DR. KALTENBACH JENÕ, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa, a napirendi pont elõadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Országgyûlés! Abból a feltételezésbõl indulok ki, hogy a tisztelt Országgyûlésnek volt ideje, ereje megismerkedni a terjedelmes beszámolókkal, ezért tulajdonképpen semmit nem fogok - szándékom szerint legalábbis - megismételni abból, ami a beszámolóval olvasható volt. Mégis engedjék meg, hogy egy-két gondolatot, amelyet fontosnak érzek kiemeljek azokból, amelyeket a beszámoló tartalmaz. Szeretném azt is elõre bejelenteni, hogy minden bizonnyal nem fogom kihasználni a rendelkezésemre álló idõt, és miután az országgyûlési biztos esetében a szavahihetõség rendkívül fontos, igyekszem tartani magam ehhez a kijelentéshez.
Egyre inkább világossá válik, hogy két fõ terület az, amely elsõsorban egy nemzeti és etnikai kisebbségi biztosnak problémát okoz, és ez a beszámolóból is kiderült, a beszámolóhoz mellékelt statisztikai adatok ezt jól mutatják.
Az egyiket úgy nevezném, hogy olyan ügyek, a jogi szabályozásnak egy olyan területe, amely nem célzottan és nem kizárólag a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozik, de rájuk is vonatkozik, és talán másoknál fokozottabb mértékben vonatkozik rájuk. Ez pedig az a jól ismert jelenség, amely Európában, de sajnos, azt hiszem, az egész világon - talán nem túlzás azt mondani - egyre inkább a figyelem középpontjába kerül, és súlyos gondokat okoz. Ez alól a mi társadalmunk sem jelent kivételt. Ez pedig a diszkrimináció - vagy a magyar terminológiát alkalmazva: egy olyan megkülönböztetés, amely tilos, amely a jogszabályokkal nem összeegyeztethetõ. Az ügyeim több mint a fele erre a területre esik.
(9.30)
Hál' istennek, a Magyar Köztársaság alkotmánya megfelelõ rendelkezéseket tartalmaz a megkülönböztetés tilalmára vonatkozóan. Nemcsak az általánosan alkalmazott szabály található meg a magyar alkotmányban, hanem egy olyan szabály is, amelyik ezen túlmegy, és nem mindenhol található meg, az tudniillik, amelyik nemcsak a megkülönböztetést tiltja, hanem az ország, az állam feladatává teszi a hátrányos helyzet felszámolásában való közremûködést.
A diszkrimináció, a hátrányos megkülönböztetés kétféleképpen történhet meg: vagy már a jogszabály tartalmaz ilyen megkülönböztetést, tehát vannak diszkriminatív rendelkezései, vagy pedig annak alkalmazása történik diszkriminatív módon.
A nemzetközi gyakorlatban, szakirodalomban elfogadott kategorizálás szerint - és ezt követtem én is a beszámolóban - a diszkriminációnak kétféle megnyilvánulási formája van. Mindkettõvel volt dolgunk az elmúlt egy évben. Az egyik az úgynevezett közvetlen diszkrimináció, ami azt jelenti, hogy a jogszabály kifejezetten alkotmányellenes különbséget tesz bizonyos személyek, csoportok között. A másik pedig a közvetett diszkrimináció, amelyik közvetlenül ugyan nem okoz hátrányt, de az alkalmazás módja, illetõleg a jogi szabályozás módja az eredményét, az alkalmazását illetõen diszkriminatív következményekkel jár. A legközismertebb, leggyakrabban alkalmazott példa az, amikor egy jog gyakorlásának feltételeit a jogszabály úgy állapítja meg, hogy az végeredményét tekintve egy bizonyos személyi kört, egy csoportot, egy réteget másokhoz képest hátrányosan érint, és emiatt nem tudnak élni ezzel a jogukkal. A másik eset, amikor a jogszabály nem diszkriminatív, de az intézkedések, amelyek ezt követõen születnek, ilyen típusúak. A közvetett diszkrimináció megintcsak közismert esete, amikor például a rendõr az igazoltatási jogát diszkriminatív módon alkalmazza. Természetes, hogy a rendõrnek joga van igazoltatni, azonban ha ezt csak meghatározott, elõre kitervelt prekoncepció szerint teszi, ha mindig csak meghatározott személyeket igazoltat, ez diszkriminációnak minõsül.
A hátrányos megkülönböztetés esetei, illetõleg területei, ahol ez érvényesül, a mi tapasztalatunk szerint az úgynevezett hatósági diszkrimináció, a foglalkoztatási diszkrimináció és az oktatási diszkrimináció. Van egy személyi diszkrimináció is, az azonban ritkábban fordult elõ a mi tapasztalataink szerint.
Ami a hatósági diszkriminációt illeti, különösen jelentõsnek tartjuk a rendõrség diszkriminációját, ezért is kiemelten kezeltük az elmúlt másfél évben. Tisztában vagyok azzal, hogy a rendõrség helyzete az elmúlt öt évben negatív irányban változott, a bûnözés megnõtt, ezzel párhuzamosan a közbiztonsághoz fûzõdõ igény fokozódott - ez természetes, hiszen ha a közbiztonság rosszabb lesz, akkor a hiánya jobban érzõdik, ami egyfajta külsõ nyomásként nehezedik a rendõrségre. Magának a rendõri munkának a kondíciói is negatív irányban változtak meg. Mindez azonban nem lehet felmentés az olyan jelenségekre, amelyekrõl a sajtó gyakran ír, és a mi tapasztalataink is ezzel egybeesnek.
A teendõnk, azt gondolom, az - és ezt próbáljuk mi alkalmazni -, hogy fokozottabb ellenõrzést végzünk, hogy az adott neuralgikus területen jobban érvényesítjük, vagy igyekszünk érvényesíteni azokat az értékeket és azokat a jogszabályi elõírásokat, amelyek meghatározzák a tevékenységet. Éppen ezért volt igen nagy problémát okozó az a vita, amely az elmúlt másfél évben kialakult pontosan ezen a területen, tudniillik az ellenõrzõ munkánkat csak akkor tudtuk volna elvégezni, ha ebben az érintett területen mozgó társhatóságok - hadd használjam ezt a kifejezést - közremûködtek volna. Ez azonban egy esetben nem történt meg, és ez gyakorlatilag lehetetlenné tette az itt végzett munkát, ez pedig az ügyészségnek az az álláspontja volt, amelyikben az ombudsmantörvényre való hivatkozással lényegében tagadja az országgyûlési biztosok illetékességét ezekben az ügyekben. Azt gondolom, hogy ez egy súlyos probléma, hiszen a rendõrség egy olyan hatóság, amelynek a kezében a szabadságot, a személyes szabadságot, az emberei jogokat egyáltalán súlyosan korlátozni tudó hatalom van, ezért egy jogállamban a fokozott ellenõrzés, azt gondolom, nem szorul különösebb magyarázatra.
A másik veszélyesnek mondható tendencia - és ennek esetei is megtalálhatók a jelentésben - a foglalkoztatási diszkrimináció. Itt is szembetaláljuk magunkat egy társadalmi jelenséggel, egy folyamattal, amely a munkanélküliséghez, a kiszolgáltatottsághoz kötõdik. Természetesen a munkanélküliség elsõsorban éppen azokat sújtja, akik egyébként is hátrányos helyzetben vannak, illetve akik képzetlenségük vagy más okok miatt nem tudják önmaguk megoldani ezeket a problémákat, tehát még inkább támogatásra szorulnak. Éppen ezért azt gondolom, hogy nem szorul különösebb magyarázatra, hogy az erre még rárakodó megkülönböztetés milyen súlyos helyzetet eredményezhet, fokozza ezt a hátrányos helyzetet, ezt a kiszolgáltatottságot, ezért még inkább fel kell lépni ezzel szemben.
Végül a harmadik példám a foglalkoztatás mellett az oktatási, kulturális megkülönböztetés esete, amit azért is borzasztóan fontosnak érzek, mert túl azon, hogy nemzeti és etnikai kisebbségek esetén az identitásmegõrzésnek tulajdonképpen egyetlen igazán hatékony eszköze, tehát ezért is fontos, más oldalról viszont az oktatásban, a kulturális szolgáltatások megszerzésében, a tudásban jelentkezõ érték megszerzése visszahat a foglalkoztatási esélyekre, tehát összefüggnek ezek a dolgok egymással.
Mit kellene tenni azért, hogy ne következzen ez be, illetve hogy csökkentsük ezeket a hátrányokat? Végül is bizonyos vita alakult ki az elmúlt másfél évben az úgynevezett antidiszkriminációs jogrend állapotát illetõen. Voltak, akik olyan véleményüknek adtak hangot, hogy a jogszabályokban minden rendben van. Tehát rendelkezésre állnak azok az eszközök, amelyekkel fel lehetne venni a küzdelmet a jelenség visszaszorítására. Mások azt mondták, hogy nem, hogy a jogszabályokban is bizonyos változtatásokat kell eszközölni ahhoz, hogy elérjük a kívánt eredményt. A mi tapasztalataink szerint mindkét eset igaz: mind a joggyakorlatban, mind pedig a jogszabályokban vannak bizonyos hiányosságok, amelyeknek a megszüntetése adhat reményt az elõbb említett jelenségek visszaszorítására.
Én kétféle akadályt látok. Az egyik a végrehajtás ellenõrzésének hiányosságai, amikor tehát a jogszabályok megfelelnek, de a közigazgatási hatóságok, bíróságok nem pontosan, nem elég hatékonyan alkalmazzák ezeket a jogszabályokat, itt is az ellenõrzés valamiféle fokozása lenne fontos. Már itt szeretném felhívni a figyelmet különösen az önkormányzati területre, ahol a jogalkalmazás-ellenõrzés nem igazán tûnik hatékonynak. A másik a normatív terület, tehát a jog világában való rendteremtés, illetõleg egy jobb jogi környezet kialakítása. Amit igazán hiányolok, az, hogy a diszkriminatív magatartás ugyan tételesen tiltva van a jogban, de az esetek egy részében hiányoznak azok a szankciók, amelyek a jogszabályt hatékonnyá teszik. Az általános tapasztalat az, hogy az elõírások szankció nélkül kevéssé meggyõzõek, kevéssé ösztönöznek jogkövetõ magatartásra. Ilyen szankció például teljesen hiányzik az oktatás területérõl, de hiányzik az önkormányzati területeken is bizonyos diszkriminatív magatartásokkal szemben, például a letelepedéssel kapcsolatos hátrányos megkülönböztetés és ehhez hasonló esetek.
(9.40)
A másik dolog, ahol azt gondolom, változtatni kell a jogszabályokon, az ilyen esetekben való borzasztóan hosszadalmas közigazgatási, de fõleg igazságszolgáltatási eljárás, illetõleg a bizonyítási nehézségek. Ennek a jognak a gyakorlására, illetõleg a diszkriminációhoz fûzõdõ érdek érvényesítésére csak akkor van igazán esély, ha a jogot olyanná teszem, hogy élni is lehessen vele, tehát ha nem azzal a veszéllyel kell számolni az igazságát keresõ polgárnak, hogy vég nélkül húzódó jogviták áldozatává válik, és a reménye az igazságának a megtalálására azért kicsi, mert borzasztóan nehéz bizonyítani az igazát. Mindezekre találhatók példák és javaslatok a beszámolómban, ezért ezeket nem kívánom részletezni.
A másik fontosnak tûnõ terület az, amelyiknek a szabályozási tárgya kifejezetten a kisebbség, a nemzeti és etnikai kisebbségi csoportok léte. Ez a kifejezett szabályozási tárgy, ezért vannak ezek a törvények. Itt mindenekelõtt természetesen az alkotmány bizonyos rendelkezéseire gondolok, illetõleg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényre és azokra a kapcsolódó törvényekre és más jogszabályokra, amelyek a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait vannak hivatva garantálni: mindenekelõtt az önkormányzati törvény, a közoktatásról szóló törvény, és a sort lehetne folytatni.
Azt gondolom, a vita arról, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény korszerûsítésre szorul, eldõlt. Ma már nemigen lehet találkozni olyan véleményekkel, miszerint az idõ rövid, és nem állnak megfelelõ tapasztalatok rendelkezésünkre. Úgy gondolom, a beszámolónkban igyekeztünk meggyõzõen érvelni amellett, hogy igenis megérett a helyzet a törvény korszerûsítésére, és nagy örömömre szolgál, hogy a végrehajtó hatalom vezetõ tisztviselõi hasonló szellemben nyilatkoztak az elmúlt idõszakban.
Nem tudok mindenre kitérni. A beszámolóm részletes elemzést tartalmaz a nemzeti és etnikai kisebbségi törvényrõl és a kapcsolódó jogszabályokról, és javaslatokat fogalmaz meg. Mégis engedjék meg, hogy egy-két dolgot ebbõl kiemeljek, ami számomra fontosnak tûnik.
Minden önkormányzati, illetõleg kisebbségi autonómia modellkérdése, alapkérdése az, hogy az autonómia vajon megfelel-e azoknak az autonómiaigényeknek, amelyeket az érintettek vele szemben támasztanak, igazi autonómia-e ez vagy sem. Ez az az alapkérdés, amely meghatároz minden egyebet a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben. Hogy erre választ adhassunk, három elemet kell megvizsgálnunk, amelyikre való igenlõ válasz ad egy megnyugtató végkövetkeztetést. Autonómiáról nyilvánvalóan csak akkor lehet beszélni, ha ez a három elem stimmel, ha ezek megvannak. Beszélhetünk szervezeti autonómiáról, funkcionális autonómiáról és pénzügyi autonómiáról.
Anélkül, hogy a részletekkel foglalkoznék, szeretném azt aláhúzni, hogy a törvényben nem sikerült igazán tisztázni a kisebbségi önkormányzati rendszer kompetenciáját, azt a tevékenységi területet, amelyiken önállóan mozoghat. Ami ma van, az tulajdonképpen az együttigazgatás joga a helyi önkormányzatokkal, és ez nem sorolható az autonómiajogosítványok közé, hiszen az autonómiának pontosan az a lényege, hogy önállóan, autonóm módon tehetek bizonyos lépéseket, és nem mások lépéseit vagyok kénytelen támogatni vagy nem támogatni. Az erre adott válasz eldönti a finanszírozás kérdését is. Hadd emeljem ki, hogy itt nem a több vagy a kevesebb viszonyáról van szó. Tehát borzasztóan félreérthetõ lenne és félrevezetne, ha egyszerûen azt gondolnánk, hogy több pénzt kell adni, és ezzel a probléma megoldódik.
Ma a kisebbségi önkormányzati finanszírozási rendszer - azt hiszem, nyugodtan mondhatom - következetlen és pazarló, bármilyen furcsán is hangzik. Egy költségvetési tétel takarékos vagy pazarló volta ugyanis nem attól függ, hogy mekkora szám szerinti összeg szerepel ezen a bizonyos költségvetési tételen, hanem mindenekelõtt két dologtól: attól, hogy arányos-e azzal a közfeladattal, amire szól ez az összeg, és attól, hogy arra fordítják-e. Ez idõ szerint sem az egyik, sem a másik kérdésre nem lehet igazán korrekt, megnyugtató választ adni. Az Országgyûlés feladata - azt gondolom -, hogy itt, ezen a területen rendet teremtsen, hiszen ez megfelel mind a kisebbségek, mind a többség érdekének. Egy következetes, a feladatokkal arányos finanszírozás az, ami itt megoldást hozhat, ez azonban az elõkérdések tisztázása nélkül nem lehetséges.
Végül szeretnék röviden foglalkozni egy - elnézést a kifejezésért - örökzöld témával, ami többször szerepelt már a tisztelt Ház napirendjén is; sajnos, mindeddig nem sikerült igazán megoldást találni erre. Ez pedig a kisebbségek parlamenti képviseletének kérdése.
Mi az oka annak, hogy ezt újra elõhozom, holott gyakran esik szó róla? Három okot látok.
Az egyik, hogy ez egy alkotmányos probléma, egy alkotmányos mulasztás, ami nem jó dolog.
A másik: a nemzetközi összefüggések miatt. Miközben külföldön azokat az erõfeszítéseket, amelyeket Magyarország tesz a saját nemzetiségeinek érdekében, általában elismeréssel fogadják, mindig hozzáteszik, hogy kivéve a parlamenti képviseletet; és meg kell mondanom, hogy ezen az egy területen Magyarország kelet-európai relációban is az utolsók között van. Alig van ma már - szeretném hangsúlyozni: kelet-európai - ország, ahol a kisebbségek parlamenti képviselete ne lenne rég megoldott dolog. Itt nemcsak Szlovéniára gondolok, ahol ez már évtizedek óta nem probléma, de például Romániában is ez a helyzet, és ha keletebbre vagy északabbra megyünk, hasonlóan viszonylag jó megoldásokat találunk. Azt gondolom, a presztízsünk szempontjából is fontos, hogy végre pontot tegyünk ennek az alkotmányos problémának a végére.
Végül a harmadik ok az idõ. Az idõ tudniillik kevés. Nemcsak azért, mert öt éve megoldatlan ez a probléma, hanem azért is, mert '98-ban választások lesznek; addig feltétlenül megoldást kellene erre találni, hiszen feltehetõen '98-ban egy megoldás esetén a kisebbségek jelöltjei is indulhatnának a választáson. Tudom, hogy folyik a választójogi törvény reformjának elõkészítése; tudom, hogy pártegyeztetések sorozata - hiszen itt egy alapvetõen fontos kérdésrõl van szó - vezethet csak a megoldáshoz; és tudom azt is, hogy itt komoly mértékû konszenzust szokás demokráciákban elérni. Mégis azt gondolom, hogy ebben az egy tekintetben a konszenzus eleve adott, hiszen nem hiszem, hogy van Magyarországon olyan párt, amelyik nem tartaná fontosnak az alkotmány betartását. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)