DR. SALAMON LÁSZLÓ (független): Köszönöm a szót, elnök úr! A most tárgyalásba vett rész a Magyar Köztársaság kormányával kapcsolatos alkotmányos alapelveket tartalmazza. Ennek körében a 232., a 238. módosító indítványaimat kívánom megindokolni. Felszólalásomban érinteni kívánom ezekkel összefüggésben az alkotmány-elõkészítõ bizottság által elfogadott 229. indítványt, és végül külön foglalkozni kívánok a 244. módosító indítványommal.
Az alkotmánykoncepció a kormány meghatározásával kapcsolatosan ugyancsak kiváltotta a jogtudomány képviselõinek észrevételét. Számos beérkezõ szakvélemény rámutatott arra, hogy az alkotmánykoncepcióban szereplõ megfogalmazás nem fedi pontosan a kormánynak az alkotmányos helyét és alkotmányos szerepét.
Az eredeti szöveg egyébként úgy szólt, hogy az új alkotmány a kormány feladat- és hatáskörét úgy jelölje meg, hogy a kormány az Országgyûlés ellenõrzése mellett meghatározza és megvalósítja az állam politikáját, valamint végrehajtja az alkotmányt és a törvényeket. Ezzel a megfogalmazással kapcsolatosan már az általános vitában is, és a bizottsági ülésen is, számosan megfogalmazták, kifejezésre juttatták kritikájukat és külön véleményeket hangoztattak.
Így elhangzott az, hogy politikája az államnak nincs. Politikája lehet a kormánynak. Politikája lehet az egyes tárcáknak, de állam politikájáról beszélni általánosságban nem lehet, vagy ha ilyen egyáltalán mégis valamiféle absztrakció eredményeként létezne, akkor azt nem a kormány valósítja meg, hanem az egész államszervezet mûködésének az eredményeként létezne.
Az is megfogalmazásra került, hogy a kormány közvetlenül nem az alkotmányt hajtja végre, egyáltalán alkotmány végrehajtása egy olyan szóhasználat és egy olyan kifejezés, ami igazán kellõ alappal nem bír. Hiszen az alkotmány rendelkezései, bár kétségtelen törekvésünk az is az új alkotmánynál, alkotmány megalkotásánál ez cél. Az, hogy az alkotmány közvetlenül is alkalmazható normaként mûködjön, azért mégis igazán a jogrendben a törvények útján épül be. Pontosabban fogalmazva, a törvények útján érvényesülnek az alkotmány rendelkezései.
A bizottságban is érezték, hogy ez a megfogalmazás nem jó, és ez vezetett oda, hogy az alkotmány-elõkészítõ bizottság a 229. számú módosító indítványt elõterjesztette, és végül is arra az én szerény véleményem szerint félmegoldásra jutott, hogy ezeket a vitatott részeket kihagyta. Most az alkotmány-elõkészítõ bizottság egymondatos megfogalmazásban javasolja a kormány feladatát megjelölni, és ez így szól, hogy "a végrehajtó hatalom élén a kormány áll". Ez egyébként önmagában igaz, valóban a végrehajtó hatalom élén a kormány áll, de ez a megfogalmazás annyit megjelöl, hogy hol van a kormány helye az államszervezetben, de arról hallgat, hogy mi a kormány feladata.
Én úgy gondolom, hogy ennek a megválaszolását nem lehet a koncepció szintjén megkerülni, és ezért teszek erre javaslatot a 232. módosító javaslatom formájában, amiben úgy fogalmazom meg a kormány feladatát, hogy a kormány legfelsõbb szinten gyakorolja a végrehajtó hatalmat és ellátja a kormányzati tevékenységet.
Az elmondottakhoz nagyon röviden annyit kívánok hozzátenni még, hogy a kormány tevékenységét önmagában, pusztán a végrehajtó hatalom gyakorlásával nem lehet azonosítani. Mert mit jelent a végrehajtó hatalom? A végrehajtó hatalom, mint a kifejezés is mutatja, a törvényhozói hatalom mûködése eredményét, eredményének a végrehajtásáról gondoskodik. Feladata a törvények végrehajtása. Innen ered az elnevezése.
A kormány tevékenysége azonban nem szûkül le arra, hogy hatáskörében kibocsátja mindazokat a rendeleteket, amelyek a törvények végrehajtásához szükséges. Ennél szélesebb körû a kormány tevékenysége, és én azt hiszem, hogy
a részletes vitában az idõkímélés megengedi azt, hogy én ennek a részletes elemzésétõl, hogy miért és mennyiben szélesebb, eltekintsek, pusztán a tapasztalatainkra utaljak, és arra, hogy ezt, véleményem szerint a kormányzati tevékenység szóval lehet megfelelõen kifejezésre juttatni. Tehát ily formában a kormánynak igazából kettõs olyan funkciója van, amely mint meghatározás, meggyõzõdésem szerint, lefedi a kormány egész tevékenységét, jellegét és feladatát, ez pedig a végrehajtó hatalom ellátása legfelsõbb szinten, illetve a kormányzati tevékenység gyakorlása.
A módosító indítványok körében még szeretném felhívni képviselõtársaim figyelmét a 238. módosító indítványra, ez a miniszteri felelõsséggel kapcsolatos. Ismeretes az a közjogi, alkotmányjogi probléma, vita, ami a miniszteri felelõsséggel összefüggésben már hosszú évek óta vissza- visszatérõen felmerült, akár itt a parlamentben is. Nevezetesen, a korábbi megoldás, ami még a rendszerváltozást megelõzõen fennállt, ismerte, úgy rendezte pontosabban fogalmazva, úgy rendezte, a kormány felelõsségét, hogy a kormánynak volt egy testületi felelõssége, és megvolt a miniszterek felelõssége közvetlenül is az Országgyûlés felé.
Tudniillik ez az eredeti konstrukció nem ismerte a konstruktív bizalmatlansági indítvány megoldását. 1990-ben a konstruktív bizalmatlansági indítvány megalkotásával ennek a felelõsségrendszernek a mûködése módosult, hiszen a konstruktív bizalmatlansági indítvány - mint ismeretes -, azt jelenti, hogy a kormánnyal szemben csak a teljes testülettel szemben lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, illetve a miniszterelnökkel magával szemben lehet úgy bizalmatlansági indítványt benyújtani, hogy mindkét esetben az indítványnak tartalmaznia kell egy javaslatot az új miniszterelnök személyére nézve, és az Országgyûlés egy szavazásban dönt a bizalmatlansági indítvány, illetve az új miniszterelnök megválasztása felöl.
Ebbõl a konstrukcióból következik, hogy önállóan, a miniszterekkel szemben bizalmatlansági indítványt elõterjeszteni nem lehet. Gyakorlatilag a miniszterelnök dönti el azt, hogy a minisztereit megtartja-e vagy sem, és hogyha tevékenységükkel elégedetlen, akkor megteszi saját hatáskörében eldöntve ezt, megteszi az elõterjesztést a köztársasági elnökhöz, aki ilyen esetben tulajdonképpen felmenteni köteles a minisztert.
Hozzáteszem, hogy ezzel a konstrukcióval szemben az a megfogalmazás, hogy egyáltalán nincs miniszteri felelõsség, az én véleményem szerint nem helytálló, mert azért még e megoldás mellett is létezik önállóan a miniszteri felelõsség. Nemcsak azért, mert az alkotmányban benne szerepeltetik, benne foglaltatik, hogy a miniszter felelõs az Országgyûlésnek is, hiszen ez önmagában csak egy puszta, üres alkotmányos tétel lenne, hanem a miniszteri felelõsségnek ismertesek és mûködnek a közbensõ formái.
(13.30)
Tipikusan a miniszterrel szembeni azonnal kérdés joga, interpelláció joga, kérdésfeltevés joga, amire õ megválaszolni köteles, amint azt a felelõsség szó etimológiailag is kifejezi.
Emellett a miniszter köteles megjelenni a tárca szerint illetékes országgyûlési bizottság elõtt, mûködésérõl köteles beszámolni, tehát mindezekben megvalósulnak a felelõsségi elemek.
Kétségtelen azonban az, hogy ez a felelõsség valóban nem teljes értékû, és valóban joggal okozott politikai problémákat az elmúlt idõszakban, hogy a miniszteri felelõsség még kivételes esetben sem vezethet a miniszterrel szembeni közvetlen bizalmatlansági indítvány elõterjesztésére.
A bizottságban nagyon részletes és hosszan tartó vita folyt már korábban is, és most a módosító javaslat kapcsán is arról, hogy hogyan lehetne ezt a kérdést rendezni. Felmerült akár egy olyan megoldás is - ezt most módosító indítványként már nem látom jelen, csak a teljesség kedvéért utalok rá -, hogy a miniszterrel szemben, hogyha interpellációit bizonyos számban nem fogadják el, akkor a miniszterelnök legyen köteles megnyilatkozni, hogy indokolja meg, hogy miért kívánja megtartani.
De én úgy gondolom, hogy még e megoldás mellett is kivételesen megvalósítható a miniszterrel szembeni közvetlen bizalmatlansági indítványa is. Azaz elvileg egyetértek Boross Péter 239. számú indítványával, amely úgy fogalmaz, hogy szélsõséges esetben ellenük is benyújtható bizalmatlansági indítvány.
Én konkretizálom a 238. számú módosító javaslatomban, két esetre. A súlyos alkotmánysértés esetére, amikor megengedhetõnek tartom azt, hogy miniszterrel szemben közvetlenül is bizalmatlansági indítvány kerüljön elõterjesztésre. Éspedig, az indítvány elõterjesztésére az alkotmányügyekért felelõs bizottságot jogosítanám fel, amiben benne szerepeltetik az is, hogy egy ilyen bizottsági döntés nem születhet meg kormánypárti képviselõ támogatása nélkül. Tehát feltételezhetõen olyan súlyos esetnek kell fennforognia, ami már a kormánypárti többség háttértámogatásának a részleges vagy esetleg teljes elvesztésével is jár.
Azért hangsúlyozom ezt, mert praktikus oldaláról nézve azt tényleg mindenképpen kerülni kellene, hogy az Országgyûlés vagy a kormány munkáját eleve esélytelen, ötletszerûen bedobott bizalmatlansági indítványokkal verjük szét. Ezt semmilyen pozícióban nem támogatnám. Tehát akkor sem, ha ugyan független képviselõként az ellenzéki gondolkodásmódúak eszmei irányához tartozom és így mûködöm.
Ez az egyik eset, amikor lehetségesnek tartom közvetlenül a miniszterrel szembeni bizalmatlansági indítványt.
A másik pedig, hasonlóképpen igen súlyos szakmai okokból, szakmai-politikai okokból is lehetségesnek látok ilyet, súlyos alkotmánysértés nélkül is.
Mégpedig úgy, hogy ennek az elõterjesztésére a tárca szerint illetékes bizottságot jogosítaná fel.
A javaslatom - szintén emögött ott van az a gondolat, hogy elképzelhetetlen egy ilyen bizalmatlansági indítvány anélkül, hogy a kormánypárti képviselõknek legalábbis egy része ne támogasson egy ilyen javaslatot.
Tisztelt Országgyûlés! Úgy gondolom, hogy a javaslat ismertetése mellett sikerült elõadnom mindazokat az érveket, amik megfontolást érdemelnek a javaslat tekintetében. Ajánlom tisztelettel az alkotmány-elõkészítõ bizottság, illetõleg a tisztelt Ház figyelmébe ezt a javaslatot.
Végezetül, utoljára, a 244. számú módosító indítványomról szeretnék beszélni, illetõleg jelezni, hogy e tekintetben egy csatlakozó módosító indítványt csatoltam már be a tisztelt Országgyûléshez. Elnézést, a sok irat között nem könnyû megtalálni.
Ennek a csatlakozó indítványnak a száma: H/2252/257. Az eredeti szöveg ugyanis az alkotmánykoncepcióban az ide vonatkozó részt illetõen így szól: "A kormány hatáskörébe tartozik az államigazgatási szervezetrendszer kialakítása."
Meg kell mondjam, az egyik jogi szakértõnk, Bragyova András egy mellékmondatban, szakértõi véleményének egy mellékmondatában hívta fel a figyelmet arra, hogy itt valami probléma lehet. A szakértõ jogtudós arra utal, hogy ezek szerint a minisztérium létezésén kívül minden közigazgatási, államigazgatási szervezet léte vagy nem léte a továbbiakban a kormányra lesz bízva.
Én ezt így nagyon szerencsétlen megoldásnak tartanám. Mert hiszen azzal egyetértek, hogy a kormánynak kell adnia egy bizonyos körû, mégpedig elég széles körû autonómiát arra, hogy államigazgatási feladatai ellátására hogyan szervezze meg munkáját.
Ez bizonyos kereteken belül magában foglalja a kormánynak ahhoz való jogát és lehetõségét is, hogy a szervezeti kereteket is meghatározza. Azonban azért azt szerencsétlennek tartanám, hogyha például kormányrendelettel el lehetne rendelni országos hatáskörû szervek felállítását. Hadd utaljak rögtön arra, úgy, hogy közben ugyebár a költségvetési, egy ilyen szervezet költségvetési fedezetének a biztosítása közben a költségvetési törvény révén az Országgyûlés hatáskörébe tartozna.
Vagy - abszurd példákkal lehet mindig kipoentírozni a mondanivalót - bocsássák meg, hogy most is abszurd példát mondok: felállítaná valamelyik kormány az államvédelmi hatóságot vagy az állami egyházügyi hivatalt, vagy ahogy csúfoltuk: az állami egyházüldözõ hivatalt és ilyen hasonló szervezeteket, anélkül hogy ilyesmikre, új szervezeteknek a létrehozására bármiféle törvényes felhatalmazása lenne.
Én azt hiszem, hogy ilyesfajta szervezetkiépítési jog, minden korlát nélkül politikailag is elfogadhatatlan és még egyszer mondom, a költségvetési törvény elfogadása és egy ország költségvetésének a mûködése szempontjából is tarthatatlan dolog.
Ezért javaslatomat elõször úgy fogalmaztam meg - az eredeti 244. pontban lévõ javaslatot -, hogy az államigazgatási szervezeti rendszer kialakítása törvényhozás tárgyát képezi.
Ezt a bizottság nem támogatta, és a bizottságban folyó érvek alapján belátom, hogy ez a módosító javaslatom túl szûkre szabta volna e kérdés rendezését, illetve kihagyta volna a kormányt, amit magam sem kívánok.
Ezért csatlakozó módosító indítványként azt a megoldást terjesztem elõ, hogy a koncepciónak eme mondata úgy szóljék: "Törvény keretei között a kormány hatáskörébe tartozik az államigazgatási szervezeti rendszer kialakítása."
Vagyis ez a megoldást azt tenné lehetõvé, hogy a kormány egyrészrõl törvényes felhatalmazás alapján járhatna el és törvény által megszabott keretek között építhetné ki államigazgatási szervezeti rendszerét. Illetve legalábbis azt a minimumot biztosítaná az Országgyûlésnek, hogyha valamilyen szervezeti rendszerrel vagy szervezeti megoldással az Országgyûlés nem ért egyet, nem tudja elfogadni, akkor legalább legyen arra joga és hatásköre, hogy ezt a döntést felülbírálja.
Én úgy gondolom, hogy a jogállamiság és a jogállamiság követelményei szempontjából lényeges elemrõl van itt szó, és kérem az alkotmány-elõkészítõ bizottságot itt most már nem az eredeti módosító indítványom, hanem a benyújtott csatlakozó módosító indítványom támogatására. Kérem a kormány igen tisztelt képviselõinek a támogatását, mert ez az alkotmánynak valóban az a része, ami a kormány szerepétõl függetlenül, kifejezetten a kormányt érinti - rálátásom van tehát ezekre a kérdésekre. És kérem természetesen képviselõtársaim támogatását is a szavazásnál. Megtisztelõ figyelmüket köszönöm. (Szórványos taps a teremben.)