DR. VILÁGOSI GÁBOR belügyminisztériumi államtitkár, a napirendi pont elõadója: Elnök Úr! Tisztelt Képviselõtársaim! A külföldre utazásról szóló törvényjavaslat miniszteri expozéjában elsõsorban az újraszabályozás indokoltságára, valamint a szabályozás nemzetközi jogi és alkotmánnyal való összefüggéseire szeretnék kitérni.
Az Európai Közösség alapító szerzõdése alapelvként mondja ki a tagállamok között a személyek szabad mozgását és az ezt gátló akadályok megszüntetését. Az emberi jogok európai egyezménye pedig azt fogalmazza meg, hogy mindenki szabadon elhagyhat minden országot, beleértve saját országát is. Ezzel van összhangban az alkotmány 58. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, megillet az ország elhagyásához való jog.
A már hivatkozott emberi jogok európai egyezménye szerint e jogokat kizárólag olyan, a törvényekkel összhangban lévõ korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy a köz biztonsága érdekében a közrend fenntartásához, a bûnmegelõzéshez, a közegészség vagy az erkölcsök védelméhez, illetõleg mások jogainak és szabadságjogainak megóvásához szükségesek. E korlátokat - tekintve, hogy alapvetõ emberi jog korlátozásáról van szó - az alkotmány 58. § (3) bekezdése alapján a jelen lévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazatával jóváhagyott törvény állapíthatja meg.
Fontos indoka az új törvény megalkotásának, hogy a hatályos útlevéltörvényünk - az 1989. évi XXVIII. törvény - az utazás szabadságát alapjaiban ugyan biztosítja, azonban az elmúlt évek törvényalkotási folyamatában készült törvényekkel már nincs maradéktalanul összhangban. Ebben a körben kell megemlíteni különösen a személyes adatok védelmérõl és közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló törvényt, melynek értelmében a személyes adatkezelést törvényben kell szabályozni. Ilyen szabályozást a hatályos törvény nem ismer. Ez kettõs követelmény, amiatt, hogy az Európa Tanács adatvédelmi egyezményének is egyidejûleg eleget tesz, melynek ratifikálása az EU- csatlakozásra való felkészülés egyik alapkövetelményeként most van folyamatban.
A hatályos szabályozás megváltoztatását indokolta az is, hogy a szabályozási tárgykörrel összefüggésben több olyan jogintézményt kellett megvizsgálni, amely az ország elhagyásában, az utazás szabadságában jelent korlátot. Ilyen tárgykör mindenekelõtt a kivándorlás jogintézménye. A magyar állampolgárok kivándorlásáról az 1989. évi XXIX. törvény rendelkezik, amely egész sor kizáró rendelkezést fogalmaz meg, és egyéb feltétel meglétét írja elõ a kivándorolni szándékozó számára. Az alkotmánnyal és a nemzetközi követelményekkel összefüggésben alapvetõen azt kell vizsgálnunk, hogy a szabályozás további fenntartása indokolt-e. A nemzetközi tapasztalatok szerint a kivándorlás jogintézményét az országok jelentõs része nem ismeri, ezen belül az Európai Unió egyetlen tagállama sem, és az ország másutt való letelepedés céljából történõ elhagyásának feltételeit az utazási jog biztosításának általános feltételeivel egyezõen állapítják meg.
Figyelmet érdemel az is, hogy a kivándorlás feltételekhez kötése már ma sem éri el a kívánt célt. Érvényes útlevél birtokában ugyanis bárki, akár végleges szándékkal is, elhagyhatja az országot, és külön engedély nélkül tartózkodhat külföldön. Ezért a törvényjavaslat a kivándorlás szabályozásának eltörlésére tesz javaslatot.
Tisztelt Képviselõtársaim! Az önök elõtt lévõ törvényjavaslat eleget tesz nemzetközi jogi kötelezettségeinknek, biztosítja állampolgáraink számára az utazási szabadság mint alapvetõ jog minél szélesebb körben történõ gyakorlásának jogát, és azt csak arányosan, a szükséges mértékben korlátozza. Ugyanakkor új úti okmányok bevezetését tervezi, amely állampolgáraink fokozott jogvédelmét, feladatellátásának könnyítését szolgálja mind belföldön, mind külföldön.
A törvényjavaslat merõben új szabályokat tartalmaz abban a tekintetben, hogy lehetõvé teszi - nemzetközi szerzõdés alapján - állampolgáraink személyazonosító igazolvánnyal történõ utazását. Az utóbbi idõben megkötött vízummentes egyezményeink - például Németországgal, Spanyolországgal, Franciaországgal - egyoldalúan biztosítják a másik fél állampolgárai számára a személyazonosító igazolvánnyal történõ utazást. Hatályos szabályozásunk azonban ugyanezt a mi állampolgáraink részére nem teszi lehetõvé. A személyazonosító igazolvánnyal történõ utazás gyakorlati megvalósulása a nemzetközi szerzõdésekben foglalt szabályok szerint történhet. A törvényjavaslatban foglalt utazást korlátozó rendelkezések értelemszerûen a személyazonosító igazolvánnyal utazókra is kiterjednek.
Alapos megfontolás után, megismerve a nyugati demokratikus államok gyakorlatát is, állampolgáraink és a Magyar Köztársaság érdekeire figyelemmel a szolgálati útlevél ismételt bevezetésére teszünk javaslatot a tisztelt Háznak. A szolgálati útlevél szándékaink szerint csak szûk körben és elsõsorban a tartós külszolgálatra kihelyezettek részére kerülne kiadásra.
Jelenleg az egyes afrikai és ázsiai országokban, valamint az úgynevezett volt szocialista országok többségében, mindenekelõtt a Szovjetunió utódállamaiban a hivatalos célból utazó vagy tartós külszolgálatban ott-tartózkodó magyar állampolgárok hátrányos helyzetbe kerülnek, mert nem rendelkeznek a célország hatóságai elõtt e hivatalos jelleget önmagában tanúsító szolgálati útlevéllel. A nehézségek elsõsorban a be- és kiléptetés, a kilépõvízum, a tartózkodási engedély megszerzése, belsõ utazások korlátozása, az adó- , vám- és illetékkötelezettségek terjedelme, a helyi hatóságokkal való kapcsolattartás lehetõsége, a célországba való gépjármûbevitel és - használat korlátozása, valamint a létfenntartáshoz és az életkörülmények javításához szükséges alapvetõ és tartós fogyasztási cikkek importjának tilalma vagy korlátozása tekintetében jelentkeznek.
A nemzetközi gyakorlatnak megfelelõen a jogosultak körét egyrészt a közszolgálatban foglalkoztatottakra, másrészt az olyan személyekre kívánja a törvényjavaslat megállapítani, akiknek a külföldön tartózkodása fontos gazdasági, kereskedelmi, idegenforgalmi, illetõleg kulturális célokat szolgál. Kiadására csak indokolt esetben kerülne sor, és annak megállapítását miniszteri szintre helyezi a javaslat.
A diplomata útlevélre jogosultak körét az európai gyakorlatnak megfelelõen tartalmazza a törvényjavaslat. Figyelemmel van arra a nemzetközi jogi alapelvre, hogy az útlevél, melynek kiállítása belsõ közigazgatási aktus, önmagában soha nem teremt az utazó jogi státuszában kiváltságokat és mentességeket. A törvényjavaslat szerint csak azok a személyek kaphatnak diplomata és külügyi szolgálati útlevelet, akik nemzetközi szerzõdés vagy viszonos gyakorlat alapján a fogadó államban nemzetközi jogon alapuló kiváltságot és mentességet élveznek. Ebbe a körbe tartoznak egyebek között a nagykövetségeken mûködõ katonai attasék, valamint a kulturális, gazdasági, idegenforgalmi, rendészeti vagy más szakkérdésekkel foglalkozó diplomaták vagy igazgatási, mûszaki feladatokat ellátó és ennek megfelelõ nemzetközi jogi mentességet élvezõ személyek is.
(9.50)
A nemzetközi gyakorlat sokszínûsége és a fogadóállamok eltérõ és idõben is változó gyakorlata kizárja e személyek pontos, taxatív felsorolását. A fentiekre figyelemmel kerültek ki a diplomata útlevére jogosultak körébõl az országgyûlési képviselõk, számukra a törvényjavaslat szerint a hivatalos utazás során szükséges kedvezményeket - miután diplomáciai mentességet és kiváltságot a jelenleg kiadott diplomata útlevél birtokában sem élveznek - az ismételten bevezetésre kerülõ szolgálati útlevél biztosítaná.
Mint ahogy arra már korábban utaltam, a külföldre utazást korlátozó rendelkezések is módosulnak a hatályos szabályozáshoz képest. Egyrészt az állampolgáraink számára kedvezõbb, enyhébb korlátokat állít, amikor nem akadályozza azoknak az elítélteknek a külföldre utazását, akiket feltételes szabadságra bocsátottak, illetõleg akiknek büntetésük végrehajtását felfüggesztették de nem tartalmaz utazási korlátozást a titokbirtokos személyekre vonatkozóan sem.
Másrészt azonban egyfajta társadalmi igényt kielégítve eddig nem ismert, nem alkalmazott korlátozás lehetõségét is bevezetik. Nevezetesen, a törvényjavaslat a külföldre utazást korlátozó rendelkezések között fogalmazza a nagy összegû adó-, illetõleg járulék- hozzájárulás meg nem fizetésébõl származó köztartozás fennállást. A 10 millió forintos összeghatár megegyezik az adózás rendjérõl szóló törvényben alkalmazott, a nagy összegû adóhiány megállapítása esetén a nyilvánosságra hozás tekintetében irányadó összeghatárral.
Szeretném azt is hangsúlyozni ugyanakkor, hogy ez nem kógens szabály. A javaslat szerinti megfogalmazás lehetõséget teremt a kedvezményezésre jogosult szerveknek mérlegelésre aszerint, hogy az állampolgár nem akarja vagy nem tudja a köztartozását megfizetni. Ez a korlátozási lehetõség összhangban áll az ugyan még nem ratifikált, de az európai jogharmonizáció során iránymutatónak tekintendõ európai szociális chartával is, amelynek Európa tanácsi értelmezése szerint a polgárok utazási szabadságának súlyos, jelentõs okból szükséges, közérdekû korlátozási okai közé tartozhat az adótartozás miatti korlátozás.
A nemzetközi kitekintés általában is azt igazolja, hogy a külföldre utazás arányos korlátozása több országban bevett gyakorlat. Azt természetesen nehéz megítélni, hogy az adott ország gyakorlatában mi tekinthetõ arányos korlátozásnak, mivel ismert az európai országokban olyan szabályozás is, amely adótartozás esetén összeghatár nélkül tiltja meg a kiutazást, és ismerünk olyat is, ahol a tartási kötelezettség elmulasztása is külföldre utazást korlátozó ok lehet.
Tisztelt Képviselõtársaim! A törvényjavaslat a kiállított útlevelek érvényességi idejét tekintve is tartalmaz eddig általunk nem alkalmazott megoldást. Mindenekelõtt az általános érvényességi idõ tíz évre kerülne kiterjesztésre azzal, hogy az állampolgárnak módjában állna csak ötévi érvényességgel - természetesen kevesebb illetékért - kérni útlevele kiállítását. Az eddig általánosan alkalmazott ötéves érvényességtõl eltérõen a gyermekek részére kiállított útlevek eltérõ érvényességgel kerülnének kiállításra a gyermekek arcvonásának gyors változása miatt.
A külföldre utazásról szóló törvényjavaslat a nemzetközi egyezményekkel és az alkotmánnyal összhangban megfelelõen biztosítja állampolgáraink részére az utazás szabadságának mint alapvetõ emberi jognak a gyakorlását; megteremti az alapjog arányos, a bûnüldözés, bûnmegelõzés, az állam büntetõigénye érvényesítése, továbbá a köztartozás behajtása, az adózási fegyelem javítása érdekében történõ korlátozásának lehetõségét. A törvényjavaslat szükséges mértékben kiterjeszti személyi hatályát a Magyarországon élõ hontalanokra és a bevándorlási engedéllyel rendelkezõ külföldiekre, továbbá a magyar menekültügyi hatóságok által menekültként elismert személyekre. Tartalmazza az útlevéleljárás alapvetõ szabályait és a bírói jogorvoslat garanciáit is. Az eljárási szabályok között meghatározza azokat a szerveket, amelyek hivatalos eljárásuk során az útlevelet elvehetik.
A törvényjavaslat megfogalmazása során igyekeztünk minél szélesebb körben tájékozódni, és véleményt kérni az érintett állami szervek és civil szervezetek javaslatairól. Ennek érdekében a megyei közgyûlések elnökeitõl kezdve az országos önkormányzati érdekszövetségeken és a közigazgatási hivatalokon át véleményt kértünk azoktól a szervektõl és szervezetektõl, amelyek az eljárás során vagy a javaslat jogosulti oldalát tekintve érintettek lehettek, és ezeket többségében érvényesítve készítettük elõ a javaslatot.
Tisztelt Képviselõtársaim! A törvényjavaslat benyújtását a szabályozás tárgyára és jelentõségére tekintettel a parlamenti pártokkal történõ egyeztetés elõzte meg. A pártok képviselõi a törvényjavaslatot érdemben alkalmasnak minõsítették e szabályozási célok megvalósítására.
Tisztelt Képviselõtársaim! Mindezekre figyelemmel kérem, hogy az elõterjesztett javaslatot vitassák meg és fogadják el.
Köszönöm szépen a figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiból.)