NIKOLITS ISTVÁN tárca nélküli miniszter: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselõtársaim! Régi alkotmányos kötelezettségének tesz eleget a parlament, amikor napirendjére tûzi a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvényjavaslatot. Talán mindannyiunk óhaját fejezem ki akkor, ha ennek a törvénynek nagyon hosszú életet kívánok, mely méltán viszonyítható a hosszú és rögös elõkészítés idõszakához. A szervezetileg önálló nemzetbiztonsági szolgálatok egyidõsek a demokratikus átalakulással, létrehozásukról a Németh Miklós vezette kormány döntött 1990-ben. Ekkor a tervek szerint csupán átmeneti, ideiglenes jelleggel szabályozták a nemzetbiztonsági feladatok ellátását, törvényi felhatalmazással ezt az 1990. évi 26. minisztertanácsi rendelet tette meg. A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezését, szintén átmeneti jelleggel, az 1990. évi X. törvény szabályozta. A szolgálatok mûködésének jogi alapjait azóta is ezek a már részben idejétmúlt normák jelentik.
Már a '90-es választásokat megelõzõen elkezdõdtek egy új, elsõsorban a nemzetközi gyakorlatra támaszkodó nemzetbiztonsági törvény elõkészítõ munkái. Az egységes törvényi szabályozást az új kormány is szükségesnek tartotta, így ebben az idõszakban a tárca nélküli miniszterek irányítása alatt formálódtak ki a tervezet egyes intézményei, valamint az elsõ normaszöveg-részletek.
Az 1994-es választásokat követõen felgyorsult a kormányzati törvényelõkészítõ munka, a javaslat 1994. decemberében benyújtásra került. 1995 februárjában elhangzott a miniszteri expozé, a bizottsági elnökök a törvény szükségességérõl és a javaslat általános vitára való alkalmasságáról szóltak, megjelölve néhány vitás kérdést, olyat mint a szervezett bûnözés, a bizottsági tagok jogosítványai.
A vita folytatása elmaradt, további politikai egyeztetés kezdõdött a törvényt támogató minél szélesebb konszenzus kialakítása végett. Ezt a folyamatos tárgyalást némileg megtörte a felügyelõ miniszteri poszton történt váltás. Hivatalba lépésem pillanatától kezdve nagy hangsúlyt fektettem a törvény mielõbbi elfogadására. Ennek érdekében a koalíciós tárgyalásokon túlmenõen kezdeményeztem Boross Péter bizottsági elnök úrnál, hogy a nemzetbiztonsági bizottság keretén belül hatpárti egyeztetõ fórumon - a pártok szakértõivel kiegészülve - tárgyalja meg a törvényjavaslat átdolgozott változatát. Ezt a bizottság több fordulóban meg is tette, a leírt és elhangzott észrevételek, javaslatok jó részét beépítettük a törvény tervezetébe. Ezt követõen a kormány, ugyancsak a nemzetbiztonsági bizottság javaslatára, a törvényjavaslatot átdolgozásra visszakérte, így a belsõ koalíciós tárgyalások és a hatpárti egyeztetések eredményét magában foglaló törvényjavaslat van most a parlament plénuma elõtt. A részletes egyezetõ tárgyalások alapján a törvényjavaslat legfontosabb új elemei a következõk:
Garanciális szempontból megerõsítésre került a nemzetbiztonsági szakszolgálat szolgáltató jellege. Ez azt jelenti, hogy a szakszolgálat, mint valamennyi, a titkosszolgálati eszközök alkalmazására jogosult szervezetek kiszolgáló intézménye, a törvény hatálybalépése után nem az egyik szolgálat egysége, hanem független szervezet lesz. Az önállóság költségvetési többletkiadással nem jár, gyakorlatilag a Nemzetbiztonsági Hivatal költségvetési támogatása kerül megosztásra. A szakszolgálat - szolgáltató jellegére tekintettel - kormányzati tájékoztató, jelentõ tevékenységet nem folytathat, a titkos információgyûjtés eszközeit és módszereit a belsõ ellenõrzés kivételével saját kezdeményezésre nem alkalmazhatja.
Kinevezésemet megelõzõen a nemzetbiztonsági bizottság munkájában vettem részt, s így folyamatosan tapasztaltam a parlamenti felügyelet, ellenõrzési jogkör fontosságát, s mindvégig a felügyelet hatékony eszközrendszerének megteremtése mellett foglaltam állást. Átkerülve a másik oldalra, miniszterként sem változtattam meg a véleményemet, az új javaslat elõkészítõ tárgyalásain azt szorgalmaztam, hogy a parlamenti ellenõrzés szabályait minél szélesebb konszenzus alapján maga a bizottság foglamazza meg, és ennek során biztosítsuk a nemzetbiztonsági szolgálatok felett a hatékony törvényi ellenõrzést, illetve a bizottság tagjai folyamatosan kapjanak tájékoztatást a nemzet biztonságát érintõ kérdésekrõl, a szolgálatok tevékenységérõl. A parlamenti ellenõrzés különös jelentõsége a kétirányú garanciarendszer oldaláról ragadható meg. Az ellenõrzés egyrészt óvja a társadalmat a szolgálat esetleges túlkapásaitól, másrészt erõsítheti a szolgálatok önvédelmét is a jogellenes befolyástól.
Ennek megfelelõen a törvényjavaslat elfogadásával jelentõsen megnövekszik a nemzetbiztonsági bizottság parlamenti ellenõrzési jogköre. Ez azt jelenti, hogy a bizottság megkap minden olyan általános tájékoztató jelentést, amely az ország nemzetbiztonsági helyzetével, illetve a szolgálatok mûködésével kapcsolatos. Azt szeretnénk biztosítani, hogy a bizottság a szolgálatok tevékenységével kapcsolatban állandóan képben legyen, a tagok tudják, hogy mi történik a szolgálatok körül.
A törvény megteremti annak külön nevesített jogi alapját, hogy a bizottság állampolgári panaszok alapján is vizsgálhassa a szolgálatok mûködésének törvényességét. A bizottság ellenõrzõ tevékenységének eljárási elemeit a javaslat azért rögzíti, hogy a bizottság kompetenciája ne az aktuális politikai erõviszonyoktól függjön, hanem a törvény által biztosított és rendezett legyen, ami garancia a mindenkori ellenzék jogainak érvényesítéséhez.
A hatpárti tárgyalások alapján egységesen rendeztük a bizottság elnökének és tagjainak jogosítványait. Az igen erõs parlamenti felügyelet, illetve egyéb tevékenysége során a bizottság természetesen védett, államtitkot tartalmazó információk birtokába kerül, ezért elengedhetetlen a tagok elõzetes biztonsági ellenõrzése, majd védelme. Az ellenõrzés szabályainak kialakítása során maximálisan figyelembe vettük a képviselõk személyiségi jogainak védelmét, a képviselõi méltóság megõrzésének fontosságát.
Újrafogalmazásra és pontosításra került a nemzetbiztonsági szolgálatok és az állami, illetve a gazdálkodó szervezetek együttmûködése. Szûkült az a kör, ahol a szolgálatok kötelezõ munkaviszony létesítését kezdeményezhetik. Hosszas egyeztetést követõen kerültek kialakításra a nemzetbiztonsági ellenõrzés garanciális szabályai. A kockázati tényezõk felderítésére hivatott ellenõrzést csak az érintett tudtával, elõzetes írásbeli beleegyezésével lehet lefolytatni. Az ellenõrzésnek alkotmányosnak kell lenni, a fontos és bizalmas munkakör betöltéséhez fûzõdõ titokvédelmi és egyéb biztonsági követelményekkel. A szolgálatok megállapításairól az érintett személyt, a bûncselekményekre utaló adatok kivételével, tájékoztatni kell. Ezek a részleteiben kidolgozott, ezért a törvényben viszonylag nagy terjedelmû eljárási szabályok nem azt jelentik, hogy a szolgálatok legfõbb tevékenységét az ellenõrzések jelentenék, hiszen mindez csak a feladatrendszer töredékét foglalja magában.
(16.30)
A részletes eljárási szabályokkal a szükséges garanciák megteremtése volt a cél.
Ugyanezen okból szerepelnek a törvény mellékletében a biztonsági kérdõívek. E témakör szabályozásánál nagyon sokat merítettünk a nálunk sokkal erõsebb demokratikus hagyományokkal rendelkezõ országok tapasztalataiból, megoldási módszereibõl: így például Hollandiáéból és Németországéból. Mindenütt az a bevett gyakorlat, hogy az állam - saját mûködésének biztonsága, valamint megerõsített információinak védelme érdekében - a legfontosabb munkaköröket betöltõ polgárait ellenõrzésnek veti alá. A javaslatban szereplõ eljárások és módszerek korántsem a legszigorúbb megoldás adaptálásával kerültek megfogalmazásra.
További garanciák kerültek beépítésre a miniszteri irányítási jogkör tekintetében. Külön hangsúlyt helyeztünk az irányítási aktusok kötelezõ dokumentálására, a pénzügyi hatékonysági ellenõrzés kiszélesítésére, valamint a legfontosabb belsõ szabályzatok miniszteri jóváhagyásának megteremtésére.
A konkrét normaszövegezésnél a Nemzetbiztonsági Hivatal feladatkörébõl - kompromisszumok eredményeként - kihagytuk a "szervezett bûnözés" kitételt, de természetesen a hivatal továbbra is felderíti és elhárítja a Magyar Köztársaság gazdasági, pénzügyi biztonságát veszélyeztetõ, leplezett törekvéseket. Ennek megfelelõen a hivatal hatásköre nem a szervezett bûnözés mentén, hanem a leplezett jogellenes tevékenység kiemelt súlyánál, minõségénél fogva került meghatározásra. Így a szolgálatok általános felhatalmazást kapnak olyan magatartások felderítésére és elhárítására, amelyek jelentõségük miatt a Magyar Köztársaság gazdasági, pénzügyi biztonságát veszélyeztethetik. Ilyeneknek tekintjük a nagy értékû privatizációs visszaéléseket, a pénzhamisítást és a pénzmosást többek között. Ugyancsak felhatalmazást kapnak a szolgálatok - akár a szervezetten elkövetett - azon bûnözõi magatartásformák felderítésére, amelyek jogellenes módon igyekeznek gazdasági hatalmat megerõsíteni, megtartani, és ezt felhasználva a politikai, állami, államigazgatási életben illegális eszközökkel pozíciókat szerezni vagy döntéshozó személyeket megengedhetetlen eszközökkel befolyásolni.
Ezzel a megfogalmazással egyértelmûvé tehetjük, hogy a szolgálatok nem a rendõrség kompetenciájába tartozó területen akarják feladatkörüket ellátni. Ezen változások beépítésével megítélésem szerint választ kaptunk a korábbi tárgyalások során egyébként joggal felvetett kérdések és a problémák túlnyomó többségére.
Az elõkészítéshez tartozik még, hogy a törvényjavaslatot véleményezésre megküldtük az újonnan hivatalába lépõ adatvédelmi biztosnak, aki a javaslatot alapjaiban jónak tartotta, alkotmányossági kifogásokat nem emelt; a normaszövegezésre vonatkozó egyéb észrevételeit a parlamenti vita során hasznosítani fogjuk.
A hatpárti tárgyalások, valamint a bizottsági ajánlások elkészítése során - elsõsorban a más logikájú megközelítés miatt - néhány témakörben eltérõ álláspontok fogalmazódtak meg. Néhány szót ezekrõl a kérdésekrõl: szükség van- e öt szolgálatra, nem vezet-e a struktúra párhuzamosságokhoz, költségvetési többletkiadáshoz. A katonai, polgári, hírszerzési, elhárítási területek mentén létrejött szétválás elsõsorban garanciális okokból történt. Ez egyrészt magában foglalta a Belügyminisztériumtól való teljes és következetes függetlenség megteremtését, másrészt a civil kontroll lehetõségének biztosítását, egy információs túlhatalom kialakulásának meggátlását. Ezek olyan alapértékek, amiket ma is vállalnunk kell.A társadalomban talán joggal váltana ki visszatetszést bizonyos centralizációs törekvések megjelenése. Ez a struktúra az elmúlt öt évben életképesnek bizonyult. A szolgálatok ilyen osztott szervezetrendszerben megfelelõ módon ellátták alapfeladataikat.
Természetesen mindez nem zárja ki a struktúra újragondolását, de célszerû mindezt az új alkotmány kidolgozásának tapasztalatai birtokában - az államháztartási reform konkrét megvalósulási módjával összekap8csolva - megtenni. Ezért a törvényjavaslat tárgyalásával egyidejûleg beterjesztünk egy országgyûlési határozati javaslattervezet, ami elfogadása esetén arra kötelezné a kormányt, hogy a jövõ év végén valamennyi alkotmányossági, szakmai és pénzügyi szempontot mérlegelve készítsen elõterjesztést a szolgálatok struktúrájáról, az esetleges átszervezés irányáról és a lebonyolítás konkrét módjáról, ütemezésérõl.
A nemzetbiztonsági bizottságban konszenzus mutatkozott a tekintetben, hogy a törvény elfogadására feltétlen szükség van, és a szolgálatok ad hoc jellegû újabb, ideiglenes átszervezésére nem kerülhet sor. E kérdéshez kapcsolódva felmerült, hogy ne az egész törvényt fogadja el a tisztelt Ház kétharmados arányban, csak a szûk értelemben vett nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó alapszabályokat. Megítélésünk szerint ez több szempontból sem járható út. A nemzetbiztonsági tevékenység mint feladatrendszer, a hozzá kötõdõ eszközrendszer, a kormányzati irányítási jogosultságok, a parlamenti ellenõrzés jogosítványai és végül a tevékenységet megvalósító szervezetek olyan funkcionális, egybefüggõ egységet képeznek, amiket azonos elvek és garanciák mellett kell meghatározni.
Nem tartjuk elfogadhatónak, hogy a mindenkori kormánypártok - egyszerû többségüknél fogva - akár megnyirbálják a parlamenti ellenõrzést, akár a rendõrséghez kapcsolják a nemzetbiztonsági tevékenységet, akár tucatszám hozzanak létre titkosszolgálatokat az állampolgári jogok esetleges korlátozására. A szervezetrendszernek ugyanolyan fontos garanciális jelentõsége van, mint a feladatoknak. Indokolt tehát annak elfogadását is minõsített többséghez kötni. Egyébként technikailag sem valósítható meg, hogy válogassunk a paragrafusok között, és kivegyük a szervezetrendszerre vonatkozó szabályokat a minõsített többség igénye alól, mert a javaslatban alapvetõ garanciaként a feladatok az egyes szolgálatokhoz kötõdõen kerültek meghatározásra.
Felmerülhet a kérdés, hogy a beszédem elején vázolt folyamat eredményeként véglegesen összeállított normaszöveg mennyiben felel meg a demokratikus országokban mûködõ szolgálatokra vonatkozó jogi követelményeknek. Az elõkészítõ munka során vizsgáltuk több ország titkosszolgálatainak struktúráját, feladatkörét, parlamenti ellenõrzését és felügyeletét, a titkos információgyûjtés engedélyezési eljárását. Arra a megállapításra jutottunk, hogy nincs sem egyedüli, sem kizárólagos és még kevésbé örök érvényû modell. A titkosszolgálatokra vonatkozó joganyagot mindenhol az adott kormányzati rendszer, a társadalmat ért kihívások és a történelmi hagyományok határozzák meg. Nincs tehát modellje a demokratikus jogállam alapintézményeit védõ és óvó rendezõelvek érvényesülésének, amik mentén mûködnek a nemzetbiztonsági szolgálatok. (sic!)
Ezek az elvárások, alapelvek pedig a következõk. A nemzetbiztonsági szolgálatok nem lehetnek pártpolitikai érdekek által vezéreltek, nem vehetnek részt sem közvetlenül, sem másodlagos eszközként a pluralizmus talaján folyó pártpolitikai küzdelmekben. Tevékenységük ebben az összefüggésben csak az alkotmányos rendet jogellenes módon megváltoztatni, megzavarni igyekvõ és a jogállami értékeket, intézményeket támadó törekvések felderítésére és felszámolására irányulhat.
A nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetése az ország szuverenitásának érvényesítésében és alkotmányos rendjének védelmében ragadható meg. Ezek olyan kiemelt súlyú állami érdekek érvényesítését jelentik, amelyhez a szolgálatoknak megfelelõ akciószabadságot kell kapniuk. A jogállami kormányzattal szemben támasztott követelmény nem a gyengeség, hanem az állami döntések hatékony és törvényszerû végrehajtása. A demokratikus állam nem azonos az eszköztelen végrehajtó hatalommal, hisz a demokratikus mûködésnek az is feltétele, hogy az államnak a fenyegetõ, alattomos támadásoktól meg kell tudnia védeni a jogállam alapvetõ intézményeit, így az állampolgárok életét és biztonságát is. A törvénynek arra kell lehetõséget biztosítania, hogy a szolgálatok gyorsan változó világunkban is adekvát és kellõ hatékonyságú választ tudjanak adni a társadalmat ért kihívásokra és támadásokra.
(16.40)
A szolgálatok nem folytathatnak öntörvényû, önmagáért lévõ tevékenységet, így mind a feladatok tervezése, mind a konkrét megvalósítás során igazodniuk kell az ország külsõ és belsõ biztonsági helyzetéhez, az ebbõl adódó reális kihívásokhoz és társadalmi szükségletekhez. Ezt hivatott tovább erõsíteni és biztosítani a közvetlen miniszteri irányítási jogkör megteremtése, valamint a szolgálatok idõszerû és hangsúlyos feladatainak a kormányzat részérõl történõ állandó kijelölése.
Az elmondottakból az is következik, hogy a szolgálatok nem jogon kívüli szervezetek. Rájuk is érvényes az állami szférára jellemzõ alapelv, miszerint az állampolgárok irányába csak törvényi felhatalmazással és annak keretén belül léphetnek fel.
A nemzetbiztonsági szolgálatok az állampolgárok alapvetõ személyiségi jogait csak a törvényben meghatározott feladatok ellátására, az ahhoz szükséges mértékben és módon korlátozhatják. Természetesen kontrollálni kell, hogy a szolgálatok betartják-e a törvényeket, ezen belül az elõbb említett arányosság követelményét. Ennek megfelelõen a javaslat igen széles jogosítványokat biztosít a törvényességet felügyelõ nemzetbiztonsági bizottságnak. E jogosítványokat a kialakult hazai gyakorlaton messze túlmenõen, a nemzetközileg elfogadott elvek szerint határozza meg a javaslat. A hatalmi ágak megosztása értelmében ez az ellenõrzés azonban nem válhat operatív irányítássá, hiszen a szolgálatok a végrehajtó hatalom eszközeiként mûködnek.
Ezek azok az elvek, amelyek minden demokratikus állam nemzetbiztonsági szolgálatára vonatkozó jogszabályokban megjelennek; ezeket maradéktalanul tartalmazza a törvényjavaslat, érvényesülésükre pedig megfelelõ garanciákat ír elõ. Ez a törvény olyan részletes szabályozást ad, amelyet véleményem szerint mind a társadalom, mind az érintett szakmai körök régóta várnak, ezért elfogadása további halasztást nem tûr. Emellett szólnak a korábban említett formáljogi érvek, a jogrendszer több normája utal vissza a ma még nem létezõ nemzetbiztonsági törvényre. Továbbá: az állam polgárainak is egyértelmûvé kell tenni, hogy a szolgálatok mely esetekben léphetnek fel, és milyen eszközökkel védhetik a demokratikus államrendet.
A szolgálatok az elmúlt öt év során bebizonyították, hogy képesek feladataik ellátására, megtalálták helyüket a jogállami szervezetrendszerben. A további eredményes és hatékony munka zálogát teremtheti meg a törvény, ha a szolgálatok munkatársai részére a felhatalmazás határait egyértelmûen és pontosan rögzíti.
Végül, de nem utolsósorban a mielõbbi elfogadás mellett szól - és itt alapvetõen a biztonsági ellenõrzés kérdésére gondolok - a nemzetközi integrációs szervezetekhez történõ csatlakozásunk. A tagországok tekintetében alapkövetelmény, hogy egyaránt garantálni tudják a döntéshozók és a titokgazdák megbízhatóságát és védelmét.
Tisztelt Képviselõtársaim! A javaslat elkészítése során a megbeszéléseken részt vevõ felek igen konstruktív magatartást tanúsítottak, hiszen mindannyian úgy gondoljuk, hogy itt jóllehet a kormány által irányított, de lényegét tekintve a nemzet szolgálatában álló és a nemzet érdekében tevékenykedõ szolgálatok mûködésének teljes értékû, törvényes alapjait teremthetjük meg. Ennek megfelelõen a széles konszenzusra való törekvés véleményem szerint a törvényjavaslat vitája során is érvényesülni fog.
Ezek jegyében kérem a tisztelt Házat, hogy tárgyalja meg a javaslatot, majd ezt követõen fogadja el a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági szolgálatairól szóló törvényt. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)