DR. BIHARI MIHÁLY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Országgyûlés! Talán nem megszokott szónoki formula és nem túlzás, hogyha azt mondom, hogy az összeférhetetlenségrõl, a képviselõk összeférhetetlenségérõl szóló törvényjavaslat valóban jelentõs fordulat, jelentõs állomás a magyar törvényalkotás történetében, a magyar parlamenti demokrácia történetében és a magyar közjog fejlõdésében egyaránt.
Évek óta határozott és erõs igény fogalmazódott meg - és fogalmazódik meg napjainkban is - a társadalom részérõl arra vonatkozóan, hogy törvényi szabályozás formájában tisztázza a képviselõk által betölthetõ tisztségek, állások, pozíciók, illetve végezhetõ tevékenységek körét, illetve azokat a tilalmakat, amelyek a képviselõi tisztséghez és jogálláshoz fûzõdnek.
A parlamenti pártok mindegyike szintén kifejezésre juttatta ezt az igényét és azt a szándékát, hogy az 1994-ben összeült parlament rövid idõn belül alkossa meg az átfogó összeférhetetlenségi törvényt. A koalíciós kormányprogramban is szerepel ez a terv, és a közvélemény részérõl változatlanul nagy a várakozás ez iránt a törvény iránt.
A törvényjavaslat, amely önök elõtt fekszik, formailag a képviselõk jogállásáról szóló 1990. évi LV. számú törvény kiegészítése, lényegileg egy új fejezettel történõ kiegészítése az összeférhetetlenségrõl, a 9. és a 22. § között. Tehát mintegy 13, a zárórendelkezéseket is figyelembe véve, 14 új paragrafussal egészítené ki az összeférhetetlenségrõl szóló szabályozás a képviselõk jogállásáról szóló törvényt. Ha már van a magyar jogalkotásban és törvénykezésben a képviselõk jogállásáról önálló törvény, azt hiszem, akkor logikus és racionális megfontolás volt az, hogy ennek a törvénynek legyen része az összeférhetetlenségrõl szóló törvény; mert egyébként például a magyar közjogban mindig önálló törvényben szabályozták az összeférhetetlenségrõl szóló szabályokat. Igaz, hogy akkor viszont nem volt átfogó törvény a képviselõk jogállásáról.
Tartalmilag az összeférhetetlenségi szabályok azt célozzák, hogy komplexen szabályozzák az összeférhetetlenségek mindenféle típusát, kiegészítve az alkotmányban szereplõ összeférhetetlenségi szabályokat, a képviselõk jogállásáról szóló törvényben lévõ összeférhetetlenségi szabályokat, illetve más törvényekben, például a nemrégen elfogadott és most már hatályba lépett médiatörvényben megtalálható összeférhetetlenségi szabályokat.
A törvényjavaslat elõkészítése több mint egy éven keresztül történt; 1994 decemberében kezdte el hat párt szakértõi grémiuma a törvényjavaslat elõkészítését, és éppen egy évig, 1995 decemberéig tíz tárgyalási napon keresztül tárgyalta, vitatta meg az összeférhetetlenséget. A rendkívül eltérõ álláspontok nemcsak közeledtek, hanem jelentõsen közeledtek egymáshoz az egyéves tárgyalások és elõkészítés során.
1995. december 19-én végül is, öt párt szakértõi által aláírva, képviselõi indítványként került a Ház elé benyújtásra a törvényjavaslat, kifejezésre juttatva azt, hogy nem a kormány, nem a rendes törvényalkotási eljárás feladata a képviselõk jogállását jelentõsen meghatározó törvény megalkotása és elõkészítése, hanem itt a parlament önszabályozó szerepe, önszabályozó igénye kell hogy kifejezésre jusson. Ezért képviselõk által beterjesztett törvényjavaslatról van szó.
(10.10)
Lemaradt a hatodik képviselõtársunk aláírása, aki egyébként végig részt vett a tárgyalásokon, de benne maradt a Fidesznek - mert a Fidesz képviselõjének az aláírása maradt le - az álláspontja, azok a variációk, azok az alternatívák, amelyeket határozottan kért, hogy a törvényjavaslatban tüntessünk fel.
1996. március 20-án az alkotmányügyi bizottság általános vitára alkalmasnak ítélte a törvényt, nem titkolva azt, hogy tárgyalástechnikai szempontból különbözõ problémák adódhatnak, s ezért egy négytagú albizottságot hozott létre a tárgyalástechnikai, módszertani kérdések tisztázására, ahogy ezt az önök által megkapott bizottsági ajánlás szövegében olvashatják is. El kell ismerni - hiszen éppen ezért határozott úgy az alkotmányügyi bizottság, hogy négytagú albizottságot hoz létre -, hogy sajátos mûfajról van szó. Mert ugyan már volt a magyar parlament történetében alternatívákat tartalmazó törvényjavaslat, de olyan törvényjavaslat, ahol nyolc tárgykörben, egyes tárgykörökben négy vagy öt variációt tartalmazó szabályozási elképzelés szerepelt volna, ilyen még nem volt.
Mi volt az oka annak, hogy végül is úgy döntöttek az elõkészítõk, hogy ebben az állapotában és ilyen mûfajjal is benyújtják a törvényjavaslatot? Az, hogy választanunk kellett aközött, hogy koncepcionális és olykor nem koncepcionális kérdésekben végül is már nem sikerült további konszenzusra, egyetértésre jutnunk, és akkor nem nyújtunk be törvényjavaslatot, az egyetértések és a véleménykülönbségek tudomásulvétele után elmarad a törvényi szabályozás és a törvényjavaslat benyújtása. Ezt mindenképpen el kívántuk kerülni. Ez lett volna az egyik lehetõség. A másik lehetõség az lett volna, hogy egy párt vagy legfeljebb két olyan párt, amely minden egyes kérdésben egyetért - egyébként nem volt két ilyen párt -, esetleg benyújtja a törvényjavaslatot, és majd módosító indítványokkal és egyebekkel teszik alternatívákkal, variációkkal feldúsítottá magát a törvényjavaslatot. Ezt el akartuk kerülni azért, mert elismertük azt az igényt, hogy ez olyan jelentõségû téma az országgyûlési képviselõk jogállását érintõen, hogy itt feltétlenül a hatpárti vagy legalábbis túlnyomó többségi álláspontra, megegyezésre kell törekedni.
Úgyhogy végül a harmadik megoldást választottuk, vagyis azt, hogy azokat a variációkat, amelyekbõl semmiképpen nem voltak hajlandók engedni a pártok, önálló variációként feltüntettük a törvényjavaslatban, elismerve azt, hogy ezzel megnehezítjük a tárgyalását, a módosító indítványok benyújtását, hiszen nincsen minden egyes kérdésben egységes elõterjesztõi akarat, maguk az elõterjesztõk között is véleménykülönbség van, tehát nem tudják egyértelmûen megmondani, hogy mondjuk, a módosító indítványok közül az elõterjesztõk egységesen melyeket támogatnak, illetve melyeket nem támogatnak.
Azt gondolom azonban, hogy nagyon nagy aggodalomra nincs ok, mert végül is a törvényjavaslat 75-80 százaléka mögött hatpárti - vagy most már mondhatom, hogy hétpárti - egyetértés van, tehát a törvényjavaslatba foglalt rendelkezések és a jogintézmény tartalmát illetõ 70-80 százalékban egyetértés van; nincsenek is variációk, ott nincsenek is alternatívák.
Nyolc olyan terület van, ahol különbözõ variációk vagy alternatívák szerepelnek. Ha az alternatívákat, az egyes variációkat megnézzük - és az indokolás tartalmazza az egyes pártok álláspontját - és az indokolásban azt, hogy mely pártok melyik variációt támogatják, akkor kiderül, hogy az esetek 90 százalékában egyik variáció mögött megvan a kétharmados támogatottság - mert kétharmados törvényrõl van szó, ezért kétharmados támogatottságra van szükség. Nem mindig olyan megoszlásban, hogy a kormánypártiak kontra ellenzékiek állnak valamelyik variáció vagy valamelyik alternatíva mögött; itt változatos formája található az egyes variációk támogatásának, de komoly esély van arra, hogy valamelyik variáció a feltüntetettek közül megkapja a 66 százalékos többséget.
A politikai összeférhetetlenségre vonatkozó tárgykörben például négy variáció van. Ezek közül kettõ csak annyiban tér el a másik kettõtõl, hogy az egyik esetben a polgármesterek, a fõpolgármesteri tisztség összeférhetetlensége mellett kardoskodik az egyik párt vagy több párt - úgy, ahogyan 1994 õszén, amikor az önkormányzati választásokról volt szó, illetve a törvény vitája zajlott -, illetve az egyik párt határozott álláspontja szerint az országos szervezésû szakszervezetek vezetõ tisztségviselõinek az összeférhetetlenségét ki kellene mondani.
Tehát ezekben az esetekben egy-egy álláspontról van szó egy adott kérdésben - nem mondom, hogy nem jelentõs kérdésben -, az összes többi kérdésben lényegileg egy középre húzó, viszonylag széles konszenzussal kecsegtetõ álláspont van.
A közalapítványok esetében két változat szerepel a törvényjavaslatban. Azt gondolom, hogy nem igazi koncepcionális eltérésrõl van szó. Arról van szó, hogy a hosszas vita eredményeképpen a tárgyalófelek megállapodtak abban, hogy nem indokolt a közalapítványok - a parlament, a kormány vagy az önkormányzatok által létrehozott közalapítványok - kuratóriumából vagy felügyelõbizottságából kitiltani az országgyûlési képviselõket, hiszen több olyan közalapítvány van, amelyet a parlament hozott létre, amely eleve hatpárti, illetve a parlamenti pártok képviselete alapján mûködik. Mûködésképtelenné tenné ezeket az alapítványokat például egy ilyen tiltó szabály. Ezért csak a tiszteletdíj elfogadását tiltja a törvény, és a véleményeltérés csak annyiban van, hogy a pártok egyik csoportja azt tartja, hogy elegendõ ezt a tiszteletdíj-elfogadási tilalmat kimondani a parlament és a kormány által létrehozott közalapítványok kuratóriumi, illetve felügyelõbizottsági tagságaira, míg a pártok másik csoportja azt tartja, hogy az önkormányzatok által létrehozott közalapítványokra is vonatkozzon ez a tiltó szabály. Itt tulajdonképpen a fõváros az egyetlen olyan nagy önkormányzat, amelyik nagy jelentõségû, esetleg nagy pénzzel gazdálkodó közalapítványt hozhatna létre; a többi települési önkormányzat tulajdonképpen olyan közalapítványt nemigen mûködtet, ahol komoly tiszteletdíjat tudna adni az alapítványok vagy a felügyelõbizottságok tagjainak. Tehát azt gondolom, hogy a viták vagy a tárgyalás során például ebben a kérdésben is többségi konszenzus alakítható ki.
A legnagyobb vita kétségtelenül a gazdasági összeférhetetlenség körül van. A gazdasági összeférhetetlenségre vonatkozó tárgykörön belül öt változatot tartalmaz a törvény. Azt lehet mondani, hogy ebbõl két változat tulajdonképpen eleve kiesik. Az egyik változat egy jogelvi megalapozáson alapul, amely szerint egységesen kell szabályozni a magántulajdonban és az állami tulajdonban lévõ gazdasági társaságok igazgatótanácsainak, vezetõ tisztségviselõinek és felügyelõbizottsági tagjainak az összeférhetetlenségét. Tehát vagy mindegyiket meg kell tiltani, függetlenül attól, hogy milyen tulajdonban van a gazdasági társaság, vagy egyiket sem kell megtiltani, a jogegyenlõség elvére hivatkozva. Azt gondolom, hogy ez az álláspont jogelvi szinten megfontolásra érdemes álláspont, de nem igazán szabályozási célú, vagy helyesebben nem igazán elfogadásra számot tartó vagy esélyes elgondolás.
Ennek az elgondolásnak a második variációjához kötõdik az az álláspont, amelyik egy hihetetlenül szigorú összeférhetetlenséget kíván megállapítani a gazdasági társaságok vezetõ tisztségviselõi és a képviselõk vonatkozásában, vagyis hogy minden gazdasági társaság vezetõ tisztségviselõjének, igazgatótanácsi tagjának, felügyelõbizottsági tagjának a pozíciója összeférhetetlen lenne a képviselõséggel.
Meg kell mondjam, hogy én nem ismerek a világon egyetlenegy olyan összeférhetetlenségi szabályt sem, amelyik ilyen hihetetlen széles körben vonná meg a gazdasági vezetõ tisztségek összeférhetetlenségét a képviselõséggel kapcsolatban.
(10.20)
Ezzel gyakorlatilag majdnem egymillió embert fosztana meg a passzív választójogtól, illetve állítana olyan választási kényszer elé, hogy vagy képviselõ lesz, vagy pedig gazdasági vezetõ tisztségét tölti be; hiszen a gazdasági társaságok közé nemcsak a részvénytársaságok tartoznak, hanem a korlátolt felelõsségû társaságok is.
Úgyhogy összességében azt lehet mondani, hogy a gazdasági területre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok közül ez a kettõ nemigen tarthat igényt komoly támogatásra; ugyancsak az sem - és ez a harmadik az ötbõl -, amelyik tulajdonképpen csak annyiban különbözik a többitõl, hogy a szövetkezetek vezetõit kívánja kitiltani, helyesebben a szövetkezetek vezetõinek tiltaná meg a képviselõség egyidejû elfogadását.
Tehát ha ezt a három variációt leveszem, akkor tulajdonképpen két alternatívára, két variációra szûkül az igazi vita - és ez koncepcionális vita -: a részben, többségben vagy egészben állami tulajdonban, illetve a magántulajdonban lévõ gazdasági társaságok vezetõ tisztségviselõinek az összeférhetetlenségére. Ez kétségtelen tény, koncepcionális vita a pártok között, és gondolom, errõl lesz majd a legnagyobb vita a parlamentben is.
A következõ terület, ahol alternatíva szerepel, az a képviselõ által elfogadható ajándékok összegére vonatkozik. Szerintem nem koncepcionális jellegû a vita, ebben konszenzus teremthetõ. Az egyik variáció szerint a kéthavi országgyûlési tiszteletdíjnak megfelelõ összeget fogadhatná el a képviselõ, a másik esetben vagy a másik variáció szerint a "szokásos mértékû" ajándékot fogadhatná el. Ez a kifejezés ismert a magyar joggyakorlatban, a magyar bírói ítélkezési gyakorlat alakította ki; szerintem ez rendkívül rugalmas és jól használható tétel. Szokásos mértékû ajándékról ott lehet azonban beszélni, ahol évtizedeken keresztül folytatott szokásról van szó, mondjuk, például jegyesek, házastársak, rokonok közötti ajándékozás stb. esetében; azonban az átmenet után tulajdonképpen öt-hat évvel kétséges még, hogy beszélhetünk-e a képviselõkre vonatkozóan szokásos mértékû ajándékról.
A lényeg azonban, amire utalni szeretnék, az az, hogy nem hiszem, hogy itt koncepcionálisan, lényegesen eltérõ kérdésrõl van szó. Kétségtelen tény, hogy mind a két variáció szerepel az elõterjesztésben; megítélésem szerint megteremthetõ a konszenzus ebben a kérdésben.
Az ötödik terület, ahol variáció van, az a köztartozásokra vonatkozik, nevezetesen: a törvényjavaslat az egyik variáció szerint összeférhetetlennek minõsítené azt a helyzetet, hogyha a képviselõnek köztartozása van - jogerõs végzésen vagy határozaton alapuló köztartozása van -, és ezt nem fizeti be. A másik szerint nem indokolt kimondani a képviselõ esetében ezt a típusú összeférhetetlenséget. Ennek inkább erkölcsi alapja van, nevezetesen annak, hogy a képviselõ fizesse a köztartozásait, a jogerõsen megítélt köztartozásait, ne legyenek köztartozásai; iránta nemcsak jogi, hanem erkölcsi alapú kötelezettséget is meg kell állapítani. Nem hiszem, hogy ez is koncepcionális vita lenne vagy e vita miatt esetleg ne lehetne megegyezésre jutni a tárgyalások során.
A hatodik terület, ahol alternatívák és variációk vannak, az a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséggel függ össze; ezen belül is egyrészt azzal, hogy ki legyen a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség alanya, kire terjedjen ki. Az egyik variáció szerint csak a képviselõre, és csak a képviselõ legyen köteles vagyoni helyzetérõl és jövedelmeirõl számot adni; a másik szerint az úgynevezett közeli hozzátartozókra - amit a polgári törvénykönyv ismer -, vagyis a vele együtt élõ házastársra, élettársra és a vele együtt élõ gyermekre terjedne ki. Ebben van vita - és nem mondom, hogy ez kismértékû vita -; egy ponton túl ez már személyiségi jogokat sértõ vagy személyiségi jogokat korlátozó rendelkezés, amennyiben kiterjesztjük a vagyoni bevallási és jövedelmi nyilatkozattételi kötelezettséget a képviselõn túl a közeli hozzátartozókra is.
Itt még egy kérdésben van variáció, abban, hogy csak a mandátum megszerzésekor és a mandátum lejártakor adjon-e vagyon- és jövedelmi nyilatkozatot a képviselõ - vagyis lényegileg négyévente -, vagy pedig folyamatosan, évente egyszer a vagyon gyarapodásáról nyilatkozzon. Ez a két variáció van - nem hiszem, hogy elvi jelentõségû a variáció -, az adott megoldási javaslatot képviselõ szakértõk kérésére önálló variációként benne maradt a törvényben; megítélésem szerint ebben a kérdésben is konszenzus teremthetõ.
A második témakör, ahol koncepcionális eltérés volt és maradt fenn a szakértõk között, az a hatályba léptetés. Itt lényegileg, ahogy a törvényjavaslatban olvashatták képviselõtársaim, három variáció szerepel. Az egyik szerint - ez a legszigorúbb - a kihirdetéstõl számított 30 napon belül minden összeférhetetlenségi tilalom hatályba lépne, és mondjuk, 30 napon belül a képviselõ köteles lenne megszüntetni mindenféle összeférhetetlenséget. Ez a legszigorúbb álláspont - ezt nemcsak egy párt, hanem több párt képviselte.
A második, amelyik azt mondja, hogy igen, minden újonnan beléptetett összeférhetetlenség a kihirdetést követõ 30 napon belül lépjen hatályba, így a politikai vagy hivatali összeférhetetlenség, a médiavezetõkkel összefüggõ összeférhetetlenség, a közalapítvánnyal kapcsolatos összeférhetetlenségek, a méltatlansági összeférhetetlenség esetei mind lépjenek hatályba, egyetlenegy kivételével: a gazdasági összeférhetetlenség kivételével. Mégpedig az oly módon lépjen hatályba, hogy a gazdasági összeférhetetlenség tekintetében a meglévõ pozíciót, amelyet valaki korábban szerzett meg gazdasági társaság vezetõ tisztségviselõjeként, igazgatótanácsi tagként vagy ehhez hasonlóként, azt megtarthatná.
Akinek nincs összeférhetetlen pozíciója, az nem vállalhatna összeférhetetlen pozíciót, ezt hangsúlyozni kell. Tehát akinek a törvény hatálybalépésekor nincsen összeférhetetlen gazdasági pozíciója, az nem vállalhatna utána; csak akinek esetleg két éve, három éve, még a választások elõtt megszerzett pozíciója van, az megtarthatná addig, amíg le nem jár; és amikor az lejár, utána nem vállalhatna újból összeférhetetlen pozíciót. És így végsõ soron az 1998-ban megválasztandó Országgyûlés tagjaira már egységesen és szigorúan vonatkoznának az összeférhetetlenségi szabályok. Ez a második variáció.
A harmadik variáció csak annyiban tér el ettõl a másodiktól, hogy azt mondaná ki, hogy nem a törvény hatálybalépésekor meglévõ gazdasági pozíciókat tarthatja meg a képviselõ, hanem a mandátum elnyerésekor, tehát az 1994-es választásokkor meglévõ gazdasági pozícióit tarthatná meg, az azóta megszerzett gazdasági társaságokban meglévõ vezetõ pozícióit nem.
Kétségtelen, hogy koncepcionális vita húzódik meg e mögött a hatályba léptetõ rendelkezés mögött, azonban jó lenne, ha ebben a kérdésben egyetértésre tudna jutni a parlament a késõbbi vita során.
Végül a nyolcadik terület, ahol variációk szerepelnek, arra vonatkozik, hogy kik tekinthessenek be a képviselõk által adott jövedelmi és vagyoni nyilatkozatba. Az egyik variáció szerint csak a képviselõ; a másik szerint annak az illetékes bizottságnak a tagjai, akik a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekben eljárnak. Itt természetesen a viták során sokkal szélesebb kör is felvetõdött, például hogy a sajtó, például hogy az állampolgárok stb., de tudomásul kell venni, hogy ebben az esetben a képviselõ anyagi, jövedelmi viszonyait tekintve teljesen kiszolgáltatottá válhat nemcsak jó szándékú érdeklõdõk számára, hanem kifejezetten rossz szándékú érdeklõdõk számára is. Visszaélhetnek ezzel a kötelezettséggel, és egy nagyon súlyos, információs önrendelkezési jogot sért, illetve korlátoz ez a szabály. Úgyhogy végül is a szakértõk ezért maradtak amellett, hogy vagy a képviselõk, vagy pedig csak a bizottság tagjai tekinthessenek be a vagyonnyilatkozatba; ez a két variáció szerepel a betekintés vonatkozásában.
Tehát összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a sajátos mûfaj és a kétségtelenül nehezebb tárgyalhatóság ellenére két nagy területen van koncepcionális vita: a gazdasági összeférhetetlenség és a hatálybalépés tekintetében. A többinél vagy nagyon közeliek az álláspontok, vagy egy párt, esetleg egy nem túl nagy parlamenti aránnyal rendelkezõ párt támogat egy variációt; tehát a másik variáció mögött nemcsak 66 százalékos, kétharmados, hanem 70-80 százalékos többség található.
(10.30)
Ezért szeretném megnyugtatni képviselõtársaimat, hogy bár megnehezül a tárgyalása - elfogadjuk és elismerjük -, ennek ellenére a konszenzus lehetõségére megvan az esély.
A képviselõi összeférhetetlenség jogintézményének a történetérõl legyen szabad néhány mondatot mondanom. Azt hiszem, minden külön elfogultság nélkül mondhatjuk azt - mert igaz -, hogy a magyar parlament az elsõk közé tartozott Európában, amelyik átfogóan szabályozta a képviselõi összeférhetetlenséget, hiszen három évi tárgyalás után az 1875. I. törvénycikkben szabályozta elõször az országgyûlési képviselõk összeférhetetlenségére vonatkozó témákat és tárgyköröket. Az akkori törvény 12 paragrafusból állt; tehát 121 évvel ezelõtt Magyarországnak már volt összeférhetetlenségi törvénye. De összeférhetetlenségi szabályok már jóval korábban is voltak, például 1645-ben már voltak olyan szabályok, amelyek megtiltották király által adományozott tisztségek elfogadását a képviselõi mandátum lejárta után. Vagy például átmenetileg öt évre megtiltották az ügyvédeknek a képviselõség választását. Ezt az átmenetet leszámítva azonban az ügyvédek mindig nagy számban és nagy aktivitással vettek részt a magyar parlament munkájában.
A második átfogó komplex összeférhetetlenségi törvényt Magyarországon 1901- ben fogadták el - a XXIV. számú törvénycikket -, ez szabályozta az országgyûlési képviselõk összeférhetetlenségét, kimondva, hogy a fõrendi ház tagjaira külön összeférhetetlenségi törvényt kell alkotni. Ez a törvény már 30 paragrafusból állt, tehát bõvebb volt, mint az 1875. évi I. törvénycikk.
A harmadik összeférhetetlenségi törvény 1925-ben született, a negyedik 1938-ban, több mint hat évi elõkészítés után, s végül az ötödik és eddig utolsó átfogó összeférhetetlenségi törvényt a Ház 1946-ban fogadta el, 6 óra 20 perces tárgyalás után. Sürgõsséggel tárgyalta ezt a törvényt a magyar parlament. Zsedényi Béla miskolci jogászprofesszor volt az elõterjesztõje ennek a törvénynek, s végül is sürgõsséggel fogadta el a magyar parlament 6 óra 20 perces tárgyalás után az ötödik átfogó magyar összeférhetetlenségi törvényt.
Ezt követõen az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány hatálybalépésétõl ez az összeférhetetlenségi törvény hatályát vesztette, és attól kezdve nem az összeférhetetlenségek megállapítása, hanem - a politikai hatalmi szerkezet logikájából következõen - éppen az összeférhetõségek, a hatalmi pozíciók koncentrálása és egyidejû betöltése vált fõszabállyá. Ezért - néhány hivatali összeférhetetlenségi szabályt leszámítva, mint például azt, hogy az Elnöki Tanács tagja nem lehet a kormány tagja, vagy a bíró, az ügyész nem lehet országgyûlési képviselõ - Magyarországon negyven éven keresztül nem volt összeférhetetlenségi szabály.
Tehát a most a Ház elõtt szereplõ törvényjavaslat vitája, majd elfogadása után a magyar jogtörténetben a hatodik összeférhetetlenségi törvényt alkothatja meg a magyar parlament.
Néhány szót hadd szóljak az összeférhetetlenség fogalmáról. A magyar jogtörténetben és az európai országokban is dilemma volt, hogy a törvény fogalmazza-e meg vagy próbálja-e megfogalmazni és elfogadni az összeférhetetlenség fogalmát, tehát egy általános fogalmat adjon-e, vagy pedig csak taxatíve sorolja fel az összeférhetetlenség típusait, és azok adják az összeférhetetlenség fogalmát. A törvényjavaslat nem tartalmaz ilyen definíciós paragrafust, de az összeférhetetlenségi törvényjavaslat szabályaiból, konkrét rendelkezéseibõl természetesen meg lehet állapítani az összeférhetetlenség fogalmát. Ha ezt a koncentrálást, összefoglalást elvégezzük, akkor az összeférhetetlenség fogalmát a következõképpen adhatjuk meg.
Az összeférhetetlenség a törvényben meghatározott pozíciók, tisztségek és tagságok, valamint a képviselõi megbízatás egyidejû betöltésének a tilalmát jelenti. Továbbá: törvényben meghatározott foglalkozások, tevékenységek végzésének a tilalmát jelenti a képviselõi mandátum ideje alatt. S végül a harmadik eleme ennek a definíciónak, hogy meghatározott tulajdonságok, magatartások összeférhetetlenek a képviselõi pozícióval, és ezek a tulajdonságok vagy ezek a magatartások - például erkölcsi vagy büntetõjogi méltatlanság - a mandátum elvesztésével járnak. Ezzel a három elemmel körül lehet írni és egyértelmûen definiálni is lehet az összeférhetetlenség fogalmát, az inkompatibilitást - ahogy latin elnevezéssel ismeri a jogtörténet, sõt a legtöbb európai országban is ezen a nyelven fogalmazzák meg -, amely kifejezés eredetileg az egyházjogból jött; ott alakult ki elõször a XII-XIII. században bizonyos gazdasági és egyházi tisztségek betöltésével kapcsolatban az inkompatibilitás, az összeférhetetlenség.
Ha mérlegelni kívánjuk az összeférhetetlenség jelentõségét, akkor azt mondhatjuk, hogy három olyan jogintézmény van a közjogban, az alkotmányjogban, amely alapvetõen meghatározza a képviselõ jogállását, mozgásterét, viszonyát a választóihoz és viszonyát a parlamenthez. Ez a három jogintézmény: 1. a szabad mandátum elve; 2. a mentelmi jog biztosítása; 3. az összeférhetetlenségi szabályok, és ezeknek a képviselõi státust meghatározó ereje.
Az összeférhetetlenség jelentõségét mutatja az is, hogy az összeférhetetlen helyzet választási kényszert hoz létre, és a képviselõnek választania kell, hogy a képviselõi mandátumát tartja-e meg, vagy azt a pozícióját - esetleg nagyon is méltánylandó és nagyon is komoly társadalmi presztízzsel bíró pozícióját -, amelyet betölt, és amely összeférhetetlen az országgyûlési képviselõséggel. Ez a választási kényszerhelyzet hatja át az összeférhetetlenségek legnagyobb körét - tudniillik ezek az úgynevezett relatív összeférhetetlenségek -, míg vannak az abszolút összeférhetetlenségek, amikor nincs választási helyzet - például ha valakit eltiltanak a közügyektõl, akkor a bírói ítélet következtében automatikusan megszûnik a képviselõi mandátuma; ez egy abszolút összeférhetetlenség, itt nincs választási lehetõség.
Harmadrészt az összeférhetetlenség jelentõségét mutatja az, hogy az összeférhetetlenség szabályai közvetve a passzív választójogot korlátozzák. Hiszen a túl tágra szabott összeférhetetlenségi szabályok következtében nagyon leszûkülhet azok köre, akik megválaszthatók, és ez egy ponton túl akár több száz ezer emberre is kiterjedhet, ami a parlament összetételét, illetve a politikai vezetõ réteg rekrutációját befolyásoló jelentõségû tény.
Az összeférhetetlenség szabályai összességében nemcsak jogi tilalmak, nemcsak tevékenységek, pozíciók együttes betöltésének a tilalmát jelentik, hanem igenis meghatározzák a parlament összetételét és a parlamenten belül érvényesülõ reprezentativitás, képviselet jellegét. Tudniillik ha például egy hihetetlen szigorú gazdasági összeférhetetlenségi szabályt fogadunk el, akkor a gazdasági élet fõbb szereplõi - és ezek több százezren, millióan vannak - közvetlenül nem lehetnek jelen a parlamentben, tehát olyan széles rétegek csoportja kerül ki a parlamenti képviseletbõl és a képviselet lehetõségébõl, amely indokolatlan, és egy ponton túl torz, egyfajta üvegházi parlamentet hoz létre, amikor még a semmilyen területen semmilyen eredményt, komoly pozíciót, szakmai sikert el nem ért emberek kerülhetnek be a parlamentbe, akik nem is kívánnak semmilyen más pozíciót betölteni késõbb sem, és hivatásos politikusként tulajdonképpen arra vannak predesztinálva, hogy öt, hat vagy hét választási cikluson keresztül csak parlamenti képviselõk legyenek.
Az európai parlamentek nem véletlenül tértek rá a negyvenes évek végén és az ötvenes években követett rendkívül szigorú összeférhetetlenségi szabályok után az összeférhetetlenségi szabályok oldására, és az összeférhetetlenség mellett egy másik jogintézmény elõtérbe kerülésére, a képviselõk jövedelmi, vagyoni viszonyai átláthatóságának az elõtérbe helyezésére.
(10.40)
Az összeférhetetlenség szabályozásának céljait talán nem árt néhány mondatban megfogalmazni, mivel elég sok félreértés van az összeférhetetlenség körül. Vannak olyanok, akik azt hiszik, hogy ez valamilyen korrupcióellenes eszköz. Ha az összeférhetetlenség történetét és típusait nézzük, akkor legfeljebb egy esetben vetõdik fel a korrupció vádja, a képviselõi pozícióval való visszaélés, a magánérdekbõl való kijárás vagy nemkívánatos haszonszerzés céljából való képviselet - ebben az esetben vetõdik fel a korrupció. Ez kötõdhet pozícióhoz is, de pozíciót egyáltalán be nem töltõ képviselõ is korrumpálható, lefizethetõ ilyen szempontból, és a nemtelen érdekképviselet ebben az esetben is megtehetõ.
Tehát az összeférhetetlenség nem büntetõjogi eszköz elsõdlegesen, hanem erkölcsi megalapozású közjogi eszköz. Ilyenként kell szabályozni, és ezért a szabályozás céljai között is elõtérbe kell helyezni azt, hogy a szabályozás elsõdleges célja az, ami történetileg is az elsõdleges célja volt az összeférhetetlenség, az inkompatitbilitás kialakulásának, a képviselõ lelki önállóságának - így fogalmaztak a korábbi jogtörténetben: a képviselõk lelki önállóságának -, politikai önállóságának, véleménynyilvánítási, szervezeti, hatalmi önállóságának a biztosítása. Ezért tiltották meg éppen 100-150 évvel ezelõtt elõször a hierarchikusan szervezett, szigorú fegyelem alapján mûködõ szervezetek tagjainak a képviselõségét, ahol nem lehetett biztosítani a képviselõ lelki, politikai, hatalmi, pozicionális önállóságát. Ezért elõször a kormánytisztviselõket, a szerzetes rendeket, illetve ezek tagjait, vagy az egyházi tisztségviselõket tiltották el - ez a fõrendi házra nem vonatkozott, csak a képviselõkre.
Tehát az elsõ célja a szabályozásnak a képviselõi függetlenség biztosítása. A második célja a hatalmi pozíciók koncentrálásának elkerülése, hiszen a modern demokráciák a hatalommegosztás és -elválasztás elve alapján mûködnek, és az intézményes hatalommegosztás tulajdonképpen személyi, perszonális szinten az összeférhetetlenségi szabályok, a hatalmi pozíciók koncentrálásának tilalmán keresztül érvényesíthetõ. A harmadik célja az összeférhetetlenségnek a gazdasági és a politikai döntéshozói hatalom átláthatóvá tétele, illetve tilalma - tilalma abban a körben, amely körben ez indokolt.
A negyedik célja az összeférhetetlenség szabályozásának a nemkívánatos érdekkijárás. Itt a nemkívánatosra helyezném a hangsúlyát, hiszen a képviselõ képvisel; csoportokat, rétegeket, pártokat, szociológiailag megfogható társadalmi rétegeket képvisel, nyíltan képvisel, pozíciójából, életútjából, érvrendszerébõl kifolyólag és megismerhetõen. Nincs tehát semmi baj azzal, ha egy képviselõrõl lehet tudni, hogy õ az agrárszféra, az értelmiség, a munkások, a bányászok, a pedagógusok érdekeinek képviseletében lép fel. Nincs baj tehát a nyílt, nyilvános és ellenõrizhetõ és beszámítható érdekképviselettel. A gond a nemkívánatos érdekkijárás, amely esetleg az anyagi javakért folytatott érdekérvényesítésnél jelentkezik, és ezt szigorúan tiltani kell. Ez kötõdhet pozícióhoz, mármint képviselõség melletti pozícióhoz, vagy pozíció nélkül is természetesen megtehetõ, ezt a visszaélést vagy a hivatali pozícióval való visszaélést és üzérkedést igenis szigorúan tiltani kell.
Korábbi összeférhetetlenségi szabályaink például abszolút összeférhetetlenségi okot láttak a magánérdekbõl történõ felszólalás esetére, vagy az idegen hatalomtól való függés esetére; vagy például a hazafiatlan fellépés és érvelés esetére összeférhetetlenségi szabályokat állapítottak meg. Tudom jól, hogy ezek nehezen megfogható kategóriák, nem is tartalmaz ilyen típusú kategóriákat a javaslat, csak utalni szerettem volna arra, hogy a nyílt, ellenõrizhetõ érdekképviselet nemcsak hogy megengedett, hanem kívánatos. Ez az egyik funkciója a képviselõnek, illetve a parlamentnek. Tehát a nemkívánatos - fõleg, ha az esetleg anyagi haszonszerzésbõl történik - érdekkijárást és érdekképviseletet kell szigorúan tiltani.
Végül a méltatlan magatartást tanúsító képviselõket igenis megfosztották és megfosztják a mandátumuktól az összeférhetetlenség szabályai alapján a parlamentekben. Ebbe a méltatlanságba beletartoznak a büntetõjogi méltatlanságok, amikor valakit közügyektõl eltiltanak, de általában ezen túlmennek a méltatlansági összeférhetetlenség szabályai. Például mindenféle, a legkisebb választási csalás, visszaélés esetén is összeférhetetlennek tartják a mandátumot, és az illetõt egy vagy két ciklusra kizárják a parlamentbe való bejutás lehetõségébõl. De például a magyar összeférhetetlenségi törvények tartalmaztak olyan méltatlansági összeférhetetlenségi okot is, mint például a parlament mûködésének a konok megzavarása, tehát folyamatos megzavarása. (Derültség az MSZP padsoraiban.) Vagy: a hiányzás, a rendszeres, hosszabb ideig tartó hiányzás a parlament életébõl és a nem megfelelõ részvétel a parlament munkájában, nem egyszerûen fizetésmegvonással, tiszteletdíj- megvonással járt, hanem összeférhetetlenségi ok volt. A jelenlegi törvénytervezet nem megy bele ebbe a nagyon nehezen szabályozható, de szerintem szabályozandó témakörbe, sajnos ez adóssága marad a magyar parlamenti szabályoknak, éppúgy, mint a parlament fegyelmi szabálya, amely - meg kell mondani - a mûködõképes Házszabályunk ellenére sem kellõképpen kidolgozott.
Végül a legutolsó funkciója és szabályozási célja az összeférhetetlenségi törvénynek az, hogy a képviselõk vagyon- és jövedelmi viszonyait átláthatóvá, ellenõrizhetõvé tegye. A képviselõk számot kell hogy adjanak jövedelmi viszonyaikról, vagyoni viszonyaikról, de anélkül, hogy teljesen kiszolgáltatottá válnának a társadalom tagjai elõtt, illetve anélkül, hogy bizonyos adatokhoz esetleg nemkívánatos személyek is hozzájuthassanak.
A szabályozás elvei, amelyek áthatják a törvény szabályait, a következõk. Elõször is teljes körû szabályozásra törekedtek a törvényjavaslatot benyújtók, kiegészítve az alkotmányban, a képviselõk jogállásáról szóló törvényben és más törvényben lévõ összeférhetetlenségi szabályokat. Teljeskörûen mindenféle összeférhetetlenségi típust szabályozni kívántunk ezzel a törvényjavaslattal.
A másik: mérsékelt szigorúságú legyen az összeférhetetlenség, fõleg a gazdaság, de nemcsak a gazdaság, hanem az alapítványok, a köztestületek és a többi vonatkozásában, éppen azért, hogy ne szûkítse nagyon le a politikussá válás szempontjából szóba jöhetõ rekrutációs kört, ne tegye ki választási kényszernek a leendõ képviselõket, amikor túl szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg a törvény.
A törvényjavaslat benyújtói szerint - legalábbis az egyik vagy a nagyobb álláspont szerint - differenciálni kell az állami tulajdonban és a magántulajdonban lévõ gazdasági társaságok vezetõ pozíciói között. Elmondottam, hogy van olyan álláspont, szerepel is a törvényjavaslatban, amely szerint nem szabad differenciálni; a többségi álláspont szerint differenciálni kell, indokolt különbséget tenni a magántulajdonban és az állami tulajdonban lévõ gazdasági társasági vezetõ pozíciók között.
A következõ szabályozási módszer és elv a képviselõk vagyoni és jövedelmi viszonyainak a teljes körû átláthatósága. Mindenféle jövedelemrõl és mindenféle vagyonról, illetve vagyongyarapodásról a képviselõ köteles nyilatkozatot tenni, illetve az egyik variáció szerint ez a vagyonnyilatkozat- tételi kötelezettség nemcsak a képviselõre, hanem a vele együtt élõ házastársára, élettársára és gyermekére is kiterjedne.
A szabályozás elvei között kell megemlíteni azt is, hogy az összeférhetetlenségi szabályokat azonnal hatályba kell léptetni, kivéve az említett gazdasági összeférhetetlenséget, és hogy az összeférhetetlenség intézménye nem lehet eszköze a parlament utólagos szelekciójának. Ez nem arra való! Nem arra való, hogy 1996-ban '94-re visszamenõleges hatállyal lemondásra kényszerítsenek képviselõket, vagy olyan választási kényszerhelyzet elé állítsanak képviselõket, amelynek következtében a parlament összetétele viszonylag jelentõsen megváltozna. Hadd utaljak arra, hogy az említett magyar összeférhetetlenségi törvények mindegyike úgy lépett hatályba, hogy azt mondotta ki, hogy az összeférhetetlenségi törvényt az újonnan összeülõ parlament elsõ ülésnapjától kell alkalmazni. Tehát minden esetben jövõre vonatkozó szabályozást alkalmazott a magyar parlament az összeférhetetlenségi törvény elfogadása során.
(10.50)
Végül hadd szóljak néhány szót arról, hadd emeljem ki - mert garanciális jelentõsége van -, hogy kik kezdeményezhetik az összeférhetetlenséget. A törvényjavaslat szerint bárki kezdeményezheti az összeférhetetlenségi eljárást, de az összeférhetetlenségi eljárás megindítására csak a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekben eljáró bizottságnak lenne joga.
Részletes eljárási szabályokat kell kidolgozni az eljárás során a képviselõ jogára - megjelenési jogára, a tanúmeghallgatási lehetõségekre és a többire. Ezek a részletes eljárási szabályok nincsenek benn a törvényjavaslatban, de benne vannak azok a garanciális jelentõségû eljárási szabályok, amelyek az eljárás keretét, tartalmát és fõbb területeit szabályozzák. Véleményünk szerint a Házszabályban, egy önálló fejezetben kellene - ez egyébként megfelel a korábbi törvényalkotási gyakorlatnak is - az egészen részletes eljárási szabályokat szabályozni.
Ami ezek között kiemelendõ, az az, hogy az összeférhetetlenség kimondását - amennyiben a képviselõ nem mond le összeférhetetlen pozíciójáról, nem szünteti meg az összeférhetetlen helyzetet -, akkor a parlamentre kell bízni. A parlament mondhassa tehát csak ki, nem a mentelmi és összeférhetetlenségi bizottság, nem valamilyen más bírói fórum - mondjuk, Alkotmánybíróság, Legfelsõbb Bíróság vagy közigazgatási bíróság, mert volt, illetve vannak erre is példák -, hanem maga a parlament mondhassa csak ki az összeférhetetlenséget; hiszen ezzel az aktusával, ezzel a döntésével a parlament megfoszt valakit a parlamenti mandátumától, a választók akaratát bírálja felül az összeférhetetlenség kimondásával és a parlamenti mandátumtól való megfosztással.
Azt gondolom, hogy a benyújtott törvényjavaslat egyéves elõkészítõ munka után szakmailag, jogi szempontból, törvényalkotási szempontból, ha nem is tökéletes, de elég magas színvonalon és elég körültekintõen kidolgozott szabályegyüttes. Elismerem, hogy a tárgyalástechnikai és módszertani gondok speciális eljárást igényelnek, és remélhetõleg a négytagú albizottság, amelyet az alkotmányügyi bizottság létrehoz, meg tudja oldani ezt a problémát valamilyen módon. Úgy gondolom azonban, hogy mivel - és ezt nagyon határozottan szerettem volna érzékelteni - a törvényjavaslat 80 százaléka mögött egységes álláspont van, nem lenne indokolt a törvényjavaslat tárgyalásának az elhalasztása. Megtalálhatók azok a speciális eljárások, amelyekkel a variációk száma csökkenthetõ, esetleg a variációk meg is szüntethetõk, és egyetlen, minden párt által támogatott vagy legalábbis a többség által támogatott variációk maradnak benne csak a törvényjavaslatban, és hogy mindezekre tekintettel a nyilvános vitákban és a bizottsági vitákban javítható, korrigálható, jobbá tehetõ ez a törvényjavaslat.
Azt szeretném kérni tisztelt képviselõtársaimtól, hogy járuljanak hozzá a plenáris vitán és a bizottsági vitákban ahhoz, hogy jobb legyen, szélesebb konszenzuson alapuló legyen ez az összeférhetetlenségi intézmény, és hogy épüljön bele ez a komplex összeférhetetlenség a magyar közjogba, kapja meg azt a helyét és azt a súlyát az összeférhetetlenség, amire a szabály jelentõsége és amire a jogtörténeti indokok is predesztinálják ezt a jogintézményt.
Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)