DR. PUHA SÁNDOR (SZDSZ): Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselõtársaim! Egy törvénytervezetet többféle szempont szerint lehet értékelni, lehet megpróbálni elmondani róla a véleményünket, véleményemet. Az egyik szempont: végigmegyek paragrafusonként a törvénytervezeten, és fejezetenként, paragrafusonként értékelem azt. Másik szempont lehet kiemelni erényeit, elmondani az esetleges hibákat. A harmadik lehetõség pedig: több-kevesebb szempontot csokorba véve annak alapján értékelni a törvényt.
Én ezt a harmadik utat választom. Egyszer szeretnék szólni a törvény indoklásáról, a civil szervezetekkel kapcsolatos néhány adatot, a múltjukkal kapcsolatban néhány tételt szeretnék ismertetni és néhány szempontot: az összeférhetetlenség, a magánhaszon, a magánérdek szempontjai mennyire záródnak ki a törvényben, az átláthatóság, az ellenõrizhetõség; és végül talán utolsónak az önkormányzatok és a civil szféra kapcsolatát, kapcsolatrendszerét, szempontjaikat szeretném elmondani.
Az elõttünk fekvõ T/4890. számú törvényjavaslat a közhasznú szervezetekrõl sokadik, átdolgozott kiadás. Hosszadalmas társadalmi vita elõzte meg parlament elé kerülését. Nézzük akkor most, mik a törvény elkészítésének indokai.
Az omnipotens állam lebontása és az üzleti szféra döntõ fontosságúvá válása szükségessé teszi egy olyan szektor kialakítását, amely a kettõ között, azokkal érintkezve, sok területen azokat átfedve lát el közfeladatokat. Az állam korábbi feladatai egy részét meg kell tartsa, azokat nem engedheti át. A piaci alapon végezhetõ tevékenységeket azonban leghelyesebb nonprofit szervezetekre bíznia. Azonban vannak olyan területek, amelyek nem mûködtethetõk gazdaságosan, profitorientáltan, és az állam a maga túlbürokratizált eszközeivel túl drágán vagy nem kellõ hatékonysággal tudja mûködtetni. A tervezet megteremti a kereteit egy ilyen köztes szektor mûködésének. Ezt tartalommal azonban a civil szervezeteknek kell megtölteniük.
A mai állapotok közel sem nevezhetõk ideálisnak. A mai állapottal -
hadd fogalmazzak így: mindenkinek mindent szabad állapotával - szemben, belátom, sokszor kényelmetlen és költséges kötelezettségeket ír elõ a törvény. Azonban meg kell teremteni a nyilvánosságot és az átláthatóságot, könyvelni kell, közzé kell tenni az adatokat s a többi.
Mik az öntevékeny szervezetek nagy elõnyei? Elõször: olyan szükségletekre is képesek reagálni, amelyek nem a többség, az átlagpolgár, hanem speciális helyzetben lévõ csoportok szükségletei.
Másodszor talán azt említhetném, hogy profitmotívum híján megbízhatóbbak a piaci törvények szerint mûködõ szolgáltatóknál.
A harmadik szempont: az általuk nyújtott szolgáltatások emberre szabottabbak és innovitívabbak a tucatszolgáltatásoknál.
Az embereknek a társadalomba való integrálása, a közösségi kapcsolatok fejlesztése olyan funkció, amelyet semmilyen professzionális szolgáltató szervezet nem tud átvenni a nonprofitoktól. Az eddigi szabályozatlanság azonban sokat ártott a közhasznú szervezeteknek. A szabályozás ezért is elkerülhetetlen, és a nonprofit szektor érdekeit is szolgálja.
Mivel közpénzek felhasználásáról van szó, ezért feltétlenül meg kell teremteni az átláthatóságot és a nyilvánosságot.
A szabályozás az egész közösséget védi a civil szervezetek által elkövethetõ visszaélésektõl, cserébe azért, hogy jogi személyként létezhetnek és jogi védelmet élveznek. Mások jogait tiszteletben tartva, a törvényeket betartva kell mûködniük. Így járul hozzá az erõs, élénk, védett, de elszámoltatható civil szféra a társadalmi stabilitás, a közbizalom, a pluralizmus és a jogállamiság tiszteletének fejlesztéséhez, vagyis a demokrácia hosszú távú sikeréhez.
A törvény elõsegíti a társadalmi életben való kezdeményezõ és önkéntes részvételt, és ezzel egy egészséges és fejlõdõképes társadalom kialakulását.
A nonprofit szektor növekvõ gazdasági súlya és mérete is mindenképpen indokolják tevékenységük és gazdálkodásuk fokozottabb figyelemmel kísérését. A szabályozásnál figyelembe kell venni, hogy a közhasznú szektor rendkívül polarizált. Bár a nemzetközi szakirodalomban fellelhetõ anyagok nem támasztják azt a hiedelmet, hogy a nonprofit szolgáltatás eleve hatékonyabb az államinál, azonban ha a szervezet jól mûködik, akkor jobb a hatékonysága. Nyilván lesznek területek, ahol az állam, máshol a piac vall kudarcot, de lesznek persze, ahol az öntevékenység.
A szabályozás, véleményem szerint, alkalmazkodik a valósághoz, az adókedvezmények köre is elfogadható. Az eljárásrend normatív, a közhasznúság besorolásának kritériumrendszere megfelelõ.
Nézzünk néhány adatot a magyar közhasznú szervezetek múltjából! Menjünk vissza elég messzire: 1862-ben már 319 egyesület mûködött, 1932-ben 1436, 1989-ben pedig 8396. 1993-ban 23 851 egyesület mûködött, ma pedig körülbelül 50 ezer egyesület mûködik. Tehát vannak hagyományai a magyar közhasznú szervezeteknek.
Nézzük, milyen tevékenységet folytatnak ezek a szervezetek! Sporttevékenység 26,8 százalék, szabadidõs, ifjúság-, nyugdíjas rétegtevékenység 20,8 százalék, kulturális 5,6 százalék, polgári védelem ugyancsak 5,6 százalék, munkavállalói érdekvédelmi szervezet 5,5 százalék, munkáltatói szervezet 5,1 százalék, szakmai és üzleti szervezet 4,9, szociális szolgáltatás 3,4, település- és közösségfejlesztés 2,5, közbiztonság 2,1, oktatás 1,6 és a kutatás 1,3. Persze ennél kisebb százalékkal is rengeteg tevékenységet végeznek szervezetek.
Nézzük, hol tevékenykednek a legaktívabban a közhasznúak! Az egyesületi élet legfõbb színtere a vidéki város, a források legnagyobb részét azonban központi szervezetek szerzik meg.
(22.50)
Sajnos, a vidéki és kisszervezeteket a tervezet sem preferálja kellõképpen. Talán az önkormányzatokon keresztül lehetne ezt megkísérelni.
Az általános stagnálás és hanyatlás közepette a közhasznú társaságok viharos gyorsasággal fejlõdtek. A rendszerváltást követõ négy év alatt a szervezetek száma és bevételeik megötszörözõdtek. Nemzetközi összehasonlításban azonban így is igen alacsony a foglalkoztatottak aránya az összes foglalkoztatotthoz viszonyítva: az európai átlagnak mintegy harmada, de az USA viszonylatában csak ötöde, egynyolcada.
Mivel a nonprofit szektor jogi keretei még kialakulóban voltak, 1992-ig lehetséges volt állami pénzeket alapítványi formában magánvagyonná tenni. Talán a legemlékezetesebb ilyen eset a KISZ- Demisz-vagyon átmentése volt, amely tranzakciókat az ÁSZ egyértelmûen elmarasztalta. Az ÁSZ szerint különben '90-94 között 26 milliárd forint jutott állami forrásokból különféle alapítványoknak. Ezeknek a támogatásoknak a többségét konkrét cél és elszámolási kötelezettség nélkül, egyedi kormányhatározatokkal juttatták a címzetteknek. A kormányhatározatok jelentõs részét nem hozták nyilvánosságra.
A civil szervezetek is gyakran használták ki a szabályozás hiányosságait. Profitérdekelt tevékenységet folytatva, a jövedelem jelentõs részét nem forgatták vissza a tevékenységükbe, hanem tagjaiknak, kedvezményezettjeiknek fizetésként vagy ösztöndíjként osztották ki. 1992-ig a nonprofit szervezetek minden tevékenységüket jövedelemadó-mentesen végezhették, és bár valójában profitorientált tevékenységet folytattak, adót nem kellett fizetniük. Bevételeiket, például a szolgáltatási díjakat, adományként könyvelték el -
emlékszünk például a Nyitott Világ Alapítványra. Még 1996-ban is visszaéltek a szabályozás hiányosságaival - emlékezhetünk a cash flow- ügyre.
Számos visszaélésre adtak lehetõséget a kereszttámogatások változatai is. Sajnos, ennek kiküszöbölésére a tervezet sem ad megnyugtató megoldást, inkább csak bízni lehet benne, hogy az összeférhetetlenség szabályozásakor az egyes szervezetek ezt megteszik.
Nézzünk néhány elemet a tervezetbõl, hogyan biztosítja a szabályos mûködést, a jogbiztonságot, az olyannyira fontos átláthatóságot és nyilvánosságot.
Minden befizetett adóforint megteremti az állampolgár jogát arra, hogy figyelemmel kísérhesse annak elköltését. Ahogy az állam, úgy a nonprofit szervezetek is el kell tudjanak számolni minden egyes adóforinttal. Az átláthatóság erõsíti a legitimitást is. Az állami szektorban a rossz munka felelõsei leválthatóak, például négyévenként választások vannak, és a rosszul tevékenykedõ parlamentet, képviselõket és az állami szektor más részét is le lehet váltani.
Az üzleti életben a siker mérõszáma a haszon. Hogyan lehet mérni a sikert a nonprofit szektorban? A tervezet pontos jogi szabályozással határozza meg a nonprofit státusz különbözõ fokozatainak elnyerési módját, normatívan szabályozva azt. Személy szerint szívesebben vettem volna, ha két fokozat helyett három van meghatározva, de talán túl bonyolult lett volna a harmadik fokozatot befogalmazni a tervezetbe; eredetileg, úgy tudom, három volt.
Fontos szempont a megfelelõ szakmai kontroll. A bemenet oldaláról megfelelõ garanciákat tartalmaz a tervezet, a kimenet oldalán viszont tulajdonképpen semmilyen kontroll nem mûködik. Marad a lehetõség, hogy a helyi társadalom kezelni tudja a kérdést, illetve más törvényekben szabályozzák a kimeneti oldalt is.
A tervezet megteremti a lehetõséget az egyes civil szervezetek rendszeres belsõ ellenõrzésére. Megfogalmazza a szakmai és állampolgári nyilvánosság ellenõrzõ szerepét, megkövetelve ezzel az átláthatóságot, az információhoz való hozzáférés és a betekinthetõség lehetõségét.
Összességében elmondható, hogy az átláthatóság és a nyilvánosság ad, adhat legitimitást a köz érdekében tevékenykedõ, ám nem választott szervezeteknek.
A tervezet lehetõvé teszi az adatokhoz való hozzáférést, más esetekben pedig elrendeli ezek automatikus publikálását. Ma a közalapítványokon kívül a többi civil szervezetnek csak a címe és a képviselõjének a neve nyilvános. Ha befizettük az adónkat, megkövetelhetjük, nemcsak a kormánytól, hanem a civil szervezetektõl is, hogy számoljanak el minden forintjukkal, ugyanis értük is mi fizettünk.
Fontos a szervezetek függetlensége és autonómiája, és az is fontos, hogy a helyi közösségek határozhassák meg, milyen közösségi szolgáltatásokra van szükségük. A szervezet besorolásakor azonban elõ kell írni a meghatározott szervezési, mûködési, felelõsségi, összeférhetetlenségi, gazdálkodási, könyvelési és nyilvánossági feltételeket. Végül a jogbiztonság azt is megköveteli, hogy például a bejegyzés elutasítása esetén független bírósághoz lehessen fellebbezni. Kár, hogy a tervezet nem ad teret például a választottbíróságnak.
Igen fontos biztosítani az elszámoltathatóságot. A kötelezettségek legyenek arányban az államtól kapott kedvezményekkel. A beszámoltathatóság minél egyszerûbb, de azért átfogó legyen. A felügyeleti szerv ellenõrzése feleljen meg az adatvédelem szempontjainak, évente legalább egyszer be kelljen számolnia. A tervezet megfelel ezeknek a követelményeknek.
Fontos a bíróság és az ügyészség törvényességi ellenõrzõ szerepe, valamint az adóhatóság és az ÁSZ ellenõrzõ szerepe is. Fontos, hogy akár az ellenõrzések zaklató jellege, akár egyet nem értés esetén bírósághoz lehet fordulni, a döntéseket meg lehet fellebbezni.
A helyi társadalom ellenõrzése szempontjából is nagyon fontos a beszámolók nyilvánosságra hozatala és hozzáférhetõsége. A szervezetek mûködésében és egyensúlyi mechanizmusában fontos a gazdaság és a társadalom ellenõrzése, a pénzügyek és a gazdasági ügyek nyilvánossága és áttekinthetõsége.
Fontos kérdés az összeférhetetlenség szabályozása, és ezzel összefüggésben a magánérdek, magánhaszon kérdésének kezelése. Az összeférhetetlenség szabályozásának két útja lehetséges: általánosságban a törvényben tiltani, és bíróság döntsön a kérdésben, vagy lehetõvé tenni, hogy a létesítõ okiratban kelljen errõl határozni. A tervezet a második megoldást választja. Kétségtelenül ez az egyszerûbb, bár talán ez az aggályosabb.
A magánérdek-magánhaszon kérdését megfelelõen szabályozza a tervezet, amikor kimondja, hogy a szervezet megszûnésekor a vagyon nem osztható szét az alapítók, tisztségviselõk, kurátorok és alkalmazottak között. Ugyancsak ezt a célt szolgálják azok az elõírások, amelyek biztosítják, hogy a vagyon, a bevétel és a nyereség nem használhatók fel sem közvetve, sem közvetlenül, oly módon, hogy az az alapító tag, a kurátor, az alkalmazott, a tisztségviselõ vagy az adományozó személyes hasznát szolgálja.
Fontos az esetleges vállalkozói tevékenység adóztatása. Bizonyos feltételek teljesítése esetén azonban itt jelentõs kedvezményeket kaphat a szervezet.
Nézzük most meg a tervezetet az önkormányzatok szemszögébõl is! A gondviselõ állam lehanyatlóban van, és nyilvánvaló, hogy az államhoz hasonlóan az önkormányzatok sem gyõzik feladataikat. Mint már korábban is említettem, szükségessé vált egy magas szinten strukturált, összetett rendszer, amely képes õket segíteni feladataik ellátásában.
Az önkormányzatok is igénylik ennek a rendszernek a közremûködését, és ez az igény kölcsönös. Bizonyos szolgáltatásokat egy nonprofit intézmény olcsóbban, jobban, gyorsabban, vagyis hatékonyabban tud elvégezni. Az önkormányzat, az államhoz hasonlóan, bürokratikus szemléletben dolgozik. A bürokrácia, az írásbeliség a dolgok elkönyvelésében tetten érhetõ szakszerûségre épül, elsõsorban az inputra, a ráfordításokra összpontosít, tehát csekély a dolgozók teljesítményére irányuló ösztönzés. A nonprofit intézményben dolgozókat inkább a teljesítmény és az eredmény alapján finanszírozzák. A nonprofit intézmény szolgáltatást nyújt, nem pedig pénzt ad, és a szûkös forrásokat a lehetõ leghatékonyabban használja fel.
Az önkormányzat és az ügyfelek között a nonprofit szervezet közvetítõi szerepet játszhat, kapcsolatukból kialakulhat a képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyának új dimenziója.
(23.00)
Ehhez persze az kell, hogy a felek ne törekedjenek monopolhelyzet kialakítására, érvényesítésére.
Ismerjük az úgynevezett demokratikus deficit fogalmát: a helyi társadalom, a civil lakosság mindinkább úgy érzi, hogy a feje fölött döntenek, véleményét nem veszik figyelembe, ezért kivonul a döntéshozatalból, ott is, ahol közvetlenül jelen lehetne. Nem megy el szavazni, nem megy el a testületi ülésekre, a parlamentben is csak a cirkuszt látja. A nonprofit szféra megerõsödése ennek az oldásához is jó eszköz lehet. A nonprofit szervezetek útján válik lehetõvé az önkéntesek bevonása, ehhez viszont cselekvési szabadságot kell biztosítani, a saját szervezetek felállítását lehetõvé kell tenni.
Az együttmûködés persze csak egy szabályozott, átlátható és tiszta nonprofit szektorral lehetséges, különben tovább mûködnek az umbuldák és általánossá válik a bizalmatlanság. A törvény elfogadása után remélhetõen többletforrásokhoz jutnak a közhasznú szervezetek, ez emelni fogja a szolgáltatásaik színvonalát, ami tovább növeli irányukban az önkormányzatok bizalmát is.
A tervezet elfogadása, valamint egy másik kerettörvény, a társulási törvény elfogadása remélhetõleg megoldja azt a problémát is, ami ma még nagyban akadályozza az együttmûködést; nevezetesen: a kooperációhoz szükséges döntések erõsen személyfüggõek, nehéz írásos garanciát kicsikarni vagy több évre szóló garanciát kapni. Az önkormányzatnak fel kell ismernie kompetenciája és lehetõségei határait, be kell látnia, hogy szüksége van a nonprofit szervezetek munkájára. Szerencsés lenne, ha a jövõben az egyes szereplõk elkerülnék a nehéz pénzügyi helyzet okán folytatott vég nélküli vitákat, és mindenki abból fõzne, amibõl van, a nonprofit szektor pedig - betöltve közvetítõ és jelzõ szerepét - elõsegítené többek között az állampolgárok és a kormányzat, az állampolgárok és az önkormányzatok közötti jobb viszony kialakítását.
Néhány szót szólnék a pénzrõl is. A törvény célja nem lehet a pénzteremtés, mondhatnám azt is: a jognak nem szabad sokat akarnia. A tervezet a pénz felhasználóival foglalkozik, a forrásokkal az adójogszabályok foglalkoznak. A korrekt szabályozás, az átláthatóság megteremtése, az elszámoltathatóság azonban közvetve mégis forrásokat teremthet. Reményeink szerint a nonprofittörvénynek és a kapcsolódó jogszabályoknak sikerül a nonprofit intézményrendszer problémáira reagáló, átfogó, jól strukturált szabály-, követelmény- és támogatási rendszert, átlátható mûködési feltételeket teremtenie. Ha ez így lesz, akkor ez a társadalomban jelentõs energiákat szabadíthat fel a tényleges munka számára.
Az átláthatóság, a nyilvánosság megteremtésével, adóforintjaink elszámoltathatóságával, a jogbiztonság megteremtésével nõni fog a társadalom bizalma, bõvül a kapcsolat és az együttmûködés az állam, az önkormányzatok, a civil szféra, az állampolgárok között. Ennek kapcsán bõvülnek a nonprofit szféra lehetõségei, növekszik a szerepe, jelentõsen javulnak a forráshoz jutás lehetõségei, egyre több nonprofit szolgáltató vesz részt egyre magasabb színvonalon a közszolgáltatások biztosításában.
Köszönöm figyelmüket. (Taps.)