DR. VASTAGH PÁL igazságügy-miniszter, a napirendi pont elõadója: Köszönöm, elnök asszony. A törvényjavaslat néhány elemérõl, a kormány tagjai, az államtitkárok jogállásáról és felelõsségérõl szóló törvényjavaslat néhány elemérõl már a reggeli, alkotmánymódosítással foglalkozó napirend keretében volt szerencsém néhány jellemzõt elmondani.
Meggyõzõdésem, hogy a szabályozás szükségességét nem kell indokolni, hiszen egy régi alkotmányos mulasztás teljesítésérõl van szó, amelynek kidolgozása 1994 õszén már megtörtént. Megindult egy pártközi egyeztetés is, és éppen az alkotmánymódosítási moratórium volt az az ok, ami miatt ez az elõterjesztés nem került az Országgyûlés elé. Konkrét ügyek kapcsán azonban többször - 1996-ban is - a Ház igényelte a törvény beterjesztését és tárgyalását, ami nyilvánvalóan szorosan összefügg az alkotmány néhány ponton történõ módosításával, hiszen az Alkotmánybíróság 1997-ben hozott határozata is a teljes igényû szabályozás követelményét határozta meg a téma szabályozásával kapcsolatosan.
A szabályozás lényegi elemeirõl szólva mindenekelõtt azt kell kiemelnem, hogy a javaslat átfogóan és részletesen kívánja törvényi szinten szabályozni a kormánytagok és államtitkárok jogállását, illetõleg felelõsségét. Meghatározza az állami vezetõk tekintetében a jogviszony keletkezésének feltételeit és módját, és itt van az egyik pontja az alkotmánymódosítás indokoltságának, hogy egyben meghatározza a jogviszony megszûnésének szabályait is, részletesen kimunkálva az érintettek ezzel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit.
A szabályozás tárgyát képezõ tisztségek kiemelkedõ jelentõségére tekintettel a javaslat igen szigorú összeférhetetlenségi szabályokat tartalmaz, amelyek értelmében a tudományos, az oktatói, a mûvészeti, a lektori, a szerkesztõi vagy jogi oltalom alá esõ szellemi tevékenységen kívül fõ szabályként kizár minden más további alkalmazási lehetõséget, így azt az eshetõséget is, hogy a törvény hatálya alá tartozó vezetõket eljárásuk során egyéb irányú tevékenységükben befolyásolni lehessen ily módon.
(12.10)
Ezen túlmenõen a szakmai megbízatásoknál, vagyis a közigazgatási, államtitkári és helyettes államtitkári tisztségeknél a közigazgatás pártatlan mûködésének biztosítása érdekében azt is tilalmazza a törvény, hogy betöltõjük pártban, szakszervezetben, helyi, kisebbségi, illetõleg társadalombiztosítási önkormányzatban tisztséget viseljen, illetõleg ezek nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést vállaljon. Az összeférhetetlenség szabályozásának jelentõségét az adja meg, ha az állami vezetõ meghatározott idõn belül a fennálló összeférhetetlenségi okot nem szünteti meg, vagy a tisztsége gyakorlása során merült fel vele szemben, megfelelõ eljárást követõen megbízatása megszûnik.
A javaslat korlátozott mentelmi jogot biztosít a nem országgyûlési képviselõ kormánytagok részére. Ennek lényege, hogy az érintett kormánytagot csak tettenérés esetén lehet õrizetbe venni, és ellene a miniszterelnök esetében az Országgyûlés, a kormány többi tagja esetében pedig a köztársasági elnök elõzetes hozzájárulásával lehet büntetõeljárást indítani vagy lefolytatni, továbbá kényszerintézkedést alkalmazni.
A mentelmi jog a szabálysértésekre nem terjed ki. Garanciális jellegû az a rendelkezés, amely szerint a miniszter jogszabályban elõírt feladat- és hatáskörében önállóan jár el. Tulajdonképpen ez a rendelkezés teremti meg a miniszteri felelõsség igazi alapját, ez határozza meg a felelõsség terjedelmét. A javaslat a célszerûségi szempontokat, illetõleg a kormány, valamint a minisztériumok megfelelõ képviseletének biztosítását összehangolva, komplex jelleggel szabályozza a miniszter helyettesítésének szabályait azokban az esetekben, amikor a miniszter ideiglenesen akadályoztatva van feladatainak ellátásában.
A miniszteri megbízatás jogcímei közül ki kell emelni a miniszter lemondásának szabályait. A lemondás ugyanis - ellentétben a hatályos szabályozással - egyoldalú jognyilatkozat alapján történik; vagyis érvényességéhez nincsen szükség elfogadó nyilatkozatra.
A tervezet súlyponti rendelkezései a miniszteri felelõsségre irányadó szabályok. Az 1989-es alkotmányreform következtében kialakult kormányzati felépítés szerint az Országgyûlés választja a miniszterelnököt, aki javaslatot tesz a kormány tagjainak kinevezésére a köztársasági elnöknek. A kormány megalakításáról tehát a miniszterelnök gondoskodik, egyben meghatározó szerepet gyakorol a kormány tevékenységében, hiszen a kormány testületi mûködéséért a mindenkori miniszterelnök tartozik az Országgyûlésnek felelõsséggel.
Ennek megfelelõen a kormány politikájának fõ irányát a miniszterelnök határozza meg, és ebbõl következõen õ is ítéli meg, hogy az egyes miniszterek ezt mennyire képesek megvalósítani. A miniszterelnök meghatározó szerepének felel meg a konstruktív bizalmatlanság alkotmányban rögzített jogintézménye, amelynek értelmében a miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a kormány ellen benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ezen az alapvetõ helyzeten a javaslat nem kíván változtatni, és természetesen meg sem tehetné, hiszen ez az alkotmány jelentõs mértékû módosítását igényelné.
A kifejtettekbõl eredõen a kormánytagok tehát alapvetõen a miniszterelnöknek tartoznak politikai felelõsséggel. A miniszterelnök ebbõl adódóan bármikor, indokolás nélkül javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére. A miniszterek ugyanakkor az Országgyûlésnek is felelõsek. Ezt biztosítják azok a rendelkezések, amelyek segítségével a miniszter tevékenységét az Országgyûlés ellenõrzi, interpellációval, kérdéssel, azonnali kérdéssel, a miniszterek bizottság elõtt történõ beszámoltatásával és megjelenésével vagy más módon. A miniszter Országgyûléssel szembeni felelõssége azonban nem eredményezheti azt, hogy az Országgyûlés lehessen jogosult a miniszteri jogviszony megszüntetésére. Ez ugyanis nem egyeztethetõ össze a miniszterelnök elõzõekben vázolt szerepével, a kormányban betöltött kiemelkedõ szerepével.
Ugyanakkor mindez nem jelenti azt, hogy nem finomíthatók a jelenlegi elõírások a miniszter Országgyûléssel szembeni felelõssége tekintetében. Erre tesz a javaslat egy ajánlatot, egy megoldást, amely alkalmat ad arra, hogy a képviselõk egyötöde javasolhatja a miniszterelnöknek, hogy tegyen elõterjesztést a köztársasági elnöknek felmentés iránti kérelemre, ha a bíróság jogerõsen megállapította, hogy a miniszter hivatali mûködésével összefüggésben szándékosan jogszabályt sértett. Természetesen a feltételek kialakításánál tekintettel kell lenni a miniszterelnök meghatározó szerepére és arra, hogy az Országgyûlés nem szüntetheti meg a miniszter jogviszonyát. A javaslat a jogi felelõsség tekintetében a miniszter kártérítési felelõsségérõl rendelkezik, kifejezetten oly módon, hogy mögöttes szabályként a köztisztviselõk jogállásáról szóló törvényt jelöli meg.
A javaslat továbbra is fenntartja a politikai államtitkári és a közigazgatási államtitkári funkciókat. A megkülönböztetés elvi alapja a minisztériumon belüli politikai és igazgatási funkciók szétválasztása, amelyek helyességét az eltelt idõ és a gyakorlat - úgy érzem - bizonyította. A hatályos szabályozáshoz képest pontosabbá vált és bõvült a politikai államtitkár feladatköre, amely alapvetõen a minisztériumot vezetõ miniszter országgyûlési képviseletének elõsegítését az Országgyûlésben képviselettel rendelkezõ pártok képviselõcsoportjaival, illetõleg a pártokhoz nem tartozó képviselõkkel való kapcsolattartásban jelöli meg a javaslat. A politikai államtitkári beosztás politikai jellegét hangsúlyozza és emeli ki az a szabály, amely szerint a politikai államtitkár megbízatása a kormány megbízatásának megszûnéséig tart.
A javaslat szerint viszont megszûnik a címzetes államtitkári tisztség, hiszen e megbízatást betöltõkre - a hatályos szabályozás szerint - lényegében a politikai államtitkárra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Ugyanakkor a javaslat lehetõvé teszi a politikai államtitkár kinevezését meghatározott feladat elvégzésére is, ily módon lehetõvé válik, hogy az adott tárca feladatkörébe tartozó, kiemelkedõ jelentõségû kérdés megkülönböztetett figyelmet kapjon. A javaslat külön fejezete foglalkozik a szakmai tisztséget betöltõ állami vezetõkkel, nevezetesen a közigazgatási államtitkárral, illetõleg a helyettes államtitkárral.
A javaslat szerint a közigazgatási államtitkár a hatályos szabályozásnak megfelelõen a miniszter irányítása alatt a minisztérium hivatali szervezetét vezeti; mint a minisztérium elsõ igazgatási szakembere, felelõssége alapvetõen a szakapparátus irányítására terjed ki. A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök határozatlan idõre nevezi ki. A közigazgatási államtitkár megbízatása - eltérõen a politikai államtitkár megbízatásától - nem szûnik meg automatikusan a kormány megbízatásának megszûnésével. Ennek nyilvánvalóan elsõdleges indoka - ami a politikai államtitkárnál is elhangzott - a politikai és a közigazgatási szféra elválasztása. Önmagában a kormányzati változásnak nem kell azt eredményeznie, hogy a minisztérium szakmai apparátusának vezetésében is szükségképpen a kormányváltozással együttesen - vagy a miniszter személyének változásával együttesen - változzék a közigazgatási apparátus vezetése is.
Fontos és új garanciális szabály, hogy a javaslat szerint a közigazgatási államtitkár számára, felmentését megelõzõen - kivéve, ha arra nyugállományba helyezése alkalmából kerül sor - képzettségének és végzettségének megfelelõ állást kell felajánlania valamely központi közigazgatási szervnél. Ha a közigazgatási államtitkár a felajánlott álláshelyet nem fogadja el, úgy hat hónapi felmentési idõ és végkielégítés illeti meg.
A minisztérium belsõ hierarchiájában a következõ szintet a helyettes államtitkári funkció jelenti. Az e beosztásban dolgozók a közigazgatási államtitkár közvetlen irányítása mellett a minisztérium szakmai munkája meghatározott részterületeit irányítják, illetõleg az ehhez tartozó szervezeti egységeket felügyelik.
(12.20)
A hatályos szabályozástól eltérõen minisztériumonként, a minisztériumi feladatokhoz igazodva, a kormány állapítja meg a helyettes államtitkárok számát. Ez a megoldás egyrészt lehetõséget ad a feladatok igényelte differenciálásra, másrészt azonban megelõzve az esetleges túlzott igényeket, korlátokat is jelent a kinevezendõ vagy kinevezhetõ helyettes államtitkárok számát illetõen.
A javaslat, jelentõs szabályozási hiányosságot pótolva, rendelkezik a politikai tisztséget betöltõ vezetõ, kormánytag, politikai államtitkár társadalombiztosítási jogállásáról, külön juttatásairól, továbbá szabadságának mértékérõl, illetve öregséginyugdíj- kedvezményérõl. Alapvetõ fontosságú, hogy a törvény alapján az állami vezetõket megilletõ juttatások köre zárt. A javaslat valamennyi adható juttatást felsorol, a juttatások közül a legfontosabb esetekben a javaslat határozza meg a részletes szabályokat, míg a kisebb jelentõségû juttatások feltételrendszerére vonatkozóan a kormánynak ad szabályozási felhatalmazást.
Külön kell szólni arról a juttatásról, amely a politikai tisztséget betöltõ vezetõt megbízatása megszûnésének egyes eseteiben illeti meg. Ennek a juttatásnak az a feltétele - és ez jelentõs eltérést jelent a hatályos szabályozáshoz képest -, hogy a vezetõ e tisztséget legalább három évig betöltse. Ezen túlmenõen a javaslat a juttatás mértékét differenciáltan állapítja meg attól függõen, hogy a megbízatás milyen jogcímen szûnik meg. A juttatás összege hat havi illetmény, ha a megbízatás a kormány megbízatásának megszûnése, felmentés vagy a vezetõ halála miatt szûnik meg, három havi illetménynek megfelelõ összeg pedig, ha erre lemondás következtében kerül sor. Mindebbõl megállapítható, hogy azokban az esetekben, amikor a megbízás megszûnése egyértelmûen a vezetõ önhibájára vezethetõ vissza - például összeférhetetlenség megállapítása -, az érintett személyt e juttatás nem illeti meg.
A javaslat végül jelentõs hiányosságokat pótol azzal is, hogy a vonatkozó törvényi elõírások módosításával megállapítja a nem kormányzati vezetõket megilletõ kedvezmények körét, ezzel egységesen és átfogóan rendezi a magas közjogi méltóságot betöltõ vezetõket megilletõ juttatásokat.
Tisztelt Országgyûlés! A javaslat széles körû egyeztetés eredményeként került a kormány, majd az Országgyûlés elé. A parlamenti pártok az egyeztetés folyamán több alkalommal kifejtették álláspontjukat; észrevételeiket az elõkészítés során nagymértékben el tudtuk fogadni, és ez úton is szeretném megköszönni a résztvevõk konstruktív együttmûködését a javaslat tartalmának kialakításában.
Kérem, hogy mindezek alapján - miután az Országgyûlés egy jelentõs és régi jogalkotási kötelezettsége teljesítésére kerül sor - a javaslatot az elõterjesztett formában az Országgyûlés fogadja el. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)