DR. DORNBACH ALAJOS, a Szabad Demokraták Szövetsége képviselõcsoportjának vezérszónoka: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyûlés! Azt hiszem, hogy ebben a törvényjavaslatban az egyik legfontosabb javaslatot üdvözölhetjük itt a Ház asztalán, amelyet az utóbbi években tárgyaltunk; legalábbis a legfontosabbak közé tartozik. A gazdasági törvényhozás egyik nagy mulasztását pótolja a kormány, amikor ezt a javaslatot elõterjeszti.
A gazdasági rendszerváltás a korábbi központi tervutasításos gazdasági rendszerrõl áttért a piacgazdasági rendszert kiépítõ gazdálkodási modellre, amely a gazdálkodóknak nagy szabadságot biztosít. A gazdálkodók azonban ezzel a nagy szabadsággal igen sokszor esendõen, sõt gyarlón éltek és élnek. Így van ez a világon mindenhol. Nem véletlen, hogy a fejlett polgári demokráciákban is nagyon kifinomult szabályok szabnak korlátot a közpénzekkel gazdálkodók számára, hogy milyen módon használhatják fel a közpénzeket és miként rendelkezhetnek a közvagyonnal.
Az elmúlt évek az átalakulás folyamatainak egyik rossz élményét abban jelentették a magyar állampolgárok számára, hogy a közvagyon felhasználása körül igen sok gyanús jelenséget észleltek az állampolgárok, és bizony a közvélemény elégedetlensége e tekintetben teljesen megalapozott volt. Számos olyan döntést ismertünk meg - akár az Állami Számvevõszék vizsgálati jelentései alapján, de akár személyes ismeretek alapján is -, amikor gazdasági döntést hozók a közvagyonnal rosszul sáfárkodtak vagy könnyelmûségbõl, vagy szándékosan; ezt rendszerint nem lehetett tisztázni. A szabályozók hiánya miatt nem kerülhetett sor felelõsségre vonásra. A visszaélések ilyen módon nem minõsültek törvényellenesnek. A különbözõ korrupcióellenes vizsgálatok sorra arra a megállapodásra jutottak, hogy a korrupciót felszámolni, a visszás jelenségeket minimalizálni csak akkor lehet, ha hatékony törvényhozással szabályozókat léptetünk életbe.
(10.30)
A bûnüldözés, a felelõsségre vonás csak tüneti kezelése a korrupciónak, a korrupciót elsõdlegesen és hatékonyan a megelõzéssel, a megfelelõ szabályozással lehet igazán visszaszorítani. Amíg a döntéshozó egyéni tisztességére van bízva, hogy enged-e vagy sem a csábításnak, addig mindig - és sokan - lesznek, akik megbotlanak.
Az elmúlt években számos olyan üggyel találkoztunk, és a sajtó hasábjain is olvashattunk ezekrõl, amikor közbeszerzési ügyleteknél sokkal drágább megoldást választott a döntéshozó, ráadásul még szakmailag is megalapozatlanul, tehát rosszabb megoldásért lényegesen nagyobb árat fizetett. Sokszor bizony százmilliós nagyságrendû különbségeket lehetett kimutatni.
Ilyen körülmények között elsõdleges feladata volt, vagy lett volna már az elmúlt négy év folyamán a törvényhozásnak, hogy ezt a törvény megalkossa.
Az elõzõ parlamenti ciklusban a Szabad Demokraták Szövetsége ismételten és ismételten szorgalmazta, a kormányhoz felszólításokat intézett, hogy nyújtsa be és készítse el a közbeszerzési törvényjavaslatot. Ez a törvényjavaslat nem olyan munka, amit egy képviselõcsoport a saját eszközeivel elõ tud készíteni. Ez tipikusan egy olyan körültekintést és nagy apparátusi munkát igénylõ feladat, amit csak az igazságügyi kormányzat készíthet elõ hatékonyan az egész kormányzati apparátus bevonásával.
Az asztalunkon fekvõ törvényjavaslat lényegében három célt szolgál, a három legfontosabb célt szolgálja. Nevezetesen az elsõ cél az államháztartási kiadások ésszerûsítése, vagyis azoknak a megoldásoknak a megtalálása, amikor a kívánt célt a legoptimálisabb megoldással szolgálja a döntést hozó, amikor a legjobb árut, a legjobb minõséget választja ki, a legelõnyösebb szolgáltatás mellett dönt.
A másik, nem kevésbé fontos cél a visszaélések kiküszöbölése. Ennek eszköze a nyilvánosság biztosítása - törvényi garanciák kellenek ennek megvalósulására -, az átlátható folyamatok jelentenek csak megnyugtató biztosítékot a visszaélésekkel szemben. A nyilvánosság ereje minden büntetõeljárási veszély vagy fenyegetettség mellett a leghatékonyabb eszköz.
A visszaélések kiküszöbölésére irányulnak továbbá a verseny tisztaságát garantáló szabályok.
A harmadik, ugyancsak nem elhanyagolható cél gazdaságpolitikai cél, és ez koncepcionális vitákat is gerjeszthet, sõt szakmai körökben koncepcionális viták folytak is arról, hogy ez a törvény, illetve törvényjavaslat célul tûzheti-e ki gazdaságpolitikai feladatok megvalósítását. Itt érdemes egy kicsit elidõznünk.
Néhány felfogás szerint az Európai Unióhoz való csatlakozási törekvéseink mellett nem szabad gazdaságpolitikai célokat beépíteni a törvénybe oly módon, hogy a külföldi beszállítókkal, az esetleges külföldi ajánlattévõkkel szemben a belföldi ajánlattévõket preferáljuk. Ez egyes megítélések szerint ellentétes az Európai Unió gyakorlatával.
Ezzel a véleménnyel szemben magam és az SZDSZ gazdaságpolitikusai azt az elvet valljuk, ami egyébként megfelel az európai gyakorlatnak, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás idõszakában, egy átmeneti idõszakban nemcsak lehetséges, hanem szükséges is bizonyos korlátozások alkalmazása.
Jól tudjuk, hogy az Európai Unióban való, korábban közös piaci tagságnak feltétele a munkaerõ, az áru, a tõke és a szellemi javak szabad áramlása. Azonban az egyes nemzetgazdaságok - különösen a csatlakozás elõtti idõszakban - védõrendszereket alkalmaztak és alkalmaznak, de bizony még az Európa Unióban való tagsági viszony mellett is léteznek nemzeti érdekeket védõ szabályok.
A törvényjavaslat összhangban van a nemzetközi gyakorlattal. A nemzetközi szerzõdéseknek gyakran tárgya és témája a közbeszerzések szabályozása. Magyarország 1991-ben szerzõdést kötött a Közös Piaccal, akkor Európai Közösségekkel és tagállamaival Brüsszelben 1991. december 16-án. Ez az Európai Megállapodás címet viselõ szerzõdés. Ennek 66. cikkelye kifejezetten a közbeszerzésekrõl rendelkezik és elõírja, hogy tízéves átmeneti idõszak után kell biztosítani a nemzeti egyenlõ elbírálás elvének érvényesülését a külföldi beszállítók javára. Tehát a csatlakozási szerzõdésünk is kifejezetten biztosítja ezt a lehetõséget. Tehát Európa-komform ilyen szempontból ez a rendelkezés. De hasonló elvet valósítanak meg az EFTA-államokkal és a közép- európai országokkal kötött szabadkereskedelmi megállapodások is.
Nem elõzmény nélküli ez a közbeszerzési törvény. A tervutasításos gazdasági rendszer is ismert bizonyos versenyeztetési szabályokat, különösen a gazdasági reform kezdetei után az 1980-as években. 1987-ben megszületett a versenytárgyalásokról szóló törvény, majd 1990-ben a tisztességtelen piaci magatartásról szóló törvény. Ezek a jogszabályok azonban nem elégségesek a mai viszonyok mellett. Az élet sokkal bonyolultabb és sokkal árnyaltabb megoldásokat kíván. Ezért a kormány egy nagyon részletes és nagyon differenciált törvényjavaslatot készített elõ, figyelembe véve bizonyos nemzetközi mintatörvényt is, a bizonyos Unidroit-t, amely mintaalapokmány arra, hogy milyennek kell lennie egy korszerû közbeszerzési törvénynek, és az Általános Kereskedelmi és Vámtarifa Egyezmény hasonló ajánlásait is figyelembe vették.
Lényege ennek a preferenciarendszernek, amit már az elõttem szólók és a miniszter úr is kiemelt, hogy a belföldön elõállított termék vagy döntõen belföldi munkaerõ igénybevételével elõállított termék elõnyt élvez a külföldön elõállított termékkel vagy külföldi munkaerõ által elõállított termékkel szemben még 10 százalékos árkülönbözet esetén is. Egyesek bizonyos kritikát fogalmaznak meg az ellen, hogy szabad-e 10 százalékkal drágább árut beszerezni csak azért, mert az hazai termék. Szabad, sõt bölcs megoldás. Az igaz, hogy drágább, de a nemzetgazdaságnak olcsóbb, hiszen a vételár a belföldi értékesítés folytán a belföldi elõállítóhoz kerül, és ennek a vételárnak egy jelentõs része befizetések, adó és különbözõ járulékok befizetése címén a költségvetést gazdagítja. Tehát semmiképpen nem drágább megoldás. Nyilvánvaló, hogy az elõterjesztõnek olyan mértékû preferenciát kellett alkalmaznia és javasolnia, amely nem lépi át azt a határt, hogy a gazdaságosság és a korszerû termelési struktúra ösztönzésének a rovására menjen.
Az elérhetõ eredmények kérdése is gyakran felvetõdik, hogy ez a közbeszerzési eljárási rendszer a maga bonyolultságával, a maga apparátusával, az apprátusra fordított tetemes összegekkel kifizetõdõ-e. Az igazságügyi kormányzat a szaktárcák bevonásával hatásvizsgálatot végzett, és a becslések szerint évente mintegy 110-120 milliárd forint összegû beszerzéseket érint ez a törvényjavaslat. A várható megtakarítás mértéke 5-20 százalék közé tehetõ. Ugyanakkor a törvény végrehajtása során felmerülõ költségek, az apparátusok költsége legfeljebb 0,1-0,2 százalék. Tehát az eredményesség nem lehet kétséges.
Tisztelt Országgyûlés! A törvényjavaslat tartalmáról kevesebbet beszélnék, hiszen a miniszter úr elõterjesztésében és a bizottsági véleményekben is megfogalmazódtak nagyon fontos elemei a törvénynek.
(10.40)
Az általános vita folyamán ezekrõl nyilván sok szó esik. Azonban ki kell emelni egy fontos elemet a sok közül: nevezetesen, hogy a nyilvánosság miként szolgálja a hatékonyság és a visszaélések visszaszorításának elvét.
Háromféle eljárási mód van: a nyílt ajánlatkérés, a meghívásos, illetve a tárgyalásos megoldás. A nyílt ajánlatkérés úgy történik - ez mindenki számára hozzáférhetõ -, hogy igen részletes ajánlatkérést kell közzétenni a szakközlönyben, és ez esetben nagyon nehéz kiküszöbölni egy elõnyös ajánlatot, vagy háttérbe szorítani más ajánlattevõkkel szembeni elfogultság okából.
Azonban a meghívásos és a tárgyalásos megoldás is tulajdonképpen teljes nyilvánosság mellett zajlik. A meghívásos és tárgyalásos megoldásnál is közzé kell tenni a Közbeszerzési Értesítõben a felhívást, meg kell jelölni, hogy az ajánlatkérõ kiket hív meg a meghívásos eljárásba, és a meghívottak körén kívül bárki jelentkezhet, hogy õ is tud és õ is akar ajánlatot tenni. Ez a tökéletes biztosítéka annak, hogy egy elõnyös ajánlat nem sikkadhat el.
A másik fontos elem, hogy a döntéshozatali mechanizmus minden eleme nemcsak hogy nyilvánosan zajlik, hanem írásbeli nyoma marad, és öt évig meg kell õrizni minden dokumentumot. A döntéshozásba be kell vonni egy legalább három fõs szakértõi testületet, amely véleményezi az ajánlatokat, a véleményét köteles írásban indokolni, és a döntéshozó ennek a szakvéleménynek a figyelembevételével alakítja ki végsõ döntését, amit ugyancsak köteles megindokolni. Ez kizárja annak a lehetõségét, vagy legalábbis a minimálisra korlátozza, hogy szubjektív szempontok vagy elfogultságok domináljanak a döntéshozatalnál.
Az eljárási szabályok közül rendkívül fontosak az összeférhetetlenségi szabályok. Az ajánlatkérõ nem veheti igénybe olyan személyek közremûködését, akik a potenciális ajánlattevõkkel bármiféle morálisan kifogásolható kapcsolatban állnak, és egy nagyon pontos taxációt tartalmaz a törvényjavaslat - ezzel nem fárasztom önöket.
Fontos a törvényjavaslat 33. és 37. §-a, amely szerint az ajánlatkérésnek olyan részletesnek és pontosnak kell lennie, hogy minden fontos szerzõdési feltételt tartalmaznia kell. Nem történhet meg az, amivel az utóbbi években gyakran találkoztunk, hogy a kiírt feltételektõl eltérõ feltételekkel kötöttek szerzõdést - ez az Állami Vagyonügynökség gyakorlatában meglehetõsen gyakori volt -, és mindig magyarázatot kaptunk a sajtóban, hogy milyen konkrét szempontok indokolták a konkrét esetben esetleg racionális döntést.
De az a véleményünk, hogy az ilyen kivételek megengedése a visszaélések forrása, épp ezért a törvényjavaslat kivételt nem ismer, a közzétett ajánlati felhívástól és az ajánlattevõ által közölt ajánlattól eltérõ tartalommal nem lehet szerzõdést kötni. Ha nem eredményes az ajánlatkérés, ha nem eredményes a versenyeztetés, akkor új kiírásra kerül sor, tehát ha megváltoznak a feltételek, akkor elölrõl kell kezdeni az eljárást, és biztosítani kell a versenyt.
Nagyon fontosak a jogorvoslati eljárásokról és a szankciókról szóló rendelkezések. A törvényjavaslat javasolja a közbeszerzési döntõbizottság felállítását, amely államigazgatási hatóságként jogosítványokkal rendelkezik arról, hogy akár hivatalból indított eljárással fellépjen a visszaélések vagy a szabálytalanságok ellen. Egyesekben kritika fogalmazódott meg, hogy szabad-e államigazgatási hatósági eljárásban polgári jogi jogviszonyokat rendezni. Ugyanis az államigazgatási eljárás ez esetben nemcsak az ajánlatkérõ, vagyis a közpénzekkel gazdálkodó többnyire állami szerv vagy önkormányzat belsõ ügyeit és jogviszonyait, hanem a privát szférából jövõ ajánlattevõk jogviszonyait is érinti. Egyes vélemények szerint ez esetben csak rendes polgári bírói eljárásnak lenne helye.
Ezt az álláspontot a magam részérõl nem tudom elfogadni és egyetértek az elõterjesztõ véleményével. Számos példa van arra, hogy államigazgatási hatósági jogosítvánnyal a polgári jogi jogviszonyokat is lehet szabályozni. Természetesen nem mindegy, hogy miként.
A törvényjavaslat pontos disztinkciókat tartalmaz. A közbeszerzési döntõbizottság megsemmisítheti a döntést, ha a közbeszerzési ajánlatkérõ szabálytalanul dönti el, hogy melyik ajánlatot fogadja el. Ha létrejött a szerzõdés, amelyet az ajánlattevõ - adott esetben - magáncéggel vagy bárkivel kötött, ezt a szerzõdést ez a döntõbizottság már nem semmisítheti meg. Tehát államigazgatási úton a szerzõdést nem lehet hatálytalanítani.
Az államigazgatási hatóság döntésével szemben bármelyik érdekelt fél a rendes bírósághoz fordulhat, és a rendes bíróság lehetõségei már sokkal tágabbak. Viszont a rendes bírósági eljárás az utóbbi évtizedek tapasztalatai szerint, mondhatnám, évrõl évre romló teljesítményt mutat. Ez nem kritika a bíróságokkal szemben, de kritika az igazságügyre jellemzõ állapotokkal szemben, hogy a megváltozott körülmények között a bíróságokra mind több és mind nagyobb feladat hárult és hárul, ez pedig azt eredményezte - és sajnos, még jó néhány évig fogja eredményezni -, hogy az igazságszolgáltatási folyamatok lényegesen lelassultak.
A közbeszerzési eljárásoknál gyors döntésre van szükség, a gyors döntéseket pedig csak államigazgatási eljárásban lehet meghozni. Épp ezért a törvényjavaslat azt is lehetõvé teszi, hogy a közbeszerzési döntõbizottság ideiglenes intézkedést hozzon, folyamatot állítson meg, hogy ne kövessék el a visszaélést és a szabálytalanságot. Ezt csak rugalmas, gyors intézkedés mellett lehet megtenni.
Fontos a jogorvoslatok kérdése, és itt egy picit vitába is fogok szállni az elõterjesztõvel. A jogorvoslatok: különbözõ pénzbírságokat, eljárási jellegû pénzbírságot lehet kiszabni a valótlan adatközlésért, az eljárás során a nyilvánosság korlátozásááért...