TORDAI BENCE (Párbeszéd): Köszönöm a lehetőséget. Nem várt öröm, hogy ilyen gyorsan folytathatjuk, talán még akkor nem felejtették el, hogy hol tartunk. „A szociális biztonságra való jog értelmezése  az alkotmányértelmezés korszakai” című fejezetnél folytathatjuk.

„A szociális biztonság alanyi alapjogként való elismerésének elutasítása. Az 1990-94 közti időszakban az Alkotmánybíróság teljes ülésein elfogadott határozatok lényegében Sólyom László 1990 decemberében leírt, akkor még külön véleményként megjelenő, érvelését ismételgették: ’A 70/E. §-nak az a rendelkezése, amely szerint az állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz, nem ad senkinek alanyi jogot a ’szociális biztonságra’, minthogy jogi igények ilyen általánosságban nem is definiálhatók. A vonatkozó alanyi jogokat a törvényhozásnak és a bírói gyakorlatnak kell meghatároznia. Megállapítható, hogy a szociális jogok vonatkozásában nem alanyi jogról, hanem állami feladatról van szó.’

Ezzel szemben az Alkotmánybíróság háromfős tanácsa úgy vélte, hogy: ’Azzal, hogy az Ör., a vizsgálat tárgyát képező önkormányzati rendelet, vitatott rendelkezése önmaguk létfenntartásáról más módon gondoskodni nem tudó személyeket kizár az átmeneti segélyre jogosultak köréből, az Alkotmányban szabályozott alapvető jogot sért.’ Abból, hogy az Alkotmány nem, vagy csak kivételesen biztosít alanyi jogot az ellátásokra, még egyáltalán nem következik az, hogy az államnak ne lennének alkotmányosan ellátandó kötelezettségei ezen a területen.

Az alanyi jogok kérdése körüli nézetkülönbségek miatt ezért az Alkotmánybíróság értelmezési tevékenységének fókuszába egyre inkább az állami kötelezettségek meghatározása került. Az államnak a szociális biztonsággal összefüggésben ellátandó feladatait a 70/E. § (2) bekezdése határozta meg. Az Alkotmánybíróság szerint az ebből származó kötelezettségeinek az állam akkor tesz eleget, ’ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait.’

A megfogalmazásból kitetszik, hogy a jog biztosítása tekintetében az államot elsősorban intézményfenntartási kötelezettség terheli, amit az Alkotmány csak általánosságban rögzített. Erre alapozva az Alkotmánybíróság úgy látta, hogy a gazdasági környezet változására reagálva a szociális ellátórendszer egyes ellátásai átalakíthatók vagy akár meg is szüntethetők, az ilyen kormányzati intézkedések önmagukban nem minősülnek alkotmányellenesnek.

A későbbiekben egy, a nyugdíjak indexálásával kapcsolatos beadványt vizsgálva az Alkotmánybíróság az állam kötelezettségeként azonosította egy olyan nyugdíjemelési mechanizmus működtetését, ami biztosítja, hogy a gazdaságban zajló folyamatok, valamint a megélhetési költségek jelentős változásai ne veszélyeztessék a társadalombiztosítási nyugdíjak biztosítási jellegét.

A testület ugyanakkor nem tekintette alkotmányossági kérdésnek azt, hogy e követelménynek a jogalkotó miként, az inflációt vagy a béremelkedést alapul vevő indexálással tesz eleget.

Az alkotmányos védelem szatellitjogokra épülő rendszere. A szociális jogok megítélése tekintetében egyre merevedő frontvonalak lebontását végül az 1995-ös Bokros-csomag szociális megszorító intézkedéseinek alkotmányossági vizsgálata kényszerítette ki, hiszen a húsbavágó kérdésekben hozott alkotmánybírósági döntések legitimitását alapvetően kérdőjelezte volna meg, ha azok csupán minimális többséggel születnek. A bírák a szociális jogok alkotmányos védelmének új módszertana mentén úgy jutottak konszenzusra, hogy a 70/E. § rendelkezéseinek közvetlen értelmezése helyett a védelem hangsúlyát a szatellitjogok teljesülésének számonkérésére helyezték. Ennek eredményeként alapjogvédelmi analógiákat, a társadalombiztosítási ellátások tulajdonjogszerű védelme, illetve alkotmányos alapelveket, szerzett jogok védelme a jogbiztonság követelményének részeként, kezdtek alkalmazni a szociális biztonsággal kapcsolatos igények védelmére. Ezzel a megoldással úgy lehetett a szociális ellátórendszer hatékony alkotmányos védelmét biztosítani, hogy az Alkotmánybíróság félretehette azok alanyi jogi jellegének tisztázását.

Bizonytalan elmozdulás a szociális biztonságra való alanyi jog elismerése felé. A ’90-es évek végén újabb fordulat következett be a 70/E. § értelmezésében. A kormányzat tanult a korábbi leckéből, és kínosan ügyelt a követelmények betartására, így erre vonatkozó beadványok hiányában a jogbiztonság és a tulajdonvédelem szempontjai az 1990-es évek végén az ítélkezési gyakorlatban már nem jelentek meg hangsúlyosan.

A 32/1998. (VI. 25.) AB-határozattal az értelmezés iránya a szociális biztonsághoz való jognak alanyi jogként való elismerése felé mozdult, bár, ahogyan Sonnevend megjegyzi, nem volt egyértelmű, hogy ’egy alkotmányban garantált szociális jogból, vagy pedig ennek a szociális jognak és egy klasszikus alapjognak, az emberi méltósághoz való jognak, az együttes értelmezéséből fakade a levezetett szubjektív jog.’

A határozatban fontos új elemként megjelent az ellátási minimumok tartalmára utaló mondat is. Az új értelmezés lényegét a testület egy mondatban foglalta össze: ’a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állam általi garantálását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához.’

Az Alkotmánybíróság ezzel új megközelítési lehetőségeket nyitott önmaga számára a szociális biztonságból fakadó részjogosultságok és a velük szemben álló állami kötelezettségek megítélése tekintetében. Sonnevend arra hívja fel a figyelmet, hogy ezzel két új megközelítés alkalmazása vált lehetségessé: egy olyan, amikor a létminimumhoz való jog elismerése mellett az Alkotmánybíróság annak konkretizálását  a fogyasztási szükségletek figyelembevételének kötelezettsége mellett  átengedi a kormánynak, és egy másik, amikor saját maga vállal szerepet annak eldöntésében, hogy mi képezi az emberhez méltó élet nélkülözhetetlen feltételeit.

Utóbbi esetben az Alkotmánybíróság álláspontja válhatott volna a törvényi szabályozás alkotmányos mércéjévé. Az Alkotmány hatályban létének hátralévő ideje alatt ez a kérdés nem dőlt el végleg és egyértelműen. A 32/1998. (VI. 25.) AB-határozatban a testület felfüggesztette eljárását, és a törvényalkotásban közreműködő szervektől várt vizsgálati eredmények alapján kívánta eldönteni, hogy a jogszabályi rendelkezések valóban biztosítottáke a megélhetési minimumot.

Az ügyet lezáró alkotmánybírósági határozat végül csak majd egy évtizeddel később, 2007-ben született meg, amikorra a szociális törvénynek a panaszosok által kifogásolt rendelkezését többször módosította a jogalkotó. E jogszabály-változásokra tekintettel az Alkotmánybíróság úgy szüntette meg az eljárást, hogy érdemben nem foglalt állást arról, teljesítie, teljesítettee az ellátórendszer a létminimum biztosításának követelményét.

Ezt nehéz másként értelmezni, mint úgy, hogy az Alkotmánybíróság elhárította magától annak felelősségét, hogy alkotmányos mércékhez igazítottan megbecsülje az ellátórendszer teljesítményét. Ehelyett megelégedett annak konstatálásával, hogy a rászorulók amellett, hogy a korábbinál némileg magasabb összegű alapellátást, rendszeres szociális segélyt kaphattak, számos további szociális ellátást és szolgáltatást vehetnek még igénybe, például lakásfenntartási támogatás, gáz- és távhőtámogatás, adósságkezelési szolgáltatás, közgyógyellátás, gyógyszertámogatás, mozgáskorlátozotti kedvezmények, fogyatékossági támogatás, gyermekvédelmi támogatások és így tovább.

(2.10)

Ezzel az Alkotmánybíróság hallgatólagosan átengedte a kormánynak a megélhetési minimumot biztosító ellátások mércéjének meghatározását. Ugyanakkor a 32/1998. (VI. 25.) AB-határozatra tekintettel az Alkotmány hatályban léte alatt mindvégig fennállt annak legalább az elvi lehetősége, hogy az Alkotmánybíróság érdemi kontrollra szánja el magát. Ezt támasztja alá, hogy a szociális biztonsághoz való jogra hivatkozó beadványok megítélésekor a szociális jogok alanyi jogi jellegét tagadó és a szatellitjogokat segítségül hívó megállapítások mellett a bíróság folyamatosan hivatkozott a 32/1998. (VI. 25.) AB-határozatban meghatározott követelményre is.

Az ítélkezési gyakorlatot összegezve az állapítható tehát meg, hogy miközben a testület a szociális biztonsághoz való jogra nem alapjogként, hanem puszta állami kötelezettségként tekintett, és a szociális jogalkotás alkotmányos korlátait az Alkotmány más rendelkezéseiből vezette le, határozatainak egy része nyitva hagyta a szemléletváltás lehetőségét. Az ezzel kapcsolatos bizonytalanságot az Alaptörvény elfogadása szüntette meg a szociális biztonságra vonatkozó alkotmányos szabályok átírásával.

A szociális biztonság megteremtése mint államcél. A szociális jogok alkotmányos szabályozásának átalakítása már az alkotmányozás 2010-ben induló folyamatában, de még az Alaptörvény hatályba léptetése előtt megkezdődött az Alkotmány 70/E. §-ának egy új, (3) bekezdéssel történő kiegészítésével. Ez a módosítás már előrevetítette az Alaptörvénnyel bevezetett és annak módosításaival azóta megszokottan alkalmazott gyakorlatot, hogy az alkotmányos szabályozás egyre kevésbé biztosítékok létesítéséről, mint inkább éppen azok aktuálpolitikai szándékokat szolgáló kiiktatásáról szól. A 2011. június 15-től hatályba lépő változtatás egyik fő célja a korábban megszerzett korhatár előtti nyugdíjak csökkentésének és visszavételének, szociális ellátássá alakításának lehetővé tétele volt, ami az alkotmányértelmezési gyakorlat szerint az ellátások tulajdonszerű védelmének, illetve a szerzett jogok védelmének elvébe ütközhetett volna. Az új rendelkezés viszont azzal, hogy az Alkotmányban rögzítette e lépések megtételének lehetőségét, felfüggesztette a korábbi alkotmánybírósági érvelés érvényességét.

70/E. § (3) bekezdés: az ellátáshoz való jog a nyugellátás tekintetében az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött, a nyugellátás törvényi feltételeinek megfelelő személyre terjed ki. Törvény az e korhatárt be nem töltött személynek is nyugellátást állapíthat meg. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátás törvényben meghatározottak szerint csökkenthető és szociális ellátássá alakítható, munkavégzésre való képesség esetén megszüntethető.

A 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény jelentősen átfogalmazta a szociális biztonság alkotmányos védelmére vonatkozó szabályokat. A XIX. cikk négy bekezdésnyi terjedelemben foglalkozik a szociális ellátórendszer alkotmányos szabályainak meghatározásával. A szociális ellátásokra vonatkozó rendelkezések megújításának legalább két célja azonosítható. Egyfelől jelzi a szociális biztonság lehetséges értelmezési mezőjének szűkítésére való törekvést, másfelől pedig azt, hogy az alkotmányozó az Alaptörvényt aktuálpolitikai céljai támogatására kívánja használni az Alkotmány 70/E. § (3) bekezdésének bevezetésével már tesztelt módon, vagyis úgy, hogy az Alaptörvény rendelkezéseivel zárja ki egyes kormányzati döntések alkotmányossági felülvizsgálatát (magánnyugdíj-pénztári rendszer felszámolása, az ellátások igénybevételének a közösség számára hasznos magatartáshoz kötése). Az Alkotmánybíróság érvelése szerint az újraszabályozás célja egyfajta szociálpolitikai paradigmaváltás elérése volt. Ezt a XIX., továbbá az O) és N) cikkek együttértelmezésével támasztotta alá a testület: ’a gazdasági válság által elmélyített államháztartási szükséghelyzetben elkerülhetetlen volt az államadósság csökkentése, mint elsődleges rövid távú államcél megjelölése. Ennek számos  rendes körülmények között  méltányos és jogos igényt és törekvést alá kellett rendelni’.

A paradigmaváltást szolgálja a szociális biztonság jogosultság alapú értelmezési lehetőségének bombabiztos kizárása is: ’a fenntartható gazdasági fejlődés és a fokozatosan romló demográfiai helyzet a szociális biztonság felfogásának és alkotmányos szabályozásának új alaptörvényi megfogalmazásához vezetett. A korábbi Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése által kinyilvánított elbánást, amelyet számosan ’állampolgári jognak’ tekintettek, és amelyet az állam a valóságban csak egyre alacsonyabb szinten volt képes nyújtani, aminek még így is jelentős szerepe volt az ország eladósodásában, a 2011. április 18-án elfogadott Alaptörvény a valós lehetőségekhez igazította.’

Az indokolás inkább a megújuló összetételű Alkotmánybíróság szociális jogokkal szembeni aggasztóan elutasító attitűdjét, mintsem a korábbi alkotmányértelmezési, vagy szociális jogalkotási gyakorlat beható ismeretét tükrözi, hiszen állampolgári jogként védett ellátásokat a magyar ellátórendszer az Alkotmány hatálya alatt sem ismert.

A fentiekben körülírt változások közül a legszembeszökőbb az, hogy a XIX. cikk (1) bekezdésében a szociális biztonság megteremtésének igénye már nem jogként aposztrofálva, hanem csupán államcélként jelenik meg.

XIX. cikk (1) bekezdés: Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” És innen folytatjuk tovább. Köszönöm szépen. (Taps az ellenzéki oldalon.)