DR. BOGÁR LÁSZLÓ, a Magyar Demokrata Fórum képviselõcsoportjának vezérszónoka: Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Ház! Az elõttünk fekvõ törvényjavaslat - pontosabban az államháztartási törvényt módosító csomag - egy régóta húzódó, létezõ problémát kíván megoldani. Akár csak az államháztartási reform egészét és egyes részeit illetõen, itt is igaz az, miszerint abban még csak egyetértés lenne, hogy átfogó változtatásokra van szükség, mégis ezek a komplex reformok, amelyek a megoldást jelentenék, lassan egy évtizede késnek. Attól tartok, mindez aligha lehet a véletlen mûve, ezért engedjék meg, hogy mielõtt a törvénymódosítás konkrét részleteire rátérnék, néhány szót szóljak az államháztartási reform általános kérdéseirõl is.
Fontos volna tisztázni, hogy amikor államháztartási reformról beszélünk, ez valójában két, egymással összefüggésben levõ, de egymástól mégis tartalmilag különbözõ kérdést takar. Erre a tisztázásra azért van szükség, mert az egyik komplexum gazdaságtechnikai problémák együttesét jelenti, míg a másik komplexum stratégiai jelentõségû, gazdaságpolitikai, sõt par excellence politikai hatalmi kérdések megoldását igényli - vagy inkább fogalmazzunk úgy: igényelné. Mivel ez utóbbi körül nemcsak a hozzávetõleges konszenzus nem alakult ki a különbözõ politikai erõk között az elmúlt évek során, hanem még a feladat értelmezését illetõen is ádáz viták zajlanak, ez eddig többé-kevésbé sikeresen akadályozta meg azt is, hogy legalább a gazdaságtechnikai jellegû kérdésekben szülessenek döntések a szükséges változásokról. Ezért van az, hogy bár a jelenlegi törvénymódosítás a szakapparátus mûhelyeiben már régóta formálódik, mégis hosszú út vezetett idáig, és ez a késlekedés nyilván további veszteségeket okozhat folyamatosan.
Még néhány mondat erejéig a nagy horderejû államháztartási kérdésekre visszatérve: azt gondolom, hogy a probléma lényege valahol ott húzódik, abban fogalmazható meg, hogy 1950 és 1995 között a lakossági jövedelmekben a költségvetési transzferek aránya 10 százalékról 40 százalék fölé emelkedett, ami horribilis növekedés. Mindenki tudja, hogy viszonylag rövid idõn belül ezt körülbelül a felére kellene csökkenteni, és azzal is mindenki tisztában van, hogy ez óriási konfliktusokkal járó, rendkívül kényes politikai feladat lesz, lenne. Annál is inkább - és ez a dolog soha nem hangoztatott másik oldala -, mert közben, tehát az említett negyvenöt év alatt végbement valami más is. Nevezetesen az, hogy míg az egy aktív keresõ egy teljesített munkaórájára ma körülbelül hétszer annyi GDP esik, mint 1950-ben, az egy keresõre jutó reálbér - és azt hiszem, ezt kevesen tudják az országban - ma az 1950-es szint kétszeresét sem éri el, mindössze 86 százalékkal magasabb, mint 1950-ben volt.
Lehetne ugyan ezt a tényt finomkodó kifejezésekkel körülírni, de attól a tény tény marad: az elmúlt negyvenöt év során három és félszeresére - tehát a hétnek és a kettõnek a hányadosa - nõtt a magyar aktív keresõk kizsákmányoltsági rátája - nem tudok másféleképpen fogalmazni -, ami gazdaságtörténetileg példátlan. Hozzátenném: már az 1950-es ráta sem volt éppen alacsony. Ugyanezen idõ alatt a költségvetési transzferek tizennyolcszoros horribilis reálnövekedése még így is valójában csak egy szerény kompenzációját jelentette ennek az óriási gapnek, ami, ha úgy tetszik, a munka termelékenysége és a reálbérek növekedése között kialakult.
Úgy gondolom, ezek után evidens, hogy a túlfogyasztás mítosza semmiféleképpen - enyhén szólva - nem állja meg a helyét a magyar társadalomra nézve az elmúlt évtizedekre vonatkozóan.
Nos, amíg ezekrõl a kérdésekrõl nem kezdõdik tárgyszerû párbeszéd, én azt hiszem, illúzió abban reménykedni, hogy az államháztartási reform tartalmi része elkezdõdhet, és sajnos az a késlekedés, amely az elmúlt másfél évben is tapasztalható, azt hiszem, errõl is szól. A technikai jellegû változások ettõl persze elindulhatnak, és mint azt az elõttünk fekvõ törvényjavaslat léte is demonstrálja, el is kezdõdnek, ha kicsit késve is; ám ezek hatása - mondanom sem kell, ez mindnyájunk számára evidens -, a pénzben kifejezhetõ pozitív eredményei természetesen sokkal mérsékeltebbek, mint annak a másik reformvonulatnak.
Ezek után lássuk a kincstári rendszer kialakítását célzó törvényjavaslatot konkrétabban! Azt gondolom, egyetérthetünk az elõterjesztõ diagnózisával, nevezetesen elsõsorban azzal, hogy a mai gyakorlat talán legkritikusabb területe a közpénzek kezelése, a költségvetési pénzellátás drága és sok visszásságot eredményezõ rendszere; vagyis hogy minden egyes költségvetési forint ténylegesen, fizikai valóságában is átmegy az intézményeken, vagy legalábbis nagy részén.
Nemzetközi összehasonlításban a központi költségvetésbõl az államkincstáron át közvetlenül a végsõ jövedelemtulajdonos számára kifizetett összeg aránya még a leginkább decentralizált Egyesült Államokban is meghaladja az 50 százalékot, de Németországban 80 százalék, Franciaországban pedig több mint 90 százalék. Ugyanez Magyarországon, ahol - kicsit tragikomikus - a költségvetési centralizáció lényegesen magasabb, mint az említett országokban, mégis ez az arány csupán 25 százalékot tesz ki; sõt, ha az államadósság-szolgálati kötelezettségeket leszámíthatjuk, akkor pedig - inkább jelkép, mint szimbólum: - 8 százalékot tesz ki. Már ez is éppen elég indokul szolgálhatna a kincstári rendszer létrehozására, de emellett a közpénzek kezelésének jelenlegi gyakorlata nem nyújt rendszerbeli garanciát arra, hogy az elõirányzatoktól ne szakadjanak el a kötelezettségvállalások; keverednek a folyó és tõkemûveletek; az államháztartáson belüli transzferek és piaci kapcsolatokhoz fûzõdõ pénzmozgások konszolidáltsága hiányzik és a többi - lehetne hosszan folytatni a sort. Az elõterjesztõ az elõzetes elemzésekben ezt meg is tette.
Kétségtelen tehát, hogy a pénzügyi rendszer reformja keretében javasolt kincstári gazdálkodásnak nincs más, érdemi megoldást jelentõ alternatívája. Abban sincs nagyon vita, hogy mik lehetnének a kincstári rendszer bevezetésének alapelvei; tehát hogy a pénzforgalom és ezzel az államháztartás külsõ finanszírozási szükséglete minimalizálódjon; az államháztartáson belül a pénzeszközök áttekinthetõ, ellenõrizhetõ, rendeltetés- és szabályszerû felhasználása biztosítva legyen; a döntést hozókat pontos és naprakész információkkal lássa el és a többi. Mindez alapvetõen a törvényben rögzített három fõ eszköz segítségével valósulna, valósulhatna meg. Nevezetesen: az elõirányzat-gazdálkodással, az utólagos finanszírozással és a kincstári számlavezetés létrehozásával és összehangolásával.
Az elsõ az elõirányzat-gazdálkodás kizárólagosságának bevezetése. Ez azt jelenti, hogy a kincstár az adott szervezet számára kiadást akkor és csak akkor teljesíthet, ha arra a költségvetésben elõirányzat van. Ez mentesíti az intézményeket a pénzgazdálkodás mindennapos technikai gondjaitól, így - legalábbis elvileg - a szakmai feladatok tartalmi végrehajtására helyezõdhet végre a hangsúly. Azért csak elvben, mert - mint erre késõbb majd szeretnék kitérni - az intézmények belsõ érdek-, erõ- és hatalmi viszonyainak bázisán korántsem mindenki látja így, és aligha fogadja majd mindenki kitörõ örömmel ezeket a változásokat. Tehát a belsõ súrlódásokkal természetesen számolni kell.
Az elõirányzat-gazdálkodáshoz logikusan kapcsolódik az utólagos finanszírozás rendszere, vagyis értelemszerûen megszûnik a támogatások idõarányos, elõre, a hó elején történõ átutalásának szisztémája. A kincstár csak és kizárólag a szakmai teljesítés után, számla alapján teljesít majd kifizetést.
És végül: a kincstári rendszerben a pénzkezelés jelenlegi, az intézményi pénzforgalmi bankszámlákra és az azok feletti intézményi rendelkezési jogra épülõ rendje megszûnik. Lezajlik a számlák összevezetése, a kincstári egyszámla létrehozása. Mindez a pénzek jól ismert utaztatásának nehézkes és drága rendszerét megszünteti, és helyette egy olcsóbb, korszerûbb és áttekinthetõbb struktúrát hozhat létre.
(14.30)
Ami tehát a fõ célok törvénymódosításban tükrözõdõ megvalósítását illeti, a javaslat, színvonalát tekintve, jó közepesen felmondja a leckét. Tehát elvileg akár rövid idõn belül mûködésbe is léphetne ez az új rendszer. De! És itt a törvénymódosítással kapcsolatos aggályainkra szeretnék kitérni, ami két területre vonatkozik. Az egyik az a diszkrét, de mégiscsak határozottan érzékelhetõ törekvés a törvényjavaslatban, hogy a kincstár létrehozását célzó módosítások mellett némileg szûkülnének az Országgyûlés és bõvülnének a kormány, illetve a Pénzügyminisztérium jogosítványai. Egyik eklatáns, a sajtóban, sajtóelemzésekben is megjelenõ példája ennak a 38. §, amely úgy fogalmaz: a kormány a költségvetés egyenlegtervezettõl tartósan és jelentõs mértékben eltérõ kedvezõtlen évközi alakulása esetén elõirányzatokat zárolhat, csökkenthet, illetve törölhet. Anélkül szerepel mindez, hogy bármiféle definícióval rendelkeznénk arról, hogy mi minõsül tartós és jelentõs eltérésnek.
Ez még akkor is aggályos, ha a paragrafus siet megjegyezni, hogy természetesen azon elõirányzatok kivételével, amelyek évközi megváltoztatási jogát az Országgyûlés magának tartotta fenn, ami, lássuk be: nemes gesztus a törvény-elõkészítõ részérõl, mármint hogy hajlandó törvényben is rögzíteni, hogy tiszteletben tartja a parlament jogait.
Nem túlságosan megnyugtató az sem, hogy a törvényjavaslat utolsó szakaszában a kormány és a pénzügyminiszter számos felhatalmazást kap arra, hogy a részletekrõl rendeletben intézkedjék. Kormányrendeletben szabályozzák például a kincstár és a kincstári vagyonkezelõ igazgatóság mûködését, miközben az állam vállalkozói vagyonáról törvény intézkedett, valamint a különbözõ költségvetési intézmények jogosultságait is.
Nem teljesen világos az sem, hogy ki és hogyan kontrollálja azt a funkciót, amelyet a kincstár az állampapírok kibocsátása terén kapna.
Aggályaink egy további csoportja arra épül, hogy vajon a régi rendszerrõl az újra való áttérés valóban olyan zökkenõmentes lesz-e, mint ahogyan azt az elõterjesztõ szándékai tükrözik, illetve a megtakarítások és a pótlólagos ráfordítások aránya valóban olyan kedvezõ-e, mint ahogyan a prognózisok mutatják. Mivel semmiféle részletesebb hatáselemzés nem készült - legalábbis ezeket nem ismerjük -, csupán egyfajta kinyilatkoztatásnak tûnik fel az elõterjesztõ becslése, miszerint a megtakarítás 40 milliárd forint körül lesz, és várhatóan 4-5 milliárd forintot kitevõ kiadásokkal együtt a nettó megtakarítás 35-36 milliárd körül lesz.
Különösen a várható kiadások szintje látszik nézetünk szerint jelentõsen alábecsültnek. Nem szabad ugyanis elfeledkezni arról, hogy - mint minden szervezeti, intézményi változást - ezt az átalakulást is kíséri majd számos, az átalakulás vesztesei közé tartozó csoport nyílt vagy rejtett ellenállása.
Tekintettel arra, hogy az elõterjesztõ programja szerint is legalább egy éven át párhuzamosan mûködik majd a két rendszer, nem kell különösebben élénk fantázia annak az elképzeléséhez, hogy milyen mûködési zavarok várhatók.
Az új szemléletû gazdálkodásra való áttérés eltérõ szakmai felkészültséget igényel, így a különbözõ típusú át- és továbbképzések azt hiszem, szintén jelentõs többletköltséget, illetve alkalmazkodási energiákat emésztenek majd fel.
Nem csekély nehézséget okoz az is, hogy a kincstári rendszer bevezetése az érintettek meghatározott köre számára kifejezett anyagi hátrányt jelent, mint ahogy errõl itt már említés történt. Itt elsõsorban a bankszférát kell megemlíteni, ahonnan a költségvetési, illetve egyéb közpénzek kincstárba történõ átterelése elég egyértelmûen forráskivonással jár együtt.
Összefoglalva az elmondottakat: a kincstár létrehozását célzó államháztartási törvénymódosítás fontos, de jócskán megkésett törvényjavaslat. Maga a jogszabály ugyan jól-rosszul megpróbálja a tõle várt feladatot megoldani, de a kincstár mûködésével kapcsolatban azt gondolom, egyelõre számos fontos kérdés tisztázatlan.
Csak remélni lehet - és ezt valóban õszintén reméljük -, hogy mindez nem fogja nagyon gátolni sem az intézmény létrejöttét, sem kielégítõ mûködését, amely intézményre, mint ahogy azt hozzászólásomban is próbáltam hangsúlyozni, valóban nagyon nagy szükség volna. Köszönöm a figyelmet. (Taps.)