonalas és szabályozási tárgyköreiben is teljesnek mondható Házszabály-tervezet további hiányossága a parlamenti fegyelmi jog és az összeférhetetlenség intézményének az elhanyagolása. A Házszabály-tervezet 65. § (2) bekezdése, amely a jegyzõkönyv irattári mellékleteirõl szól, inkább a Házszabály mellékletébe való lenne.
Nyilvánvaló, hogy a parlament belsõ szervezete az Országgyûlési választás eredményei és politikai megállapodások alapján jön létre, tehát politikailag determinált. Ezt fejezik ki a Házszabály-tervezet 9-12. §-ai, amelyek a képviselõcsoport megalakulásának bejelentésével, az Országgyûlés tisztségviselõinek megválasztásával és a házbizottság megalakításával foglalkoznak. Nem szerencsés viszont, hogy a Házszabály-tervezet a tisztségviselõk megbízatásának megszûnése, valamint a bizottsági megbízatások megszûnése esetei között azokat az eseteket is szabályozza, amelyeket nem kellene jogilag szabályozni, tehát jogiasítani, hiszen azok politikai megállapodások függvényei. Ilyen esetek a 22. § (1) bekezdésének b) és c) pontjai, valamint a 32. § (1) bekezdésének c), d) és e) pontjai. Természetesen az helyes, ha a Házszabály a tisztségviselõk, valamint a bizottsági megbízatások objektív vagy felelõsség alapú megszûnésérõl rendelkeznek, de a kifogásolt esetekben nem errõl, hanem politikai normáknak direkt joggá tételérõl van szó.
Az alkotmányjog és benne a Házszabály is a hatalom joga. A politika, a hatalom és a jog kapcsolatának azonban mindig van egy küszöbértéke, amelyen túl megkérdõjelezhetõ a politika jogiasítása. Ugyancsak aggályos és túlmegy a jogi relevancián a Házszabály-tervezetben a tanácskozások idõkeretének részletezõ szabályozása az 53. §-ban. Kétségtelen, hogy az idõkorlátozás a parlamenti munkában elengedhetetlen, de jogilag rendkívül nehezen szabályozható. Szerencsésebb lenne józan politikai, házbizottsági megállapodásokra bízni. Részletezõ jogi szabályozás esetén fennáll a veszélye, hogy nem lehet azt betartani, és a parlament potenciálisan gyakran fog jogszabályt sérteni.
Minden parlament szuverén joga, hogy megalkossa saját házszabályát s azt a konkrét parlamenti erõviszonyokra alkalmazza. Ugyanakkor léteznek fontos, stabilitást biztosító, hosszú távú demokráciatechnikák is. A tervezetben, helyesen, ezek a távlatos elemek dominálnak - például a függetlenekrõl úgy rendelkezik, mintha nem egyetlen független képviselõ létezne a jelenlegi parlamenti ciklus kezdetén.
A Házszabály-tervezet gyakorlatias és figyel a parlamenti valóságra. A tervezet számos, eddig csak a gyakorlatban szokásjogilag mûködõ szervezetet intézményesít, mint például a nagy jelentõségû házbizottságot. A gyakorlatiasságnak azonban van veszélye is, éspedig az, hogy az elvek háttérbe szorulását eredményezheti. Ezért például vitatható, hogy a Házszabály-tervezet általános helyettesítési koncepcióval rendelkezik, vagyis szinte mindenki helyettesíthetõ. A Házszabályban a képviselõcsoport vezetõjét a megbízottja - 24. § (2) bekezdés -, a bizottsági tagot egy helyettes - 37. § -, a jegyzõt egy másik országgyûlési képviselõ - 48. § (3) bekezdés -, a bizottsági ülésre meghívottat a helyettesítésére jogosult személy - 71. § (2) bekezdés -, az interpelláltat a helyettese - 114. § (1) bekezdés - helyettesíti és így tovább. Ez bizonyos mértékig és esetekben elfogadható - de például a választott tisztségviselõnek számító jegyzõt vajon milyen alapon helyettesítheti egy, erre a tisztségre meg nem válaszottt képviselõ?
Nem teljesen kiérlelt a 106. §-ban szabályozott záróvita intézménye. Ha ugyanis jól mûködne a parlamenten belüli elõzetes normakontroll - például a törvényalkotással foglalkozó bizottság egy nagyon erõs parlamenti kodifikációs apparátus segítségével -, akkor erre a parlamenten belüli korrekciós szakaszra nem lenne szükség.
Természetesen több jó és praktikus érv felhozható a záróvita intézménye mellett, és a parlamentekben nem ismeretlen egyébként sem a többolvasatos törvényalkotás. Azonban kérdés, hogy a záróvita a Házszabályban most harmadik olvasatnak vagy jogorvoslatnak számít-e. Az alkotmánysértések korrekciójára ugyanis ott van az erre hivatott Alkotmánybíróság és az államfõ is.
A hatékonysággal indokolt praktikum szinte már elfogadhatatlan mértékben van jelen a 70. § (3) bekezdésében, amely a bizottsági határozatképtelenségre próbál megoldást találni a laza egyesületi világban szokásos megoldással. A helyes megoldást inkább a Házszabály által mellõzött fegyelmi jogban lehetne megtalálni, a képviselõknek, a bizottsági tagoknak ugyanis munkajogi kötelessége a bizottsági ülésen való részvétel.
A Házszabály-tervezet egyensúlyra törekszik a parlamenti testületi döntéshozatal során örökké rivalizáló két érdek, a hatékonyság és a demokratizmus között. Obstrukcióellenes szabályokat épít be, racionálisan korlátozza a parlamenti szólásszabadságot, és a kollektívan gyakorolható jogokra épít. Ezt mutatja például a napirend elõtti felszólalások korlátozása az 51. §-ban, a klotûr, azaz a vita lezárásának szabályozása az 59. §-ban, ahol a vita lezárása nem lehet önkényes, mert csak akkor lehet szó errõl, ha már valamennyi képviselõcsoportnak volt lehetõsége az álláspontja kifejtésére, továbbá a vita lezárását csak az elõterjesztõ, a képviselõk részérõl pedig legalább 15 képviselõ javasolhatja.
(14.40)
Ez tehát csak egy kollektívan gyakorolható jog, de ezt mutatja a szavazások számának a csökkentése is a 105. §-ban.
A Házszabály-tervezet a parlamenti többség és a kisebbség viszonyát általában korrekt módon szabályozza. E téren megemlíthetõ például a bizottságok összetételérõl szóló 33. §, a vizsgálóbizottságokra vonatkozó külön szabályok a 36. §-ban, a kisebbségi vélemény elõterjesztésérõl rendelkezõ 77. § vagy az interpelláció szabályozása.
A tervezet több helyen is pozitív diszkriminációval él. A Házszabály- tervezet a parlamenti ellenõrzés eszközeit az ellenzék számára is megfelelõen szabályozza például a vizsgálóbizottságok, a politikai vitanap és a miniszterek évenkénti meghallgatása esetében. A parlamenti munka hatékonyságának és a demokráciának egyensúlyára törekvésében azonban van egy egyensúlybillenés is, és ez az a pont, amely a leginkább kifogásolható a Házszabály-tervezetben.
Az alkotmány 25. §-ának (1) bekezdése értelmében minden országgyûlési képviselõnek törvénykezdeményezési joga van. Ezt a képviselõk részére biztosított törvénykezdeményezési jogot a Házszabály-tervezet 98. §-ában foglalt szabályozás rendkívül erõteljesen korlátozza. A tervezet ugyanis a többségi elven mûködõ bizottságok hatáskörébe utalja annak eldöntését, hogy a képviselõ által benyújtott törvényjavaslatot az Országgyûlés tárgysorozatba veszi-e, ugyanis csak akkor veheti tárgysorozatba, ha azt a kijelölt bizottság támogatja.
Ez a nagyon erõs korlátozás véleményem szerint korlátozza az ellenzéki alternatívaállítás lehetõségét, korlátozza azt a lehetõséget, hogy a nyilvánosság felé ellenzéki elgondolásokat mutathasson fel az ellenzék, megnyerve ezzel a nyilvánosságot magának, ugyanis a bizottsági ülések nyilvánossága nyilvánvalóan lényegesen kisebb, mint a parlament plenáris ülésének a nyilvánossága.
A képviselõi törvénykezdeményezési jog rendkívül erõteljes korlátozása korlátozás marad akkor is, ha a frakcióvezetõ rendes ülésszakonként öt alkalommal kérheti a bizottság által elutasított törvényjavaslat tárgysorozatba vételét, amelyrõl az Országgyûlés határoz, tehát nem veszik automatikusan tárgysorozatba.
A törvénykezdeményezés az országgyûlési képviselõ legfontosabb szuverén joga, és azt csak formai elõírásokkal - például a kodifikációs szabályok megléte, betartása, indoklási kötelezettség - szabad korlátozni. A Házszabály említett korlátozása azonban ellentétes a demokratizmussal, és ellentétes a nemzetközi gyakorlattal is, hiszen a képviselõk által kezdeményezett törvényjavaslatok a legtöbb parlamentben bekerülnek az adott parlamentre jellemzõ kodifikációs mechanizmusba.
A képviselõi törvénykezdeményezés korlátozását helyes lenne kompromisszumként csak az olyan törvényjavaslatokra nézve fenntartani, amelyek meglévõ, hatályos törvényeket módosítanak.
Végül szeretném kifejezésre juttatni, hogy a kritikai megjegyzésekkel együtt a hatpárti tárgyalásokon kompromisszumokkal kiérlelt Házszabály- tervezetet összességében színvonalasnak, koncepciózusnak tartom; olyannak, amely nemzetközi összehasonlításban is megállja a helyét. Remélem, hogy az egy év múlva sorra kerülõ Házszabály-revízió az említett kifogásokat is korrigálni fogja.
A házszabály-tervezet a belsõ parlamenti jog szerves fejlõdésének az eredménye, a hatpárti tárgyalások során fel lett használva és be lett építve az elõzõ parlamenti ciklus precedensjogának számos eleme, és az elõzõ parlamenti ciklus ügyrendi bizottságának többéves elõkészítõ munkája. A Házszabály tervezetét mint jogi dokumentumot, mint jogi szabályozást nem erõszakolta meg a politika.
Mindezek alapján a Magyar Köztársaság Országgyûlésének házszabályairól szóló országgyûlési határozati javaslatot a Kereszténydemokrata Néppárt nevében az Országgyûlésnek elfogadásra javaslom.
Köszönöm a figyelmet. (Taps.)