DR. KRISTÓF ISTVÁN (MSZP): Köszönöm szépen. Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyûlés! A Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveirõl szóló H/2252. számú országgyûlési határozati javaslat általános vitájában a szabályozási elvek IV. részével összefüggésben, annak is az 5. fejezetét illetõen szeretném gondolataimat önökkel megosztani. A közpénzügyek körében, elõbb e témakört érintem általánosságban, majd a közteherviselés elvével és az Állami Számvevõszékkel kapcsolatos kérdésekrõl szólok, és végezetül néhány olyan kérdést vetnék fel, amelyek megítélésem szerint e fejezetben lennének szabályozandók, de sem itt, sem a szabályozási elvek más tételénél nem szerepelnek.
Tisztelt Ház! Az alkotmányjog kialakulására, az alkotmányos gondolkodásra két írott alkotmány gyakorolt igen nagy - azt is mondhatnánk meghatározó - hatást. Az Amerikai Egyesült Államok 1787-ben elfogadott alkotmánya, valamint az 1791-es francia alkotmány napjainkig kicövekelte az alkotmányos gondolkodás fõ vonulatának útját, megoldásaikban alapvetõen befolyásolták a késõbb megalkotott alkotmányok tartalmi és szerkezeti felépítését. Ezeknek az alkotmányoknak a közös jellemzõje az, hogy központi kérdésként az egyén és a hatalom kapcsolatát, valamint az államszervezetet, a hatalmi ágak szétválasztását kezelték. Igaz ugyan, hogy néhány olyan szabályozási tárgykör megtalálható bennük, amelyek a közpénzügyek körébe tartoznak, de ezek kidolgozása, súlya meg sem közelítette az elõbb említett kérdések súlyát és kidolgozottságát. Ennek következményeként tudható be, hogy a késõbbi alkotmányok, így az alkotmányos gondolkodás területén élenjáró európai alkotmányok is a legutóbbi idõkig mostohagyermekként kezelték a közpénzügyeket.
A kérdés súlyának megfelelõ kezelésére a második világháborút követõen került sor és ennek a fejlõdési folyamatnak az eredményeként napjainkban az Európai Közösség 15 tagállamából a belga, a finn, a görög, a luxemburgi, a német, a portugál, a spanyol, a svéd és az ír alkotmányok tartalmaznak külön pénzügyi, közpénzügyi fejezeteket.
(11.20)
E fejezetek többé-kevésbé azonos tárgyköröket szabályoznak. Az adózás, a költségvetés, a Számvevõszék, a jegybank a pénzrendszer és az államegészségügy került az alkotmányozók figyelmének elõterébe. Hatályos alkotmányunk a kispénzügyek kérdésével igen szerény mértékben foglalkozik. A 19. § szerint az Országgyûlés hatáskörébe tartozik az államháztartás mérlegének megállapítása, az állami költségvetés és végrehajtásának jóváhagyása. A 32/C. § az Állami Számvevõszék, a 32/D. § a Magyar Nemzeti Bank alkotmányos jogállását rögzíti. A 44/A. § a helyi önkormányzatok gazdálkodásával és adómegállapítási jogával foglalkozik, a 70/D. § pedig deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelõen a közterhekhez hozzájárulni.
Ha a hatályos alkotmánynak a közpénzügyekkel foglalkozó részeit mindenképpen tágítani, bõvíteni akarnánk, akkor még néhány rendelkezései, így például a hatályos 10. §-a lehetne még a közpénzügyek körébe sorolható.
Összességében arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a hatályos alkotmányról a legnagyobb jóindulattal, jóakarattal sem lehet azt állítani, hogy a közpénzügyek kérdését kellõ részletességgel szabályozza. Erre is tekintettel, a szabályozási elvek egyik igen jelentõs megoldása az, amely szerint a közpénzügyeket az államról szóló IV. részben és ezen belül is önálló fejezetben helyezi el. A szabályozási elveket is áttekintve megállapíthatjuk, hogy a szemléletváltozás nemcsak új formai, szerkezeti megoldást jelez, hanem komoly tartalmi változás is meghúzódik mögötte. A szabályozás körének meghatározásán az egyes fontos tárgykörök, törvényhozási tárgyként történõ definiálásán túlmenõen tételes részletszabályokat is tartalmaz, jogelveket is meghatároz, amelyek alapján a késõbbiekben a pénzügyi alkotmányosság értékelhetõ lesz.
Tisztelt Országgyûlés! Ilyen alapvetõ jogelvet fogalmaz meg a koncepció, amikor kimondja, hogy rögzíteni kell a közteherviselés elvét a normaszövegben. Nem új dolgot talált fel az alkotmány-elõkészítõ bizottság, hiszen a közös teherviselés kívánsága már a márciusi ifjak által 1848. március 15-én elfogadott 12 pontban is szerepel, sorrend szerint a 6. pontként, s mint ahogy már utaltam rá, ez az elv a hatályos alkotmányban is bennfoglaltatik.
Azt gondolhatnánk ezek után, hogy a szabályozási elvek elfogadását követõen a normaszövegezõk könnyû helyzetben lesznek, hiszen egy régen hirdetett és a hatályos alkotmányban is szereplõ jogelvre kell a megfelelõ normaszöveget megalkotni.
A helyzet azonban - sajnos - nem ilyen egyszerû megítélésem szerint. Az alkotmány ugyan deklarálja a közteherviselés elvét, ezt azonban megnyugtató módon napjainkig sem sikerült megvalósítani. Ismert képviselõtársaink elõtt az a statisztikákkal is többszörösen alátámasztott tény, mely szerint a bérbõl és fizetésbõl élõk - és általában azok, akik folyamatosan és rendszeresen ellenõrizhetõ jövedelemmel, bevétellel rendelkeznek -, a közterhekbõl aránytalanul nagy részt viselnek, míg az úgynevezett nem ellenõrizhetõ jövedelemmel rendelkezõk egy része egyáltalán nem viseli vagy az arányosnál lényegesen kisebb mértékben viseli a közterheket.
Ha elfogadjuk azt az elvet, mely szerint deklarativitással szemben az új alkotmány normativitását kívánjuk fokozni, megengedve természetesen azt, hogy az esetek egy részében deklarációkra is szükség van, igen nagy körültekintésre lesz szükség a végsõ normaszöveg elfogadásakor.
Tisztelt Képviselõtársaim! A szabályozási elvekhez beérkezett észrevételek közül többen is felvetették a közteherviselésrõl összefüggésben azt, hogy mondja ki az alkotmány, hogy annak vannak korlátjai is, nevezetesen bizonyos jövedelem határa alatt senki sem kötelezhetõ közterhek viselésére. A jövedelemhatárt illetõen több javaslat is elhangzott. Volt, aki a minimálbért határozta volna meg, volt, aki az öregségi nyugdíj legkisebb összegét. Ezek a felvetések, véleményem szerint, igen alapos megfontolásra érdemesek. A kérdést úgy is fel lehet vetni, hogy a jövedelmi és a vagyoni viszonyok mely mértéke alapozza meg a közteherviselési kötelezettséget, igényt tarthat-e az állam akár a szociális jövedelmek rovására is a közteherviselésre, vagy az alkotmányban rögzíteni kell azt, hogy jövedelmi, vagyoni viszonyaik alapján az állampolgárok egy része nem lehet kötelezettje a közteherviselésnek. Azt persze az alkotmány stabilitása miatt nem érzem követhetõ megoldásnak, hogy annak szövegében valamilyen összegszerûség szerepeljen, de véleményem szerint, az arányos közteherviselésben benne foglaltatik az is, hogy jobb helyzetben lévõ embertársaink a társadalom közös szükségleteinek kielégítéséhez nagyobb mértékben járuljanak hozzá, míg nehéz jövedelmi és vagyoni viszonyok között élõ embertársaink mentesüljenek e kötelezettség alól.
Tisztelt Képviselõtársaim! Közteherviselési kötelezettségünknek sokféle címen és sokféle formában teszünk eleget. Azt hiszem, annak alkotmányos rögzítését, hogy adót és más fizetési kötelezettséget, a személyi kört, a mentességek körét és a kedvezményeket csak törvényben lehessen megállapítani, minden további indoklás nélkül jogállami minimumként foghatjuk fel. Elsõ pillanatban ugyanilyen kézenfekvõnek és indokoltnak tûnik annak kimondása, hogy az állam köteles az adórendszer kiszámíthatóságát biztosítani.
Más eredményre juthatunk azonban akkor, ha ezt a tételt alaposabb vizsgálatnak vetjük alá. Az elsõ ellenvetés az lehet, hogy valamennyien egyetértettünk azzal, hogy a megszületendõ alkotmány normativitását kell erõsíteni, és lehetõleg kerülni kell a végre nem hajtható, jogkövetkezmény nélkül sérthetõ deklarációkat.
Mégsem ez a fõ ellenvetésem, hanem az, hogy érzésem szerint ez a tétel már része a szabályozási elveknek. Az alapvetõ alkotmányos elvek és célok ugyanis tartalmazzák, hogy ki kell mondani a hatalommegosztás elvét, a jogállamiság és ennek részeként a jogbiztonság elvét, továbbá a hatalom erõszakos megszerzésének tilalmát.
Véleményem szerint a jogbiztonság több más elv mellett magában foglalja a jogrendszer kiszámíthatóságának az elvét is, így ennek megismétlése az adójogszabályokkal összefüggésben felesleges.
Tisztelt Országgyûlés! Hatályos alkotmányunknak a közpénzügyek témakörében legkidolgozottabb része az Állami Számvevõkre vonatkozó rendelkezések. Magát a Számvevõszéket bizonyos értelemben koraszülöttnek is tekinthetjük, hiszen törvényi szabályozása az 1989. évi XXXVIII. törvénnyel történt, de alkotmányos meghatározására, emlékezetem szerint, csak az 1990-es alkotmánymódosításkor került sor. Úgy tûnik, hogy a koraszülött az eltelt idõ alatt megerõsödött, szépen fejlõdött. Ennek is betudható, hogy a szabályozási elvek az idevonatkozó rendelkezéseket a hatályos alkotmányt alapul véve kívánják szabályozni. Ezzel az elképzeléssel egyet is lehet érteni, de néhány észrevételem azért lenne.
Úgy gondolom, hogy a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságának vizsgálatát át kellene gondolni, figyelemmel a nemzetközi gyakorlatra is. A feladatkör meghatározásánál igen körültekintõen kell mérlegelni, hogy mi az, amelynek rögzítése az alkotmányban feltétlenül szükséges, és melyek azok a feladatok, amelyeket elégséges az Állami Számvevõszékrõl szóló törvénybe utalni.
Kérdés - tekintettel arra, hogy a szabályozási elvek a kétharmados törvények körének függését célozták meg -, hogy a Számvevõszékre vonatkozó törvény marad-e kétharmados, vagy elfogadása egyszerû többséget igényel majd. Az elmúlt idõszakban az Országgyûlés igen bõkezûen látta el feladattal a Számvevõszéket. Amennyiben a törvény marad kétharmados, indokoltnak látnám annak rögzítését, hogy újabb feladatot az Országgyûlés csak ilyen arányban elfogadott törvénnyel határozhasson meg a Számvevõszék részére, illetve az újabb feladatok a számvevõszéki törvény módosításával kerülhessenek elõírásra. Indokoltnak látnám annak rögzítését, hogy a hatás- és feladatkör bõvítése esetén, azzal egyidõben az Országgyûlés a megvalósítás feltételrendszerét is biztosítsa. Végül a Számvevõszék kiemelt jelentõségére, pontosságára tekintettel indokoltnak látom, hogy a Számvevõszék elnökének és alelnökének immunitását rögzítse az alkotmány.
(11.30)
Tisztelt Országgyûlés! A piacgazdaság és a demokrácia egymást feltételezõ, összetartozó fogalompár, mint ahogy összefüggések tárhatók fel a diktatúra és a tervgazdaság fogalma között is. A piacgazdaságok létezése és mûködése kapcsán e század során mindinkább elõtérbe került az állam szerepének vizsgálata, nevezetesen, hogy az állam meddig avatkozhat be a gazdaságba.
Az uralkodó álláspontok szerint az állam feladata, hogy biztosítsa a piacgazdaság mûködésének feltételrendszerét, az alkotmányos alapjogoknak, a tulajdonhoz való jognak, a vállalkozás és verseny szabadságának, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának érvényesítésén, a monopóliumok kialakulásának megakadályozásán keresztül.
A szabályozási elveket áttekintve azt állapíthatjuk meg, hogy a javaslat e feltételeknek megfelel, így a gazdasági alkotmányosságot megfelelõ módon biztosítja.
Nem feledkezhetünk meg ugyanakkor arról, hogy az állam nemcsak a piaci feltételeket, a gazdasági alkotmányosságot biztosítja, hanem tulajdonos is, és ennek következtében részese a piaci viszonyoknak.
A gazdasági alkotmányosságból is következik, hogy az állam tulajdonosi és közhatalmi funkcióit következetesen szét kell választani. Piaci megjelenése esetén az állam ugyanolyan jogosítványokra tarthat igényt és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint a piac bármelyik más szereplõjét.
Nem említik a szabályozási elvek azt, hogy az állam tulajdonosi minõséggel is rendelkezik, mi több, egyes tulajdoni tárgyak kizárólagos állami tulajdonban lehetnek csak, és egyes tevékenységek folytatását az állam magának kizárólagos jogkörrel a törvényben fenntarthatja. Úgy ítélem meg, hogy a kérdésnek a szabályozása akár csak a jelenleg hatályos 10. § szintjén szükséges, mint ahogy szükséges utalni az állami tulajdon funkciójára, mûködtetésének céljára is.
Végül fontosnak tartanám az állami vagyonnal történõ gazdálkodás alapvetõ elveinek alkotmányos rögzítését is.
Tisztelt Országgyûlés! A rendelkezésemre álló idõ sajnos lejárt, így a kérdés további vizsgálatától el kell tekintenem.
Összességében úgy ítélem meg, hogy a szabályozási elvek közpénzügyekrõl szóló fejezete a pénzügyi és gazdasági alkotmányosságnak, az alkotmányba történõ beemelésével korszakalkotó lépésnek tekinthetõ a magyar alkotmányozás történetében. Köszönöm szépen. (Taps.)