DR. SALAMON LÁSZLÓ (Fidesz): Tisztelt Országgyûlés! Tisztelt Ház! A kormány elõttünk fekvõ törvényjavaslata valós és lényeges problémával foglalkozik. Mint azt már a korábbi megszólalók is érintették, a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása, közkeletû jogi szakzsargonnal mondva: a közigazgatás hallgatása az állampolgároknak, életviszonyaink sokféle szereplõjének számtalan alkalommal okozott, illetve okoz ma is bosszúságot, kisebb- nagyobb érdeksérelmet vagy éppenséggel kárt. Ezért az Alkotmánybíróság - a jogállamiság követelményeit szem elõtt tartva - joggal állapította meg a 72/1995. (XII.15.) határozatában az alkotmánysértés fennálltát, és joggal hívta fel az Országgyûlést az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére.
A kérdés jelentõsége okán a Fidesz-Magyar Polgári Párt sajnálatosnak tartja, hogy az Országgyûlés nem tudott az Alkotmánybíróság által megadott határidõben, 1996. december 31-éig eleget tenni az Alkotmánybíróság felhívásának. Rá kell mutatnunk arra, hogy a parlament késedelmes eljárása a kormány késedelmére vezethetõ vissza, mely csak a múlt év decemberében terjesztette elõ a törvényjavaslatot.
Ennél azonban sokkal nagyobb probléma, hogy az elõttünk fekvõ törvényjavaslat nem igazán alkalmas a kérdés megfelelõ és megnyugtató orvoslására. Ezt akkor is ki kell mondanunk, ha tisztában is vagyunk azzal, hogy valóban nehéz feladat megoldásáról van szó. A törvényjavaslat indoklása részben maga is számot vet a nehézségekkel. Így egyetértünk azzal a reális gondfelvetéssel, hogy az a megoldás, mely a határidõben történõ határozathozatal elmulasztását elutasító döntésnek fogná fel, nem járható út. Helyesen szerepel a javaslat indoklásában ezzel kapcsolatban, hogy ebben az esetben az érdemi döntést a másodfokú szerv hozná meg, és hogy ezzel az ügyfél, illetve az ellenérdekû fél egy jogorvoslati lehetõséget elveszítene. E megoldással kapcsolatban a Fidesz-Magyar Polgári Párt külön hangsúlyozza annak fonákságát is, ami abban jelentkezne - ha netán ezt a megoldást választanánk -, hogy míg egyfelõl a hatóság mulaszt, másfelõl a mulasztás jogi következménye az ügyfél kérelmének elutasítása lenne. Ez még akkor is abszurd, ha tisztában vagyunk azzal, hogy ez pusztán csak jogi technikai kérdésként jelentkezne itt.
Egyetértünk továbbá a törvényjavaslat indoklásában foglalt azon érveléssel is, hogy a közigazgatási bíráskodás nem veheti át a közigazgatás funkcióját, különösen nem a mérlegelési jogkör gyakorlását. A kérdéskör orvoslása azonban az említetteknél sokkal bonyolultabb további problémákat vet fel, és sokkal több nehézségbe ütközik. Mindenekelõtt utalnunk kell arra, hogy a probléma hátterében alapvetõen a közigazgatás, a köztisztviselõi kar túlterheltsége áll, az a helyzet, hogy a közigazgatás mûködésének - normális, megfelelõ mûködésének - nem adottak elsõsorban a tárgyi feltételei, és természetesen finanszírozási okokra visszavezethetõen a személyi feltételei sem. Így hiába igyekszik a köztisztviselõ - mert azt hiszem, és úgy gondoljuk, hogy legnagyobb részben azért ez így van - személyében mindent elkövetni feladata teljesítésére, visszatérõen és
llandóan lehetetlen helyzetbe kerül. Ennek következtében áll elõ alapvetõen az a helyzet, amit az államigazgatás, a közigazgatás hallgatásának nevezünk, vagyis hogy a határozatok nem születnek meg a maguk idejében.
Úgy hisszük és úgy véljük, hogy ezen helyzet megoldására önmagában semmilyen törvényi megoldás sem nyújthat kellõ garanciát, itt meg kell teremteni azokat a feltételeket, amelyek ezeket a mostoha tárgyi és személyi viszonyokat megváltoztatják, és egy normális mûködés feltételeit alkotják. Tudjuk, hogy ez természetesen elválaszthatatlan a gazdaság helyzetétõl, ugyanakkor azonban a lehetséges, a már most lehetséges megoldások ki nem használása mindenképpen a kormányzat felelõsségét veti fel.
Rátérve a törvényjavaslat egyes megoldásaira: a törvényjavaslat eltérõ megoldásokat tartalmaz az országos közigazgatási hatóság eljárására, az önkormányzatok hatósági eljárásaira, az adatigazolásra, a nyilvántartás-vezetésre, illetve a hatósági ellenõrzéssel kapcsolatos eljárásokra. Ez a differenciált kezelésmód feltétlenül indokolt; sõt, a javaslat egyik alapvetõ hibája véleményünk szerint, hogy ennél még sokkal árnyaltabb szabályozásra lenne szükség. A hatósági eljárások különbözõ fajtái rendkívül nagyszámúak és jellegükben igen nagy mértékben eltérõek, melyek olyan absztrakt, pusztán néhány alapszámon történõ szabályozása, mint amit ez a törvényjavaslat tartalmaz, nem hozhat hasznos és egyben a közigazgatás célszerû mûködését is biztosító megfelelõ megoldásokat.
Engedjék meg, hogy csak példaszerûen érzékeltessem, milyen sokféle különleges eljárásról lehet itt elméletileg szó. Ilyenek például az anyakönyvezés, az állampolgársági eljárás, a személyiadat- nyilvántartás; különbözõ rendû és rangú rendészeti eljárások, mint például belbiztonság, tûzrendészet, határrendészet, honvédelmi eljárások, adó- és illetékeljárások, ingatlan-nyilvántartási eljárás, építési engedélyezés, telekalakítás, földmûvelési ág megváltoztatása, és engedjék meg, hogy ne soroljam tovább, mert kimeríthetetlen a sor.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt álláspontja, hogy ezen sokféle eljárásnak a testre szabott kezelésére lenne szükség, ideértve azt is, hogy a hallgatás jogkövetkezményeinek meghatározásánál is tegyünk különbséget ügyfajták és ügyfajták között. Ennek a követelménynek azonban a törvényjavaslat nem felel meg.
A törvényjavaslat a hatóságok határozathozatali kötelezettségének elmulasztására általános szabályként úgy rendelkezik, hogy mindenekelõtt a felettes szervhez kell fordulni, majd a mulasztó szervet a felettes szerv felhívja kötelességének teljesítésére. Ha a felhívás ellenére a mulasztó szerv további nyolc napon belül nem intézkedik, akkor a sérelmet szenvedõ fél újabb panaszt kénytelen elõterjeszteni, melynek következtében a felettes szerv két megoldás között választhat: vagy elsõfokú ügyintézésre magához vonja az alárendelt szervnél elfekvõ ügy elbírálását, vagy kijelöl egy másik közigazgatási szervet az elsõfokú eljárás lefolytatására.
Ezzel a megoldással szemben több észrevételt is fel kell vetnünk. Mindenekelõtt nem tudunk egyetérteni azzal, hogy a hatóság mulasztása esetén a felettes szerv elsõ ízben csak arra szorítkozhat, hogy a mulasztó szervet intézkedésre szólítsa fel, és csak ha e felszólítás eredménytelen marad, akkor lehessen más hatékony módon közbelépni. Az érdekelt ügyfél ugyanis már azzal is sérelmet szenved, hogy a törvényes határidõben nem intézkedtek ügyében. Az ezt követõ elsõ aktus - a felettes szervnek a kötelességteljesítésre irányuló utasítása - pusztán jelentõs idõveszteséggel jár, hiszen az iratok - aki ismeri a közigazgatási eljárást, tudja - ilyenkor a két hatóság között vándorolnak, ez akár hónapokig is eltarthat, ügyintézõt kell kijelölni másodfokon, az majd meghozza a kötelességteljesítésre szorító utasítást, ugyanakkor mindeddig még semmiféle érdemi intézkedés nem történt. Ennek az elsõ lépcsõnek a beiktatását mi egy olyan üresjáratnak tartjuk, amelyre véleményünk szerint semmilyen szükség nincsen.
De nem megnyugtató az a lehetõség sem, hogy a felettes szerv más közigazgatási szervet jelöljön ki az ügy elbírálására. Egyfelõl az ügyfélnek hátrányos lehet az, ha ügyében más illetékességû hatóságot jelölnek ki, hiszen ez magyarra lefordítva annyit jelent, hogy ügyét lakóhelyétõl távolabb intézik el, vagy ha az õt illetõ illetékességi ok munkahelyéhez vagy telephelyéhez közeli elbírálást biztosítana, ettõl a kedvezménytõl a hatóság hibájából elesik.
(11.50)
Ez a megoldás az ügyfelet bünteti ártatlanul, de ezen túl még egy hátrányos következménnyel is számolni kell. Nevezetesen azzal, hogy ez a szabályozás nem fogja a mulasztó szervet arra ösztönözni, hogy az ügyet intézze el, hiszen ha mulaszt, legfeljebb azzal kell számolnia, hogy az ügyet, amelyet nem intézett el, majd más hatósághoz teszik át. Az a szankció, hogy az eljárás költségeit a mulasztó szerv viseli, nem jelent túl nagy fenyegetést, és semmiképpen sem fog olyan hatással járni, hogy a mulasztó szervet a mulasztás megelõzésére ösztökélje.
A törvényjavaslatban felvázolt megoldás tehát nem fog lényeges változást eredményezni a mulasztások terén, ellenben ügyintézés helyett az ügyek hatóságok közötti ide-oda labdázását fogja kiváltani.
Arra pedig a törvényjavaslat megint csak nem tartalmaz reális megoldást, mi történik akkor, ha az újonnan kijelölt hatóság is mulasztást követ el. Ezzel szemben aligha lehet biztosíték az, hogy a másik közigazgatási szervet csak saját egyetértésével lehet kijelölni. Mellesleg ez a megkötés inkább annak veszélyét veti fel, hogy a közigazgatási szervek sora fogja túlterheltség okából az egyetértését megtagadni, és ezáltal még inkább szûkülni fog azon hatóságok köre, melyek a mulasztás kiküszöböléséhez igénybe vehetõk lehetnének. És mivel a felettes szerv alatt elhelyezkedõ közigazgatási szervek köre is véges, mi van akkor - kérdezzük -, ha egyetlen alárendelt közigazgatási szerv sem járul hozzá az ügy elintézésének rátestálásához?
A másik igénybe vehetõ megoldás, mármint hogy az elsõfokú hatáskör magára a felettes szervre háruljon át, vagyis hogy az ügyben elsõ fokon a mulasztó szerv felettese járjon el, elvben elfogadható részmegoldás; de csak abban az esetben, ha valamilyen módon mégis megtalálnánk annak lehetõségét, hogy az eredetileg eljáró elsõfokú szerv feladatait általában ellássa, vagyis hogy a mulasztás valóban csak kivételessé váljon. Enélkül ugyanis arra lehet számítani, hogy a felettes szerv nagyszámú ügy átvételére lenne kénytelen, mely részben ennél a szervnél, részben a jogorvoslatot ellátó szerveknél ügytorlódást és újabb késedelmeket eredményezne. Többek között olyan helyzet alakulna ki, hogy egyes hatósági ügyekben a minisztériumok ténylegesen fellebbezési fórumok funkcióját lennének kénytelenek átvenni.
A törvényjavaslat további hiányossága, hogy ez az eljárás az adott igazolással, a nyilvántartás-vezetéssel, illetve a hatósági ellenõrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben egyébként sem alkalmazható. Ezt a törvényjavaslat elõterjesztõje is beismeri azáltal, hogy az itt említett körben a mulasztásra más orvosságot, mint azt, hogy a felettes szerv a mulasztót a kötelesség teljesítésére felhívja, nem tartalmaz - leszámítva ugyan egy bírság kiszabását, melyet a késõbbiekben külön is érinteni fogok.
A törvényjavaslat által felvázolt megoldás az önkormányzati közigazgatási eljárásban sem lenne hatékony. A megyei közigazgatási hivatal vezetõjének az önkormányzatokhoz intézett, a feladat ellátását sürgetõ felhívása aligha mozdítaná elõ megfelelõen az önkormányzati hatóságok által elkövetett mulasztások kiküszöbölését.
A törvényjavaslat a továbbiakban maga is számol a rendszer mûködésének lehetséges gyengeségeivel, hibáival. A javaslat szerint az új 4. § (5) bekezdése úgy rendelkezne, hogy ha nincs felettes szerv, illetõleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei, fõvárosi bíróság - a fél kérelmére - nem peres eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására. Ebben a megoldásban ugyancsak tetten érhetõ a tehetetlenség üresjárata. Hiszen mit mondhat ki a bíróság mást, mint az, amit a törvény önmagában is kimondott. Mennyiben befolyásolja ez majd a mulasztó eljárását, mely mulasztónak a törvény ismeretében amúgy is tudnia kell, hogy mulasztásban van.
A törvényjavaslat megoldásaival kapcsolatosan van még egy további probléma, amelyet talán elsõ helyen kellett volna említeni. A törvényjavaslat a közigazgatási hatáskör elvonására építi fel a hatóság kötelességszegésének orvoslását, márpedig ez alkotmányossági kérdést vet fel. Általános alkotmányos tétel, hogy állami, illetõleg önkormányzati szervek hatásköre nem vonható el. Ettõl eltérni csak alkotmányos felhatalmazás alapján lehet. A magyar közigazgatásban az alkotmány csak egyetlen esetben ismeri el a hatáskörelvonás lehetõségét, mégpedig a kormány tekintetében, melyet általánosságban felhatalmaz a közigazgatási szervek hatáskörének magához vonására.
A törvényjavaslat viszont ennél tágabb körben, szinte általános lehetõségként alkalmazná a közigazgatási szervek hatáskörének elvonását, melyet az alkotmány - mint említettem - nem tesz lehetõvé. A törvényjavaslat az adott igazolással, a nyilvántartás-vezetéssel és a hatósági ellenõrzéssel kapcsolatban a mulasztó szervvel szemben legfeljebb 30 ezer forint bírság kiszabására biztosít lehetõséget. Az alapelgondolással - nevezetesen, hogy a mulasztó hatósággal szemben alkalmazzunk szankciót a mulasztás jogkövetkezményeként - a Fidesz- Magyar Polgári Párt egyetért. A javasolt megoldás azonban így megint csak álmegoldás. Egyrészt, mondjuk, a budapesti telekkönyv szerintem egy hét alatt csõdöt jelentene a bírságok terhe alatt. Tudom, hogy az államtitkár úr (Dr. Világosi Gáborra felé fordulva:) járt már telekkönyvben, politikusi mûködését megelõzõen, foglalkozásából eredõen. Tehát empatikus lesz arra, amit mondani fogok. Magam elõtt látom az iratok polcait, néhány fénymásolót és a bútorokat, amelyek egy ilyen telekkönyvben léteznek, és elképzelem, hogy ezek milyen összegû bírság fedezésére lennének alkalmasak.
Azt hiszem, ha egy hét után nem akarnánk a telekkönyvi nyilvántartást - mint olyat - beszüntetni, ami nyilvánvalóan abszurdum lenne, a kormány kénytelen lenne megtámogatni a telekkönyvet, és a bírságot a saját zsebébõl a telekkönyvnek megfizetni. Vagyis azáltal, hogy a bírság címén az állam az egyik zsebébõl a másikba tesz át pénzt, majd ezután az egy-két ellehetetlenített szervet szanálja, ez olyan megoldás, amelyre csak azt a példát tudom mondani, amikor egy ember úgy áll bosszút a MÁV-on, hogy retúrjegyet vesz, de gyalog jön vissza. (Derültség.)
Tisztelt Országgyûlés! Tisztelt Ház! A törvényjavaslat kritikáját követõen legyen szabad a konstruktív ellenzékiség jegyében a Fidesz- Magyar Polgári Párt érdemi ellenjavaslatait megtenni. Egyfelõl számba kellene venni egy olyan szabályozás alkalmazásának lehetõségét, mely ahelyett, hogy a hatáskör ide-oda telepítgetésével, a mulasztók meddõ figyelmeztetésével kezelné a problémát, a mulasztás esetére az ügyfelet, az állampolgárt kedvezõen érintõ megoldást intézményesítene, és a mulasztást úgy tekintené, hogy az az állampolgár kérelme teljesítésének minõsül. Erre van példa külföldi megoldások körében.
A hatóságnak ebben az esetben azzal a következménnyel kellene szembe néznie, hogy mulasztások esetében a kérelemben kívánt jog vagy igény elfogadottnak, megadottnak tekinthetõ, persze, tegyük hozzá, az összes ezzel járó felelõsséggel együtt. Ha ezt a hatóságok átlátják, akkor ez a következmény véleményünk szerint alkalmas lehet arra, hogy a hatóságokat, legalábbis az általuk teljesíthetetlennek ítélt kérelmek tekintetében, a határidõben történõ eljárásra késztesse. A teljesíthetõ kérelmeknél pedig az állampolgárt nem sújtaná a mulasztás következménye.
Tisztában vagyunk azzal, hogy ez a megoldás nem alkalmazható minden esetre, hiszen korábban ezért beszéltünk számos ügymenet kapcsán a testre szabott megoldások szükségességével. De bizonyos körben igénybe vehetõ lenne, lényegesen nagyobb körben, mint amire már ma is van a magyar jogban példa. Mert létezik ez a mai jogunkban is két területen: a szakhatósági jóváhagyás körében, illetve az eltartási és öröklési szerzõdések jóváhagyásának körében.
Azt természetesen alaposan, az egyes eljárások és ügyek természetét egyenként számba véve kellene megvizsgálni és felmérni, milyen körben lehet ezt a megoldást alkalmazni. Ebbõl a szempontból a törvényjavaslat nincs megfelelõen elõkészítve, és ezt a szakmai természetû munkát hevenyészett, egyheti idõtartamban elõterjesztett módosító javaslatokkal nem lehet megoldani. Valószínû, hogy ezt az eljárást az esetek sokfélesége miatt nem lehet az államigazgatási eljárás általános szabályozásának szintjén megoldani tételesen, hanem megkerülhetetlennek tûnik egy - az általános szabályokba iktatott -
felhatalmazás alapján a különleges eljárási szabályozás igénybevétele, elsõsorban törvényi, de legalább kormányrendeleti szinten.
(12.00)
A törvényjavaslat által elsõként elõirányzott megoldást, a mulasztó szerv hatáskörének a felettes szerv által történt átvételét csak mint egy szubszidiárius megoldást tartjuk elfogadhatónak, de azt is csak két együttes feltétellel. Az egyik természetesen az alkotmányossági szempontok megvalósítása, vagyis az alkotmányban annak lehetõvé tétele, hogy kivételesen - a mulasztás következményeinek enyhítéseként - a felettes közigazgatási szerv az alárendelt közigazgatási szerv hatáskörét magához vonhassa. A másik feltétel a törvényjavaslatban megjelent szankciós jogkövetkezmény elgondolásának továbbfejlesztése.
Mint azt már elmondottuk, a Fidesz-Magyar Polgári Párt nem látja értelmét egy, csak az adatszolgáltatás, nyilvántartás, hatósági ellenõrzés szûk körére szorítkozó és olyan bírság alkalmazásának, melynél az állam egyik zsebébõl a másikba vándorol a pénz. Úgy látjuk, mivel a mulasztásnak, a hatóságok késedelmes eljárásainak az ügyfelek a kárvallottjai, indokolt, hogy a hatóságokkal szembeni anyagi természetû büntetés az állampolgárok javára realizálódjon.
A mai magyar hatósági tevékenységben a jogállamiság viszonyai között is az a tényleges helyzet, hogy az állampolgárok, az eljárások érintettjei, az ügyfelek sokszor kiszolgáltatottjai a hatósági ügyintézés gyengeségeinek, mulasztásainak, miközben, ha netán az állampolgár vét el bármilyen, akárcsak formai jelentõségû szabályt, esetleges határidõt mulaszt - aminek adott esetben még csak jelentõsége sincs -, akkor bizony a hatóság törvényi rendelkezések alapján egyébként nagyon gyakran ráhúzza az állampolgárra a vizes lepedõt; utalok itt különbözõ bírságokra, amikre az ügyfelek mulasztása kapcsán gyakran sor kerül.
Mi úgy gondoljuk, itt az ideje, hogy ezt az egyirányú utcát megváltoztassuk. Ne csak az állampolgár fizessen bírságot abban az esetben, ha õ valamilyen mulasztást követ el, hanem ez fordítva is történjék meg: a hatóságok is fizessenek az állampolgároknak, az ügyfeleknek akkor, ha õk mulasztanak.
Tisztelt Képviselõtársaim! Amit itt javasolunk, annak elvi alapja is van. Az adók, a közterhek többek között az állam szolgáltatásának ellenértékéül szolgálnak. Az állam, az állami szervek, a kvázi hatóságok adót, illetékeket, jövedékeket és különbözõ címen járulékokat szednek be, ezért különbözõ szolgáltatásokra kötelesek a társadalom felé, és többek között mûködni is kötelesek, és munkájukat határidõben elvégezni is kötelesek.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt a törvényjavaslatban foglalt megoldás helyett tehát javasolja, hogy a hatóságok késedelmes ügyintézése esetén a sérelmet szenvedõ ügyfelek részesüljenek bizonyos, az idõmúlással arányos késedelmi térítési díjban, amelyet a mulasztó szerv legyen köteles az ügyfeleknek, illetve az állampolgároknak megfizetni. Meggyõzõdésünk, hogy a mulasztások esetére általánosan alkalmazott ilyen szankciók fenyegetése mellett a minimálisra szorulna vissza a mulasztás, a késedelem jelentõsége.
Természetesen a javasolt megoldás nem érintené a mulasztásból vagy késedelembõl kifejezetten kárt szenvedõ ügyfél azon jogát, hogy a polgári törvénykönyv alapján a hatósággal szemben az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránt igénnyel léphessen fel.
Egy további javaslatunk, amivel a törvényjavaslat nem foglalkozik, hogy ha az eljárás hivatalból indul, az eljárási határidõ eredménytelen eltelte esetén a határidõ lejárta járjon együtt az eljárás automatikus megszüntetésével - azaz ne legyen az állampolgár ilyen esetben tovább bizonytalanságban.
Tisztelt Országgyûlés! Tisztelt Képviselõtársaim! Összefoglalva a Fidesz-Magyar Polgári Párt álláspontját, az alábbiakat szeretném summázni.
A törvényjavaslat által érintett kérdés rendezése valóban szükségessé teszi az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosítását. Az ennek érdekében elõterjesztett törvényjavaslat egészében azonban a problémakör kezelésére nem alkalmas. Bár egyes elemei felhasználhatók, a hatóságok mulasztásának visszaszorításához jelentõs részben más irányú szabályozásra van szükség, amelynek megvalósítására csak a törvényjavaslat egészének alapos átdolgozásával kerülhet sor. Lényeges elemnek tartjuk a mulasztással sújtott állampolgár javára térítési díj fizetését.
A törvényjavaslat elfogadásának mindenképpen útjában áll, hogy alapmegoldását az alkotmány jelenlegi szabályai nem teszik lehetõvé. A kérdéskör megfelelõ rendezése érdekében elkerülhetetlen a lehetséges megoldások újragondolása, a törvényjavaslat egészének alapvetõ átalakítása, az alkotmány és a szabályozás összhangba hozása, amelyek egyszerû módosító javaslatok útján nem, vagy legalábbis nem minden lényeges kérdés vonatkozásában valósíthatók meg.
A Fidesz-Magyar Polgári Párt ezért javasolja, hogy a kormány a törvényjavaslatot átdolgozásra vonja vissza, és kellõ elõkészítés után megfelelõ tartalommal terjessze újra a Ház elé. Köszönöm szíves figyelmüket. (Taps az ellenzéki padsorokban.)