DR. WINDISCH LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen a szót. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Tisztelt Országgyűlés! Megtisztelő és fontos feladata az Állami Számvevőszék elnökének, hogy az általános vita megkezdését megelőzően ismertesse a költségvetésitörvény-javaslatról készített számvevőszéki vélemény legfontosabb következtetéseit. Megtiszteltetés, mivel az éves költségvetéséről szóló törvény elfogadása minden ország parlamentjének egyik legfontosabb feladata, és csak néhány számvevőszéknek van mandátuma arra, hogy az országa parlamentjét e fontos döntés meghozatalában véleményével támogassa.
Magyarországon két olyan szervezet is van, amelynek elnöke a költségvetésitörvény-javaslat plenáris vitájának legelején személyesen tájékoztatja az országgyűlési képviselőket arról, hogy az általa képviselt szervezet milyen összefüggésekre, kockázatokra hívja fel a döntéshozók figyelmét. Ugyanakkor itt nem párhuzamosságról, hanem egy jól átgondolt munkamegosztásról van szó. Ennek egyik megkülönböztető jegye az, hogy a Költségvetési Tanács a költségvetésitörvény-javaslat tervezetét veszi górcső alá, és véleményét a kormánynak küldi meg, annak érdekében, hogy a kormány még a parlementi benyújtás előtt figyelembe tudja venni a tanácsnak a költségvetéssel kapcsolatos meglátásait. Ezzel szemben az Állami Számvevőszék mint az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve közvetlenül az Országgyűlés részére nyújtja be a költségvetésitörvény-javaslatról készített véleményét.
A munkamegosztás másik jellemzője az, hogy a Költségvetési Tanács a költségvetés megalapozottságát elsősorban a makrogazdasági feltételek szempontjából vizsgálja, és azt értékeli, hogy a költségvetésitörvény-javaslatot megalapozó prognózis reálisan megvalósíthatóe, illetve hogy ennek kockázatai veszélyeztetike a hiánycél és az államadósság-szabály teljesülését.
Ha a Költségvetési Tanács a kormányzati makrogazdasági prognózis megvalósulását reálisnak tartja, akkor az Állami Számvevőszéknek már felesleges újra minősíteni azt, annál is inkább, mivel az elnöke a Költségvetési Tanács tagja, illetve a tanács véleményének kialakítását a Számvevőszék elemzéseivel támogatja. Ebből következően az Állami Számvevőszék adottnak tekinti a költségvetésitörvény-javaslatot megalapozó, a törvényjavaslat indokolásának mellékletében rögzített makrogazdasági prognózist, és azt értékeli, hogy a törvényjavaslat előirányzatait ezzel összhangban alakítottáke ki. Nem feladata tehát az Állami Számvevőszéknek, hogy a Költségvetési Tanácsnak a makrogazdasági környezet bizonytalanságaival kapcsolatos jelzéseit megismételje.
A Költségvetési Tanács tagjaként és véleményének aláírójaként természetesen osztom azt az álláspontot, hogy a több más hazai és nemzetközi előrejelzéshez képest optimista, de teljesíthető kormányzati makrogazdasági prognózis megvalósulását kockázatok övezik, de a konkrét előirányzatok számszerű megalapozottságát és teljesíthetőségét csak akkor lehet értékelni, ha az előrejelzéseket adottnak vesszük.
Tisztelt Képviselők! Beszédemet azzal kezdtem, hogy megtiszteltetés az Országgyűlés döntéshozatalának segítése egy olyan fontos témakörben, mint a költségvetés elfogadása. A feladatban testet öltő megtiszteltetés egyben kötelezettséget is jelent, kötelezettséget arra, hogy a feladatot a lehető legjobban teljesítsük. Ezért fontosnak tartottam annak a módszertannak a megújítását, amelynek alapján a Számvevőszék a költségvetésitörvény-javaslatról a véleményét elkészíti. Kiindulópontunk az Állami Számvevőszékről szóló törvény volt, mely egyértelműen meghatározza, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlés számára a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat megalapozottságáról, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségéről mond véleményt. A módszertan az ÁSZ honlapján mindenki számára elérhető, ezért annak csak főbb elemeit ismertetem.
Az új módszertanban komoly szakmai előrelépés az úgynevezett kivetíthetőség feltételeinek a megteremtése, az Állami Számvevőszéknek ugyanis a költségvetésitörvény-javaslat egészének megalapozottságáról kell véleményt mondania. A vélemény kialakítására rendelkezésre álló szűk két hét alatt az összes előirányzat megalapozottságát nem lehet értékelni. Az új módszertan alapján statisztikai mintavétellel kiválasztott előirányzatok számításokkal való megalapozottságát értékeltük, biztosítva, hogy a kiválasztott bevételi, illetve kiadási előirányzatok összege rendre meghaladja a bevételi, illetve a kiadási főösszeg 90 százalékát, és véletlenszerűen bármely előirányzat bekerülhessen a mintába. Ez a módszertani fejlesztés biztosítja a kivetíthetőségét, vagyis azt, hogy az ÁSZ a minta alapján 95 százalékos megbízhatósággal megállapítsa, hogy a törvényjavaslat előirányzatainak összessége számításokkal megalapozott-e. Ennek kritériuma az, hogy az értékelt előirányzatok 90 százaléka megalapozott legyen.
A második módszertani fejlesztés a bevételek teljesíthetősége mélyebb értékelésére irányult. A teljesíthetőség szempontjából azokat a bevételi előirányzatokat értékeltük, amelyeknek összege meghaladta a bevételi főösszeg 0,15 százalékát. Összeállítottunk egy olyan sokelemű szempontrendszert, amelyek alapján a bevételek alakulását befolyásoló legfontosabb tényezők hatásait számba tudtuk venni a teljesíthetőség értékelésénél. A törvényjavaslat bevételi előirányzatai összessége teljesíthetőségének kritériuma az volt, hogy az értékelt bevételi előirányzatok összegének 95 százaléka teljesíthető legyen.
A hiány alakulása szempontjából a kiadási oldalon az úgynevezett felülről nyitott előirányzatok jelentenek közvetlen kockázatot, mivel módosítás, azaz fedezet megteremtése nélkül túlléphetők, ha az előirányzott összeg nem elegendő a közfeladat teljesítéséhez. Ezért az új módszertan egy új elemmel bővült, a kiadási főösszeg 0,15 százalékát meghaladó összegű, felülről nyitott előirányzatok értékelésével. Esetükben a Számvevőszék azt értékelte, hogy a tervezett összegük nagy valószínűséggel elégségese közfeladat finanszírozásához. Az összes felülről nyitott előirányzat akkor kaphatott elégséges minősítést, ha az értékelt előirányzatok összegének 95 százaléka elégséges minősítést kapott.
Az értékelés során kockázatosnak ítélt bevételi előirányzatok alulteljesülését, illetve a felülről nyitott kiadási előirányzatok elégtelenségeinek kockázatait számszerűsítettük, és ezek összegét összevetettük a költségvetésitörvény-javaslatban szereplő, szabadon felhasználható tartalékok összegével. Ha az utóbbi meghaladta a számszerűsített kockázatok értékét, akkor a tartalékokat a kockázatok kezeléséhez elegendőnek tekintettük.
A módszertan alapján a költségvetésitörvény-javaslatot akkor minősíthetjük megalapozottnak, ha az alábbi három feltétel teljesül: a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat előirányzatai számításokkal megalapozottak, a bevételi előirányzatok teljesíthetők, az azonosított kockázatok a tartalékok figyelembevételével nem veszélyeztetik az államadósság-szabály és a hiányra vonatkozó törvényi előírások teljesíthetőségét.
Következésképpen az Állami Számvevőszék véleményében nem azt értékeli, hogy a törvényjavaslatban rögzített hiánycél, illetve a 2024. év végi államadósság-mutató értéke formálisan megfelele a törvényi előírásoknak, hanem számításba veszi a nem teljesítést veszélyeztető kockázatokat, a kezelésükre rendelkezésre álló tartalékokat, és ezek ismeretében mond véleményt a költségvetésitörvény-javaslat megalapozottságáról.
(12.30)
Fel kívánom hívni a figyelmet arra is, hogy a törvény megalapozottságával és a bevételi előirányzatok teljesíthetőségével kapcsolatos ÁSZ-vélemény műfajába nem tartozik bele a költségvetési törvény politikai, társadalom- vagy gazdaságpolitikai értékelése. A források elosztásáról való döntés a szuverén feladata, nem a pénzügyi, gazdasági ellenőrzést végző Számvevőszéké.
Feladatunk annak az aprólékos munkának az elvégzése, amelynek révén az Országgyűlést kellő bizonyossággal tájékoztathatjuk arról, hogy a törvényjavaslat sok-sok előirányzata és a törvényjavaslat összességében az adott feltételek között megalapozottnak minősíthetőe, illetve felhívjuk a figyelmet azokra az előirányzatokra, amelyeknek a megalapozottságát még erősíteni lehetne, illetve amely bevételi előirányzatok esetében fennáll a kockázata annak, hogy a tényleges bevétel kevesebb lesz az előirányzottnál.
Ezek előrebocsátásával ismertetem a Számvevőszék véleményének két legfontosabb következtetését, majd kibontom, hogy mi alapozta meg azokat. Az Állami Számvevőszék értékelése szerint a Magyarország 2024. évi központi költségvetéséről szóló törvényjavaslat megalapozott, a bevételi előirányzatai teljesíthetők. A törvényjavaslat előirányzatai közül a számításokkal való megalapozottság értékelése céljából kiválasztott 67 darab bevételi előirányzat a bevételi főösszeg 97 százalékát tette ki, melyek összegének 100 százaléka számításokkal megalapozott. A kiválasztott 161 darab kiadási előirányzat a kiadási főösszeg 90 százalékát tette ki, amelyek összegének 98,7 százaléka számításokkal megalapozott. Három előirányzat esetében a számításokkal történő megalapozás nem volt maradéktalanul megfelelő. Összességében a törvényjavaslat előirányzatai számításokkal megalapozottnak tekinthetők.
A törvényjavaslat lényeges összegű bevételi előirányzatainak összértéke a bevételi főösszeg 86 százalékát tette ki. Ennek mindössze 0,2 százalékánál azonosított az ÁSZ teljesíthetőségi kockázatot. A jövedéki adó esetében valószínűsítettük, hogy a bevétel 53 milliárd forinttal elmarad az előirányzattól, a lényeges bevételi előirányzatok nem teljesülésének becsült kockázata így összesen 53 milliárd forint. Mindezek alapján összességében a törvényjavaslat bevételi előirányzatai teljesíthetőek. Itt azonban ismét ki kell emelnem, hogy ez a következtetés feltételezi azt, hogy a kormányzat 2024-re vonatkozó makrogazdasági prognózisa megvalósul.
Ugyanakkor a tervezés erényeként ki kell emelnem, hogy az előterjesztő az előirányzatok megállapításánál már figyelembe vette, hogy a 2023. évi gazdasági folyamatok némileg eltérhetnek a 2023. évi költségvetést módosító törvényt megalapozó kormányzati prognózistól, és ezért több adóbevétel esetén az előirányzatnál kisebb összeggel számolt a 2024. évi előirányzatok bázisát jelentő idei évi várható teljesítés megállapításánál.
A bevételek teljesíthetősége érdekében azonban az Országgyűlésnek még van teendője, mivel a kormány azzal számol, hogy az adótörvények és néhány más törvény módosításának folyományaként a költségvetési bevételek a jelenlegi jogszabályi környezetben várható bevételekhez képest közel 350 milliárd forinttal magasabbak lesznek. E módosítások elmaradása esetén lyuk keletkezne a 2024. évi költségvetésben.
A törvényjavaslat felülről nyitott lényeges összegű kiadási előirányzatainak összértéke a kiadási főösszeg 47 százalékát tette ki. Elégségességük értékelése azt az eredményt hozta, hogy a kiválasztott előirányzatok összegének mindössze 0,1 százalékára nem nyújtanak az előirányzatok elégséges fedezetet. Ebből eredően az elégségességi kockázat összege 17 milliárd forint.
Az előirányzatok értékelése alapján azonosított kockázatok kezelésére a rendkívüli kormányzati intézkedések előirányzat mint tartalék 220 milliárd forint összege fedezetet biztosít. Ennek ismeretében értékelte az ÁSZ, hogy a várható hiány alatta marade a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvényben meghatározott értéknek, azaz a bruttó hazai termék 3 százalékának.
A 2024. évi költségvetésitörvény-javaslat indokolása alapján a kormányzati szektor hiánya 2506,5 milliárd forint, a 2024. évre tervezett nominális GDP 2,9 százaléka, ami a költségvetésitörvény-javaslatban rögzített előirányzatok feltárt és kezelhető kockázatainak figyelembevételével is teljesíti az említett törvényi előírást.
Van azonban egy olyan jelentős kockázat, ami nem jelenik meg a 2024. évi költségvetésitörvény-javaslatban, ez a központi költségvetésnek a Magyar Nemzeti Bank veszteségessé válása miatti térítési kötelezettsége. A magyar gazdaság védelmét és az infláció visszaszorítását célzó monetáris politika következtében a Magyar Nemzeti Bank a 2022. év után 2023-ban is súlyos veszteségeket kénytelen majd elkönyvelni, ez az idei évben meghaladhatja az 1800 milliárd forintot is. Ennek bekövetkezése esetén a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény értelmében a saját tőke és a jegyzett tőke különbözetét a központi költségvetésnek öt éven belül, évente egyenlő részletben a Magyar Nemzeti Bank eredménytartaléka javára közvetlenül meg kell térítenie. A térítés hatályos jogszabályok szerinti, 2024. évi összege várhatóan eléri a 430 milliárd forintot, azaz a GDP mintegy 0,5 százalékát. Következésképpen, a megtérítési kötelezettség figyelembevételével, az ezt mérséklő vagy ellensúlyozó intézkedések nélkül a kormányzati szektor hiánya meghaladná a GDP 3 százalékát. Ezt a kockázatot kezelni szükséges annak érdekében, hogy a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény hivatkozott előírása teljesüljön. A kockázat kezelése nemcsak fiskális, hanem jogi, számviteli szabályozással is elképzelhető, annál is inkább, mert szerte a világon és különösen az Európai Unió nemzeti valutát használó tagállamaiban általánosnak mondható jelenség és általános probléma kezeléséről van szó.
Ugyanakkor az államadósság-szabály teljesülését a 2024. évre várható térítési kötelezettség megfizetése sem befolyásolná, mivel a törvényjavaslat az államadósság-mutató értékének 3 százalékpontos javulását alapozza meg, így a hiánynak és ebből adódóan az államadósságnak a GDP 0,5-0,7 százalékát elérő növekedése mellett is csökkenne az államadósság-mutató.
A törvényjavaslatban rögzítettek szerint az államadósság-mutató 2024. december 31-ére tervezett mértéke az idei év végén várható 69,7 százalékról 66,7 százalékra csökken. Az ilyen mértékű tervezett javulás azt jelenti, hogy az Alaptörvényben meghatározott és Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvényben részletesen kifejtett államadósság-szabály még akkor is teljesülne, ha a különböző kockázatok bekövetkezése miatt az államadósság a tervezettnél lényegesen nagyobb mértékben emelkedne, vagy a gazdasági növekedés üteme jelentősen elmaradna a kormányzat által előre jelzett 4 százalékos mértéktől. A tűréshatár pontos meghatározására számításokat végeztünk, amelyek azt az eredményt hozták, hogy az államadósság-szabály akkor nem teljesülne, ha az államadósság a tervezett GDP-növekedés mellett további 2442 milliárd forintot meghaladó mértékben növekedne, vagy pedig a tervezett államadósság- és áremelkedési ütem mellett a GDP reálértéke több mint 0,3 százalékkal visszaesne.
Természetesen a valóságban az államadósság-mutató két komponense nem tekinthető egymástól függetlennek, azaz a kockázatok bekövetkezése egyidejűleg az államadósságra és a gazdasági növekedésre is hatással lehet. Mégis megnyugtató, hogy az államadósság-szabály teljesülésére 2442 milliárd forint összegű, a tervezett GDP 2,8 százalékát meghaladó mértékű, úgynevezett implicit tartalék lett beépítve a költségvetésitörvény-javaslatba.
Az államadósság-mutató és a GDP-arányos hiány 2023. évihez képesti nagymértékű javulása nemcsak a költségvetési stabilizációhoz járul hozzá, hanem a nemzetgazdasági egyensúly javításához és az infláció mérséklődéséhez is, mivel a fiskális impulzus visszafogása csökkenti a keresletet. A korábbi években az államháztartás kiadásai ugyan meghaladták a bevételeit, a többletkiadások azonban 2020-ban a járvány megfékezését és a gazdaság védelmét, 2021-ben a gazdaság újraindítását, 2022-ben az energiaárak robbanásszerű emelkedésének széles körű kompenzálását szolgálták elsősorban.
E célok indokolt prioritása azzal járt együtt, hogy a költségvetési szervek kiadási előirányzatai már 2022-ben sem tartottak lépést a megugró inflációval, és ugyanez mondható el a 2023. évről is. 2024-ben lényegesen kevesebb, de még mindig 1000 milliárd forintot meghaladó összeget kell a központi költségvetésnek a rezsivédelem fenntartására fordítani. Továbbra is dinamikusan nőnek a kamatkiadások, és a NATO-ban vállalt kötelezettségünk teljesítéséhez, azaz a GDP 2 százalékának megfelelő katonai kiadások eléréséhez a honvédelmi kiadásokat 55 százalékkal kellett növelni. Ezért a 2024. évi költségvetésitörvény-javaslat végrehajtása további takarékosságra kényszeríti a központi költségvetési szerveket és az önkormányzatokat.
A közpénzek felhasználásának ellenőrzéséért felelős szervezet vezetőjeként a közpénzekkel való takarékosságnak elkötelezett híve vagyok. Ugyanez mondható el azoknak a költségvetési fejezeteknek, ideértve az alkotmányos szervek és a nem a kormány irányítása alá tartozó intézményeknek a vezetőiről, akik költségvetési előirányzataik csökkentését elfogadták.
(12.40)
A Számvevőszék véleménye tételesen tartalmazza ezeket a területeket. A munka azonban számukra most kezdődik igazán, mivel költségvetésük nagyarányú, akár 30 százalékot is meghaladó reálérték-csökkenése olyan észszerű takarékossági intézkedéseket, adott esetben létszámcsökkentési tervek kidolgozását, majd végrehajtását kényszeríti ki, amely mellett közfeladataik gyakorlása nem sérül. Ellenkező esetben fennáll a kockázata annak, hogy működésük megőrzése érdekében év közben kell a költségvetési támogatásukat növelni, ami veszélyeztetné a hiánycél teljesíthetőségét.
Az Országgyűlés egyik legfontosabb jogalkotói feladata az állam költségvetésének elfogadása. Azért fontos feladat ez, mert maga a költségvetési törvény az állam működése szempontjából egy kiemelt jelentőséggel bíró dokumentum, az állami működés iránytűje és kerete is egyben. Iránytű, ami akkor tudja betölteni ezt a funkcióját, ha hiteles, alátámasztott, és a végrehajtása kellően szigorú, fegyelmezett, azaz az előirányzatok túllépése csak rendkívül indokolt esetben megengedhető.
A költségvetés végrehajtásáért felelős kormánynak számos lehetősége van arra, hogy átcsoportosításokkal, egyes felülről nyitott előirányzatok túllépésének engedélyezésével, az előző évi szabad maradványok újraosztásával, illetve veszélyhelyzetben az államháztartási törvénytől eltérő szabályok megalkotásával többleteket biztosítson valamely feladat ellátására. Bizonytalan körülmények között indokolt lehet, ha a kormánynak vagy akár a fejezetet irányító szervek vezetőinek ilyen szélesek a jogkörei, mivel az rugalmas alkalmazkodást tesz lehetővé.
A kormányzat 2019 óta élt is ezzel a lehetőséggel. Jól szemlélteti ezt, hogy 2019 és 2022 között az államháztartás mérlegében szereplő 49 összevont kiadási előirányzat körül 28 előirányzatnál ami összegszerűen 57 százalékot képviselt a tényleges kiadások legalább egy évben több mint 10 százalékkal meghaladták a törvényi előirányzatot. 2019-ben 11, 2020-ban 15, 2021-ben 16 és 2022-ben 12 összevont kiadási előirányzat lépte túl legalább 10 százalékkal a törvényi előirányzatot.
Válságos időszakban, amilyen a 2020. és a 2021. év volt, ez indokolt. Pozitív, hogy 2022-ben már egynegyedével csökkent a törvényi előirányzatot legalább 10 százalékkal túllépő összevont kiadási előirányzatok darabszáma. A csökkenés folytatódását, azaz a költségvetési szigor és költségvetési fegyelem növelését 2023-ban és 2024-ben is szükségesnek tartom, mivel a takarékosságnak mint a közpénzekkel való gazdálkodás egyik alapelvének a megerősödésére csak akkor számíthatunk, ha a költségvetési kiadási előirányzatok kemény korlátot jelentenek, azaz túllépésükre, év közbeni módosításukra csak kivételes esetben van lehetőség.
A költségvetés iránymutató jellegének erősítése érdekében osztottam a Költségvetési Tanács véleményének azt a pontját is, amely elismerve a tavaszi költségvetés-készítés előnyeit is a tervezés bizonytalanságaira, azok következményeire is felhívta a figyelmet. A kockázatot abban látom, hogy a korai elfogadás esetén a költségvetés végrehajtását a tárgyévben övező bizonytalanságokhoz hozzáadódnak a bázisév bizonytalanságai is.
Végül szeretném megköszönni minden költségvetési fejezetet irányító szerv vezetőjének és érintett munkatársainak, hogy adatszolgáltatási kötelezettségüket pontosan és határidőre teljesítették, és ezáltal hozzájárultak ahhoz, hogy a Számvevőszék a költségvetésitörvény-javaslatról megalapozott véleményt mondjon, és ezzel támogassa, hogy az Országgyűlés minél megalapozottabb információk alapján, a kockázatok ismeretében tudjon dönteni. Köszönöm szépen megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)