BALSAY ISTVÁN (Fidesz): Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Ház! Az 1995. évi költségvetés végrehajtásával kapcsolatban én a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos megállapításokra szeretnék reagálni, hiszen elõttem mind Kósa Lajos képviselõ úr, mind Gyuricza Béla képviselõtársam szólt már általánosan és egyes ágazatoknak is a helyzetérõl.
A helyi önkormányzatok gazdálkodása címû állami számvevõszéki anyagból nagyon pontosan megállapítható, és olyan következtetések vonhatók le, amelyek hûen jelzik 1995-ben, de a késõbbi idõszakban is az önkormányzatoknál kialakult helyzetet, állapotot.
Egyetértek azzal a megállapítással, hogy 1995-ben az önkormányzati gazdálkodásban nem következett be lényeges változás. 1995 azért érdekes a beszámolók, a zárszámadások sorában, hiszen az új önkormányzati választásokat követõen ez az elsõ éve volt a helyi önkormányzatoknak, amikor a képviselõ- testületek a választásokat megelõzõen arra vállalkoztak, arra tettek programokat, hogy a központi, parlamenti és kormányzati döntéseknek megfelelõen esetleg sor kerülhet az állam és az önkormányzatok ésszerû és egyértelmû szétválasztására. No ez nem következett be. Ugyanígy nem következett be 1995-ben az állami teherviselés megosztása sem.
Én úgy vélem, hogy 1995 mintája volt annak is, amikor hosszabb idõre elõrelátó tervezés és a gazdálkodás feltételei hiányoztak. Rendkívüli módon megnövekedett az igény, és ez már érzékelhetõ volt a '90-tõl '94-ig terjedõ idõszakban is, az erõteljes fejlesztés iránti igény.
(19.10)
A képviselõ-testületek jelentõs része igencsak a megszerezhetõ központi forrásokra törekedett, és sok alkalommal - a magam gyakorlatából is ismerem, és ez jellemzõ volt más önkormányzatokra is, hogy - a központi döntést követõen, a költségvetés elfogadását követõen, a központi források megszerzése után igyekeztek a saját részt biztosítani. Ez jelentõs mértékben származott hitelfelvételekbõl, majd a hitelek korlátozását követõen igen komoly belsõ feszültségek jelentkeztek az ország különbözõ területi fejlettségi szintje miatt, valamint abból is, hogy az önkormányzatok százainak a sorában igen erõs - a település jellegétõl is függõen igen erõs - fejlettségi szintbeli különbség alakult ki. Nagyon sok esetben megalapozatlan kötelezettségvállalásokhoz és a külsõ források növekvõ igénybevételéhez vezetett. Summa summárum, az önkormányzatok eladósodottságának az egyik jelentõs forrása volt ez.
1995-re elmondhatjuk, hogy a saját bevételek szerepe az önkormányzatok finanszírozásában nem vált meghatározóvá. Különösen a kistelepülések esetében volt megfigyelhetõ, hogy ezek a lehetõségek minimálisak is. A romló pénzügyi helyzet ellenére sem törekedett minden önkormányzat a saját lehetõségei teljes körû feltárására és a kintlevõségek behajtására. Ezzel párhuzamosan már megindult az a folyamat, amely már 1996-ra, de fõleg '97-re a helyi iparûzési adó jelentõs forráselemévé vált, különösen szembetûnõ a magyar önkormányzatok sorában, hogy a helyi iparûzési adónak több mint egyharmada, megközelítõen fele a fõvárosban és a fejlett térségekben keletkezik, döntõ mértékben Budapest önkormányzatánál.
Néhány önkormányzatnál - és vannak, akik ilyen szóhasználatot alkalmaznak - szegény és gazdag önkormányzatok alakultak ki. Jelentõs mértékben 1995-ben - ha jól emlékszem - az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévõ önkormányzatok száma megközelítette, de lehet, hogy el is érte az ezer önkormányzati számot. Ha önhibáján kívül az önkormányzatoknak ilyen mértékû a megjelenése, ennyi önkormányzat kerül önhibáján kívül hátrányos helyzetbe, óhatatlanul felötlik bennem az, hogy akkor a finanszírozási rendszerben van jelentõs hiba, és ennek a finanszírozási rendszernek az ellentmondásaira és feszültségeire mind 1995 zárszámadásánál, mind '96 költségvetési módosításánál - ahol ugyan csökkent valamelyest az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévõ önkormányzatok száma - fel kell hívni a figyelmet.
Nagyon érdekes, és talán drámainak is mondható a helyi önkormányzatok költségvetési beszámolóinak a valóságáról szóló megállapítás, amely azt is tükrözi - és ezért köszönet illeti az ÁSZ szakembereit -, hogy a beszámolóknak az adattartalma túlzottan nagy, és rendkívül nehéz a változó törvények sorában követni a beszámolók, a költségvetési beszámolók valódiságának az igénykielégítését. Ennek ellenére majd a zárógondolatok között, azt hiszem, hogy nem leszek egyedül, aki javaslatot tesz arra, hogy ezen a helyzeten változtatni kell.
Ha vizsgáljuk a helyi önkormányzatok 1995. évi normatív állami hozzájárulása igénybevételének és az elszámolása ellenõrzésének a tapasztalatait, akkor az az egyértelmû adat ugrik mindenkinek elõtérbe, kerül elõtérbe, hogy az 1994. évihez képest a bérpolitikai intézkedések nélkül 6 milliárd forinttal csökkent a normatív állami hozzájárulás összmértéke. Ez megdöbbentõ. A reálértékben csökkenõ normatív állami hozzájárulást, mivel az egyre kisebb hányadát fejezte ki, fedezte az intézményi kiadásoknak, az önkormányzatok különbözõ módon igyekeztek pótolni. Ennek egyik formája a hitelfelvétel volt, amíg erre meghatározott mértékben lehetõsége volt. Ez elõrevetítette egyes önkormányzatok eladósodását, és más önkormányzatok esetében pedig a vagyon felélésével lehetett az önkormányzat gazdálkodásának az egyensúlyát visszabillenteni. Az is megfigyelhetõ volt, hogy ebben az idõszakban - de 1996-ra is ez folytatódott - jelentõs számban zártak be intézményeket, és a feladatellátás színvonalában is jelentõs eltérés tapasztalható volt a magyar önkormányzatoknál. Ezek az intézménybezárások, amelyek döntõ mértékben a központi költségvetés szabályozásaiból eredtek, és - többek között - a normatív állami támogatás 1995-ös csökkenõ mértékébõl fakadtak, ezek minden esetben helyi önkormányzati feszültségeket indukáltak, és az önkormányzatok és a választópolgárok helyben kerültek egymással jelentõs ellentétbe.
Egyetértek azzal a felvetéssel, hogy az 1995-ös - de mondhatom majd, hogy az 1996-os - tapasztalatok alapján is folytatni kellene, és fel kellene erõsíteni az önkormányzati típusokhoz kapcsolódó konkrétabb kötelezõ feladatmeghatározást és egy új finanszírozási rend szükségességét. Másokkal ellentétben - illetve néhány képviselõtársammal ellentétben - én nem egy tanácsi típusú és központi újraelosztó finanszírozásra gondolok itt, hanem ennek a kialakult rendszernek a finomítása és a mûködõképes - nem gazdag, hanem a mûködõképes - önkormányzatoknak az ösztönzésére, hogy saját bevételeiket, saját lehetõségeiket még jobban használják ki, és ennek az új finanszírozási rendnek a szükségességét, a további pontosítását én továbbra is egy forrásorientált önkormányzati finanszírozási rendszerben tudom elképzelni.
1995-re a normatíváknak a száma 12-rõl 27-re nõtt, és ez is tovább bonyolította a normatív állami támogatásoknak a jogcímenkénti vizsgálatát és ellenõrzését. '96-ra már olyan bonyolult és nehezen kezelhetõ az elszámolások lebonyolításához szükséges nyilvántartások részletekbe menõ szabályozása, hogy az már az áttekinthetõséget, a tervezhetõséget, az ellenõrizhetõséget veszélyeztetni.
További gondot jelent az is, hogy a költségvetési törvény és egyes ágazati törvények szövege között jelentõs különbség van; néha félreérthetõ volt mind a költségvetési törvény, mind egyes ágazati törvények. Az egyes jogcímek - normatív állami támogatások jogcímeinek - értelmezéseihez szakmai jogszabályok igen sokrétû, részletes ismeretére is szükség volt. Itt arra szeretném felhívni ezen megállapításnál a figyelmét a tisztelt Háznak - okulva az 1995- ös beszámoló megállapításaiból -, hogy feltétlenül szükséges nemcsak a szervezett ellenõrzés feltételeinek a megteremtése, hanem feltétlenül szükséges az önkormányzatoknál mûködõ köztisztviselõknek, közalkalmazottaknak - és az intézményeknél mûködõknek természetesen - a szakmai képzése és felkészítése, hogy egy bonyolult önkormányzati tervezési, ellenõrzési és intézményfinanszírozási rendszerben a törvénytisztelõ helyesen tudja értelmezni azoknak az elõírásait.
Az intézményeknél végzett helyszíni ellenõrzések tapasztalatainál megállapítható, hogy az intézményeink még mindig nem fordítanak kellõ figyelmet a tanügyi és egyéb nyilvántartások vezetésének a pontosságára. Aki ennek a megállapításnak a mélyére néz, az egyben látja is - ismerve a gyakorlatot -, hogy intézményeink jelentõs számban rendkívül kiszolgáltatott helyzetben vannak nemcsak a központi költségvetésnek - talán annak kevésbé, annak áttételes hatásain keresztül érzik a nyomorukat -, de az önkormányzatok költségvetés-készítésénél is intézmények mûködtetését veszélyezteti néhány helytelenül megállapított helyi normatív támogatási rendszer kialakítása.
(19.20)
Az már csak a drámát fokozza, hogy 1995-ben a helyszíni ellenõrzés 134 millió forintnál is több jogosulatlan igénybevételt, 55 millió forint önkormányzatokat megilletõ állami hozzájárulást, és 79 millió forint költségvetést megilletõ visszafizetési kötelezettséget állapított meg kifejezetten csak a helyi önkormányzatok normatív támogatásánál.
'95 értékelésénél meg kell emlékezni - és örülök annak, hogy a parlament több frakciója is belátta -, hogy az a kezdeményezés, ami a címzett és céltámogatási rendszer gyökeres átalakítására vonatkozott volna, az milyen problémákat vetett volna fel. Jelenleg ez az önkormányzat pénzügyi szabályozásának a fejlesztése tekintetében szerves része, és fontos része.
Azonban meg kell azt is mondani, hogy vannak olyan területek, vannak olyan térségek, ahol a korlátozott saját forrás igénybevétele miatt nem képesek az önkormányzatok fejleszteni, vagy azok nagy részét megvalósítani. A támogatásokkal létrehozott beruházások viszont nagy mértékben segítették elõ fõleg egyes térségek kommunális, egészségügyi, oktatási, ellátási színvonalának emelését és az életkörülmények javítását, a környezeti ártalmaknak a csökkentését. Azt is látni kell, hogy a címzett és céltámogatásokban 1995-ben meginduló folyamat már felerõsödött, 1995-ben a megyei önkormányzatok és a fõváros a címzett és céltámogatásoknak a jelentõs részét, amely 1997-re már kiható hatásait ismerve a 75 százalékát lefoglalják ezeknek a forrásoknak.
El kell gondolkodni azon is, hogy a fejlesztés jelentõs hányada nem valósult meg. Egyrészt ez a saját résznek a hozzáadhatatlanságából, az új önkormányzat esetleg más célt választásából fakadott, de mindenképp megdöbbentõ az, hogy '95 végén 10,5 milliárd állami pénzeszköz maradt felhasználatlanul. Ez megengedhetetlen egy rugalmas és térségi szemléletû önkormányzati fejlesztés esetében. 10,5 milliárd állami pénzeszköz nem jutott el az önkormányzatok fejlesztéséhez.
Tisztelt Ház! Az önkormányzati források alakulásánál - mint ahogy mindannyian tudjuk - alapvetõen központi költségvetésbõl, támogatásokból, saját és átengedett bevételekbõl alakul ki az önkormányzatnak a bevételi oldala. Ma - és 1995-ben is igaz ez a megállapítás, hogy - túlnyomó többségét az önkormányzatok újraelosztás révén kapják. Én úgy gondolom, hogy a parlament a kormány programjából is fakadóan, és az ellenzéki pártok többségének a véleményébõl fakadóan is 1995 tapasztalata alapján lépéseket kell hogy tegyen, hogy az önkormányzatoknak a túlnyomó bevételi többsége ne az újraelosztás révén alakuljon ki, hanem legyen lehetõség arra, hogy a helyi bevételek növekedhessenek, hogy a visszaszoruló - remélhetõleg visszaszoruló - állami elvonások, adók helyébe lépõ önkormányzati saját bevételek gazdagíthassák az önkormányzati alrendszer forrásait.
Természetes, hogy nem direkt elosztási és kiegyenlítõ rendszer szükséges a saját források máshova irányításánál, hanem a nagyobb teljesítõképességû és az önkormányzatok finanszírozásában kedvezõbb helyzetben lévõ önkormányzatoknál kevésbé kell az állami támogatás mértékét a fejlesztéseknél, vagy a hozzáadott résznek a meghatározásánál, vagy esetleg állami, központi adók differenciált megállapításánál lehet segíteni - és kell segíteni - a hátrányos helyzetben lévõ településeket.
Az önkormányzatok lehetõségei helyi adók megállapításánál is rendkívül eltérõek voltak. Mint ahogy beszéltem errõl, a fõvárosnak a lehetõségei meghatározóak. A városokban - különösen a nagyvárosokban - a helyi adóbevételek, ebben is az iparûzésiadó-bevétel, már 1995-ben is dinamikusan nõtt, amíg a kistelepülések bevételei korlátozottak voltak.
A vagyon hasznosításánál is - már '95 megállapításai közé tartozik, hogy - néhány önkormányzat jelentõs mértékben élte fel a vagyonát, ugyanakkor, fõleg a kistelepülések esetében nem nagyon volt, mivel nem kaptak számottevõ vagyont az önkormányzataik költségvetésének ilyen formájú növelésére. Ezért feltétlenül üdvözölendõ az, hogy 1996 végén, a '97-es költségvetésnél már ezeket a tapasztalatokat felhasználva egy folyó költségvetést és egy felhalmozási típusú költségvetést kell az önkormányzatoknak elkészíteni, hogy figyelemmel kísérhesse a képviselõ-testület a vagyonfelélésnek az esetleges lehetõségét, és ennek útját állja, másrészt hogy rákényszerítse - bár csak így lenne más ágazatokban is -, hogy egy vagy két évre elõrelátóan tervezze meg a feladatait és a lehetõségeit. Én ezt nagyon fontosnak és nagyon elõremutatónak tartom. 1995 zárásánál meg kell állapítani, hogy ezeknek az elemzéseknek úgy van értelme, ha a következõ idõszakra abból a kormány és a parlament, az egyes bizottságok megállapításokat tesznek.
Beszéltem arról is, hogy a forrásszabályozásnak a híve vagyok. Ennek is vannak hátrányos vetületei. Ezek a hátrányok azonban kisebbek, mint hogyha egy korábban idejétmúlt központi finanszírozási vagy feladatfinanszírozási rendszer irányába mennénk el - nem látok most olyan képviselõtársnõt, aki most ezt kétpercesben majd ellenvéleményezné -, azt azonban szeretném elmondani, hogy az államháztartás reformjánál feltétlenül fontos, hogy az önkormányzati feladatok szinte egy pillanatnyi idõtartamra történõ szétválasztásának, úgy értem, hogy az állami és az önkormányzati feladatok szétválasztása azért fontos, hogy a feladatmegosztáson alapuló költségvetés arányainak megtörténhessen a kimunkálása, és az Állami Számvevõszéknek a meghatározása és a fogalmazása itt is rendkívül fontos és pontos.
Tisztelt Ház! Az önkormányzati törvény településnagyságtól függõen is egyes önkormányzatok számára különbözõ feladatokat határoz meg, bár a jogaik az önkormányzatoknak azonosak és egységesek. Mégis meg kell mondani azt, hogy 3157 önkormányzatról tudok én ma. Nem az önkormányzatok száma az, ami sok, szerintem ez egy jelentõs eredmény a Magyar Köztársaságban az önkormányzatiság kialakulását követõen, hanem én nem tartom hatékonynak jelenleg az önkormányzati hivatali és intézménystruktúrát. Ezért olyan irányba kell mind bizottságnak, az önkormányzati bizottságnak, a Belügyminisztériumnak, és természetesen a parlamentnek az önkormányzati alrendszer továbbfejlesztését segíteni, hogy lehetõség nyíljon, még határozottabb lehetõség és ösztönzés nyíljon a kistelepüléseknél a nem önálló hivatalok létrehozására, a körjegyzõségek erõsítésére és az önkormányzati típusú társulások létrehozására mind az igazgatás, mind a kommunális feladatok, mind egyes hatósági feladatok tekintetében.
(19.30)
Ez szerintem a magyar önkormányzati rendszer továbblépésének az egyik lehetõsége és fontos iránya.
Tisztelt Ház! Az Állami Számvevõszék vizsgálatának minden megállapítását megköszönve, néhány részletével vitatkozni szeretnék. Nem is a megállapítások jogszerûségével, hiszen ahhoz nekem sem felhatalmazásom, sem helyi ismeretem nincsen. Feltétlen fontosnak tartom, hogy az önkormányzatok '95. évi zárszámadási tapasztalatai alapján erõsítse a magyar parlament törvényileg is a belsõ ellenõrzésnek a szükségességét és kvázi függetlenségét. Ezen túlmenõen nem megoldott ma, úgy látom ezen számok alapján, az önkormányzatok gazdálkodásának az ellenõrzése, erre a Számvevõszék önmaga, az elvégzett erõfeszítések ellenére - hiszen több száz önkormányzat költségvetését, zárszámadását vizsgálta - nem elegendõ; szervezett ellenõrzés megteremtésére van szükség akár a Számvevõszék területi szerveinek a megerõsítésével, akár az Tnkormányzatok közös ellenõrzési intézményeinek a létrehozásával.
A magyar önkormányzati rendszer európai önkormányzati rendszer. A Számvevõknek a megjelenése már 1995-ben jelentõs eredményeket hozott, és szakmai elõrelépést. Az európai önkormányzati rendszerhez való még jobb igazodás feltétlenül szükségessé teszi, hogy az önkormányzatok szövetségei, az önkormányzatok társulásai az ellenõrzésben a jelenleginél önmagukkal szemben is szigorúbb feltételeket támasszanak. Tárják fel a Számvevõszék segítségével a hiányosságokat, hiszen ez nem másért, néhány tévedést és néhány szándékos beszámolóbeli hibát elkövetve valójában az önkormányzatok érdekeit a testületek, a polgármesterek és a jegyzõk érdekeit viseli ez.
Végezetül arról szeretnék a beszámoló kapcsán tájékoztatást adni, hogy módosító indítványunkat, amelyet kérek, hogy a parlament támogasson, ki kell dolgozni az Állami Számvevõszék által tett megállapításoknak, a parlament rendszerén való keresztülvitelét akár a parlament számvevõszéki bizottságán, akár az egyes szakbizottságokon keresztül, állandó bizottságokon keresztül. Így, amely témával én most foglalkoztam, az önkormányzati és rendészeti bizottságnak nemcsak a lehetõsége van meg, hogy ezeket a megállapításokat vizsgálja, hanem feltétlen fontosnak tartom, hogy a törvényt is módosítsuk úgy, hogy ne egy zárszámadás elfogadását és esetleg egy-egy képviselõi módosítást követõen a parlament plenáris ülésén szülessenek megállapítások és döntések, hanem azt megelõzõen a parlament bizottságai elemezzék és vizsgálják át az önkormányzatoktól való elvonás mértékét.
Minden tisztelet az Állami Számvevõszéknek, de nyilván a bizottságban vitatni lehet azokat a megállapításokat, amelyeket tettek akár egy kisebb településen, akár egy nagyobb városban, akár a normatív támogatásoknál, akár a vízi közmûvek díjának a megállapításánál, és sorolhatnám így tovább. És ezt követõen ne a pénzügyminiszter úr és ne a belügyminiszter úr határozza meg rendeletben az elvonás mértékét, hiszen önkormányzatoktól elvonni és önkormányzatoknak adni feladatot és pénzt csak törvényi keretek között lehet. Ezt pedig akár egy külön törvényben - de én azt is el tudom képzelni, hogy ha elég szorgalmasak és hatékonyak vagyunk, hogy magában a zárszámadásban valósuljon meg ez -, de az, hogy a pénzügyminiszter és a belügyminiszter rendeletben vonja el, ráadásul még az ÁSZ az önmaga vizsgálatai fölött is elvonásokat javasoljon, én ezt nem tartanám helyesnek. Kérem a parlament ilyen irányú indítványának a támogatását. És köszönöm az önkormányzati résszel kapcsolatos figyelmüket. Köszönöm. (Taps.)