DR. CSIZMADIA LÁSZLÓ (MSZP): Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Országgyûlés! Az alábbiakban a Magyar Szocialista Párt parlamenti frakciójának képviseletében az alkotmány-koncepció 9., az ügyészség jogállását szabályozó fejezetérõl szeretnék szólni.
Csatlakoznék Dávid Ibolya felvetéséhez, és rendkívül szemléletesnek tartottam hasonlatát, a példát a nemes feladatról és az alkotmányozásról, azonban álláspontom szerint az ügyészséget szabályozó fejezet vonatkozásában lassan a túlérleltségrõl lehet beszélni, miután végül is az alkotmányos problémákkal kapcsolatosan, amik az ügyészségre vonatkoznak, minden szakmai érv több szakmai szimpóziumon és értekezleten elhangzott, feldolgozásra kerültek, mondhatnám, a tényállás ítéletre vár.
Álláspontunk szerint a koncepció helyesen határozza meg az ügyészség alkotmányos feladatait, noha kétségtelen, hogy a feladatszabás pontosítása elképzelhetõ.
A koncepció fogalmazásából egyértelmûen kitûnik, hogy a koncepció az ügyészi mûködés, a vádképviselet kapcsán az opportunitás elvével szemben a legalitás elvét fogadja el, azaz az ügyésznek mint vádhatóságnak a bûncselekmény üldözésében nincs mérlegelési joga, tehát minden bûncselekmény elkövetõjével szemben mérlegelési jogkör nélkül büntetõeljárást köteles kezdeményezni.
(14.40)
Ezen legalitás elvének elfogadása hozza magával az ügyészség jogállásának alkotmányos megítélésével kapcsolatban elfoglalt álláspontunkat is.
A következõkben az ügyészségre vonatkozó alkotmányos szabályozás legfontosabb kérdéseiben szeretném a szocialista párt álláspontját ismertetni azzal, hogy úgy érezzük, hogy a megalapozott állásfoglalásról szükséges viták már lefolytak.
Legelõször is az ügyészség úgynevezett alkotmányos státusáról, azaz csakis kizárólag a parlament alávetettségérõl, vagy az ügyészség esetleges kormányirányításának kérdésérõl szeretnék szólni. Akik az ügyészség kormányirányításának, pontosabban az igazságügy-miniszter ügyészségre vonatkozó utasítási jogának alkotmányos alapelvként történõ kimondása mellett érvelnek, legtöbbször egy tulajdonképpen statisztikai érvet szoktak említeni, nevezetesen azt, hogy a fejlett nyugati demokráciák közül egyedül Portugáliában áll az ügyészség parlamenti irányítás alatt. Ez valóban így igaz, de a fentiek szerint érvelõk nem említik meg azt a tényt, hogy kormánytól független az ügyészség Angliában és Norvégiában is. Angliában a koronaügyészi szervezet a végrehajtó hatalomtól függetlenül mûködik, Norvégiában pedig a legfõbb ügyészt a király nevezi ki és tevékenységével neki tartozik felelõsséggel.
Amennyiben tehát a statisztikai szemlélet oldaláról közelítjük meg a kérdést, úgy - figyelembe véve a magyar ügyészség hatályos jogi szabályozását - legföljebb csak annyit mondhatunk, hogy valóban legtöbb államban az ügyészi szervezet, a végrehajtó hatalom alárendeltségében mûködik, de Európa minden részében találhatunk olyan államokat, amelyekben a végrehajtó hatalom irányítása nélkül is kifogástalanul is ellátja az ügyészség a törvényben elõírt feladatát.
Nem igazolható tehát az a tétel, hogy az ügyészi szervezet csakis kizárólagosan a végrehajtó hatalomnak alávetve képes megfelelõ mûködésre, illetõleg, hogy ez a körülmény önmagában magasabb színvonalú ügyészi mûködést eredményezne. Egyébként a fenti körülmény elméleti megítélésénél, nevezetesen, hogy az ügyészi szervezet vonatkozásában járhat-e kézzel fogható elõnnyel az ügyészi szervezet végrehajtó hatalom alá utalása, pontosabban az igazságügy- miniszter utasításadási joga, Bragyova András elméleti megközelítését fogadjuk el. Bragyova András meggyõzõen fejti ki, hogy amennyiben az ügyészség mûködése a legalitás elvének érvényesítésén alapszik, márpedig a fentiek szerint az alkotmánykoncepció ezen elvet fogadta el, nem indokolt megtagadni az ügyészi szervezettõl az igazságszolgáltatási jelleget, vagyis a végrehajtó hatalomtól való függetlenséget, sõt mi több, ha a bûnüldözés szigorúan a legalitás elvét követi, tulajdonképpen nincs is értelme az igazságügy-miniszter utasításadási jogának.
Utasítás ugyanis nyilván csak akkor születhet, ha a legfõbb ügyész és a miniszter között nincs egyetértés abban, hogy egy bizonyos cselekmény üldözendõ-e avagy sem, azaz bûncselekmény-e avagy sem. Tehát ez a kérdés más mint jogkérdés nem lehet, és ez esetben semmi okunk azt feltételezni, hogy a politikailag meghatározott igazságügy-miniszter helyesebb büntetõjogi véleményalkotásra képes, mint a kizárólag törvénynek alávetett legfõbb ügyész.
Többen érvként fejtették már ki az ügyészség kormány alá rendelésének igazolására, hogy az ügyészség jelenlegi helyzetében a kormány tulajdonképpen nem rendelkezik megfelelõ eszközökkel az igazságszolgáltatás és büntetõpolitika alakítására, és nincs lehetõsége arra, hogy a bûnüldözés során bizonyos prioritásokat érvényesíthessen. Ezen állásponttal szemben szakmai ellenérv hozható fel, nevezetesen, hogy a kormány az ügyészség jelenlegi alkotmányos státuszában sem eszköztelen, és nem tétlen szemlélõje a büntetõpolitika alakulásának, hiszen az ügyészség a nyomozások 1%-át sem elérõ részét sem teljesítik, a büntetõügyek több mint 99%-át meghaladó hányadot a kormány irányítása alatt álló szervek, így a rendõrség, de a Vám- és Pénzügyõrség is teljesíti.
Annak nyilvánvalóan semmi akadálya nincs, hogy az állam a büntetõpolitikai prioritásokat ezen bûnüldözõ szerveken keresztül érvényesítse. Azt már csak másodlagosan jegyezzük meg, hogy egyébként is vitatható helyzet alakulna ki, ha lenne egy büntetõpolitika, amit az igazságügy-miniszter alakítana az ügyészségen, és egy másik büntetõpolitika, amit a belügyminiszter alakítana a rendõrségen keresztül.
Ugyanakkor a nyugati államok jogfejlõdését tekintve, szembeszökõek azok a jelek, amelyek azokra a nehézségekre hívják fel a figyelmet, mely nehézségek az ügyészségek végrehajtó hatalom alá vetését szorgalmazók által példának tekintett nyugati államok igazságszolgáltatásában mutatkoznak. Az a körülmény ugyanis, hogy a kormány, illetve az igazságügy-miniszter utasításadási joggal rendelkezik az ügyészség felé, a napi politikának az igazságügybe történõ beszivárgásának, vagy beszivárogtatásának elvi lehetõségét hordozza magában.
Az azért ugyanis, hogy a miniszteri utasításadási joga negatív nem lehet, azaz eljárás meg nem indítására, vagy megszüntetésére nem adhat utasítást, önmagában nem jelent garanciát a politikától motivált eljárás mellõzésének kiküszöbölésére. Hiszen e körben nyilván ugyanazok az érvek most is érvényesek, mely érvek a rendszerváltást követõen a bírósági és a bírói mûködés igazságügy-minisztertõl való függetlenségét követelték ki.
Hiszen nyilván az ügyészi szervezet vonatkozásában igaz az, hogy amennyiben az igazságügy-miniszter, mondjuk egy megyei fõügyészi értekezleten rendkívül finoman és mértéktartóan, de határozottan arra hívja föl a figyelmet, hogy egyes fõügyész kollegák arra pazarolják az adófizetõk pénzét, hogy bizonyos elkövetési magatartások esetében a bûnelkövetõket magas költségeket elõidézve üldözzék, és mindazon fõügyészek, akik elengedve fülük mellett ezen finom felhívást, ezen cselekményeket továbbra is üldözik, azt tapasztalják, hogy nem részesülnek jutalomban és egyéb juttatásban, a kérdéses cselekmények vonatkozásában hivatalvizsgálat történik, nyilvánvalóan elõbb-utóbb elgondolkodnak azon, hogy további karrierjük érdekében érdemes-e a miniszter akaratával szembenállva a jogszabályok szó szerinti betartásán munkálkodniok.
De ezen problémától függetlenül néhány olyan megoldásra szeretnék rámutatni, mely jogszabályi megoldásokat nem lehet másként értelmezni, minthogy a példának tekintett nyugati államokban is napi problémát jelenthet az ügyészi szervezetnek adandó utasításadási jog. Miként arra Kis Anna tanulmányában helyesen rámutat, hogyha ugyanis az ügyészség célszerûségi szempontokra hivatkozva - és ez több országban a jogszabályok megengedik számára -, nem emel vádat, avagy éppen a miniszter utasítására hivatkozva mellõzi a vádemelést, akkor ez a magatartás a bírói hatalmat korlátozza, hiszen a büntetõügy igazgatási úton intézõdik el. Ennek pedig az a veszélye, hogy a végrehajtó hatalom a saját kriminálpolitikai elképzeléseit a parlament megkerülésével érvényesítheti.
Nyílván ez a körülmény játszott közre ahhoz a jogi megoldáshoz Franciaországban, Olaszországban, Hollandiában és Ausztriában, hogy ezen államokban a legfelsõbb bírói fórum melletti ügyészek kívül állnak az ügyészi hierarchián, azaz igazságügy-miniszter által nem utasíthatók, és mûködésükben kizárólag a törvénynek vannak alávetve. Ezen jogi szabályozást is akként kell tehát értékelnünk, hogy már a fenti államokban felismerték az ügyészi szervezet, illetõleg az ügyész utasíthatóságának veszélyeit, és már megtették a kezdõ jogalkotási lépéseket az ügyészi szervezet legalább egy részének politikától való függetlenítése irányába.
De ugyancsak intõ példa az osztrák szabályozás, hiszen Ausztriában a hatályos szabályzás szerint jogszabály kötelezi a minisztert az utasítás írásba foglalására. Az ügyész a miniszter egyedi ügyben adott utasítását általában köteles végrehajtani, de megtagadhatja azt - ha lelkiismeretével ellenkezik -, hogy az utasítás büntetõ törvénybe ütközõ tettre irányul. Egyéb esetben pedig, ha az utasítást végrehajtotta és a bíróság döntése jogerõs, az ügyész jogosult az utasítást sajtóban közzétenni. Nyilvánvalóan ezen közzétételi lehetõséget sem értékelhetjük másképpen, mint egy olyan eszközt, amely az ügyész függetlenségét igyekszik a nyilvánosság erejével biztosítani a végrehajtó hatalommal szemben.
De egyéb érv is felhozható, amely az ügyészi szervezet utasíthatóságát megkérdõjelezi. A mai ítélkezési helyzetet elemezve egyértelmû az, hogy - a mostanában divatos kifejezést használva - az igazságszolgáltatás szûk keresztmetszete nem az ügyészség, hanem a bíróság.
A bíróság terheinek csökkentése többek között úgy is elérhetõ - minthogy a közelmúlt jogi szabályozása is tette -, hogy az eljárások egy részének befejezésére ügyész is jogosult legyen. Tipikusan ilyen intézmények a próbára bocsátás, vagy a vádemelés elhalasztása. Ezen esetekben az ügyész nem vitathatóan igazságszolgáltatási funkciót teljesít. Nehezen képzelhetõ el - figyelemmel a bûnözés alakulására - a büntetõügyek számának csökkenése, így alaposan feltehetõ, hogy az ügyészség funkciója a büntetõeljárásban nem csökkenni, hanem nõni fog. Erre való figyelemmel az az álláspontunk, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségéhez fûzõdõ elõnyök ismét meghaladják az esetleges utasítási joghoz kapcsolódó elõnyöket.
Végezetül. Jelenlegi alkotmányi státusz fenntartása mellett hadd mondjak el egy érvet a gyakorlati szakember oldaláról is. Nincs tudomásunk olyan ügyészi tevékenységgel kapcsolatos problémáról, mely negatívum az ügyészség jelenlegi alkotmányos státuszából eredne. Az ügyészség jelenlegi helyzetében is magas színvonalon látja el tevékenységét, és mûködésének problémái nem a jelenlegi alkotmányos státuszából, hanem mûködésének viszonylag alacsony szinten biztosított személyi és tárgyi költségvetési lehetõségeibõl erednek.
Nem látjuk tehát értelmét egy olyan szervezeti változtatásnak, melynek végsõ eredménye az lehet, hogy remélhetõleg a szervezet átszervezést követõen is ugyanolyan szinten képes teljesíteni törvényes feladatait, mint átszervezése elõtt.
A továbbiakban néhány rövidebb problémafelvetésre szeretnék kitérni. Már a vita során felmerült, de az érkezett észrevételek is érintik, hogy fenntartandó-e a legfõbb ügyésznek a koncepcióban rögzített interpellálhatósági joga? Úgy hisszük, hogy ez érdemes megszüntetésre.
(14.50)
A legfõbb ügyészt ugyanis csak a törvények kötik, politikai felelõssége nincs. Szakmailag viszont nincs olyan szerv, amely megkérdõjelezhetné döntéseit. Külön problémát jelent az az eset, ha a legfõbb ügyészhez intézett interpelláció a hatályos jog valamely szabályozására vonatkozik. Az erre adható válasz nem más, mint jogi információ-szolgáltatás. Ha az így adott választ esetleg nem fogadja el a parlament, nem tesz mást, minthogy leszavazza saját jogrendjét. Annak természetesen akadályát nem látjuk, hogy bármely országgyûlési képviselõ a legfõbb ügyészhez a hatáskörébe tartozó kérdésekben kérdést tehessen fel, illetõleg parlamenti bizottsági információt kérjen.
A továbbiakban eldöntendõ kérdés, hogy az ügyészség csak és kizárólag a bûnüldözés területén lásson el feladatokat, vagy egyéb jogterületen is rendelkezzék hatáskörrel. A koncepció e körben helyesen az ügyészség tágan értelmezett hatáskör-kijelölését végzi el. Mi is ezzel az állásponttal értünk egyet, hiszen számos olyan jogterület van, ahol az ügyészi tevékenység nem mellõzhetõ és várhatóan - mint például a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése -, illetõleg a szabálysértési kódex változása, annak kiteljesedése várható. Különösen az államigazgatás felé több irányban megvalósuló ellenõrzés garanciális okból is pártolandó, és az ügyészi tevékenység jelenléte helyeslendõ.
Külön ki szeretnék térni arra, hogy önmagában az államigazgatási határozatok bíróság elõtti megtámadhatóságának szélesítése nem oldja meg a törvényesség problémáját, hiszen nyilvánvaló, hogy nem várható el eljárás kezdeményezése attól az ügyféltõl, akinek nem terhére, hanem javára téved a hatóság. De ugyancsak a Számvevõszék, illetõleg az ombudsmanok tevékenysége sem alkalmas az ügyészi tevékenység pótlására.
Még egy rövid problémára szeretném felhívni a tisztelt Országgyûlés figyelmét. A koncepcióba kívánkozott többek szerint - ezzel már észrevételek is vannak - az ügyészek politikai tevékenységének és párttagságának a tilalma. Úgy hisszük, hogy az általános politikai tevékenység megtiltása nem helyes, viszont a köztisztviselõi törvényben írt szabályozás, tehát a párt képviseletében való nyilvános közszereplés támogatandó lenne. Mindezekkel támogatom a koncepciónak vonatkozó fejezetét. Köszönöm figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)