AKAR LÁSZLÓ pénzügyminisztériumi államtitkár: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Ház! A parlamenti váltógazdálkodás sajátos törvényszerûségei szerint most egy olyan törvényjavaslatról kell expozét mondanom, amelyet a saját tevékenységérõl szóló '93. évi gazdálkodási beszámolóként még az elõzõ kormány készített el.
A kormányváltás ténye önmagában nem teszi szükségtelenné e beszámoló megtárgyalását, hiszen a zárszámadás a parlament elidegeníthetetlen joga: a parlamentnek nem csupán elfogadnia kell az éves költségvetést, hanem lezárnia is azt. Az ellentmondásos helyzetnek megfelelõen az expozéban két alapmegoldás között lehet választani: vagy igen tömören tájékoztatni a parlamentet az elõterjesztés fõbb formai jellemzõirõl, vagy pedig a tájékoztatáson túlmenve az új kormány szemszögébõl értékelni a folyamatokat.
Az elõzõ kormány elsõ pénzügyminisztere hasonló helyzetben az elõbbit választotta; igen szikár, tárgyszerû tájékoztatást adott a beterjesztett zárszámadásról és a vitára hagyta az értékelést. Mi úgy gondoltuk, ennél többet kell tenni, hiszen az 1993. évi eredményekbõl és kudarcokból egyaránt sok hasznosítható, így ebben az expozéban a további cselekvés szempontjából kiemelendõ momentumokra szeretném ráirányítani a figyelmet.
Az önök elõtt lévõ jelentést tehát az elõzõ kormány átadta az Állami Számvevõszéknek az államháztartási törvény által elõírt ellenõrzésre. Miért került mégis csak ilyen késõn a tisztelt Ház elé, tényleges vitára a törvényjavaslat?
Az elõzõ pénzügyi kormányzat elkövetett egy látszólag apró hibát: bár megküldte a zárszámadás anyagát az Állami Számvevõszéknek, de a vizsgálatra való felkérése elmaradt. Mi abban a hitben éltünk, hogy az 1993-as költségvetés ellenõrzése folyik, és az elõterjesztés vitája szeptemberben megkezdõdhet. Közben a Pénzügyminisztériumban teljes erõvel folytak a pótköltségvetéssel kapcsolatos munkák, így az ügy ki is került a figyelem középpontjából. Amikor augusztus közepe táján érdeklõdni kezdtünk a vizsgálat várható eredményérõl, csak akkor derült ki, hogy a vizsgálat még meg sem kezdõdött. Így aztán a kéthónapos határidõ lényegében augusztus közepétõl számítandó. Ennek megfelelõen csak most kerülhetett vitára a beszámoló.
Ez az egyébként szerencsétlen csúszás más szempontból mégis elõnyös. Ez a vita is egyértelmûbbé teheti, hogy mely kérdésekben elengedhetetlen a gazdaság- és költségvetés-politikai váltás a korábban követett irányokhoz képest. Mivel a tárgyalás idõben csak kevéssel elõzi meg az 1995-ös költségvetés vitáját, itt több fontos kérdésben már tisztázódhatnak az álláspontok.
Az 1993. évi költségvetés végrehajtásáról szóló elemzést a költségvetés összeállításának alapjául szolgáló gazdaságpolitika értékelésével indokolt kezdeni, mindenekelõtt azzal, hogy milyen feltételezésekre épült az 1993-as prognózis. Az 1993-as költségvetés összeállításakor, '92 második felében a gazdaságvezetés úgy vélte, hogy a magyar gazdaság túljutott a piacgazdaságra való áttérés nehezén, további piacszûkülés a volt KGST-országok részérõl nem várható, a külgazdasági pozíciók megerõsödtek, és az infláció ütemének csökkenõ tendenciájában is a belgazdaság egyensúlyjavulása jelenik meg.
A stabilizálódás után tehát "a gazdaság központi problémájává az egészséges, kiegyensúlyozott, ugyanakkor tartós és érzékelhetõ mértékû gazdasági növekedés megindulása vált" - olvashattuk a '93. évi költségvetési elõterjesztésben.
Az addig erõteljes visszaesést jelzõ ciklus alakulásában tehát gyökeres fordulatot vártak, a növekedés megjelenését. Az élénkülést a stabilizálódottnak vélt magyar gazdaságban nem féltették olyan mértékû egyensúlyromlástól, amely káros, növekedést veszélyeztetõ következményekkel járna.
Nézzük, milyen bázisadatokra épült és milyen programon alapult a növekedést középpontba állító gazdaságpolitika. '92 szeptemberében úgy tûnt, hogy az export éves szinten 5-7 százalékos volumennövekedést jelez, szemben az elõzõ esztendõ jelentõs csökkenésével. Alapvetõen ennek tulajdonították, hogy a folyó fizetési mérlegben az év végére 800 millió dolláros aktívum lesz, ami háromszorosa lett volna a '91-esnek. S mindezekkel összefüggésben a diszponíbilis devizatartalékokat az év végére hatmilliárd dollárra taksálták, ami körülbelül 50 százalékos többletet jelentett az egy esztendõvel korábbiakhoz képest.
A belgazdaság stabilizálódása és növekedése szempontjából lényegesnek tartották az infláció 22-23 százalék körüli mértékét - szemben az elõzõ évi 35 százalékkal - s azt, hogy a bázisévben megáll a beruházások csökkenése. A '92- es esztendõ tényleges folyamatai azonban nem igazolták vissza az imént jelzett õszi várakozásokat. Egyedül a fogyasztói árszint növekedésének vélt mértéke realizálódott. A kivitel mennyisége csak 1 százalékkal bõvült, a folyó fizetési mérlegben körülbelül félmilliárd dollárral kevesebb aktívum képzõdött a vártnál, és a devizatartalékok is csak 10 százalékkal emelkedtek az elõzõ év végihez képest. A beruházások az elképzelt stabilizálódás helyett 2 százalékkal csökkentek.
A '93-as gazdaság- és költségvetés-politika tehát már a kiindulópontjainál téves feltételezésekre épült. Az elmúlt esztendõ ugyanis azt bizonyította, hogy az ország a piacgazdaságra való áttérés újabb válságszakaszába érkezett, ahol ugyan már nem fenyeget a korábbiakhoz hasonló mélységû visszaesés, de az egyensúlyromlásból adódó veszélyekkel nem lehet nem szembesülni.
A '93-ra szóló program abból indult ki, hogy a stabilizáció után az aggregált keresletnek már nem kell csökkennie. Ezen belül az exportkereslet határozottan és tartósan növekszik, s emellett a belsõ felhasználásnak nem kell zsugorodnia. Az utóbbi meghatározó hajtóereje a beruházás lesz, amely '93-ban 2-6 százalékos növekedést fog mutatni. A 0-3 százalék közötti GDP- bõvülés ugyan importtöbbletekkel fog járni - prognosztizálták az elõterjesztõk -, ám ez a dinamikus export és a külföldi tõkebeáramlás mellett nem okoz gondot a fizetési mérlegben.
A belgazdasági élénkülés érdekében nem tartották helyesnek folytatni az aktív fizetési mérlegre törekvést, hiszen az erõforrásokat von ki a gazdaságból. Bár a tervben plusz-mínusz 100 millió dolláros, azaz zéró folyó egyenleggel kalkuláltak, a külföldi tõkebevonás mértékéig megengedhetõnek vélték a fizetési mérleg romlását is.
A program írói a belsõ keresletbõvülést - a beruházások hatásán túlmenõen - a fogyasztás expanziójától is várták, aminek megtakarításokat mérséklõ következményével is szembenéztek, de ezt nem tartották olyan nagyságrendûnek, ami nem tenné lehetõvé a gazdálkodói és az állami szféra hiteligényének lényegében belföldi forrásokból történõ kielégítését.
E tervezet inkonzisztenciájára nemcsak a bázisadatok, hanem a terv belsõ összefüggései is rámutattak. Mindenekelõtt abban mutatkozott meg, hogy miközben a gazdasági tevékenységnek, a vállalkozások beruházásainak bõvülésével kalkuláltak, a gazdálkodói szféra nettó hitelpozícióját az 1992. év kevesebb mint felére csökkenthetõnek gondolták. Nyilván csak ezen fel nem oldható ellentmondás vállalásával volt lehetséges az állam növekvõ hiteligényét a csökkenõ lakossági megtakarításokból úgy kielégíteni, hogy az ne vezessen jelentõs külföldi forrásbevonáshoz.
A '93. évi program a klasszikus válságelmélet tételére alapozódott. Nevezetesen arra, hogy a ciklus válságszakaszában a recesszió okán felhalmozódott pénztõke-kínálat olyan alacsony kamatlábat eredményez, ami mellett érdemes beruházni. A reálbefektetéseket - a mélypontot követõen - a piac oldaláról alátámasztja a fogyasztási kereslet némi élénkülése, az állóeszközpark megújítási igénye pedig szükségessé is teszi.
A kormány úgy vélte, hogy a piacgazdaság jogi feltételei mellett annak intézményi kondíciói is kialakultak, illetve hogy '93-ban úgymond beérnek a kedvezõbbé vált privatizációs feltételek eredményei. Mindezek alapján a vállalati és pénzintézeti rendszer a piacgazdaság racionalitását követve mûködik már - szólt az elgondolás.
A vállalkozások bõvítését ösztönözni fogja a tovább mérséklõdõ inflációs ütem és a csökkenõ kamatszínvonal, amelyen belül egymással szinkronban mozog a betétek és a hitelek kamatlába.
(9.30)
A kamatszínvonal csökkenését a jegybank úgy kívánta elérni, hogy nem semlegesíti teljes mértékben a gazdaság várakozások szerint növekvõ likviditását. A kamatlábesést eredményezõ pénztöbbletrõl pedig azt feltételezte, hogy az az exportot bõvítõ befektetésekben fog megjelenni.
Ami megvalósult, az rendkívüli aránytalanságokat eredményezett. A kamatszínvonalat ugyan sikerült mesterségesen leszorítani, ám ez egyfelõl nem váltotta ki a beruházások expanzióját, másfelõl viszont oly mértékben visszavetette a lakossági megtakarításokat, hogy a belsõ források messze elégtelennek bizonyultak a gazdaság egészének finanszírozásához, és ezért is nagymértékû külföldi tõkebevonás vált szükségessé. A likviditási többlet ugyanis nem a termelésnek, az exportra termelésnek adott ösztönzést, hanem az import felé fordult, és az inflációt táplálta.
A termelési és fogyasztási célú behozatal reálértékben 21 százalékkal bõvült, az export volumenének 13 százalékos zuhanása mellett. S kiváltképp ennek köszönhetõen a folyó fizetési mérlegben soha nem tapasztalt mértékû, 3,4 milliárdos deficit keletkezett. A fogyasztói árszint a tervezett 14-17 százalékos növekedés helyett az év egészében 22,5 százalékot mutatott.
A mesterségesen leszorított kamatlábak mellett, a fogyasztói árindexszel számítva, a lakossági megtakarítások negatív reálhozamértéket jeleztek. Az ebbõl adódó megtakarítási hajlandóság mérséklõdése viszont kikapcsolta az infláció hûtésének egyik fontos tényezõjét. Ugyanakkor a romló külgazdasági mérleg okán megformálódott leértékelési és inflációs várakozási spirál az inflációs várakozást erõsítette.
A bankokban felszínre került gazdasági csõdtömeg miatt a hitelkamatlábak a betétieknél mérsékeltebben estek, ami nem javította a várt mértékben a vállalkozói hitelkereslet feltételeit. A fogyasztói és termelõi árindexek között továbbra is fennmaradó jelentõs különbözet ezzel egyidejûleg a beruházási növekedési érdekeltséggel ellentétes, magas pozitív reálhitelkamatokat eredményezett. Így a kül- és belgazdaság destabilizációja mellett a várt növekedés elmaradt, a GDP az elõzetes adatok szerint 2,3 százalékkal csökkent.
A külsõ egyensúlyromlást jelzi, hogy az ország konvertibilis nettó adósságállománya a korábbi évek csökkenésével szemben '93-ban a MATÁV- privatizációval együtt, rekordértékû külföldi mûködõ tõke beáramlása ellenére 1651 millió dollárral emelkedett. A már mûködõ belsõ eladósodási spirál mellett újra beindult a külsõ is. Az államháztartás bruttó adóssága rekordmértékkel, a GDP 10,4 százalékának megfelelõ összeggel emelkedett.
Látható volt-e a a '93-as egyensúlyromlás és mit tett feltartóztatása érdekében a gazdasági vezetés? A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma '92 végén, majd '93 januárjában határozottan jelezte, hogy exportélénkítõ intézkedésekre van szükség, mert enélkül irreális az 5-7 százalékos növekedés teljesülése.
A fizetési mérleg egyensúlyromlása is viszonylag korán ismertté vált, hiszen a mérleg '92 októberétõl passzívumot jelzett. '93 februárjára már több mint 400 millió dollár volt a hiány. Ennek ellenére az MNB folytatta a kamatláb-mérséklés politikáját, noha a monetáris irányelveiben is az szerepelt, hogy ha a folyó mérleg esetleg erõteljesen romlana, akkor fõként nyílt piaci és rekup mûveletekkel szûkíti a hitelkínálatot, hogy növelje a kamatlábakat.
Az MNB ugyan februárban, illetve márciusban leértékelte a forintot összesen 3,8 százalékkal, de az ennek ellenére túlértékelt maradt. '93 közepéig tulajdonképpen nem történt semmi más kiigazítás. A folyamatok korrekciójában bízó gazdaságirányítás még júniusban sem várt 200, legfeljebb 600 millió dollárral nagyobb hiányt az éves folyó fizetési mérlegben, noha az eltérés akkor már elérte az 1700 milliót.
A jegybank lényegében csak júliusban szánta el magát a csökkenõ kamattrend megfordítására, és a júniusi 1,9 százalékos leértékelés után egy viszonylag nagyobb, 3 százalékos devalvációra. A leértékelési gyakorlat viszont kapkodó gazdaságpolitika benyomását keltette. Az augusztusi áfaemelés kevés volt a költségvetés hitelkeresletének érdemi visszafogásához, így az egyensúly tovább romlott. Végül szeptemberben a jegybank viszonylag radikális lépésre szánta el magát, amikor 4,5 százalékkal leértékelte a forintot és 3 százalékponttal felemelte a jegybanki alapkamatot.
A januártól készülõ exportösztönzõ csomagtervet is csak ebben a hónapban fogadta el a kormány, addig ugyanis a szükségességét is többször vitatták, tárcaérdekekre, illetve az adatok megbízhatatlanságára hivatkozva. Ez a csomag meglehetõsen szerény volt, s hatása legjobb esetben is jóval késõbb jelenhetett volna meg.
Minthogy az egyensúlyi folyamatok kedvezõtlen alakulásával az MNB is tisztában volt, igen intenzív hitelfelvételi politikába kezdett. Így az év végére sikerült 6,7 milliárd dolláros tartalékot felhalmozni. A magas, ám költséges devizatartalékok mögé húzódva elodázhatónak tûntek az államháztartás érdemi kiigazítási lépései, miközben annak hiánya tetemesen duzzadt. Az, hogy a magyar gazdaság az elmúlt esztendõben a recesszió enyhülése mellett mély egyensúlyi válságba került, a korábbi évek, évtizedek gazdaságpolitikájának hibája is. Ám aligha vitatható, hogy a tavalyi elsõ félévi, pontosabban 9 hónapon keresztül tartó, lényeges döntésektõl mentes csodavárás jelentõs mértékben járult hozzá az eladósodási probléma eszkalálódásához.
Hogyan tükrözõdnek ezek a vázolt gazdasági folyamatok a költségvetésben? A költségvetési folyamatokat '90-tõl kezdõdõen egyszerre több, egymással párhuzamosan érvényesülõ hatás határozta meg. Szerepük az egyes évek költségvetési politikájában és a költségvetési deficit alakulásában eltérõ volt.
Az egyes idõszakok költségvetéseit a következõ tényezõk befolyásolták: a költségvetési politika szempontjából sok esetben függetlenül ható makrogazdasági folyamatok, a piacgazdaságra történõ átállással bekövetkezõ transzformációs veszteség, jövedelem- és vagyonvesztés, az állami feladatok újrafogalmazásának és az ezen alapuló államháztartási reformnak az elmaradása, ideértve az állami pénzgazdálkodás rendszerének elmaradt racionalizálását is, az államháztartás központi költségvetésen kívüli alrendszereinek növekvõ finanszírozási szükségletei, a költségvetés kereteit szétfeszítõ egyedi kormányzati döntések.
A felsorolt tényezõk - '91-92-ben elsõsorban a piacgazdaságra történõ átállással bekövetkezõ jövedelem- és vagyonvesztés, valamint az ezzel együtt járó kedvezõtlen makrogazdasági folyamatok - voltak a meghatározóak a költségvetési egyenleg alakulása szempontjából. Ennek eredményeképpen a bevételi oldal egyes, korábban meghatározó elemei kiestek a költségvetésbõl, miközben a makrogazdasági folyamatok, elsõsorban a magas infláció, a munkanélküliség gyors növekedése a kiadások nominális nagyságát gyorsan növelték. A kedvezõtlen folyó egyenleg mellett az átalakulás negatívan befolyásolta a költségvetés vagyoni helyzetét is az állami vagyon elértéktelenedésével.
'93-ban a legfontosabb változás a '91-92-es költségvetésekkel szemben az volt, hogy az egyenleget meghatározó ciklikus elemek kedvezõbben alakultak, mint korábban. Ez elsõsorban a termelés és a jövedelmek korábbiakkal szembeni relatíve kedvezõbb alakulására vezethetõ vissza. Így az ipari termelés bõvülése, az elköltött jövedelmek megtermeltnél nagyobb növekedése a korábbi évekhez képest csökkentette a makrogazdasági folyamatok költségvetési egyensúlyra gyakorolt negatív hatásait.
Az elmúlt esztendõben már nem folytatódott az egyes bevételeknek, például gazdálkodó szervezetek befizetéseinek korábban megfigyelt csökkenése. A költségvetés szempontjából meghatározó és a ciklus alakulására rendkívül érzékeny befizetések, forgalmi és fogyasztási adók is kedvezõen alakultak, egyes kiadások - például a munkanélküliek ellátása - pedig erõteljesen csökkentek.
A makrogazdasági folyamatok '93-ban több szempontból is javították a költségvetési egyensúlyt, így a külkereskedelmi folyamatoknak az egyensúly szempontjából kedvezõtlen változása a költségvetésre kedvezõen hatott. A növekvõ importkereslet ugyanis fokozta az importadókból és a vámokból származó bevételeket, miközben az export csökkenése és a belföldi értékesítés emelkedése bõvítette az általános forgalmi adó-befizetéseket.
Hasonló módon kedvezõen hatott a költségvetési egyensúlyra az a makrogazdasági egyensúly alakulása szempontjából amúgy igen kedvezõtlen folyamat, amely a jövedelmek és ezen keresztül a fogyasztás viszonylag gyors növekedésében jelentkezett. A jövedelmek, a bérek és az egyéb társadalmi juttatások tervezettet meghaladó emelkedésük miatt reálértékben is emelkedtek. Ugyanakkor a megtakarítások elégtelen ösztönzése okán is erõsödött a lakosság fogyasztási hajlandósága, ami bõvítette a fogyasztást adóztató bevételeket.
Az elsõdleges egyenleghez sorolt kiadások körében mérséklõdtek a munkanélküliség finanszírozásának költségei, hiszen visszaesett a regisztrált munkanélküliek és a munkanélküli ellátásban részesülõk száma is.
Hasonlóan kedvezõ volt a költségvetési kiadások alakulása szempontjából a kamatlábak nominális és reálszintjének esése, ami jelentõsen csökkentette a költségvetés adósságszolgálatának és kamatkiadásainak növekedését.
Az említett kedvezõ makrogazdasági folyamatok mellett a költségvetési egyensúlyt tavaly több tényezõ továbbra is kedvezõtlenül befolyásolta. Itt elsõsorban a változatlanul magas és ütemének csökkenésében megtorpanó inflációt kell említeni. Az inflációhoz szorosan kapcsolódva kedvezõtlen volt az árfolyam alakulásának közvetlen és közvetett hatása is. Ennek hatása elsõsorban az államadósság növekedésében és a leértékelések inflációt gerjesztõ következményeiben nyilvánult meg. A negatívumok közvetve a leértékelési várakozásokon, a spekuláció felerõsödésének kamatlábnövelésre gyakorolt hatásában jutottak kifejezésre, ami egyes idõszakokban fokozta a deficit finanszírozásának költségeit.
(9.40)
A költségvetés számára - a lakossági fogyasztás és az ebbõl származó adóbevételek növekedése ellenére is - kedvezõtlen volt a bérek és jövedelmek tervezettet meghaladó bõvülése, mert az jelentõs többletkiadást eredményezett a költségvetési szektor transzfer és bérjellegû kifizetései tekintetében is. Erõsítette ezt a hatást a költségvetési szektorban foglalkoztatottak számának emelkedése.
A költségvetés alakulására jelentõs befolyást gyakorolt a privatizációs politika prioritásában bekövetkezett hangsúlyeltolódás. '93-ban elõtérbe került a privatizációs kereslet mesterséges eszközökkel történõ élénkítése a készpénzes értékesítéssel szemben. Emiatt a privatizációs bevételek elmaradtak a tervezettõl, és a kiesett bevételeket nem lehetett sem az államadósság csökkentésére, sem az egyes folyó költségvetési, államháztartási kiadások finanszírozására felhasználni. A privatizációs politika új prioritásai anélkül csökkentették az állam vagyonát, hogy a vagyoncsökkenés hozzájárult volna a hiány mérsékléséhez.
A privatizációs politikában bekövetkezõ váltással azonos jellegû elkötelezettséget és hatást jelentett a költségvetés számára a kárpótlási törvény végrehajtása, mert egyfelõl a kárpótlási jegyek mérsékelték a készpénzkifizetéseket, másfelõl értékvesztésük megállítása jelentõs állami vagyon felhasználását igényelte. Összességében azonban azt lehet mondani, hogy a makrogazdasági folyamatok a megelõzõ két évihez képest sokkal kedvezõbben befolyásolták a költségvetés egyensúlyi szerkezeti adottságainak alakulását. Ez egyaránt érvényesült az elsõdleges egyenleg, a konszolidált költségvetési egyenleg és az adósságszolgálati kiadások tekintetében.
De az átalakulással együtt járó említett makrogazdasági hatások mellett a tavalyi költségvetési folyamatokat erõteljesen befolyásolták azok a szerkezeti változások, amelyek a bankoknál felhalmozott rossz és kétes kintlevõségek kezelésébõl adódtak. Bár a lezajlott bankkonszolidáció inkább csak jövõbeli kötelezettséget jelentett, a megindult adóskonszolidációk azonban már a folyó egyenleget is érintették a vállalatok számára nyújtott engedményeken keresztül. A tavalyi költségvetési folyamatokban érvényesült viszont elõször markánsan az elmaradt államháztartási reform negatív hatása a költségvetési egyensúlyra, valamint a költségvetési újraelosztási szerkezet alakulására.
A '90 szeptemberében nyilvánosságra hozott kormányprogramban is az szerepelt, hogy az államháztartás reformját tartalmazó törvényt még '90-ben a parlament elé terjeszti a kormány, és kötelezettséget vállal arra, hogy '91 elsõ félévében koncepcionális javaslatot tesz az Országgyûlés számára az úgynevezett nagy elosztási alrendszerek átfogó reformjára. A '93. évi állami költségvetés mellékleteként a Pénzügyminisztérium bemutatott egy hároméves, tehát '95-ig szóló elképzelést a központi költségvetési szervek intézmény- és feladat-felülvizsgálatának programjáról. Ebben vélték teljesítettnek a közgazdász szakma által számtalanszor számon kért államháztartási reformot. Ez a program korántsem az állam által vállalható és finanszírozható gazdasági és társadalompolitikai feladatok átgondolásán alapult, hanem ötletszerûen tartalmazta bizonyos oktatási, kutatási, tudományos, szociális, kulturális intézmények megszüntetését, összevonását, illetve szervezeti átalakítását alapítványi vagy gazdasági társasági formában.
A számok magukért beszélnek. Eszerint az átszervezések és intézkedések révén a '93. évi költségvetésben összesen 1,6 milliárd forintot sikerült megtakarítani, ami a kiadások 0,13 százaléka. Azok a reformlépések, amelyek az 1993. évi intézkedések hatásaként értékelhetõk, a '94-es költségvetésben 7,5 milliárd forintos megtakarítást eredményeznek, ami a '94. évi kiadási elõirányzat 0,5 százaléka. Nem túlzás ezen adatok ismeretében, ha az a magyar szólás jut eszünkbe, hogy ismételten vajúdtak a hegyek és egeret szültek.
A miniszterelnök ugyan a parlamenti döntés után több mint egyéves késéssel felállított egy közgazdászokból és jogászokból álló bizottságot az államháztartási reform koncepcionális kérdéseinek tisztázására, e testület azonban gyakorlatilag egyáltalán nem mûködött. Így ma a négy évvel ezelõttinél sokkal rosszabb gazdasági és társadalmi feltételek mellett kell az új kormánynak a reformot kidolgoznia és végigvinnie.
Az államháztartási reform elmaradása mellett tavaly konkrét, egyedi döntések is jelentõsen rontották a költségvetési folyamatokat. Ez elsõsorban a költségvetési kiadások növekedésében mutatkozott meg, amit szociális és politikai szándékok egyaránt motiváltak. A kiadások többleteiben nemcsak az új kiadási elemek, hanem a régiek erõteljes növekedése is szembetûnõ volt. Ennek érvényesülését jelezte a pótköltségvetés, illetve annak szerkezete. A tavaly júliusban bemutatott pótköltségvetés a Számvevõszék akkori vizsgálata szerint nem volt indokolt, mert a 7,3 milliárd forintos bevételkiesés - amely akkor valószínûsíthetõ volt - nem érte el a bevételek 1 százalékát. Szükségessége egyébként gazdaságpolitikai szempontból vitathatatlan lett volna akkor, ha a költségvetési kiigazítás egy komplex gazdasági csomag részét képezte volna, amelyben az akkor már meglehetõsen tisztán látszóan megbomló gazdasági egyensúly korrekcióját irányozták volna elõ. Eredetileg valóban szó volt ilyesmirõl, amikor Szabó Iván pénzügyminiszter úr washingtoni tárgyalásairól beszámolva a parlament május 17-ei ülésén hangsúlyozta, hogy a kormány olyan csomagtervet készít, amely egységes egészet alkot, nem bontható elemeire, és mindenkit arra kért, hogy azt majd így tekintse. Ehhez képest a kormány - alig három héttel e beszéd után - merõben más koncepciójú anyagot adott át a képviselõknek.
A pótköltségvetés valódi oka az volt, hogy a kormány így akart parlamenti felhatalmazást kapni a kívánt többletkiadásokra. Ez a szándék már a pótköltségvetés általános szellemébõl is kitûnt. A költségvetési kiigazítást nem a kiadások csökkentésével hajtották végre, nem a költségvetés hiányának mérséklésérõl szólt az elõterjesztés, hanem annak olyan formában történõ növelésérõl, amely fölhasználta az addig mutatkozó kiadási megtakarítást is. Az államkötvények tervezettnél késõbbi kibocsátásából ugyanis az eredetileg elgondoltnál mintegy 10 milliárd forinttal kevesebb lett a '93. évi adósságszolgálat, pontosabban ez '94-re tolódott át. A kormány rövid távú szemléletében szükségesnek érezte ennek a megtakarításnak a felhasználását, nem törõdve a késõbbi kedvezõtlen makrogazdasági hatásokkal.
A kormány a parlamenttel utólag szentesíttetni kívánta a 13,5 milliárd forintos általános tartalékkeretbõl addig felhatalmazás nélkül felhasznált 7,5 milliárd forintot. A pótköltségvetés alkalmat adott arra, hogy az Állami Vagyonkezelõ Rt. érvényesítse érdekeit, és a rá kirótt osztalékbefizetési kötelezettséget 9 milliárd forinttal csökkentse. Ez, valamint a 17 milliárd forintos privatizációs befizetéselengedés egyrészt a költségvetésen - tehát parlamenti ellenõrzésen - kívüli rejtett redisztribúciós számlára biztosított nagyobb lehetõséget, másrészt megfelelõ hivatkozási alapul szolgált az állami vagyon elõirányzott kedvezményes, illetve majdnem ingyenes allokálásához.
A kiadások megtakarításából, valamint a fogyasztást terhelõ adók tervezett többletbevételébõl finanszírozott állami költekezés jellege figyelemre méltó. A többletkifizetések jelentõs részben a kormányzat presztízsberuházásai, a bürokrácia többletköltségei; új, kormányérdekeket szolgáló intézmények felállítását, a kormány által létrehozott vagy támogatott alapítványok, intézmények többletkiadásait voltak hivatva finanszírozni.
A költségvetési folyamatokra az a felfogás is rányomta a bélyegét, amely szerint a magas költségvetési deficit nem okoz jelentõsebb makrogazdasági feszültséget, sõt az összkereset egyik elemeként fontos szerepet játszik még a recesszióból való kilábalás keresleti oldalról történõ elõsegítésében is. Ez a költségvetési politika, a kölségvetési deficit átmeneti gazdaságokban történõ növekedésének makrogazdasági hatásait hibásan felmérõ szemlélet eredményezte azt, hogy a magas hiányt tolerálták, az erõfeszítések pedig nem a hiány csökkentésére, hanem annak finanszírozására irányultak.
Végezetül a költségvetés romló szerkezeti mutatóiban, valamint az egyensúlytalanságok növekedésében jelentõs szerepet játszott a költségvetési kiadások és bevételek tervezésének és elköltésének, az államháztartás finanszírozási rendjének, az államháztartás alrendszerei közötti informatikai kapcsolatnak, azaz az államháztartás pénzügytechnikai oldalának elmaradó reformja is. A költségvetési kiadások utólagos tételes elszámolásra történõ átállításának hiánya, a költségvetési szervek bevételeinek alul- és kiadásainak felültervezése, a pénztartalékok felhasználásának engedélyezése, az önálló intézményi gazdálkodás elvének érvényesítése, valamint az államháztartáson belüli pénzmozgás racionalizálásának hiánya növelte a költségvetés pénzigényét, illetõleg kedvezõtlen hatással volt a kiadások és bevételek alakulására.
Hogyan hatott mindez a költségvetési folyamatok alakulására? Tavaly a folyóáras GDP 18,4 százalékos növekedése mellett a központi költségvetésben 18,5 százalékkal emelkedtek a bevételek és 15 százalékkal a kiadások. Ennek eredményeképpen nem változott a bevételek részesedése a GDP-ben, miközben a kiadási oldalon az állami újraelosztás kismértékû csökkenése volt megfigyelhetõ. A bevételek növekedése valamelyest meghaladta mind a '93-as eredeti tervben, mind pedig a pótköltségvetésben meghatározott mértéket.
Emellett azonban jelentõs változások következtek be a tervezetthez képest a bevételek szerkezetében. A korábbi évekkel szemben megállt a gazdálkodó szervezetek - pénzintézetek nélkül számított - befizetéseinek részaránycsökkenése, sõt az a tervezett 19,6 százalékról 23,1 százalékra növekedett.
(9.50)
Ez elsõsorban a vámbevételek és importtal kapcsolatos egyéb illetékek tervezettnél dinamikusabb bõvülésével volt összefüggésben. A vámtöbbletekben az import forintban számított értékének a gyakoribb és nagyobb leértékelések miatti tizenegy százalékos növekedése, valamint a vámok kivetésének és behajtásának szigorodása játszott szerepet. Az említett kedvezõ változások eredményeképpen ezen bevételek ötven százalékkal magasabbak voltak a '92. évinél.
A társaságok társasági adóbefizetései '93-ban a tervezettnek megfelelõen alakultak, bár nominálisan elmaradtak az elõzõ évitõl, ami az adóbevételek jelentõs reálcsökkenését eredményezte.
A fogyasztáshoz kapcsolt adóbevételek is a terveknek megfelelõen alakultak, bár a pótköltségvetésben elõirányzott szintet nem érték el.
Az általános forgalmi adóból származó befizetések növekedtek, míg a fogyasztási adóból eredõek csökkentek. Az elõbbiek emelkedése igen dinamikus volt, hiszen több mint hatvan százalékkal meghaladták a '92-es szintet. Ebben szerepet játszott mind a belföldi kereslet élénkülése, mind pedig az év közben lezajlott adókulcs-módosítás.
Az általános forgalmi adóval szemben a fogyasztási adókból származó bevétel elmaradt a tervezettõl és a '92-es szinttõl is. Ebben elsõsorban a háztartási tüzelõolajjal kapcsolatos visszaélések negatív hatása jelentkezett, amit a többi fogyasztási adótételbõl eredõ befizetési többletek sem tudtak semlegesíteni.
Az adóbevételek között az elõirányzatokban szereplõknél is jobban növekedtek a lakossági befizetések, elsõsorban a személyi jövedelemadó bevételek emelkedése miatt, a bérek és egyéb nem bér jellegû juttatások tervezettet meghaladó jelentõs többletei következtében. Kifejezésre jutott ugyanakkor ebben az adósávok inflációhoz történõ indexálásának elmaradása is.
A befizetések között jelentõs helyet elfoglaló adósságszolgálattal kapcsolatos bevételek nagysága '93-ban számottevõen elmaradt az eredeti költségvetési tervben szereplõtõl és valamelyest a pótköltségvetésbelitõl is. Ez annak ellenére történt, hogy a kamatadóból származó költségvetési befizetések '93-ban elérték a tervezett két és félszeresét a forrásadó-köteles jövedelmek prognosztizáltat meghaladó növekedése miatt. Ugyanakkor e bevételi körben jelentõs elmaradás volt tapasztalható a privatizációval és az állami vagyonnal kapcsolatos befizetéseknél. Ezek 10,7 milliárd forintot tettek ki a privatizáció lassulása és a privatizációs technikákban bekövetkezett változások miatt.
Csökkent az állami forgóalap után fizetett MNB-kamatok összege is a forgóalap viszonylag alacsony szintje következtében. Ám egyidejûleg ez azt is jelentette, hogy kevesebb kamatokkal terhelt értékpapírt kellett kibocsátani a költségvetési deficit finanszírozására.
A költségvetési kiadások szerkezetében a változások kisebbek voltak a bevételekénél. Mindenképpen kedvezõ, hogy tovább csökkent az állami dotációk részaránya. Ez azonban csak a közvetlen támogatásokra igaz, hiszen a költségvetési segítség a kezességvállalásokon keresztül is kifejezésre jutott, aminek összegei '93-ban határozottan növekedtek.
Problémát jelentett, hogy '93-ban ismételten csökkent a felhalmozási kiadások nagysága. Feltehetõen szerepet játszott ebben az is, hogy a felhalmozási kiadások csökkentése könnyebb, mint a folyó jellegûeké, hiszen ez csak elmaradt hasznot eredményez, de nem okoz közvetlen költségeket.
A költségvetés kiadásainak alakulása rávilágít arra is, hogy az államháztartás többi alrendszere jelentõs finanszírozási feszültségekkel küzd. A más alrendszerek számára nyújtott támogatások ugyanis emelkedtek. Szembetûnõ és - a közismert finanszírozási problémák miatt - kedvezõtlen az elkülönített állami pénzalapoknak átadott központi források bõvülése. A költségvetési kiadásokon belül '93-ban csökkent az adósságszolgálattal kapcsolatos kifizetések nominális értéke és részesedésük is '92-höz képest. Ez elsõsorban a tervezettnél kisebb mértékû kamatkifizetések eredménye, ami a költségvetési deficitet finanszírozó értékpapírok mesterségesen alacsony szinten tartott kamatlábával függ össze. De szerepet játszott ebben az is, hogy a kiadások jelentõs részét finanszírozták az állami forgóalapból, ami a kamatozó értékpapírok állományának tervezettnél lassúbb növekedéséhez vezetett.
A költségvetési kiadások körében - a korábbi évekhez hasonlóan - összességében '93-ban is kedvezõtlen folyamatok érvényesültek. Egyrészt továbbra is magas maradt az újraelosztás, ez a konszolidált költségvetés esetében 54 százalékot jelent. Másrészt nem javult a kiadások szerkezete, hiszen a folyó transzfer- és támogatás jellegû kifizetések növekedtek, miközben a költségvetés felhalmozási ráfordításai nominálisan és részarányukat tekintve is visszaestek.
A kiadások adott szerkezete miatt azok bõvülése nem eredményezett kedvezõ makrogazdasági hatásokat, inkább a finanszírozással kapcsolatos nehézségeket fokozta a jövõre nézve is.
A központi költségvetés folyamatainak alakulására hatott a központi költségvetés által nyújtott támogatás, garanciavállalás, valamint az államháztartási bevételek megosztásának szabályain keresztül a többi államháztartási alrendszer gazdálkodása.
A helyi önkormányzatok egyenlege jelentõsen javult '93-ban, elsõsorban a bevételek tervezettet meghaladó növekedése miatt. Ennek eredményeképpen az önkormányzatok gazdálkodása 54 milliárd forintos többlettel zárult a számukra nyújtott költségvetési támogatás figyelembevétele mellett.
A bevételek növekedését elsõdlegesen a saját hatáskörben kivetett adók emelkedése határozta meg. A saját bevételek nagysága meghaladta a tervezettet, bár aránya kisebb volt az önkormányzatok összes bevételei között, mint '92- ben. Növekedésükben különösen szembetûnõ az intézményi tevékenységek bevételeinek és a helyi adófizetéseknek a bõvülése. A saját bevételekkel szemben az átengedett bevételek nagysága még a tervezetthez képest is alacsonyabb lett, elsõsorban a személyi jövedelemadó átengedésének változó szabályai miatt. Az átengedett bevételek elmaradását a saját pénzek növekedése sem tudta ellensúlyozni, és ennek eredményeképpen a két bevételtípus együttes súlya is mérséklõdött.
Mindezzel szemben '93-ban fokozódtak a felhalmozási és tõke jellegû bevételek, és relatív súlyuk is megnõtt. A kiadások finanszírozása érdekében az önkormányzatok növekvõ mértékben privatizálták az önkormányzati tulajdont, értékesítették a tulajdonukban lévõ földeket és immateriális javakat. Bõvültek az államháztartás más alrendszereitõl származó, felhalmozásra fordított bevételeik is.
'93-ban kisebbek voltak az állami hozzájárulások is, elsõsorban a címzett és céltámogatások visszaesése következtében, amelyek nagysága nem érte el a '92-es szintet sem. Emelkedtek viszont az önkormányzatok társadalombiztosítástól átvett pénzeszközei.
Végezetül: az önkormányzati bevételeken belül számottevõen bõvültek a hitelek, ami az eladósodással történõ finanszírozás szerepének növekedését jelzi. A kölcsönök a tervezett hatmilliárd forinttal szemben több mint négyszeresükre növekedtek, és 25 milliárd forintot tettek ki az év végén, ami a jövõbeli adósságszolgálati kiadások finanszírozási többletigényét vetíti elõre. A kiadások között az önkormányzatok esetében is kisebb mozgást tapasztalunk, ami a determinációk, a korábban vállalt kötelezettségek, valamint a kiadások változtatásának alacsonyabb rugalmasságával magyarázható.
Mindössze két jelentõsebb változás volt megfigyelhetõ. A folyó mûködési fizetések növekedése mellett számottevõen csökkentek a felhalmozási és tõkekiadások. Az utóbbiak a felújítások idõbeli eltolódására utalnak, valamint az önkormányzati beruházások volumenének visszaszorulására.
A másik fontos eltérés a korábbi évekhez képest a támogatások csökkenése, ami a kötelezõ feladatok ellátásán túlmenõen a vállalkozások és a lakosság támogatásának visszaszorulását eredményezte.
Az említett két változás azonban együttesen sem volt nagyobb az önkormányzatok teljes éves kiadásainak négy százalékánál.
A társadalombiztosítási alapok gazdálkodása '93-ban a terveknek megfelelõen alakult. Az eltérést mindössze a kiadások és bevételek volumenének tervezettet öt százalékkal meghaladó növekedése jelentette. A bevételek körében elsõsorban a járulékok emelkedése volt szembetûnõ, ami a járulékköteles jövedelmek tervezettnél nagyobb növekedésével függött össze. Ugyanakkor a gazdálkodást kedvezõtlenül érintette, hogy a társadalombiztosítás részére törvényileg elõírt vagyonátadás nem történt meg, emiatt a vagyonból származó bevételek nem érték el az elõirányzottat. A kiadásokon belül a tervezettet meghaladó növekedés elsõsorban az Egészségbiztosítási Alapnál következett be, amit a gyógyszerek támogatására, valamint a táppénzkifizetések emelkedésére fordított többletek eredményeztek. Az említett folyamatok eredményeképpen a társadalombiztosítás államháztartás szintû egyenlege '93-ben 30,1 milliárd forint deficitet mutatott.
Az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása is megfelelt az elõirányzottaknak, ha az egyenleget, valamint a kiadások és bevételek alakulását vizsgáljuk. Ráadásul a bevételek tervezettet meghaladó növekedése mellett az elkülönített állami pénzalapok egyenlege kedvezõbben is alakult tízmilliárd forinttal a tõkebevételek és a hitelfelvételek emelkedése okán.
Az elõbbiek elsõsorban a Világkiállítási Alap kiadásait voltak hivatva finanszírozni, míg a hitelfinanszírozás bõvülése az Útalaphoz kapcsolódott.
Az elkülönített állami pénzalapok kiadásainak kedvezõ alakulását elsõsorban a Szolidaritási Alap kiadásainak jelentõs, harminc százalékos csökkenése eredményezte a munkanélküliséggel összefüggõ kifizetések mérséklõdése miatt. Ugyanakkor számottevõen növekedtek a Világkiállítási Alap kiadásai, amiket elsõsorban értékpapírok vételére használtak fel.
Az egyensúlyi helyzet ellenére kedvezõtlen volt az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása '93-ban. Egyrészt a kiadások és bevételek jelentõs bõvülése következtében növekedett az állami újraelosztás az elkülönített pénzalapokon keresztül. Másrészt fokozódtak a központi költségvetés által nyújtott támogatások is, ami viszont gátolta a nagyobb hasznot eredményezõ és jobban ellenõrizhetõ felhasználási kiadások növekedését az államháztartáson belül.
(10.00)
Az elkülönített alapok gazdálkodásában kedvezõnek bizonyult, hogy bõvültek a felhalmozás jellegû kifizetések az infrastrukturális beruházások emelkedése következtében.
Mindezek alapján milyennek ítélhetõ az 1993-as költségvetési politika öröksége? Az 1993-as költségvetési politika legjelentõsebb öröksége a költségvetési deficit és az államadósság alakulását érinti. A teljes nominális költségvetési deficit - 199,7 milliárd forint - '93-ban is minimálisan növekedett, meghaladva a '92-belit és az eredeti költségvetési javaslatban szereplõt, bár a növekedés dinamikája kisebb volt, mint 1991-ben és 1992-ben. Ugyanakkor a költségvetési deficit aránya a GDP-hez - az utóbbi nominális növekedése miatt - 6,8 százalékról 5,7 százalékra mérséklõdött.
A költségvetési politika jellegét jelzi, hogy az 1992-essel lényegében azonos nominális költségvetési deficit az elsõdleges egyenleg és a kamatkiadások ellentétes folyamataként alakult ki. Korábban a deficit többlete párhuzamosan származott az elsõdleges egyenleg romlásából, valamint az emelkedõ adósságszolgálati kiadásokból. Ezzel szemben '93-ban a költségvetés kamat- és teljes adósságszolgálati kiadásai elmaradtak az elõzõ éviétõl, miközben az elsõdleges egyenleg hiánya 8 milliárd forinttal nagyobb lett. Az elsõdleges hiány növekedése jelzi, hogy a magas adósságszolgálat mellett a folyó mûveleteknél sem érvényesült a költségvetési takarékosság, és a költségvetés-politika enyhén expanzív jellegûnek volt tekinthetõ.
Az elsõdleges költségvetési deficit a teljes hiány számottevõ részét adta '93-ban, és ennek pótlólagos eladósodással történõ finanszírozása a költségvetés adósságának, ezen keresztül pedig az elkövetkezõ évek adósságszolgálati kiadásainak fokozódásához vezetett. A konszolidált központi kormányzat egyenlege 192,8 milliárd forint deficitet mutatott, és az 1992. évinél 0,3 milliárd forinttal volt kisebb. Ezt elsõsorban a foglalkoztatási és szolidaritási alapok egyenlegének kedvezõ változása idézte elõ. Ugyanakkor a társadalombiztosítási alapok hiányának többlete körülbelül azonos volt a foglalkoztatási és szolidaritási alapoknál elért megtakarítással, és ennek eredményeképpen alakult ki a külsõ és belsõ finanszírozási források igénybevételét figyelembe vevõ GFS-számítás alapján a GDP 5,5 százalékával egyenlõ hiány, miközben '92-ben ez 6,7 százalékos volt.
Az államháztartás teljes hiánya a '92. évi 176,5 milliárd forintról 148,5 milliárd forintra, a GDP 6,1 százalékáról 4,2 százalékára mérséklõdött. Az államháztartás elsõdleges deficitje a GDP 2,2 százalékáról 0,5 százalékra csökkent. A mutatók enyhe javulását elsõsorban a helyi önkormányzatok államháztartáson belüli jövedelemátcsoportosítással együttesen meghatározott 54 milliárdos többlete, valamint a foglalkoztatási alapoknak a mérsékeltebb kifizetésekbõl adódó közel 15 milliárd forintos szufficitje eredményezte.
A költségvetési deficit finanszírozásában tavaly tovább csökkent a jegybank közvetlen szerepe, és elsõsorban a tõkepiacokon keresztül bõvült a hazai és külsõ megtakarítóké. A hiány finanszírozását mindenekelõtt az államkötvények biztosították, amelyek állománya az év során 173,6 milliárd forinttal nõtt. A deficitfinanszírozást jelentõsen befolyásolta, hogy az államkötvények értékesítésére csak az elsõ félévben nyílott lehetõség, mivel a jegybanki finanszírozási keret kimerülése és a piaci kereslet eltolódása miatt a rövidebb lejáratú értékpapírok iránt volt csak kereslet.
Az államkötvények állományának alakulásával ellentétes volt a diszkont kincstárjegyeké. Az év elsõ felében kibocsátásuk korlátozottan növekedett és a kereslet gyenge volt az alacsony nominális és reálhozamok miatt. A második félévben 10 százalékpontot is meghaladó hozamemelkedés mutatkozott a rövidebb lejáratú kincstárjegyek esetében, a költségvetési deficit tervezettnél nagyobb növekedése és a jegybanki finanszírozás kimerülése miatt. E folyamatok eredményeképpen a kincstárjegyek állománya az eredetileg elõirányzott 25,4 milliárd forintnál nagyobb mértékben, 63,5 milliárd forinttal emelkedett. Elsõsorban a rövidebb lejáratúak kereslete volt kielégítõ, míg a hosszabb lejáratúak esetében az értékesítés a felajánlás alatt maradt. A tervezettet meghaladó mértékû államkötvény- és diszkont kincstárjegy-kibocsátás eredményeképpen az állami forgóalap állománya az év folyamán a kezdeti problémákat követõen növekedett, és az év végén 26 milliárd forinttal haladta meg az év elejit. A monetáris finanszírozás részesedése az év végére 25 százalék alá csökkent, miközben '92-ben még meghaladta a 85 százalékot.
A költségvetési deficit magas nominális szintje 1993-ban kedvezõtlen következményekkel járt. Befolyásolta az infláció csökkenésének megtorpanását, a kamatlábak hektikus alakulását, kiváltotta a monetáris politika célkitûzéseinek és jellegének gyakori változását, valamint erõsítette az inflációs és leértékelési várakozásokat. A költségvetés korábbinál is magasabb finanszírozási szükséglete a csökkenõ megtakarítások mellett erõteljes nyomást gyakorolt a tõkepiacokra, és csaknem teljesen elszívta a vállalati szektor számára rendelkezésre álló forrásokat. Így '93-ban teljeskörûen - a kamatlábak és a hitelállomány alakulásán keresztül egyaránt - érvényesült a kiszorítási hatás, annak összes kedvezõtlen makro- és mikrogazdasági következményével.
Mivel '93-ban a hazai jövedelemtulajdonosok finanszírozási igényét nem fedezték a belsõ megtakarítások, ismételten növelni kellett a külföldi forrásbevonást. Kedvezõtlenek voltak a deficitnövekedés makrogazdasági hatásai, a nagyobb költségvetési hiány nem vezetett a gazdaság növekedésében, a belföldi aggregált keresletben azokra a pozitív eredményekre, amelyeket feltételeztek róla.
Az államháztartás bruttó adóssága '93-ban 861,1 milliárd forinttal emelkedett és elérte a 3200 milliárd forintot. 1991-ben és 1992-ben a növekedés ennek körülbelül csak a fele: 455, illetve 465 milliárd forint volt. Az államháztartás bruttó adósságának aránya a GDP-hez képest év végén 91,1 százalékot tett ki. A vizsgált idõszakon belül e mutató '93-ban romlott a leggyorsabban, 10,4 százalékponttal - szemben a '91-es 8,3 és a '92-es 4,8 százalékponttal -, miközben ebben az évben alakult ennek az indexnek a nevezõje, a GDP a legkedvezõbben.
A magasabb államadósság mögött több, egymással összefüggõ tényezõ hatása mutatható ki. Növekedéséhez a költségvetési deficit hozzájárulása '93-ban nem haladta meg az elõzõ évit. A változást csak az jelentette, hogy '92-ben elsõsorban a kincstárjegyben, '93-ban pedig az államkötvényben megtestesülõ államadósság-emelkedés volt jelentõs. Ugyanakkor mind a két évben csökkent az MNB-hitelekkel történõ deficitfinanszírozás. A nem a központi költségvetés deficitjét finanszírozó államkötvények állománya viszont rendkívül gyorsan, 283 milliárd forinttal emelkedett, és elérte a 442 milliárd forintot. Ez az összeg a GDP 13 százalékával egyenlõ. Csak '93-ban a GDP 8 százalékkal bõvült, ami teljes egészében a konszolidációs kötvények megjelenésébõl ered. A magasabb államháztartási adósságban szerepet játszott a forintleértékelések miatti leértékelési veszteség többlete is - ami az elmúlt évben 293 milliárd forintot tett ki -, továbbá a költségvetés közvetlen, korábbi éveknél dinamikusabb külföldi eladósodása is.
Az államháztartás bruttó adósságállományának növekedésébõl a belföldi adósság többlete 792 milliárd forint, míg a külsõ adósságé 68 milliárd forint volt. A GDP-hez viszonyított államadósság 10,4 százalékpontos emelkedésében a belföldi adósságállomány forintleértékelések nélküli állományának többlete '93-ban 6,3, a forintleértékelések miatti államadósság-növekedés 2,9, míg a központi költségvetés külfölddel szembeni közvetlen adósságának fokozódása 1,2 százalékpontot jelentett.
'93-ban számottevõen nõtt a konszolidált államadósság bruttó és nettó értéke is. A bruttó konszolidált államadósság 1040 milliárd forinttal volt magasabb az elõzõ évinél, ami a nominális adósság közel 50 százalékos emelkedését jelenti '92-höz képest, és '93 végén 2959 milliárd forintot tett ki, ami a GDP 84,5 százalékával volt egyenlõ. '93-ban sokkal erõteljesebben bõvült az állam konszolidált adósságán belül a külföldi adósság nagysága, mint a belföldié. Egy évvel korábban az államadósság többletében szinte kizárólag a belföld játszott szerepet, mert a külsõ adósság csak 27 milliárd forinttal lett magasabb. Ezzel szemben '93-ban a konszolidált adósságon belül 572 milliárd forinttal növekedett a külsõ adósság, és 467 milliárd forinttal a belsõ. Ez a deficit belsõ finanszírozási forrásokat meghaladó növekedésével, a forintleértékelések erõteljesebb államadósságot növelõ hatásával függött össze. Az állam külsõ adósságának nagysága a GDP-hez viszonyítva ismételten meghaladta a 60 százalékot, és a jegybank bruttó külföldi tartozásai elérték a GDP 55 százalékát.
Az államadósság további halmozódása '93-ban összességében igen kedvezõtlen következményekkel járt. Különösen aggasztó volt a dinamikája, mely az utóbbi három évben nagymértékû gyorsulást jelzett. Növekedésének üteme meghaladta mind a GDP, mind a fogyasztói árszint növekedését, és ezért az államadósság relatív és reálértéke is gyorsan bõvült. '93-ban elért nagysága veszélyes, és jelentõs kiigazító lépések nélkül már középtávon fenntarthatatlan költségvetési folyamatokra vezet. Az államadósság mértéke nemzetközileg is kiugróan magas eladósodottságot mutat, különösen ami a Magyarországgal azonos fejlettségû gazdaságokat illeti. Súlyosbítja a helyzetet, hogy növekedése kedvezõtlen makrogazdasági következményekkel járt.
(10.10)
A növekvõ adósságszolgálati kiadások, a magas infláció és a reálkamatlábak, illetve a gazdaság reálnövekedési üteme közötti tartós eltérés miatt egyre nagyobb mértékû és az elsõdleges egyenlegben érvényesülõ költségvetési restrikcióval lehet csak megállítani az államadósság és a költségvetési adósságszolgálat kiadásainak bõvülését. Az államadósság emelkedése változatlan kamatszínvonal mellett is növeli az adósságszolgálatot, ami fokozottan igaz emelkedõ kamatlábak esetén. Az államadósság gyors felhalmozódása olyan állandó elkötelezettséget jelent a kormányzat számára, melynek mértéke az adósságszolgálat növekedésével jelentõsen bõvül.
Az államadósság emelkedése miatt a mai adatok szerint az elkövetkezõ évben a költségvetési kiadások közel harmadát éri el az adósságszolgálat nagysága, ami mérsékli a költségvetés által felhasználható szabad források körét és a költségvetés lehetséges pozitív makrogazdasági hatásait. A megnövekedett adósságszolgálati kiadásokat valamilyen formában finanszírozni kell, ami túlzottan beszûkíti a monetáris politika mozgásterét. E nehéz helyzet enyhítése csak középtávon képzelhetõ el.
A magas adósságszolgálatot átmenetileg jelentõs privatizációs bevételek igénybevételével lehet elviselhetõ mértékûvé tenni, majd a tartós javulást egyrészt a kiadási oldalnak az államháztartási reform végrehajtásával történõ felülvizsgálatától, másrészt az infláció és a kamatszint csökkenésétõl lehet remélni.
Tisztelt Ház! Befejezésül külön szeretnék köszönetet mondani az Állami Számvevõszéknek a részletes elemzésért, a beszámolóban rejlõ hiányosságok, ellentmondások feltárásáért. Bízom benne, hogy a felmerült hibák kijavításához a vita során megfelelõ módosító javaslatok születnek, és sikerül úgy lezárnunk a '93-as költségvetési évet, hogy az a lehetõségekhez képest maradéktalanul megfeleljen az államháztartási törvény elõírásainak.
Az Állami Számvevõszék jelentésébõl szeretném kiemelni azokat a megállapításokat, amelyeket különösen fontosnak tartok a következõ évek gazdálkodásának meghatározásához. Nem elsõdlegesen az értékelést szeretném ismertetni, hiszen ez az Állami Számvevõszék tiszte, de fontosnak tartom annak jelzését, hogy a folyamatok megítélésében szinte teljes az összhang. A megjegyzések látszólag formaiak, azonban kemény tartalmi problémákat fejeznek ki.
Az államháztartási törvény '92-ben lefektette az államháztartás gazdálkodásának legfontosabb sarokköveit. Ez alapja lehetett volna a számonkérhetõ gazdálkodási és elszámolási rend kialakításának. A gyakorlatban azonban a törvény elõírásai még nem érvényesülnek teljeskörûen, nem történt meg a törvény szellemének megfelelõ szabályozás sem. A törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletek formailag teljesítik a törvényi kötelezettséget, de tartalmuk alapján lazították az elõírásokat és lényegében a korábbi gyakorlat folytatására jogosítanak. A költségvetés végrehajtása során még mindig túlzott a végrehajtók szabadsága, amellyel az Országgyûlés döntéseit elszámolási kötelezettség nélkül a gyakorlatban módosíthatják. Ezért a felelõsség megállapításának lehetõsége eleve korlátozott.
A kormányzat közvetlen bevételeit és kiadásait jelentõ költségvetési címek kezelése, nyilvántartása nem kellõen szabályozott, azokat a különbözõ intézmények széttagoltan kezelik. A feladatok, az információáramlás, az eljárási rend nincs összehangolva, emiatt többletmunka, többletköltség és a döntési szinteken információhiány keletkezik; a várható bevételek nyilvántartásba vétele hiányos, ezért beszedésére sincs garancia.
A központi költségvetési szervek az elmúlt idõszakban meglehetõsen nagy önállóssággal gazdálkodtak. Önállóságuk pénzeszközeik felhasználására, feladataik vállalására és nemcsak elvégzésére terjed ki. Ma már szinte lehetetlen megállapítani, hogy mely feladatok elvégzésére kötelezettek, és melyek azok, amelyeket önként vállaltak el.
Megkezdõdött a központi költségvetési szervek gazdálkodási rendjének átalakítása, szigorítása, de alapvetõ változás még nem következett be, sõt az 1993 évtõl hatályos elõírások következetes számonkérése sem történt meg. Az államháztartási reform keretében megoldást kell találni a feladatok felülvizsgálatára. Ezzel párhuzamosan, sõt azt megelõzve kell kialakítani a költségvetési tervezés és elszámolás olyan rendjét, amely a feladatok teljesítését állítja középpontba. Ma a költségvetés elõirányzatai csak a pénz elköltésére jogsítanak, nincs szembeállítva az elvárt teljesítmény, illetve megoldatlan ennek mérése.
Egyre jelentõsebb összeget képvisel az alapítványok támogatása. Nem megoldott azonban, hogy ez a finanszírozási forma az állami feladatok kiváltásával tehermentesítse a költségvetést és ne csak újabb feladat és támogatási kötelezettség vállalását jelentse. Az elkülönített állami pénzalapok alapszerû kezelése akkor indokolt, ha az önálló források elegendõek az alapok számára meghatározott feladatok teljesítéséhez. A korábbi gyakorlat folytatásaként az elkülönített állami pénzalapok forrásait jelentõs központi költségvetési támogatás, az utóbbi években privatizációból származó bevételek egészítik ki. A költségvetés az alapok feladatairól számonkérhetõ feladatsort, elõirányzatmegosztást nem tartalmaz.
A számviteli törvény szerint '93-tól az alapoknak is mérlegbeszámolót kell készíteniük. Az elsõ évben elkészített beszámoló mutatta ki, hogy az alapok mintegy 100 milliárd forintot kitevõ vagyonnal rendelkeznek. Értékpapírokba, vagyonrészesedésekbe fektetett pénzeszközeik egy része az alapok forrásainak záró és nyitó állományában nem szerepelt. A '93. évi zárszámadás 20 milliárd forint elõkerülésérõl ad számot, de további eszközök és források még mindig nem szerepelnek a nyilvántartásokban. Az alapok mûködésének felülvizsgálatával együtt, illetve azt megelõzve indokolt, hogy valamennyi alap elszámolását könyvvizsgálat minõsítse.
A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzete '93. évben romlott, növekedtek az önkormányzatok hosszú lejáratú kötelezettségei. Nem alakult még ki az önkormányzati gazdálkodás egészét lefedõ, a reális pénzügyi folyamatokat megfelelõen tükrözõ, hiteles és megbízható adatokat szolgáltató információrendszer. Az önkrományzatokra vonatkozó számviteli elõírások teljesítése a feltételek hiánya miatt jelenleg teljeskörûen nem is várható el. A szabályozórendszer elemei közül a normatív állami hozzájárulások rendszere alapvetõen beváltotta a hozzá fûzött reményeket, de törekedni kell a szabályozásban még tapasztalható hiányosságok, ellentmondások megszüntetésére. Rendezni kell az állami és az önkormányzati munkamegosztás és felelõsség meghatározását, a szakmai statisztikák és a normatív állami támogatás törvényi elõírásainak összhangját. A támogatások alapját képezõ mutatószámokat ellenõrizhetõbb alapokra kell fektetni, elsõsorban a körzeti és térségi feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet pedig reálisabb mértékben indokolt biztosítani. A jelenlegi cél- és címzett támogatási rendszer a feladatok és a források összhangját nem tudja biztosítani. Nem teszi érdekeltté az önkormányzatokat a megalapozott tervezésben a leggazdaságosabb megoldások keresésében.
Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévõ önkormányzatok kiegészítõ támogatása a forráshiányt kiváltó okokat nem szüntette meg, nem volt képes érdemi módon javítani a hátrányos helyzetû önkormányzatok pénzügyi helyzetét. Az elmúlt években tapasztalható kétségtelen fejlõdés ellenére a vagyonnyilvántartások még '93-ban sem tekinthetõk teljes körûeknek, megbízhatóknak.
Az ideiglenesen és tartósan állami tulajdonban lévõ vállalkozások vagyonáról a zárszámadás egyáltalán nem tartalmaz kimutatást. Az állam vállalkozói vagyonával kapcsolatos elszámolás, azaz a vagyonmérleg hiánya az Országgyûlés ezzel kapcsolatos ellenõrzési tevékenységét, de a vagyon hasznosítását és a hatékony gazdálkodást is korlátozza.
Az önkormányzatok felismerték a vagyonnal való gazdálkodás jelentõségét. A törvényi elõírások elõsegítették a vagyonnal való gazdálkodás szabályozását, a nyilvántartások pontosságát. A törzsvagyonnak a többi vagyontárgytól való elkülönítését a törvényi elõírás ellenére az önkormányzatok nagy része nem hajtotta végre. A kataszteri nyilvántartásokat az önkormányzatok jelentõs részénél még nem alakították ki.
Összefoglalóan: az államháztartás reformja elodázhatatlan. A hiányosságok többsége rendszerbeli hibákra vezethetõ vissza. A feladatok és finanszírozási források felülvizsgálata a következõ évek adósságterhei miatt is elkerülhetetlen. Alapfeltétel azonban, hogy olyan információs rendszer jöjjön létre, amely naprakész, megbízható adatokat tartalmaz.
A reform másik alapfeltétele, hogy a költségvetési gazdálkodásban olyan felelõsségi rend alakuljon ki, amelyben az elõirányzatok kötelmet jelentenek a végrehajtók számára, és azok indokolatlan megszegése felelõsségre vonással jár együtt. A közvagyon és a közpénzek megóvásához az elszámoltatás és ellenõrzés feltételeit biztosítani kell.
A kép nem éppen hízelgõ, de ha nem vállaljuk, azzal csak csökkentjük a kilábalás esélyeit. Ennek megfelelõen - ahogy azt már a kormányprogram, illetve a miniszterelnöki beszéd is jelezte - már megkezdõdött az államháztartási reform elõkészítése, amelynek néhány kezdeti lépését a '95-ös költségvetés már tartalmazni fogja, illetve a közeljövõben programot kívánunk adni a feladat megvalósításához.
Kérem a tisztelt Házat, hogy az 1993-as állami költségvetés teljesítésérõl szóló beszámolót tárgyalja meg és a szükséges módosításokkal fogadja el. (Taps.)