DR. GÖNCZÖL KATALIN, az állampolgári jogok országgyûlési biztosa, a napirendi pont elõadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselõ! Hölgyeim és Uraim! Elõször kerül arra sor, hogy az állampolgári jogok országgyûlési biztosa törvényi kötelezettségénél fogva a parlament plenáris ülése elõtt beszámol tevékenységérõl. Ez a beszámoló másfél éves munkáról szól; és tulajdonképpen úgy gondoltam, talán nem fölösleges néhány gondolat erejéig az országgyûlési biztos jogosítványairól egy pár szót szólni.
Az állampolgári jogok országgyûlési biztosának feladata az alkotmányban foglalt emberi jogok védelme. Felléphet alkotmányos jogsérelem vagy annak veszélye esetén, a jogsérelem pedig létrejöhet, ha a hatóságok a jogszabályokat nem tartják be, vagy ha a jogszabályok nem felelnek meg az alkotmányos követelményeknek. Minden hatóságot vizsgálhat a jogszabály értelmében, kivéve a bíróságot. Széles körû vizsgálati jogosítványai vannak akkor, ha az alkotmányos visszásság alapos gyanúját találja anyagában. Vizsgálatai során bármely célszerû és ésszerû eszközt felhasználhat.
Vizsgálata eredményeként megállapíthatja, hogy alkotmányos visszásságot talált emberi jogok vonatkozásában. Ez egy olyan állomása a vizsgálatnak, amikor tulajdonképpen ajánlást tesz, és az ajánlás egy szakmai párbeszéd kezdete. Az ajánlásban foglaltak szerint megállapítja az alkotmányos visszásságot, majd - jogi szaknyelven szólva - rábírni törekszik az illetékes megszólított hatóságot, hogy szakítson a rossz beidegzõdéssel, ne kövessen el jogsértést, ne szakadjon el az alkotmányban foglalt emberi jogok értékeitõl. E párbeszéd során az állampolgári jogok biztosa módosíthatja álláspontját, új ajánlással élhet a módosításnak megfelelõen, visszatérhet az eredetileg megszólított hatósághoz, de bármikor visszatérhet magára a jelenségre is, bármikor újravizsgálhatja. Felügyeleti hatóságnál is vizsgálatot folytathat, kérheti felügyeleti hatóság vizsgálatát, elmehet a kormányhoz, ha a visszásság megszüntetése másként nem megoldható; de megszólíthatja az Országgyûlést is, kérheti például a kérdés rendkívüli napirendre tûzését; vagy az éves beszámolójában tesz javaslatokat.
Ennek megfelelõen - idézõjelbe teszem -: "gyenge" jogi eszközök állnak az állampolgári jogok biztosának kezében. Ezek a gyenge jogi eszközök azonban a demokratikus értékek védelmében, az alkotmányban rögzített emberi jogok értékeinek védelmében alkalmazott nyomásgyakorlást jelentik, amelyek tulajdonképpen a nyilvánosság felhasználásával felerõsödhetnek, és az állampolgári jogok biztosa és helyettese néhány esetben a nyilvánosságot segítségül hívta e nyomásgyakorlás megvalósítása érdekében.
Az elmúlt másfél év mérlegérõl néhány szót szólnék, hiszen írásban maguk elõtt van a teljes beszámoló. Ez alkalommal szeretnék elnézést kérni azért, hogy túl testesre sikerült. Nem fontoskodásból történt ez, hanem azért, mert nagyon sok példát akartunk beletenni az elsõ beszámolóba, hogy világos legyen tevékenységünk nyomvonala és az, hogy mivel foglalkoztunk az elsõ másfél évben.
'96. december 31-ig 11 509 panasz érkezett hozzánk, ebbõl 3500 panasz vizsgálatát nem tudtuk befejezni, ez azonban nem túl nagy elmaradás, hiszen a novemberben-decemberben érkezett panaszok is beleszámítanak. A kezükben tartott vagy a maguknál levõ jelentés ezek szerint 8011 panasz szakmai feldolgozását tartalmazza.
Az állampolgári jogok biztosának és helyettesének a törvény nem szab határidõt a panaszok kivizsgálására, ezért fokozott felelõsséggel tartozik, hogy a sürgõs ügyeket a panaszokból kiszûrje. Sürgõsnek tekintjük azokat az ügyeket, amelyek súlyosan sértenek alapvetõ jogokat, sokakat érintenek, vagy olyan jogvesztõ határidõ van a kérdésben, amelynek elmulasztása miattunk súlyos jogsérelmet jelentene.
Az állampolgári jogok biztosa vizsgálhat panasz alapján, de indíthat hivatalból is vizsgálatot. Tulajdonképpen e gyakorlat egyre inkább jellemzi az állampolgári jogok biztosának és helyettesének munkáját: '95-ben még csak két alkalommal indítottunk hivatalból eljárást, '96-ban már 86 esetben.
A leggyakoribb panaszok - teljesen nyilvánvalóan - azok ellen a hatóságok ellen érkeznek, amelyekkel a legtöbbet találkozik az állampolgár hétköznapi ügyeinek intézése során. Ennek katalógusát az írásos jelentés tartalmazza. Érdekes azonban kiemelni és megemlíteni, hogy '95-höz képest '96-ban érzékenyen rezdült rá a társadalom bizonyos változásokra: így például a '96-os adózási bizonytalanság kétszeresére emelte a panaszok számát; a '96-ban megkezdõdött egészségügyi reform kétszeresére növelte az egészségüggyel kapcsolatos emberi jogi panaszok számát. Általában nõtt '95-höz képest '96-ban a rendõrség ellen és a földhivatal ellen emelt panaszok száma.
(9.10)
Az állampolgári jogok biztosa a világon mindenütt nagy-nagy kásahegyen próbálja átrágni magát, mire megtalálja azokat az ügyeket, amelyekben egyrészt hatásköre van, másrészt pedig alkotmányos visszásság alapos gyanúját találja. Ezért a magyar gyakorlat nem tér el a nemzetközi gyakorlattól akkor, amikor azt mondom, hogy 5026 ügyben kellett elutasítanunk a panaszt hatáskör hiánya miatt. Ez az aktus azonban - és ezt a jelentésben részletesen leírtuk - olyan garanciális jellegû aktus legalább, mint egy vizsgálat befejezése alkotmányos visszásság megállapításával. S ennek a garanciális jellegû aktusnak azzal adunk nyomatékot, hogy az elutasítások túlnyomó többségét az állampolgári jogok biztosa vagy helyettese maga írja alá; ezek terjedelmes, kioktató, tanácsadó jellegû dokumentumok.
Alkotmányos visszásság alapján átfogó vizsgálatot végeztünk 43 ügyben, és ennek felsorolását is tartalmazza az írásos anyag.
Érdekelheti az Országgyûlést, hogy hogyan viselkedtek a hatóságok a vadonatúj ombudsman intézményével kapcsolatban az eljárásaik során. Jelentem, nemcsak elviseltek bennünket, hanem készségesen álltak rendelkezésünkre az esetek túlnyomó többségében, kooperatívak voltak, küldték az anyagokat, alávetették magukat a vizsgálatoknak, és tulajdonképpen csak súrlódások voltak az együttmûködésben. Kétfajta súrlódást emelnék ki - az egyik is és a másik is átfogó vizsgálatoknál merült föl.
Az egyikfajta súrlódás az, amikor intézményeket átfogóan vizsgálunk. Szokatlan a meglátogatott és vizsgálat alá vett intézmények vezetõi számára, hogy nem tõlük szerezzük be az információkat, hanem velük megbeszéljük, dokumentumaikat áttanulmányozzuk, majd a helyszínen például a kórház lakóit, az elmeszociális otthon lakóit, a rendõrségi fogda õrizeteseit és így tovább, kérdezzük ki a helyzetrõl, és az intézményt tetõtõl talpig végiglátogatjuk. Kifogásolni szokták ezekben az eljárásokban, hogy az ajánlásokat elõre nem egyeztetjük az érintettekkel. A nemzetközi ombudsmangyakorlatban, higgyék el, az ajánlások nem diplomáciai egyeztetések eredményeként létrejött kinyilatkoztatások, hanem megállapítások, és miután ajánlások, az illetõ szakmai választ adhat rá, tehát nincs védtelenül kiszolgáltatva akár esetleg igazságtalannak vélt megállapítással szemben sem.
Hatásköri vitánk - ahogy ez talán a Ház elõtt ismert - csak a Legfõbb Ügyészséggel alakult ki. A kérdést a négy biztos az Alkotmánybíróság asztalára tette döntésre. Ennek ellenére köteles vagyok kijelenteni, hogy a Legfõbb Ügyészséggel és az ügyészségekkel a munkakapcsolat korrekt, kéréseinket teljesítik, a dokumentumokat rendelkezésre bocsátják, és mi - pontosan a hatásköri vita miatt - nem ajánlásokat fogalmazunk meg számukra, hanem javaslatokat, és ha igazunk van, vagy õk úgy érzik, hogy igazunk van, e javaslatokat általában el is szokták fogadni.
A vizsgálatok eredményei:
2336 vizsgálati eljárásban 317 olyan eljárás volt, amelyben alkotmányos visszásságot tártunk föl emberi jogok ügyében. 477 ajánlást tettünk, és ebben a 477 ajánlásban 741 alkotmányos emberi alapjogok sérelmét állapítottuk meg. Ennek részletezését is tartalmazza az írásos jelentés. A 338 alkotmányos visszásságra vonatkozó egyedi ajánlás, amit megtettünk, tulajdonképpen eljárási visszásságokra derített fényt, és ennek egyedi ügyben való orvoslására tett ajánlást. 139 esetben jogszabály módosítására vagy új jogszabály létrehozására vonatkozott az ajánlásunk. Ez a 139-es szám a 477-hez viszonyítva még a nemzetközi gyakorlatban is soknak számít.
Mit jelez ez? Azt jelzi, hogy a vizsgálataink során rádöbbentünk vagy rá kellett döbbennünk arra: viszonylag sok az olyan alacsonyabb szintû jogszabály, amely nem felel meg a magasabb szintû jogszabálynak vagy alkotmányos követelményeknek. Rájöttünk arra is, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit gyakran nem megfelelõ szintû szabály szabályozza, rájuk nézve jogokat, kötelezettségeket alacsonyabb szintû jogszabály állapít meg. De világossá vált az is, hogy változatlanul él Magyarországon az a szemlélet, amely szerint az alkotmányos jogok egy részét deklaratív kinyilatkoztatásnak és nem a teljes jogalkotói és jogalkalmazói tevékenység alapjának tekintik, és ez majdnemhogy általános.
A jogszabályokat érintõ döntéseink közül 37 törvényre vonatkozott, 13 kormányrendeletre, 39 miniszteri rendeletre, 38 települési önkormányzati rendeletre és 12 az államirányítás egyéb eszközeire. A javasolt jogszabályok közül 29 már hatályba lépett - ez most már frissebb adat, mint a december 31-ei, itt április végi adatokat közlök -, 61 ügyben az elõkészületi munkálatok megkezdõdtek, 29-et még, úgy tûnik, nem fogadtak el, és 17 esetében a határidõ még nem telt el. Hogy a jogszabályra vonatkozó indítványaink közül - különösen a törvények vonatkozásában - hatékonyságot tudunk mutatni, ezt köszönhetjük egyrészt az alkotmányügyi bizottság rendkívül kooperatív együttmûködésének, hiszen eléjük terjesztjük az indítványaink egy részét, másrészt az emberi jogi bizottsággal kialakult jó munkakapcsolatnak, és errõl még egy picit részletesen szeretnék szólni. Úgy érzem, hogy e két bizottsággal a kapcsolatunk zavartalan, harmonikus és úgy mondhatni: hatékony is.
Az ajánlásaink 80 százalékát az érintettek elfogadták. Ez lehet jó arány, lehet rossz arány. Én azt mondom, hogy fogadjuk el jó aránynak induláskor, de mögötte van az is, hogy a magyar hatóságok egy jelentõs része, ha egy alkotmányos intézmény ajánl valamit, azt fegyelmezetten, sokszor gondolkodás, szakmai érvelés nélkül fogadja el. Talán kedvezõbb lesz az arány, ha arról számolunk be jövõre vagy azután, hogy 60-70 százalékban vita után fogadták el.
Az ajánlásokban legtöbbször megszólított fõhatóságok lehetnek talán még az Országgyûlés plénuma számára érdekesek. Legtöbb esetben a mûvelõdési minisztert, a népjóléti minisztert, a belügyminisztert, az igazságügy-minisztert és a honvédelmi minisztert szólítottuk meg.
A terjedelmes anyag VIII. fejezete tartalmazza azokat a pontokat, vizsgálatra javasolt kérdéseket, amelyeket az ombudsmantörvény 26. § (1) bekezdésében foglaltak szerint az állampolgári jogok biztosa az éves beszámolójában az Országgyûlés elé terjeszt, azért, mert kirívóan súlyos vagy az állampolgárok nagyobb csoportját érinti, és kéri a parlament segítségét, vizsgálatát az adott kérdésben. Ezek közül néhány jogszabályokra vonatkozik.
Az elsõ kérésünk a szükségbérlettel kapcsolatos alkotmányos visszásságok megszüntetésére vonatkozik; ajánlásunkban négy törvény módosítására tettünk indítványt. A kérdés 2500 családot érint; és jelentem az Országgyûlésnek, hogy az alkotmányügyi bizottság egy különbizottságot alakított a kérdés megoldására, és ott a munka elkezdõdött.
Következõ kérésünk és figyelemfelhívó megjegyzésünk annak az összeférhetetlenségnek a megszüntetése, amelyben kérjük, hogy az eljárási garanciák biztosítása érdekében a rendõrségnél fogva tartottak körében elõforduló rendkívüli haláleseteket, valamint a rendõrségi lõfegyverhasználatot az ügyészség hatáskörébe adják át vizsgálatra törvényi módosítás, illetve jogszabályi módosítás után.
(9.20)
Az alkotmányügyi bizottság ezt a kérdést is megtárgyalta, különbizottságot hozott létre. Nagyon remélem, javaslatuk hamarosan idejut.
Javasoljuk a súlyos, erõszakos bûncselekmények áldozatainak kárenyhítésére állami kárenyhítési alap létrehozását. Javaslatunkat eljuttattuk az emberi jogi bizottsághoz, az emberi jogi bizottság pedig támogatólag továbbküldte az Igazságügyi Minisztériumba. Sajnos, sorsáról nincsenek ismereteink.
A kárpótlással kapcsolatos jogbiztonság megteremtése érdekében kívánatosnak tartjuk, és kérjük, hogy az Országgyûlés teljesítse - az Alkotmánybíróság határozatának megfelelõen - az 1992. évi XXXII. törvény 3. § (1) bekezdés c) pontját érintõ törvényalkotási feladatát.
Sürgetjük az idegenrendészeti eljárásról szóló törvény módosítását, és kérjük abban az emberi jogi garanciarendszer megerõsítését.
A távhõ-szolgáltatási díjak megállapítása körében kialakult jogbizonytalanság megszüntetése érdekében sürgetjük, hogy az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi miniszter tegyen eleget törvény- elõkészítõ feladatának, és azt is kérjük, hogy vegye figyelembe az elõzetesen hozzá elküldött véleményeket - mármint a mieinket is - és ajánlásainkat.
Az Országgyûlés vizsgálatát érintõ kérdések közül emelnék ki néhányat. Talán mindet - nem sok.
Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat egyes veszélyes munkakörökben dolgozó munkatársainak veszélyességi pótlékával kapcsolatban jogszabály megalkotását kértük a miniszterelnöktõl. A miniszterelnöki kabinetiroda az ajánlást a népjóléti miniszternek továbbította, ennek megfelelõen mi kiegészítõ ajánlást tettünk, és az ajánlásunkra válasz hosszú idõ óta nem érkezett.
A felsõoktatásban dolgozó, vezetõ oktató nõk nyugdíjazása során megnyilvánuló alkotmányos visszásságot okozó diszkrimináció orvoslása érdekében tett ajánlásunkat a mûvelõdési miniszter visszautasította. Kérjük a kérdésben az Országgyûlés vizsgálatát.
Hasonló módon kérjük az Országgyûlés vizsgálatát azoknak a felsõoktatási dolgozóknak az elbocsátása, felmentése ügyében, akiknek az elbocsátása során a munkáltatók a döntéseiket kizárólag az 1995. évi pótköltségvetési törvényre hivatkozva hozták meg. E döntésekben elmaradt az egyébként rájuk nézve kötelezõ személyre szóló indokolás. A mûvelõdési és közoktatási miniszter e döntések jogellenességét elismerte, ám nem közölte, hogy megkezdte-e a jogerõs bírói döntések kiterjesztését a munkaügyi jogvitát nem kezdeményezõ felmentett oktatókra.
A jelentés VIII. fejezetének 2/d. pontjában vizsgálatra javasolt ajánlást visszavonom; a személy- és vagyonvédelemmel kapcsolatos tevékenységet szabályozó rendeletet idõközben megalkották. Ez azonban csak részben teljesítette kérésünket és ajánlásunkat, miután még mindig körülbelül 10 ezer ember sorsáról van szó. Így ezt a munkát megpróbáljuk magunk végezni, belügyminiszter úrral, úgyhogy egyelõre az Országgyûlés beavatkozását, segítségét ebben a kérdésben nem igényeljük.
Nagyon szépen köszönöm, hogy meghallgattak. (Taps.)