DR. KÓNYA IMRE, a Magyar Demokrata Fórum képviselõcsoportjának vezérszónoka: Tisztelt Országgyûlés! Az 1990-ben valamennyi számottevõ politikai erõ egyetértésével létrehozott új magyar önkormányzati rendszer elsõ négyévi mûködésének értékelésében nagyfokú azonosság mutatkozik mind a politikai szféra, mind a szakmai érdekképviseleti szféra szereplõi között. Valamennyi érdekelt maradéktalanul egyetért abban, hogy a helyi önkormányzati rendszer alapvetõen bevált. Annak ellenére bevált, hogy a nálunk szerencsésebb történelmi fejlõdést megélt polgári demokráciák önkormányzati rendszerének természetes és folyamatos kialakulásával szemben, melynek során az önkormányzati intézmények a gyakorlatban formálódnak, csiszolódnak, és átfogó kodifikációra a természetes fejlõdési szakaszokat lezárva legfeljebb utólag kerül sor, nálunk lényegében a nulláról indulva kellett megteremteni a szovjet típusú tanácsrendszert felváltó demokratikus önkormányzati rendszert.
Természetesen az elõzõ kormány és parlament támaszkodhatott mind a hazai történelmi hagyományokra, mind az egyes nyugat-európai államok jelenkori tapasztalataira, mégis nyilvánvaló, hogy az önkormányzati rendszer nem egy természetes fejlõdési folyamat terméke volt, nem annak eredményeképpen jött létre. Mindenki elõtt kezdettõl fogva egyértelmû volt, hogy a magyar helyi önkormányzati rendszer születésének vázolt körülményeire tekintettel, az elméletben helyesnek vélt és esetleg más országok gyakorlatában, de ugyanakkor a miénktõl eltérõ jogi, társadalmi környezetben bevált és az 1990. évi magyarországi politikai konszenzust tükrözõ önkormányzati intézmények és mûködési megoldások - egybevetve azokat a négyéves ciklus során szerzett gyakorlati tapasztalatokkal - elõbb-utóbb átfogó módosítást igényelnek.
Az átfogó módosítás igenlésén túl abban is egyetértett valamennyi politikai és szakmai fórum, hogy az önkormányzati rendszer, mint a polgári demokrácia alapintézményei egyikének módosítását csak a mûködési tapasztalatok kellõ elemzése és értékelése után és ami nagyon fontos: a politikai erõk, az érdekképviseletek és a szakmai szervezetek véleményének kikérésével és közremûködésével szabad véghezvinni. Ilyen értelemben és szellemben indult meg és folyt a helyi önkormányzati törvény átfogó módosítására irányuló szakmai elõkészítõ munka, amely az 1991. és '92. évi folyamatos elemzések és értékelések gyümölcseként 1993 végére egy átfogó törvénytervezetben realizálódott.
Ez az átfogó törvénytervezet szolgált alapjául az ezt követõ és lényegében valamennyi érintett véleményét megszólaltató szakmai és politikai vitáknak, amelyek tovább finomították és csiszolták az elkészült tervezetet. Bár 1994 tavaszára már egy vitákban kikristályosodott és megérett törvénytervezet állt rendelkezésünkre, mégis az illõ kormányzati mértéktartás azt diktálta - és hozzáteszem: a demokrácia íratlan szabályai is -, hogy egy ilyen nagy horderejû kérdés szabályozását ne a mandátumának lejártához közeledõ Országgyûlés, hanem a májusi választások eredményeképpen felálló új parlament végezze el. Ennek megfelelõen a hosszú és körültekintõ elméleti, gyakorlati, szakmai munka termékét a leköszönõ kormányzat utódjára hagyományozta.
Úgy gondolom, az elmondottakból egyértelmû és világos, hogy az önkormányzati rendszer átfogó módosításának elõkészítését az elõzõ kormányzat a lehetõ legszélesebb körû egyetértés mellett, a különbözõ vélemények ütköztetésével, harmonizálásával és lehetõség szerinti beépítésével végezte el.
(11.10)
Erre figyelemmel õszintén sajnálom, hogy az új kormánykoalíció ezt a széles körû párbeszéden alapuló és egyetértésre törekvõ törvényelõkészítõ folyamatot megszakította. Nem hiszem ugyanis, hogy a többéves elõkészítõ munka résztvevõi, véleménynyilvánítói között, tekintet nélkül pártállásukra vagy esetleges érdekeltségükre, bárki is úgy gondolta volna, hogy a nagy türelemmel és gondos munkával tetõ alá hozott átfogó módosítás elemeit egymástól elszakítva, a belsõ koherenciát veszélyeztetve, pillanatnyi párt- és egyéb érdekeknek alávetve három szakaszban kellene az Országgyûlés elé vinni.
Nem hiszem, hogy sokat kellene érvelni amellett, hogy fõleg szakmai, de akár politikai szempontból is egy mûködõ intézményrendszerben a szükségesnek vélt változtatások hatásai csak a kölcsönös összefüggésekre tekintettel vizsgálhatók. Az sem szorul különösebb magyarázatra, hogy a demokratikus döntéshozatal során a többségi politikai megfontolások háttérbe szorulásának nagyobb esélye van akkor, ha a szabályozás elfogadása idején, miként most is, még nem világosak a közvetlen pártpolitikai érdekek. Nyilvánvaló, hogy az önkormányzati választások elõtt a választási eredmények ismeretének hiányában jóval nagyobb a lehetõség arra, hogy a többségi pártpolitikai szempontok helyett az önkormányzatok mûködõképességének és a demokratikus jogállam általános követelményeinek össztársadalmi szempontjai kerüljenek elõtérbe a pártpolitikai megfontolásokkal szemben.
Minden képviselõtársamnak, különösen azoknak, akik a kormánykoalíció padsoraiban ülnek, felhívom a figyelmét, hogy itt a demokratikus intézményrendszer kialakításának általánosan elfogadott és 1989 óta folyamatosan követett módszere szenved jelentõs csorbát. (Közbeszólás a jobb oldalon: Úgy van!) 1989-90-ben a lehetõ legszélesebb egyetértés alapján kialakított demokratikus intézményrendszer lényeges módosítására csak hasonlóan széles egyetértés esetén kerülhet sor, és az egyetértésnek ki kell terjednie a változtatás mikéntjére is. (Közbeszólás a jobb oldalon: Úgy van!) Ahogy a választási törvények alapvetõ módosítása közvetlenül a választások elõtt a demokrácia íratlan szabályaiba ütközik, az is alapkövetelménynek tekinthetõ, hogy a megválasztott testületek jogi helyzete egy cikluson belül lehetõleg lényegesen ne módosuljon, illetve ha egy demokratikus intézményben alapvetõ változtatásokra van szükség, azokat az adott intézményre vonatkozó választások elõtt kell megtenni. Egyrészt hogy a választók tudják, hogy mire adják voksukat, és a megválasztottak azt, hogy mire vállalkoznak, másrészt - és ez sokkal fontosabb -, hogy a megválasztottak ne aszerint kapjanak több vagy kevesebb lehetõséget, hatáskört vagy vagyont, hogy milyen pártállásúak. Mint ahogy a választások elõtti lényeges módosítása a választási törvénynek is azért aggályos, mert a játékszabályok utolsó pillanatban történõ jelentõs változtatásával a választási esélyeket is módosítani lehet. Arra az ellenvetésre pedig, hogy 1990-ben is anélkül választottak az emberek önkormányzatot - és ez az ellenvetés elhangzott az önkormányzati bizottságban -, hogy készen lettek volna az önkormányzatok mûködési feltételeit a maguk teljességében meghatározó törvények, nos, az a válaszom, hogy valamennyi új törvény meghozatala annak idején, 1990-ben nagyon hosszú idõt, hosszú-hosszú hónapokat vett igénybe, és azzal mindenki egyetértett 1990-ben, hogy a tanácsrendszert haladéktalanul le kell váltaniuk az önkormányzatoknak. Most viszont vannak törvények, vannak elõkészített módosítások, amelyek meghozatalát az új önkormányzati testületek és polgármesterek megválasztása utáni idõre halasztani nincs méltányolható indok.
A széles körû megegyezés keresésére törekvõ kormánypolitikára vonatkozó elõzetes ígéretek a kormány eddigi döntéseinek tükrében máris sokak szemében, enyhén szólva, kérdésessé váltak. A demokratikus alapintézmények szabályozásának általános elfogadottsága azonban a demokrácia stabilitásának egyik fontos biztosítéka. Ennek felismerése vezette 1989-ben a meghatározó politikai erõket, köztük a legmeghatározóbbat, a Magyar Szocialista Munkáspártot arra, hogy a demokratikus intézményrendszer minél szélesebb körû egyetértés alapján alakuljon ki. Rossz úton járnak a legalábbis képviselõi számát tekintve meghatározó kormánypárt jelenlegi képviselõi, ha állampárti jogelõdjüktõl a távolságtartást abban vélik megtalálni, hogy ismét kormányra kerülve megtagadják azt a módszert, amire az MSZMP legalábbis sok évtizedes hatalomgyakorlása befejezését megelõzõen rátalálni látszott.
A kormányzópártok részérõl a felkészülés hiányára hivatkozni sajátszerû érvelés, miután az elõkészítõ munkában õk is részt vettek, szakmai hátterüket képezõ szakértõk jelen vannak az érdekképviseletekben és szakmai szervezetekben, és feltételezem, hogy a kormányzópártok programja mögött is részletekbe menõ szakértõi munka van.
Sajnos, a kormánykoalíció már eddig is jelentõs hibát elkövetve nyúlt hozzá az önkormányzati rendszerhez. Nem kívánom felidézni a parlament elsõ érdemi munkanapján lefolytatott vitát, ezért csak utalok rá, hogy a most javasolt változtatások közül az egyik legjelentõsebbel, a polgármesterek közvetlen választásával teljesen ellentétes irányú volt az a tiltakozásunk ellenére elfogadott módosítás, amely az összeférhetetlenség feloldásával lehetõvé tette a polgármesteri tisztség és a parlamenti képviselõi mandátum együttes ellátását. Ezzel nyilvánvalóan leértékelõdött a polgármesteri tisztség. És hogy ez a jogalkotó számára is egyértelmû, azt bizonyítja a kormány által T/33. szám alatt beterjesztett törvényjavaslat indoklása, miszerint, és most idézek: "Ha a fõállású polgármester országgyûlési képviselõ, e feladatának maradéktalanul meg kell felelnie. Ezért az országgyûlési képviselõi tiszteletdíj teljes összegben megilleti. A polgármesteri feladatoknak azonban ez esetben csak részben tud eleget tenni. Ez indokolja, hogy e kettõs feladatellátás esetén a polgármesteri illetmény 50 százalékát kapja meg." Most pedig e tisztség leértékelése után alig egy hónappal a polgármestert erõsíteni kívánjuk.
Más kérdés, hogy változatlanul bizonytalanságban maradunk a tekintetben, hogy a közvetlen választással nyert legitimációhoz vajon kapcsolódnak-e és milyen mértékben hatásköri változtatások.
Úgy vélem, hogy az a hiba, amit a polgármesteri összeférhetetlenség kérdésének elõzetes eldöntésével a kormánykoalíció elkövetett, nem tetézhetõ azzal, hogy a módosítás további részét az önkormányzati választások utáni idõszakra halasztjuk.
Míg az országgyûlési képviselõi megbízatás és a polgármesteri tisztség összeférhetetlensége kérdésének kiemelése az önkormányzati rendszer szükséges korrekciójának egészébõl, az alkotmányos aggályokat most figyelmen kívül hagyva, elsõsorban szakmai szempontból volt aggályos, addig az a megoldás, hogy a szükséges korrekciók egy jelentõs részét az önkormányzati választásokat követõ idõszakban kívánja a kormány elvégezni, a szétszakítással összefüggõ szakmai aggályokon kívül jelentõs politikai aggályokat is felvet. (Közbeszólás a jobb oldalon: Úgy van!)
Az Országgyûlés jelenlegi felállása szerint a kormányzó koalíció kétharmadot meghaladó többségével gyakorlatilag bármit megtehet, amibõl az is következik, hogy jelentõs a csábítás a vonatkozásban, hogy az önkormányzati választások után világossá váló pártpolitikai érdekek felülkerekedjenek az önkormányzatok hatékony mûködésére, illetõleg demokratizmusára, a központi irányítással szemben szükséges mértékû autonómiájuk biztosítására, illetve a különbözõ önkormányzati testületek és tisztségviselõk egymáshoz viszonyított súlyának kiegyensúlyozott szabályozásában megfogalmazható szempontokkal szemben.
A problémát úgy gondolom, hogy megint csak a polgármesteri jogosítványok most javasolt változtatása világítja meg a legjobban, de utalok arra is, hogy nemcsak a polgármester és a képviselõtestület közötti hatáskör-megosztás, hanem a megyék és a települési önkormányzatok viszonya is olyan kérdés, nem beszélve a megyei jogú városok helyzetérõl, amely kérdések eldöntésének az önkormányzati választások utáni idõszakra halasztása politikai kételyeket vet fel, mind abban a vonatkozásban, hogy a szabályozásnál a kétharmados parlamenti többséget is figyelembe véve pártpolitikai megfontolások kerekedhetnek felül, mind abban a vonatkozásban, hogy az ezzel kapcsolatos kételyek a szabályozás politikai hitelét csökkenthetik, és a demokrácia stabilitását áshatja alá, ha a demokratikus intézmények szabályozásának politikai hitelessége, általános elfogadottsága kérdésessé válik.
(11.20)
Visszatérve a polgármesterek hatáskörére: a törvényjavaslat elfogadása esetén egy eddig nem létezett kapu létesül az önkormányzati hatáskörgyakorlás rendszerében. A törvény tudniillik úgy módosulna, hogy a jövõben bármely törvény a polgármesterek részére is telepíthet önkormányzati hatásköröket, szemben az eddigi rendszerrel, amely szerint csak átruházott hatáskörben gyakorolhatott a polgármester önkormányzati jogokat, illetõleg gyakorolhat a jelenlegi szabályozás mellett.
Az elmozdulás alapvetõen helyeselhetõ, hiszen a polgármesterek általános körben biztosított közvetlen választási lehetõségével valóban csak kevéssé egyeztethetõ össze a hatályos jog szerinti modell, amelyben lényegében semmilyen jogosítvány nem járul a polgármesteri felelõsséghez. Viszont konkrétan meg kellene határozni a polgármestert jövõben megilletõ önkormányzati hatásköröket. Enélkül a törvényjavaslat elfogadása esetén létesített kapuról nem lehet tudni, hogy ez a kapu egyáltalán kinyílik-e a jövõben, résnyire nyílik-e csupán vagy a késõbbi kormányzati szándékok függvényében esetleg teljesen kitárul.
Ezt a módszert, amely a dolog lényegét homályban hagyja, elfogadhatatlannak tartjuk. Az egyetlen helyes és elfogadható lépés a kormányzat részérõl - belügyminiszter úrnak címzem - az lenne, ha kiegészítve az önkormányzati törvénycsomagot, haladéktalanul beterjesztené a hatáskör-telepítés megváltoztatását elõirányzó legfontosabb törvénymódosító javaslatait, például az úgynevezett hatásköri törvény vonatkozásában. De ugyanígy helytelen az önkormányzati választások utáni idõszakra bízni a megye és a települési önkormányzatok súlyának esetleges eltolódását, valamint a megye és a központ viszonyának átértékelését is.
Ugyancsak célszerû lenne - ez már más téma - egyes régóta vajúdó kérdésekben, mint amilyen például az önkormányzatok gazdálkodásának hathatós ellenõrzése, érdemben elõrelépni. Ebben a kérdésben egyébként a hatpárti egyeztetés során kidolgozott érdemi javaslat biztosított valóságos jogosítványokat a Számvevõszéknek, azonban a távoli jövõre halasztódott ez az elképzelés a kormányülés döntése értelmében.
Tisztelt Képviselõtársaim! A Magyar Demokrata Fórum képviselõcsoportja mindent egybevetve egyetért azzal, hogy szükség van az alapvetõen bevált önkormányzati rendszer részleges korrekciójára - a beterjesztett javaslat kiegészítését és módosítását tartja azonban szükségesnek. A magunk részérõl ilyen irányú módosító indítványokat fogunk elõterjeszteni, és ezek elfogadásának, valamint a kormányzat részérõl a törvénycsomag kiegészítésére tett javaslatunkra való reagálásának függvényében fogunk dönteni a törvényjavaslat támogatásáról vagy elvetésérõl.
Köszönöm, hogy meghallgattak. (Taps.)