Állami Számvevõszék
J/951.
JELENTÉS
Az Állami Számvevõszék 1998. évi tevékenységérõl
1999. március
I. AZ ÁSZ 1998. ÉVI ELLENÕRZÉSI TEVÉKENYSÉGE
1. Az ÁSZ középtávra szóló ellenõrzési stratégiájának kidolgozása
1.1. A belsõ minõségbiztosítási rendszer kidolgozása és bevezetése
1.2. Az EU csatlakozás elõkészítésével foglalkozó szervezeti egység létrehozása
1.3. További szervezeti változások
3. A magyar pénzügyi rendszer EU komformmá tétele érdekében végzett tevékenység
4. Az önkormányzati ellenõrzés teljesebbé és összehangol-tabbá tétele érdekében tett kezdeményezések
III. AZ ELLENÕRZÉSI MUNKÁT SEGÍTÕ HAZAI ÉS NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK FEJLESZTÉSE
1. Az Országgyûlési kapcsolatok
IV. A MÛKÖDÉS SZEMÉLYI ÉS TÁRGYI FELTÉTELEI
A-190-4/1999.
Jelentés
az Állami Számvevõszék
1998. évi tevékenységérõl
Az Állami Számvevõszék 1998-ban mûködésének kilencedik évét zárta. Mint az Országgyûlés pénzügyi-gazdasági ellenõrzõ szerve elkészítette jelentését az Országgyûlésnek az elmúlt évi munkáról. Így adva számot a törvényes kötelezettségek teljesítésérõl, a közpénzek hatékony felhasználását segítõ ellenõrzési tevékenység fejlesztése érdekében tett kezdeményezésekrõl és intézkedésekrõl.
Az ÁSZ e beszámolót abban a reményben állította össze és teszi közzé, hogy az évben végzett munka összefoglaló áttekintésével az Országgyûlés teljesebb képet kap az ÁSZ egész tevékenységérõl és a megújult vezetés által célul kitûzött - az európai integrálódás követelményeihez is igazodó - fejlesztés irányairól.
I.
Az ÁSZ 1998. évi ellenõrzési tevékenysége
Az ÁSZ 1998-ban is alkotmányos és törvényi kötelezettségeinek megfelelõen kidolgozott ellenõrzési tervében foglaltak szerint végezte munkáját. Összesen 51 befejezett ellenõrzésrõl készült jelentés. Ez megegyezik a tervezettel, az évközi változások okozta eltéréseket az 1. számú melléklet mutatja be.
Az ÁSZ meghatározott vizsgálati súlypontok érvényesítésével arra törekedett, hogy ellenõrzési kapacitását az államháztartás helyzetét érintõ legfontosabb feladatokra fordítsa. Elsõ helyre kerültek a törvényben foglalt évenkénti kötelezettséggel szereplõ ellenõrzések (a központi költségvetés, az önkormányzatok, a társadalombiztosítási alapok zárszámadása és költségvetési terveik véleményezése, illetve az ÁPV Rt. ellenõrzése). A fennmaradó kapacitások - az egyéb rendszeres ellenõrzési feladatok mellett - olyan területek vizsgálatára irányultak, ahol a pénzfelhasználás nagyságrendje jelentõs volt, illetve ahol az a társadalom széles körét érintõ feladatokhoz kapcsolódott (pl. a fõváros és a megyei jogú városok szennyvíztisztítási programjának megvalósítására, az alapfokú oktatásra, a járóbeteg-szakellátásra fordított pénzeszközök vizsgálatára, az Egészségbiztosítási Önkormányzat 1997. évi vagyongazdálkodásának ellenõrzésére stb.).
A vizsgálatok döntõ hányadát (szám szerint 35-öt) tehát a törvényekben elõírt rendszeres ellenõrzési kötelezettségek határozták meg. Az Országgyûlés és a Kormány felkérésére elvégzett 5 vizsgálatból (pl. az Egészségügyi Önkormányzat 1997. évi vagyongazdálkodása, a különkeretes gyógyszer-támogatási rendszer mûködése, egyes pártok állami ingatlanjuttatásának törvényességi ellenõrzése) kettõ soron kívül (terven felül) teljesült.
A szervezet tevékenységével szemben megnyilvánuló és jól érzékelhetõ igényeknek és várakozásoknak megfelelni szándékozva, a kapacitások lehetõségeit mérlegelve elnöki döntés alapján további 11 vizsgálat valósult meg. Ezek közül külön is kiemelésre érdemes pl. a helyi önkormányzatok nem közszolgáltatási célú befektetésekkel történõ gazdálkodásával, a Magyar Honvédségnél a repülõcsapatok mûködésének pénzügyi-gazdasági biztonságával, a szénbányászat szerkezet-átalakítására hozott kormányprogram végrehajtásával, a Nemzeti Színház építésének elõkészítettségével, a Nemzetközi Rendészeti Akadémia finanszírozásával, gazdálkodásával kapcsolatos vizsgálatok. Az 1998-ban készült jelentések összefoglaló adatait az 2. számú melléklet tartalmazza.
Az 1998. évi ellenõrzési tevékenység legfõbb jellemzõje, hogy az elõzõ évhez képest szám szerint és arányaiban is lényegesen megnövekedett a nagyobb feladatot jelentõ - törvényi kötelezettség alapján végzett - ellenõrzések száma. (3. számú melléklet). Ennek megfelelõen az elvégzett vizsgálatok az 1997. évit meghaladó arányban koncentráltak a központi költségvetésre, az állami vagyon hasznosítására, valamint a társadalombiztosítási alapokra.
Az ÁSZ ellenõrzési kapacitásának mintegy 50%-át 1998-ban is a helyi önkormányzatok ellenõrzésére fordította. A 811 önkormányzatnál és ehhez kapcsolódóan 1827 önkormányzati intézménynél végzett helyszíni ellenõrzés alapján az ÁSZ képes arra, hogy az önkormányzatok és a központi költségvetés kapcsolatát ellenõrizze, a problémákat feltárja és jelezze. Valamennyi önkormányzat gazdálkodásának teljeskörû ellenõrzése azonban meghaladja a számvevõszéki erõforrásokat.
Az ellenõrzések során szerzett nagytömegû és sokszínû tapasztalatok rövid összefoglalása nem tartalmazza az ellenõrzési megállapítások, a vizsgált jelenségek teljességét, sokrétû összefüggéseit, ok- és okozati kapcsolatait, minõsített következményeit és esetleges felelõsségi vonzatait. Ezek megjelenítésére a terjedelmesebb egyedi jelentések és e jelentés függelékében található összefoglalók alkalmasak. Ezek az összefoglalók az egyes vizsgálatok tapasztalatai alapján tett ajánlások és javaslatok hasznosításáról is tájékoztatást adnak.
Az ÁSZ - a jelentõsebb kedvezõ irányú változások jelzése mellett - mindenekelõtt az alábbiakban vázolt tapasztalatokat ajánlja megfontolásra és hasznosításra az Országgyûlésnek törvényalkotó és ellenõrzési munkájában.
Az elmúlt években több kedvezõ lépés történt a költségvetési gazdálkodásban és annak szabályozásában. Példaként említhetõ a Magyar Államkincstár létrehozása és ezáltal a finanszírozási rendszer átalakulása, a közbeszerzési törvény megalkotása, a programfinanszírozás bevezetése, valamint az elkülönített állami pénzalapok számának csökkentése, majd integrálása a központi költségvetésbe. A közpénzekkel való gazdálkodás javítására irányuló törekvések és intézkedések kedvezõ hatásai mellett továbbra is széles körben és nagy számban fordulnak elõ a gazdálkodási fegyelem lazaságaival összefüggõ, évek óta visszatérõ hibák, hiányosságok, illetve törvény- és szabálysértések. Több évre visszatekintve azonban javuló tendencia körvonalazható, s ebben a tekintetben 1998-ban sem volt tapasztalható visszaesés.
Az államháztartás különbözõ területein végzett ellenõrzések visszatérõen jelzik a rendszer további korszerûsítésének szükségességét. A tapasztalatok azt mutatják, hogy több éves elõkészítõ munka ellenére sem sikerült még elérni, hogy az államháztartás alrendszereiben kellõ súlyt kapjanak a központi költségvetésbõl nyújtott támogatásokhoz és egyéb bevételekhez kapcsolt teljesítmény-követelmények. Ezek hiánya megnehezíti a számonkérést, lényegesen mérsékli az ellenõrzés, így a számvevõszéki ellenõrzés hatékonyságát is. A teljesítmény-elõírások határozottabb megfogalmazását és ellenõrzését szorgalmazzák az EU-hoz történõ csatlakozást elõkészítõ munkálatok is.
Az 1999. évi központi költségvetésben - részben az államháztartási reform folyamatához kapcsolódóan, részben az államigazgatási struktúra módosulása következtében - a költségvetési fejezetek feladataiban, címrendjében, az elõirányzatok tartalmában kedvezõ irányú változás következett be. Ugyanakkor a központi költségvetés elõirányzatainak minden szempontból megalapozott kimunkálását a jelenlegi tervezési rendszer nem teszi lehetõvé, ezért sürgetõ feladat annak új alapokra helyezése.
A kincstári rendszer bevezetése jelentõsen hozzájárult a fejezetek pénzügyi egyensúlyának fenntartásához, illetve helyreállításához. Közrejátszott abban, hogy a fejezeti források összességükben általában biztosították a szakmai feladatok ellátásának és az intézmények mûködésének feltételeit. Ugyanakkor a központi költségvetés 1997. évi zárszámadásának összeállításában nem volt tapasztalható lényeges elõrelépés. A Magyar Államkincstár mûködésében - a kiemelt elõirányzatok kettõs fedezetvizsgálata évközi bevezetésén túlmenõen - jelentõs átalakulás nem történt, így a zárszámadás munkálatait megalapozó, elõkészítõ szerepe még mindig nem érvényesült.
Továbbra is éreztették kedvezõtlen hatásukat a Kincstár mûködésének rendszerbeli hibái (elõirányzatok, teljesítések nyilvántartása, kezelése, egyeztetése, a programfinanszírozás befogadása terén), a kincstári alanyok adatszolgáltatásának és a kincstári rendszer 1997-ben is meglévõ gyengeségei.
A költségvetési gazdálkodásban feltárt szabálytalanságok köre nem, de az elõfordulások gyakorisága - fõleg az elõirányzat-módosításokat érintõen - csökkent. Az elõirányzat-gazdálkodásban a fejezetek az elõirányzat-maradványok és a fejezeti kezelésû elõirányzatok céltól eltérõ felhasználása, a bruttó elszámolási elv megsértése, a kötelezettségvállalások gyakorlatának lazaságai, a mérlegadatok bizonylatokkal (elsõsorban leltárral) való alátámasztottságának hiányosságai (leltározás részleges hiánya, szabálytalan végzése) révén szegték meg az elõírásokat, illetve mulasztották el azok betartását.
Az elkülönített állami pénzalapok pénzügyi forrásainak költségvetési támogatása fokozatosan visszaszorult, s 1998-ban már nem számoltak a központi költségvetésbõl származó támogatással, a likviditás általában folyamatosan biztosított volt. Az alapok, illetve az alapkezelõk mûködésének belsõ szabályozottsága javult, a szabályzatok teljes körûsége, naprakészsége azonban - elsõsorban a számvitel területén - még nem kielégítõ. A korábbi tapasztalatokhoz képest a Nemzeti Kulturális Alap ellenõrzése tükrében kedvezõnek értékelhetõ, hogy a pénzeszközök felhasználásának szervezeti keretei, a kialakított döntési mechanizmus összességében eredményesen segítette az alapot létrehozó törvényben megfogalmazott célok megvalósulását.
A társadalombiztosítási alapok gazdálkodásában az elõzõ években folyamatosan jelentkezõ problémák arra utaltak, hogy már korábban szükség lett volna az önkormányzati típusú irányítás, mûködés és gazdálkodás kérdéseinek ismételt áttekintésére, az alapvetõ szabályozások korszerûsítésére és az ehhez igazodó végrehajtási intézkedések megtételére. Ez azonban az 1997. évi költségvetés jóváhagyása és végrehajtása során nem történt meg. Az ÁSZ által az 1997. évi költségvetési tervjavaslat véleményezése során - elsõdlegesen az Egészségbiztosítási Alap esetében - jelzett jelentõs költségvetési hiány tényleges bekövetkezésében az irányítási, gazdálkodási hiányosságok és szabályozatlanságok mellett alapvetõ szerepet a tervezés évek óta fennálló gondjai játszottak (ami a bevételek felül- és a kiadások alultervezésében jutott kifejezésre).
Az elmúlt évekre jellemzõ irányítási és gazdálkodási problémák megoldását segítheti az 1998-as év nyarán megerõsített felügyeleti és ellenõrzési apparátus munkája, a nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer finanszírozásának további korszerûsítése.
Kedvezõ irányú változás, hogy a Kormány a társadalombiztosítási alapok 1999. évi törvényjavaslatát a központi költségvetésre vonatkozó törvényjavaslattal egyidejûleg nyújtotta be az Országgyûlésnek. Ennek köszönhetõen mindkét alap az Országgyûlés által elfogadott költségvetéssel kezdhette 1999. évi tevékenységét.
Az társadalombiztosítási alapok 1999. évi költségvetési törvényjavaslatáról készített ÁSZ vélemény kiemelte, hogy a Kormány igen feszes költségvetési javaslatot terjesztett elõ, amelynek erényei mellett figyelmet érdemlõ kockázati elemei is vannak. Felhívta a figyelmet arra, hogy mind a bevételek, mind a kiadások területén jelentkeznek bizonytalansági tényezõk. A bevételek közül a munkáltatói járulék bevételek és a vagyonértékesítésbõl származó bevételek teljesíthetõsége, a kiadási oldalon pedig - ismételten az Egészségbiztosítási Alapnál - a gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz támogatás elõirányzatinak betarthatósága kérdéses.
A folyamatokból jól látható, hogy a társadalombiztosítás mûködõképességének megõrzésében 1999-ben erõsödik az állami részvétel. A lakosság természetbeni egészségügyi juttatásokkal való ellátását és a nyugdíjkiadásokat a társadalombiztosítás saját bevételei nem képesek fedezni. Ez a tény különösen az egészségügyi-egészségbiztosítási szolgáltatások rendszerének átalakításában jelenthet új kihívásokat.
A társadalombiztosítási alapok vagyongazdálkodásának ellentmondásait az 1998 évben befejezett számvevõszéki vizsgálatok jól érzékeltették. Különösen az egészségbiztosítás terén jelentkezõ problémák (Club Aliga üdülõegyüttes ügye, a Wesselényi utcai ingatlan vásárlása) jelezték a rendezés halaszthatatlanságát. Az elõírt vagyongazdálkodási törvény megalkotására nem került sor, nem volt szabályozott a döntéshozók és döntés-elõkészítõk felelõssége, a gazdálkodás fõbb követelményei. Annak ellenére, hogy az alapok rendelkezésére álló vagyon nagyságrendje és összetétele az ellátások finanszírozása szempontjából nem jelentõs, a velük való felelõs gazdálkodás követelményei alól nem mentesíthetõk. Az Országgyûlés által 1998 évben hozott törvény az alapok vagyonát állami tulajdonként határozta meg, amely felett a tulajdonosi jogokat a Kormány gyakorolja.
Az alapok 1999. évi költségvetésérõl szóló törvény pedig azzal, hogy a vagyongazdálkodás bevételi összegét, több mint 50 milliárd forintban írta elõ, s mint a társadalombiztosítás költségvetésével kapcsolatos ÁSZ vélemény jelezte, ezzel gyakorlatilag arról határozott, hogy a társadalombiztosításhoz rendelt vagyont értékesíteni kell és a bevételeket be kell vonni az ellátások folyó finanszírozásába. A döntés a vagyongazdálkodással kapcsolatos eddigi ellentmondások megszûnését is jelentheti.
A helyi önkormányzatok az utóbbi években csökkenõ reálértékû bevételekkel voltak kénytelenek gazdálkodni. Ennek ellenére többségük alapvetõ feladatait ellátta, pénzügyi egyensúlyi helyzetét megõrizte. A saját lehetõségeiket rosszul megítélõ önkormányzatok azonban eladósodtak. Az eladósodás okai összetettek: gerjeszti a társadalmi-gazdasági környezet is, alapvetõen azonban az elszenvedõk saját hibájára, jó szándékú, de nem kellõen átgondolt kötelezettségvállalásaira vezethetõ vissza. A sajáterõ pótlására hosszú futamidejû hiteleket, kölcsönöket vettek fel. A kölcsönvett források és az állami hozzájárulások igénybevételével több helyen évtizedes elmaradást sikerült felszámolni. Különösen szembetûnõ a fejlõdés az ivóvíz, a csatornázás, a gázellátás, a telefonhálózatok kiépítése területén. A hitelek szerzõdés szerinti visszafizetésére azonban számos önkormányzat képtelen. Az adósságszolgálati terhek az érintett önkormányzatok többségében az éves költségvetés 10%-a alatt vannak. A vizsgált önkormányzatok egy szûkebb körénél azonban az 1997. évi eredeti költségvetési elõirányzatuk 10-30%-át is eléri. Az 1995-ben hozott kormányzati intézkedések a tömeges eladósodás folytatódásának gátat vetettek, majd megkezdõdött az adósságok rendezése.
Külön kiemelendõ, hogy számos önkormányzati kórház nem tudta fizetõképességét megõrizni, az elmúlt években az adósságállományuk megnövekedett. Ennek felszámolása igen nagy erõfeszítést igényel, mind az Országos Egészségbiztosítási Pénztártól, mint finanszírozótól, mind pedig a fenntartó önkormányzatoktól. 1997-ben a kórházakba kinevezték a pénzügyi egyensúly megõrzésére ügyelõ önkormányzati biztosokat. Az adósság menedzselésének azonban sem jogi szabályai, sem finanszírozása nem alakult még ki.
Az önkormányzati tulajdon kiteljesedésével, az õket érintõ privatizációval és a helyi adók kivetési lehetõségeivel az önkormányzatok anyagi helyzete erõsen differenciálódott. A hátrányos gazdasági térségben mûködõ önkormányzatok "még szegényebbek lettek", a fejlett iparral rendelkezõ városokban, térségekben mûködõk viszont pótlólagos forrásokat tudtak realizálni. Ez utóbbi körben lévõk az átmenetileg felszabadítható forrásaik vállalkozásba fektetésével további anyagi eszközöket tudtak, tudnak realizálni.
A normatív alapon mûködõ forrásszabályozás önmagában nem képes az ellátottságbeli differenciákat mérsékelni, kiegyenlíteni. Ezért van szükség azokra a pótlólagos, kiegyenlítõ pénzügyi mechanizmusokra, amelyek 1999-tõl az elmaradott térségekben lévõ önkormányzatoknak többlet forrásokat juttatnak mind a mûködéshez, mind a fejlesztéshez.
Az önkormányzati gazdálkodás ellenõrzési rendszerének hiányos kiépítettségével is összefüggésbe hozható az a tapasztalat, amely szerint az önkormányzatoknak különféle címen nyújtott központi költségvetési támogatások - normatív állami hozzájárulás, cél- és címzett támogatás stb. - igénybevételének és felhasználásának törvényessége évek óta romló tendenciát mutat. Az elõírásokba ütközõ felhasználás miatt az ÁSZ évente növekvõ számban kényszerül javaslatot tenni a támogatások visszavonására. Mint jogalkalmazónak ez elemi kötelessége, a törvénysértés szankcionálásának módját és következményeit nem mérlegelheti. Az 1998. évi ellenõrzések a normatív állami hozzájárulások esetében 123 helyi önkormányzatnál 267,2 millió forint jogtalan igénybevételt, 75 önkormányzatnál 37,8 millió forint még kiutalandó támogatást állapítottak meg. A vizsgált önkormányzatoknál a cél- és címzett támogatásokból 337,3 millió forint, a céltámogatási kiegészítõ keretbõl 55,6 millió forint, a központosított elõirányzatokból 59,4 millió forint volt a jogosulatlan felhasználás, amelyek elvonását az ÁSZ javasolta.
A címzett- és céltámogatások felhasználásának ellenõrzése során évek óta visszatérõ problémaként jelentkezett - a jogszabályi hiányosságokból adódóan - az ÁSZ vizsgálatai alapján jogtalannak minõsített, az ivóvíz és szennyvíz csatorna bekötõ vezeték létesítésére felhasznált állami támogatások visszafizettetésének realizálása. A vizsgálatok során több alkalommal kezdeményezte az ÁSZ a jogszabályi anomália feloldását, így 1997 évben törvényi szintû megoldást javasolt az illetékes minisztériumoknak. A jogszabályi ellentmondást 1999 februárjában közzétett kormány rendelet oldotta fel.
A helyi önkormányzatok mintegy 1.800 milliárd forintot kitevõ saját vagyonnal gazdálkodnak. Ennek több mint kétharmada elsõdlegesen alapfeladataik ellátását szolgálja. E vagyoni kör - a fenntartási, mûködési zavarokat is figyelembe véve - alapvetõen megfelelõen funkcionál. A helyi önkormányzatok tulajdonában - az ÁSZ nyilvántartása szerint 1995-ben összesen 373, 1996-ban 496, 1997-ben 463 milliárd Ft nyilvántartási értékû tartós befektetést jelentõ társasági részesedés volt. A vizsgálat szerint ezek az adatok azonban nem megbízhatóak, mivel az önkormányzatok a tulajdonukban lévõ társasági érdekeltségeket nem teljes körûen vették nyilvántartásba és a mérlegkészítést megelõzõen a társasági érdekeltségek értékét gyakran a jogszabályi elõírásoktól eltérõen állapították meg.
Az önkormányzatok befektetett pénzügyi eszközeinek mintegy 80%-a a volt tanácsi közüzemi vállalatokból átalakulással létrejött gazdasági társaságokban jelentenek tulajdonjogot. Ezek általában az önkormányzatok többségi tulajdonában vannak és a feladatuk elsõsorban a közszolgáltatások (ivóvízellátás, csatornaszolgáltatás, közlekedés és más városgazdálkodási feladatok) biztosítása, osztalékot csak kivételesen fizettek. A tulajdonos önkormányzatok a társaságok irányító és ellenõrzõ testületébe megválasztottak részére konkrét feladatokat, elvárásokat nem határoztak meg, és azok munkájáról rendszeres tájékoztatást nem kértek.
A privatizációhoz kapcsolódóan, a belterületi földérték alapján az önkormányzatok a gazdasági társasági érdekeltségeik közel 20%-át térítésmentesen kapták. Ezzel a részesedéssel csak kisebbségi tulajdoni hányadhoz jutottak, így a társaságok tevékenységét nem tudták befolyásolni. A részesedések utáni osztalékbevétel évente a tulajdoni hányad nyilvántartási értékének csak 0,5%-át érte el. Ez az érték a pénzügyi befektetéseknél reálisan elérhetõ hozamok töredéke. Az önkormányzatok 1995-96. évben a belterületi föld után járó részesedések megváltásaként az ÁPV Rt-tõl jelentõs pénzösszeget kaptak. Az így keletkezett, átmenetileg szabad pénzeszközeiket - az infrastruktúra fejlesztésére történõ felhasználásig - hitelviszonyt megtestesítõ értékpapírok vásárlására fordították.
Az önkormányzatok erre a feladatra nem rendelkeztek megfelelõ szakmai felkészültségû munkatársakkal, nem ismerték eléggé az erre vonatkozó törvényi elõírásokat. A kellõ gondosság és felkészültség hiányában -a szükségesnél nagyobb üzleti kockázatot vállalva - az értékpapír piacon reálisan elérhetõ hozamnál néhány esetben lényegesen alacsonyabb hozamot realizáltak, esetenként veszteséges befektetésekre is sor került.
Az Állami Számvevõszék 1998. év végéig 20 közalapítványra, illetve jogelõdjére és 2 alapítványra vonatkozó helyszíni pénzügyi-gazdasági ellenõrzést fejezett be. Mûködésük fõ jellemzõje továbbra is, hogy általában csak a kapott központi költségvetési támogatásból élnek, ezen kívül forrásokat csak elenyészõ mértékben tudnak begyûjteni (egyedi kivétel a Nemzetközi Petõ András Közalapítvány). Elsõsorban tehát a pénzelosztó funkciót vették át az államigazgatástól.
Belsõ szabályzataik többségükben hiányoznak, a meglévõk pontatlanok. Gazdálkodásukban néhány esetben célszerûtlen és pazarló gazdasági döntések is megjelentek, de az ellenõrzések a pénzügyi-gazdasági jogszabályok durva megsértését, illetve Btk-ba ütközõ cselekményeket nem tártak fel. A szabálytalanságokat fõleg a jogszabályok téves értelmezése, az alapító okiratok hiányosságai, a belsõ szabályozatlanság, a nem megfelelõ szakmai hozzáértés okozza.
A felügyelõ bizottságok általában kevés érdemi ellenõrzést végeznek. A kuratórium és a felügyelõ bizottság kötelezettségei elmulasztása esetén (pl. beszámoló) az alapítói jogokat képviselõ részérõl gyakran elmarad a számonkérés, a Kormány késve érzékeli a komoly gazdálkodási hiányosságokat.
A közpénzek felhasználásának ellenõrzése szempontjából hiányolható, hogy az éves költségvetésrõl szóló törvények nem jelölnek meg konkrét felhasználási célt a közalapítványok támogatásánál. Ezt gyakran a fejezetek sem teszik meg. Így nincs az elszámoltatásnak alapja, nincs mit számon kérni.
A költségvetési támogatásban részesülõ pártok gazdálkodásának törvényességi ellenõrzése arra utal, hogy a pártok fokozatosan alkalmazzák a gazdálkodás szakmai elõírásait, elsajátították annak gyakorlatát, fegyelmét. Az ÁSZ ellenõrzési megállapításait elfogadják, a javasolt intézkedéseket - még ha azok anyagi konzekvenciákkal járnak is - megteszik.
A számviteli törvény 1992. évi hatálybalépése óta gondot okoz, hogy a párttörvény 1992. évi módosítása során az éves párt-beszámoló tartalmának meghatározásakor nem vették figyelembe a számviteli törvény által megszabott alapvetõ követelményeket. A párttörvényben elõírt beszámoló se nem mérleg, se nem eredmény-kimutatás. "Eszközbeszerzés" sorának nincs számviteli értelmezése. A számviteli törvény szerint a könyvvezetést a beszámolóhoz kell igazítani, de a pártok beszámolója - annak nem megfelelõ tartalma miatt - nem minõsül számviteli beszámolónak, az csak a közvélemény tájékoztatását szolgálja.
A párttörvény módosítását az ÁSZ 1995-ben kezdeményezte. Akkor elkészült a tárcákkal és az ÁSZ-szal egyeztetett tervezet, de parlamenti beterjesztésre nem került sor. A javaslat idõszerûségén az eltelt idõ sem változtatott.
Az állami vagyongazdálkodás területén néhány kérdésben elõrelépés tapasztalható. Ennek elismerése mellett is azt kell megállapítani, hogy a vagyon megõrzése, hasznosítása terén még sok a tennivaló.
A kincstári vagyon kezelésének és hasznosításának ellenõrzése feltárta a tartós állami tulajdonú vagyonelemek mûködtetésének szervezeti és szabályozási zavarait. A megállapítások hasznosítása már érzékelhetõ. Ezt jelzik azok a kormányzati intézkedések, amelyek az állam vagyonkezelési koncepciójának kialakítására és megvalósítására irányulnak. A tartós állami tulajdonú vagyon és a magánosítási célú állami vagyon kezelése szervezetileg is centralizált irányítás alá került. Figyelembe véve a különféle vagyonelemek sajátosságaiból fakadó vagyonmegõrzési szempontokat megtörtént a tartós állami vagyont kezelõk hatáskörének, jogosítványainak szabályozása és a vagyonkezelõ szervezetekkel egyedi szerzõdések kötése. A vagyonnyilvántartás követelményét kormányrendelet írja elõ, amelynek alapján 1998 folyamán a kincstári vagyonnyilvántartó rendszer kifejlesztése, az adatbázis feltöltése megkezdõdött.
A privatizációt és vagyonkezelést vezénylõ szervezetnél kiépült a vagyonváltozást regisztráló információs rendszer. A szervezettebbé vált munka mellett is többször tapasztalható volt a saját belsõ szabályozás be nem tartása, amely egyrészt zavarokat okozott az egyes tranzakcióknál, másrészt rontotta a szervezet hatékonyságát.
Az ÁPV Rt. 1997-ben élt a törvény módosítás nyújtotta lehetõséggel. A privatizáció sajátossága volt, hogy az összes készpénzbevétel 80%-a a tõzsdei értékesítésbõl adódott. Az értékesítés átlagos árfolyama a jegyzett tõkéhez viszonyítva közel háromszoros, a saját tõkéhez viszonyítva pedig csaknem kétszeres volt. A tervezettnél magasabb közvetlen költségvetési befizetés ellenére az ÁPV Rt. 1997. év végi privatizációs bevételi számláján 20,3 milliárd forint többlet pénzkészlet volt, amelyet a költségvetési törvény szerint még 1997-ben át kellett volna utalnia a költségvetés részére. Ennek rendezése 1998-ban történt meg.
1997-ben a tömeges privatizáció lényegében befejezõdött. Az ÁPV Rt-hez tartozó és még privatizálható érték 1997. év végén meghaladta a 350 milliárd forintot, amelybõl 164 milliárd forint öt társaságra koncentrálódik.
Az 1997. évi számvevõszéki vizsgálat alapján tett javaslatokat - a korábbi évektõl eltérõen - a Kormány, illetve az illetékes miniszterek elfogadták, meghozták a szükséges intézkedéseket és azokat az 1999. évi költségvetési törvény tartalmazza. Az ÁSZ eleget tett törvényi kötelezettségének, amikor az ÁPV Rt. felügyelõbizottsága elnökére és könyvvizsgálójára megtette javaslatát.
Az elmúlt két évben az ÁSZ átfogó helyzetképet feltáró ellenõrzéseket végzett a vízgazdálkodás területén. (Vízügyi alap gazdálkodása, önkormányzati ivóvíz ellátás és a szennyvízhálózat fejlesztése, Regionális Vízmûvek gazdálkodása). Világossá vált, hogy a közmûves ivóvízellátásban és csatornaszolgáltatásban mûködõ állami vagyon lebontásának részbeni következménye a ivóvíz szolgáltató közmûvek kapacitásának növekvõ kihasználatlansága.
A korábban egységes tulajdon egy részének átadása az önkormányzatoknak megbontotta az egységes szolgáltatási láncot. Az önkormányzatoknál többlet kapacitások is létesültek, egy részük állami támogatás igénybevételével. A vízellátás feladat, felelõsség és vagyon megosztása az önkormányzatokkal térségi koordináció nélkül ment végbe. A vízmûvek jogi helyzetét nem rendezték egyértelmûen a jogszabályok, hiányzott a vagyon világos elhatárolása. Az 1998-ban megkötött vagyonkezelési szerzõdések ugyan feloldották a jogi ellentmondásokat, ez azonban nem jelent végleges rendezést. A vízellátás és csatornaszolgáltatás között a közmûolló növekedett, ezáltal a szennyvizek általi környezetszennyezés és a vízbázisok veszélyeztetettsége nõtt.
Fontos lenne, hogy a vagyonmegosztásnál a több érdeket átfogó gondolkodás érvényesüljön, figyelembe véve a regionális érdekeket. A vízberuházások döntõen már befejezõdtek, de a szennyvízelvezetés kiépítése még folyamatban van. Ügyelni kellene arra, hogy e téren párhuzamos rendszerek ne alakuljanak ki. Szükséges lenne a regionális rendszerek állapotának felmérése és ennek alapján a kétféle tulajdonos érdekeinek és törekvéseinek összehangolása.
A vizsgálat alapján az ÁSZ ajánlásokat tett az országos vízgazdálkodási koncepció megfogalmazására, a kiemelt természetvédelmi területeknél a vízkitermelés okozta káros hatások ellensúlyozására, a közmûvagyon fenntartására és állagmegóvására, a szabványok módosítására, a vagyon felmérésére, folyamatos és költségkímélõ karbantartására. Az egyeztetésbe bevont szervek elfogadták, megerõsítették az ellenõrzés által feltárt megállapításokat, javaslatokat.
Az ellenõrzések figyelembevételével, hasznosításával kapcsolatos tapasztalatok fokozatosan javuló tendenciát jeleznek. Az ellenõrzések alapján készült jelentések az Országgyûlésnek és a Kormánynak általában a jogi szabályozásra, míg a vizsgált szervezeteknek a tapasztalt hiányosságok megszüntetésére irányuló javaslatokat tartalmaztak. A központi költségvetés és a társadalombiztosítás zárszámadásához, a költségvetés tervezéséhez kapcsolódó ellenõrzések megállapításai és javaslatai a törvényalkotás folyamatában hasznosultak.
Más ellenõrzésekhez kapcsolódóan az ellenõrzöttek többnyire részletes, az egyes feladatok végrehajtását határidõhöz rendelõ intézkedési terveket készítettek. Ezek többsége - végrehajtásuk esetén - alkalmas az ellenõrzés által feltárt hibák és hiányosságok megszüntetésére. Ebben annak is szerepe van, hogy az ÁSZ célirányosabb, a megvalósítás szempontjából gyakorlatiasabb javaslatok megtételére törekedett.
Az ÁSZ ellenõrzései során - ha indokolt - vizsgálja a büntetõjogi felelõsség kérdését is, és törvényi kötelezettségének eleget téve értesíti a nyomozóhatóságot. Mûködése során eddig 24 esetben tett különféle, elsõsorban gazdasági bûncselekmény alapos gyanúja miatt feljelentést (1998-ban 4 esetben). A feljelentések alapján 20 esetben indult nyomozás, 4 esetben a nyomozást megtagadó határozat született (1998-ban 3 nyomozás indult, 1 megtagadás történt). Az ügyek egy része még most is folyamatban van, tekintve, hogy ezek bonyolult gazdasági-pénzügyi jellegû szabálytalanságokon alapuló esetek. Az ÁSZ dolgát nehezíti ebben a tekintetben, hogy a bûncselekményi tényálláshoz szükséges szubjektív elemek (szándékosság, gondatlanság, célzat) feltárása részérõl nem lehetséges, kizárólag az okirati tényállásra hagyatkozhat.
Az ÁSZ emellett kihasználta a tapasztalatok hasznosításának közvetettebb formáit is. Szakmai és egyéb rendezvényeken tartott elõadásokkal, szakfolyóiratokban megjelentetett cikkekkel teszi széles körben hozzáférhetõvé ellenõrzési tapasztalatait. A jelentések összefoglalói a Hivatalos Értesítõben jelennek meg. A szükséges intézkedések ösztönzésében továbbra is segít a közvélemény támogató figyelme.
II.
Az ellenõrzési munka színvonalának
javítását, az új feladatok eredményes
megoldását szolgáló intézkedések
és kezdeményezések
Az Állami Számvevõszék vezetése 1998. év közepére kidolgozta és közzétette középtávú ellenõrzési stratégiáját. A stratégia újragondolását több tényezõ is indokolta. Mindenekelõtt az intézmény 1989. évi megalakulása óta bekövetkezett társadalmi és gazdasági változások nyomán kibontakozó új követelményekhez való alkalmazkodás szükségessége, hazánk euroatlanti csatlakozásából fakadó feladatok eredményes megoldása, fokozottabb igazodás az uniós tagországok számvevõszékeinek gyakorlatához. Ennek jegyében fogalmazta meg az ÁSZ középtávú ellenõrzési stratégiájában a következõ 3-4 évre legfontosabb céljait, követendõ magatartását, ellenõrzési kulcsterületeit és munkamódszereit. A stratégiához kapcsolódóan kidolgozta a középtávú ellenõrzési irányelveket is.
Az ÁSZ tevékenységének stratégiában rögzített alapelve, hogy a közpénzek felhasználása, a közvagyon hasznosítása nem nélkülözheti a független (külsõ) ellenõrzést. Célja, hogy a rendelkezésre álló pénzügyi és vagyoni eszközök használata a lehetõ legnagyobb mértékben szolgálja az ország, a köz érdekeit. Észrevételeivel, javaslataival, ajánlásaival segítse az ellenõrzött szervezeteket a közpénzek, a közvagyon törvényes, eredményes, gazdaságos használatában, mûködtetésében és belsõ ellenõrzési tevékenységük hatékonyságának javításában.
Az EU pénzügyi ellenõrzésre vonatkozó joganyagának átvétele, illetve adaptálása változtatásokat igényel az eddigi számvevõszéki vizsgálati eljárásokon, módszereken is. Az ÁSZ számol azzal, hogy az államháztartásban és kiemelten az uniós pénzek felhasználási területén nélkülözhetetlen lesz a könyvvizsgálat, s az ellenõrzés csaknem minden területén nõ a teljesítményvizsgálatok jelentõsége és súlya. A jelenlegi pénzügyi-gazdasági ellenõrzés tehát átalakul, új ellenõrzési módszerek jelennek meg. Elkezdõdik a költségvetési fejezetek és intézmények beszámolóinak hitelesítésére az INTOSAI - a parlamentekhez tartozó ellenõrzõ szervezeteknek az ENSZ égisze alatt mûködõ szakmai világszervezete - normáihoz igazított rendszer kidolgozása.
A stratégiai célok megvalósítása szükségessé tett néhány szervezeti átalakítást is. E változások elindították és keretet adtak azon folyamatoknak, melyek elõsegítik és támogatják a stratégia megvalósítását.
Az ellenõrzési megállapítások, javaslatok szakmai és jogi megalapozottsága, dokumentáltsága és a jelentések kiegyensúlyozott színvonalának elõsegítése érdekében az ÁSZ 1998-ban új belsõ minõségbiztosítási eljárási rendet vezetett be. A jelentések véglegesítését és kibocsátását megelõzõen - két fázisban - megtörténik a jelentés-tervezetek szakmai és jogi felülvizsgálata, egyben újabb belsõ "jogorvoslati" fórumot teremtve az ellenõrzöttek számára is. A megállapítások szakmai helytállóságát, dokumentális alátámasztottságát az április elején megalakított Minõségbiztosítási Osztály értékeli. A jogi vonatkozású felülvizsgálattal a Jogi Osztály feladatköre bõvült. A jelentések elnöki aláírásának feltétele, hogy a két szervezeti egység az eredményes felülvizsgálatot tanúsítvánnyal igazolja.
A jelentés készítés és egyeztetés folyamatában korábban is mûködõ belsõ kontroll-mechanizmusok kiegészítéseként bevezetett eljárási rend a két osztály számára - minõségbiztosítási feladatkörükben - függetlenséget biztosít. Ez a gyakorlatban is érvényesülõ garanciális elem lehetõvé teszi a tanúsítványok kiadásához kapcsolódó hatáskörök befolyástól mentes gyakorlását.
A minõségbiztosítás új eljárási rendje - az elsõ év tapasztalatai alapján - kedvezõ hatást gyakorolt a jelentések tartalmára, az ellenõrzési megállapítások megalapozottságára, az értékelések helytállóságára. Az 1998-ban indult ellenõrzésekrõl készített - már szakmai és jogi felülvizsgálat alá vont - jelentések megállapításainak megalapozottságát az ellenõrzött szervek nem vitatták, s a parlamenti viták során sem kérdõjelezték meg azokat. Ez - a megelõzõ évek néhány számunkra kedvezõtlen esetére is gondolva - os változásnak, elõrelépésnek tekinthetõ.
Az új eljárási rend felszínre hozott több, a belsõ szabályozást, az ellenõrzési munkát és a jelentések színvonalát érintõ, egységes megoldásra váró kérdést is. A szükséges intézkedések elõkészítésére 1998 decemberében döntés született és megvalósítása - az élenjáró nemzetközi szabályozásokra és gyakorlatra is figyelemmel - folyamatban van.
Az euroatlanti csatlakozással kapcsolatos jelenlegi és jövõbeni teendõket áttekintve az ÁSZ elnöke - VII. Euroatlanti Integrációs Titkárság néven - új szervezeti egységet hozott létre és meghatározta az egyes osztályok fõbb tevékenységi körét.
Az új szervezeti egység feladata a számvevõszéki ellenõrzés EU-konformmá tételének elõsegítése, hogy Magyarország tagfelvételét követõen az ÁSZ az EU környezetéhez igazodóan, egyenrangú félként, együttmûködve az Európai Számvevõszékkel és a tagországok legfõbb ellenõrzési intézményeivel, hatékonyan és eredményesen lássa el ellenõrzési feladatait.
Elvégzi a hazai és az EU pénzügyi ellenõrzési joganyagának összehasonlítását, kezdeményezi a szükséges jogszabály változtatásokat a számvevõszéki, az államháztartási, a számviteli törvényre, illetve a kapcsolódó kormány- és miniszteri rendeletekre vonatkozóan.
Adaptálja az Állami Számvevõszék pénzügyi vizsgálataihoz az EU és Számvevõszéke által alkalmazott számviteli elveket, vizsgálati eljárási rendet és módszereket. Az államháztartás gazdálkodó szervei közül elsõként a központi költségvetési szervekre vonatkozóan dolgozza ki a pénzügyi ellenõrzés és hitelesítés rendjét, normáit. Kialakítja a nemzetközi számviteli és könyvvizsgálati standardok, valamint az INTOSAI és az EU irányelvek alapján a magyar nemzeti standardokat, majd kidolgozza az alkalmazására vonatkozó javaslatokat.
A formálódó kormányzati és társadalmi igényre figyelemmel az ÁSZ meglévõ szervezeti struktúráján belül létrehozta a pénzintézeti ellenõrzéssel foglalkozó szervezeti egységét. Egyben elindította munkatársai ezirányú szakmai-módszertani továbbképzését.
A társadalombiztosítás irányítási rendjében bekövetkezett változásokhoz igazodva megtörtént e terület ellenõrzésével kapcsolatos feladatok felülvizsgálata és az ezzel összefüggõ szervezeti és módszerbeli változások 1999. január 1-tõl történõ végrehajtása.
Az Országgyûlés és az ÁSZ közti közvetlen kapcsolattartás megerõsítését szolgálta a Parlamenti Kapcsolatok Osztályának 1998. január 1-jével történõ létrehozása. Az osztály alapvetõ feladata a parlamenti anyagok igény szerinti feldolgozása az ÁSZ vezetõi és munkatársai számára, illetve az ÁSZ-nál készült jelentések (vélemények) megfelelõ elõkészítése és eljuttatása az országgyûlési képviselõk részére.
Az Állami Számvevõszék stratégiájában megfogalmazott feladatok eredményes megvalósítása megköveteli az ÁSZ dolgozói képzésének és továbbképzésének korszerûsítését is. 1998-ban néhány évre elõremutató, átfogó szemléletû és szerkezetû oktatási-képzési terv készült.
A terv teljeskörûen tartalmazza az ellenõrzési munkához szükséges valamennyi témakör oktatását, figyelembe véve a vizsgálatot végzõ számvevõk és vezetõk igényeit is. A vizsgálatokra felkészítõ szakmai oktatás és a tudást szinten tartó oktatás mellett kiemelt jelentõséget kap a korszerû ellenõrzési módszerek és technikák alkalmazásának megismertetése, a készségfejlesztõ tréningek szervezése. A szakmai továbbképzések sorában szerepelt például az angol számvevõszék munkatársai által a teljesítmény ellenõrzés módszerét, gyakorlatát megismertetõ elõadás sorozat.
Az ÁSZ 1998-ban felvette a kapcsolatot a Nemzetközi Bankárképzõ Központtal. Szorgalmazta olyan oktatási modell kidolgozását, ami a költségvetési területen dolgozók számára korszerû banki, pénzügyi, és makrogazdasági ismereteket nyújt. Megtörtént a speciális oktatás elõkészítése, melyre 1999 elsõ hónapjaiban sor került. Az oktatási koncepció része - a pénzügyi ellenõrzés különbözõ területein dolgozó - külsõ szakemberek továbbképzése, részükre szakmai rendezvények szervezése. Ezek a tanfolyamok hosszabb távon rendszeressé válnak. A cél, hogy a belsõ és külsõ ellenõrzési szakemberek képzése egymás hatékonyságát erõsítse.
A pénzügyi ellenõrzés új kihívásainak eredményesen megfelelni csak az ellenõrzés területén dolgozók szellemi bázisának kiszélesítése, fejlesztése útján lehet. Ebben az irányban tett lépés az ÁSZ Továbbképzési és Módszertani Intézetének (ÁSZTI) átszervezése szakmai-módszertani központtá. A szervezeti keretek átszervezése, az alapító okirat, szervezeti mûködési szabályzat átalakítása megtörtént. Az ÁSZTI tevékenységében - a korábban végzett oktatási és üdülési szolgáltatási funkciók mellett - új feladatkört jelent az állami ellenõrzéshez kapcsolódó módszertani, kutatási, kiadvány szerkesztési, továbbképzési teendõk ellátása, hazai és nemzetközi konferenciák és egyéb szakmai rendezvények szervezése.
Az intézet feladata, hogy aktívan támogassa az ÁSZ-nak a hazai pénzügyi ellenõrzési rendszer fejlesztésében, mûködésének koordinálásában és a szakmai közéletben vállalt feladatainak megoldását. Ez az ellenõrzési módszerek - euroatlanti csatlakozásból és harmonizációból adódó - fejlesztését és alkalmazásuk oktatását is jelenti. Mindez összhangban van azzal a kormányhatározattal, amely felkérte az Állami Számvevõszéket a hazai pénzügyi ellenõrzés korszerûsítési teendõinek koordinálására.
Az intézet részt vesz - az ÁSZ igazgatóságaival együttmûködve - a hazai ellenõrzési standardok kialakításában, az ellenõrzési irányelvek kimunkálásában, kezdeményezi a különbözõ ellenõrzési témák metodikáját bemutató módszertani füzetek kidolgozását és közreadását.
Az ÁSZ szakmai-szellemi bázisának erõsítését szolgálja az 1998 õszén körvonalazott és ezév januárjában aláírt együttmûködési megállapodás a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem, az Államigazgatási Fõiskola, a Pénzügyi és Számviteli Fõiskola és az ÁSZ között. Ezek az intézmények együttmûködnek az ellenõrök képzésében, a módszertani és kutatási tevékenységben. Az együttmûködés célja, az ellenõrzési és oktatási munka színvonalának emelésén túl, a hazai ellenõrzési rendszer megfeleltetése az EU integrációs követelményeknek.
A szakmapolitikai célok megvalósítását segíti az ellenõrzésben dolgozók társadalmi önszervezõdésével létrejött fórumban, a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenõrök Egyesületében folyó szakmai munka is. Az Egyesület kezdeményezésében és szervezésében 1998 novemberében Gyõrött háromnapos szakmai konferenciára került sor "Az ellenõrzés jelene és jövõje" címmel. Az érdeklõdés túlmutatott az ellenõrzõ-vizsgálati munkát hivatásszerûen ellátó szakemberek körén, ami arra utal, hogy az ellenõrzés ügyét fokozódó társadalmi figyelem kíséri.
A 2084/1998. (IV. 8.) Korm. határozat 10. pontjában a Kormány felkérte az ÁSZ elnökét a közösségi vívmányok átvételérõl szóló Nemzeti Program 10. Pénzügyi ellenõrzés fejezetében foglaltak továbbfejlesztésére. Az ÁSZ vállalta a koordinációs szerepet.
Az ÁSZ által irányított EITB 18. "Pénzügyi ellenõrzés munkacsoport" 1998. januárjában elkészítette a munkacsoportoktól megkívánt összefoglaló beszámolót, ami ezen a szakterületen alapját képezte a "Csatlakozási partnerség" címû Európa Tanács dokumentumának, illetve "A közösségi vívmányok átvételérõl szóló Nemzeti Program" (ANP) magyar kormánydokumentum elkészítésének. Az összefoglaló beszámoló minden lényeges szempontra kiterjedõ EU és magyar helyzetértékelést, az ezekbõl levonható következtetéseket, valamint javaslatokat tartalmaz a tárgyalási irányelvekre.
Az érdekelt tárcák és országos hatáskörû szervek képviselõibõl álló munkacsoportot az év második negyedében újjászervezték EITB 28. Pénzügyi ellenõrzés szakértõi csoport néven. A csatlakozásra történõ felkészülés jelenlegi fázisában a szakértõi csoport legosabb feladata az 1999. májusában sorra kerülõ "acquis screening", átvilágítási fordulóra való felkészülés, ami megfelelõen halad.
A szakértõi csoport tevékenységének koordinálása mellett az ÁSZ néhány kapcsolódó részfeladat megoldásán is dolgozott. A pénzügyi ellenõrzéssel összefüggõ angol nyelvû szakkifejezések fordításához glosszáriumot - fogalom gyûjteményt - készített. Kidolgozta az EU pénzügyi ellenõrzéssel kapcsolatos jogszabályok feldolgozásának szempontrendszerét. Rendszerezte a magyar joganyagból a pénzügyi ellenõrzésre vonatkozó hatályos jogszabályokat, továbbá az elsõdleges és másodlagos uniós jogszabályokat. Ezek fordítása, szakmai értékelése és harmonizációs feldolgozása folyamatban van. Elkészült a pénzügyi ellenõrzésre vonatkozó elõ-jogharmonizációs program, amely - többek között - az ÁSZ törvény módosítására is kiterjed.
Az ellenõrzési rendszer továbbfejlesztési igénye - figyelemmel az Európai Unió ellenõrzési gyakorlatához való igazodás követelményeire - felveti az ÁSZ törvény módosításának szükségességét is. A tagsággal járó egyik alapvetõ kötelezettség az Európai Unió pénzügyi ellenõrzési követelményeinek való megfelelés. Ez indokolja, hogy az EU-ban érvényesülõ gyakorlatnak megfelelve a jövõben az ÁSZ hatásköre hitelesítési jogosítvánnyal bõvüljön. Az ÁSZ megtette erre vonatkozó konkrét javaslatát a Számvevõszéki Bizottságnak
Megkezdõdött a pénzügyi ellenõrzés témakörét érintõ közösségi és hazai joganyag összevetése, továbbá a Közös Kül- és Biztonságpolitika, valamint az EU harmadik pillérének tekintett Belügyi és Igazságügyi Együttmûködés finanszírozási és ellenõrzési rendjének feldolgozása. Az EU tagországaiból delegált csatlakozás-elõkészítõ tanácsadókkal megkezdõdött az együttmûködés elõkészítése az intézményfejlesztési program végrehajtására. Folyamatban van a NATO - titokvédelmi szempontból minõsített - dokumentumainak fogadására alkalmas ÁSZ alirattár mûködési feltételeinek megteremtése.
Az Állami Számvevõszék az éves kapacitásának mintegy felét az önkormányzatok vizsgálatára fordítja, ennek ellenére az évi 20 ezer ellenõrzési nap a feladatok ellátására nem elegendõ. Az önkormányzati egységek sokasága miatt a minden egységre kiterjedõ ellenõrzésre az ÁSZ önmagában nem lehet hivatott. A nemzetközi gyakorlat szerint nem is lehet kizárólagos feladata. Az önkormányzati ellenõrzési rendszer alapvetõ hiányossága abban összegezhetõ, hogy nem mûködik a rendszeresen visszatérõ pénzügyi-gazdasági ellenõrzés, nem épült ki a költségvetési hozzájárulások, támogatások kormányzati ellenõrzése.
Ez utóbbiak következtében - a jelenlegi szabályok alapján - az ÁSZ végzi azokat az ellenõrzéseket is, amelyek a Kormány feladatkörébe tartoznának, ez az önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenõrzésére fordítható kapacitást csökkenti. A helyi önkormányzatok ellenõrzésének továbbfejlesztéshez erõfeszítéseket tett az ÁSZ. Támogatja azt a kormányzati törekvést, hogy az állami támogatások elszámoltatásának ellenõrzését a TÁKISZ-ok (Területi Államháztartási Közigazgatási Információs Szolgálatok) végezzék. Ennek elvi alapját az adja, hogy a TÁKISZ-ok napi kapcsolatban vannak az önkormányzatokkal, részükre pénzügyi, igazgatási szolgáltatást nyújtanak. A támogatásokra irányuló adatokkal, információval rendelkeznek, és jelenleg is szakmailag véleményezik az önkormányzatok állami hozzájárulási és támogatási igényeit, a címzett- és a céltámogatások keretében elemzik a vállalt saját forrás felhasználását, stb.
A vizsgálatszervezési tapasztalatok ismeretében lehetõség van a jelenlegi jogi környezetben is a feladatmegosztásra. A központi költségvetésbõl származó különféle címen kapott támogatások jogszerû igénybevételét és szabályszerû felhasználását célzó ellenõrzések nem azonosak az önkormányzatok gazdálkodásának ellenõrzésével. Célszerû és az ellenõrzés erõsítése érdekében elmozdulást jelentene, ha a meglévõ törvényi keretek között a közigazgatási hivataloknak - a TÁKISZ-ok bevonásával - lehetõségük lenne arra, hogy törvényességi, szabályossági szempontból hatáskörük az összes önkormányzati döntésre - így a cél- címzett és normatív támogatások igénylésére, elszámolására is kiterjedjen.
Amennyiben feladatmegosztásra sor kerül, akkor megteremtõdnek annak a feltételei, hogy az ÁSZ azon kapacitásait, amelyek ma a központi költségvetésbõl nyújtott támogatások igénybevétele és felhasználása szabályossága ellenõrzésére lekötöttek, átcsoportosítsa a jelentõs vagyonnal rendelkezõ, több milliárdos költségvetési fõösszegû önkormányzatok gazdálkodása átfogó ellenõrzésére és a közszolgáltatások ellátása témavizsgálataira.
A Belügyminisztérium - az ÁSZ kezdeményezésére is - lépéseket tett a helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatainak a TÁKISZ-ok bevonásával történõ ellenõrzésére. A jogi, szervezeti feltételek kidolgozása jelenleg folyamatban van.
III.
Az ellenõrzési munkát segítõ hazai és
nemzetközi kapcsolatok fejlesztése
Az ÁSZ kapcsolata az Országgyûlés tisztségviselõivel és állandó bizottságaival mára már kialakult és zavartalanul mûködik. Létrejött és folyamatosan fejlõdik az Országgyûlés számítástechnikai hálózatával való összeköttetés, az ÁSZ jelentések megtalálhatók a parlamenti hálózaton is.
Az ÁSZ vezetése 1998 kezdetén valamennyi parlamenti párttal - frakcióvezetõik révén - kapcsolatfelvételt kezdeményezett és tájékoztatta õket az ÁSZ munkájával kapcsolatos elgondolásairól. A választások után valamennyi képviselõ részére írásos dokumentumokat juttatott el az ÁSZ munkájáról, idõszerû feladatairól és a jövõre vonatkozó elgondolásokról. Az újraválasztott, de különösen az új képviselõk ezúton is megfelelõ információhoz jutottak az ÁSZ tevékenységérõl.
A Számvevõszéki bizottság 1998-ban 8 témát tárgyalt meg (a költségvetési véleményen és zárszámadási jelentésen kívül például az ÁSZ stratégiai elképzeléseit, az 1998. évi ellenõrzési tervet, a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági ellenõrzésére vonatkozó elképzeléseket). Valamennyi bizottság tárgyalta az 1997. évi költségvetési törvény végrehajtásáról készült törvényjavaslathoz kapcsolódó ÁSZ jelentést, illetve az 1999. évi költségvetési törvényjavaslathoz kapcsolódó ÁSZ véleményt. Ezeken a bizottsági üléseken az ÁSZ tisztségviselõi, vezetõi, illetve munkatársai képviselték az intézményt. Az egyes szakterületen végzett vizsgálatokról készített jelentéseket (a TB alapok zárszámadása és költségvetési tervjavaslata, szénbányászat szerkezet-átalakítás, MTI Rt. tevékenysége, Magyar Rádió Közalapítvány és a Magyar Rádió Rt. gazdálkodása) a kijelölt bizottságok tûzték napirendjükre, míg más jelentések most vannak napirenden például a Külügyminisztérium fejezet ellenõrzése.
A plenáris üléseken az ÁSZ választott tisztségviselõi rendszeresen részt vettek, a napirendre tûzött jelentésekhez, véleményekhez kapcsolódó expozéval, felszólalással segítették az Országgyûlés munkáját.
A Pénzügyminisztériummal és a Kormányzati Ellenõrzési Irodával kialakult munkakapcsolatokat a tárgyszerûség és az együttmûködésre törekvés jellemzi. Az ÁSZ észrevételeket és javaslatokat tett több olyan - 1998. év végén formát öltött - kormányrendelet-tervezet elkészítéséhez is, amelyek a kormányzati ellenõrzési rendszer továbbfejlesztését célozták. Az egyeztetések alkalmával egyetértését hangsúlyozta a teljesebb, összehangoltabb és zártabb kormányzati ellenõrzés kialakításával kapcsolatban. Ugyanakkor jelezte, hogy ez nem választható el az államháztartási reform továbbfejlesztésétõl, a finanszírozás korszerûsítésétõl, az állami vagyongazdálkodás koncepciójától.
A Kormány felkérte az ÁSZ-t, hogy mûködjék közre az ellenõrzési rendszer továbbfejlesztésében. E munka keretében kell majd meghatározni az egyes ellenõrzõ szervek szerepét, helyét az állami ellenõrzés rendszerében, szabályozni a feladatmegosztás, együttmûködés rendjét, erõsíteni az ellenõrzõ szervek szervezeti kereteit az EU elvárásokra tekintettel is. A munka elõrehaladt, megkezdõdött a pénzügyi és gazdasági ellenõrzési rendszerrel, valamint a számvevõszéki ellenõrzéssel és az arra vonatkozó jogi szabályozással kapcsolatos teendõk tartalmi és munkaszervezési kérdései áttekintése.
Az ellenõrzések tapasztalatairól készített jelentések nyilvánossá tétele törvény szabta kötelesség. Ezért az ÁSZ minden jelentése (az állam-, vagy üzleti titkot tartalmazó néhány kivételtõl eltekintve, ami 1998-ban a MH repülõcsapatok mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl szóló jelentés volt, de errõl is készült nyilvános rövid összefoglaló) nyilvános. A jelentéseket nemcsak az Országgyûlés és az ellenõrzésben érintett intézmények kapják meg, hanem könyvtárak, kutatóintézetek, egyetemek, fõiskolák, valamint az írott és elektronikus sajtó szerkesztõségei. A jelentések összefoglalói megjelennek a Hivatalos Értesítõben és negyedévente sajtótájékoztató foglalja össze az újságírók számára az általánosítható tapasztalatokat. Itt nemcsak a vizsgálatokról, hanem a nemzetközi kapcsolatokról, a mûködésrõl, gazdálkodásról és minden osabb eseményrõl tájékoztatást adnak az ÁSZ vezetõi.
Az ellenõrzési megállapítások hasznosításában is os szerepet tölt be a nyilvánosság. A sajtókapcsolatok sokszínûségét jelzi, hogy évek óta közel négyezer publikáció születik a számvevõszéki tevékenységgel kapcsolatosan. Az általános tájékoztatás mellett arra is törekszik az ÁSZ, hogy jól érzékelhetõvé váljék ellenõrzési munkájának objektivitása, politikamentessége, s a közvélemény megismerje az ellenõrzések legosabb tanulságait és késztesse cselekvésre a problémák felszámolásában illetékeseket.
Az ÁSZ megalakulása óta aktívan vesz részt számvevõszékek nemzetközi szervezetének (INTOSAI) munkájában. Elnöke az INTOSAI Belsõ Ellenõrzési Szabvány Bizottság vezetõi tisztét tölti be. Az egyes országok központi ellenõrzõ szervezeteivel kiépített kapcsolatai is széles körûek. E tevékenység a tapasztalatszerzés, az ellenõrzési rendszerek harmonizációja mellett azt a célt is szolgálja, hogy tovább erõsítse az ország ellenõrzési rendszerérõl, a gazdasági folyamatok átláthatóságáról külföldön kialakuló kedvezõ képet, az ország iránt megnyilvánuló nemzetközi bizalmat.
A Belsõ Ellenõrzési Szabvány Bizottság szakértõi csoportja - az elmúlt év szeptember végén - megvitatta azokat a feladatokat, elkészítette és jóváhagyta azokat az anyagokat és jelentéseket, amelyek az INTOSAI XVI. kongresszusát megelõzõ kormányzó tanácsi ülésen, illetõleg a Kongresszus plenáris ülésén kerültek elõterjesztésre.
A Kongresszus a jelentéseket elfogadta, és megbízta a Bizottságot 2000-ben egy újabb nemzetközi belsõ ellenõrzési konferencia megrendezésével, amely a menedzserek belsõ ellenõrzéssel kapcsolatos felelõssége mellett felülvizsgálja a belsõ ellenõrzési szabványok korszerûsítésének követelményeit is. Az ÁSZ bejelentette Magyarország készségét arra, hogy megrendezze az INTOSAI 2004-ben sorra kerülõ XVIII. kongresszusát, amelyet a szervezet belsõ kormányzó szervei elõzetesen támogatólag tudomásul vettek.
Az ÁSZ elnöke részt vett az EU-hoz csatlakozni kívánó közép- és kelet-európai országok, illetve az EU Számvevõszéke elnökeinek elmúlt évben megrendezett találkozóján. A konzultáció lehetõséget adott az érintett számvevõszéki vezetõk közötti kapcsolatok további elmélyítésére, valamint a magyar pozíciók és álláspont megismertetésére.
Az integrációs folyamat részeként az ÁSZ rendezte meg Velencén az EU ellenõrzési irányelvek és vizsgálati módszerek harmonizációjával kapcsolatos szemináriumot az érintett országok számvevõszéki vezetõinek részvételével. E rendezvénnyel párhuzamosan ülésezett a liaison officerek (kapcsolattartó hivatalnok) értekezlete is.
Az EU-hoz elsõ körben csatlakozó közép- és kelet-európai országok számvevõszéki elnökeinek elsõ ilyen jellegû velencei találkozója fõként újszerûségével hívta fel a partnerek figyelmét, s nyerte meg tetszésüket. A találkozón fõként az EU csatlakozással kapcsolatos technikai kérdések voltak napirenden.
Ugyancsak Velencén került megrendezésre - az UNDP képviselõinek kérésére - az a szeminárium, amelyen a FÁK országok és több délkelet-európai ország számvevõszékének képviselõje vett részt. A rendezvény témája az ellenõrzéssel kapcsolatos különbözõ aktuális kérdések ismertetése volt. Fõként magyar szakértõk tartottak elõadásokat.
Az OECD SIGMA programmal 1998. évben folytatódott a korábbi években kialakult együttmûködés. A SIGMA részérõl kilátásba helyezték, hogy az ÁSZ szakértõit fokozottan bevonják az általuk rendezett szemináriumok, workshopok elõadói közé.
Jelentõs együttmûködés alakult ki az ÁSZ és a brit KNOW-HOW- FUND között. Több, Magyarországon megtartott brit szeminárium költségét vállalták, továbbá biztosították több esetben is az ÁSZ munkatársainak az Egyesült Királyságban tett tanulmányútjának költségeit is, mint ahogy folytatódik az USA Számvevõszékével a GAO-val kialakított szakmai kapcsolat is, amelynek keretében magyar gyakornokok továbbképzésére kerül sor.
Az ÁSZ kétoldalú kapcsolatai az elmúlt években kiépültek. Ezek a kapcsolatok vezetõi és szakértõi szinten egyaránt eredményesek. 1998-ban több olyan eseményre került sor, amelyek nemzetközi pozíciónk megerõsítése szempontjából különösen osak. Ezek közül kiemeljük az ÁSZ és az Osztrák Számvevõszék elnökének határmenti találkozóját, amely további együttmûködést és konzultációkat alapozott meg.
Ugyancsak jelentõs esemény a Svájci Szövetségi Pénzügyi Ellenõrzéssel a kapcsolatok felvétele, amely kölcsönös tapasztalatcsere látogatások és az együttmûködés egyéb formái kiépítésének lehetõségét teremtheti meg.
Az ÁSZ elnökének - az INTOSAI XVI. montevideói kongresszushoz kapcsolódó - brazíliai látogatása tovább erõsítette az ÁSZ és Latin-Amerika vezetõ hatalmának legfõbb ellenõrzõ szerve közötti kapcsolatokat.
Megújultak a partnerkapcsolatok a környezõ országokkal (Horvátország, Szlovákia). A szlovák fél kezdeményezésére oktatási, módszerbeli-harmonizációs kapcsolatokat erõsítõ együttmûködési megállapodás elõkészítése történt meg, melyet 1999-ben Pozsonyban írnak alá a társszervezetek képviselõi.
IV.
A mûködés személyi és tárgyi feltételei
Az Állami Számvevõszék személyi állománya stabil, alkalmas az ellenõrzési és egyéb kapcsolódó feladatok megfelelõ szakmai színvonalú ellátására (4. számú melléklet).
A szervezet tervezett létszáma 1998-ban 392 fõ volt, amit az év végére gyakorlatilag teljesen kitöltött, az egyes igazgatóságok feladataik ellátásához további mérsékelt létszámigényt jeleztek. Ennek fõ oka az Euroatlanti Integrációs Titkárság önálló szervezeti egységként való létrehozása következtében kialakult belsõ szakember átcsoportosítás volt.
A feladatok elvégzéséhez szükséges ellenõrzési kapacitás csak szerény mértékben növekedett. Az ellenõrzés tartalmi és módszertani megoldásai, a begyakorlottság folyamatos fejlõdése jelentette a feladatkör mind teljesebb betöltésének útját.
A szakember-fluktuáció - az elmúlt kilenc év alaptendenciájának megfelelõen - nem jelentõs. 1998-ban mindössze 16 munkatársnak szûnt meg a foglalkoztatása, többségüknél egyéni elhatározásból (más, általában magasabb beosztásba kerülés, nyugdíjazás).
A számvevõk és számvevõ vezetõk szakmai felkészültségét jelzi, hogy a munkatársak kétharmada rendelkezik két- vagy több diplomával, vagy felsõfokú szakképesítéssel. A szervezetnél 70 okleveles könyvvizsgálói képesítéssel rendelkezõ munkatárs dolgozik. Javuló a helyzet az idegen-nyelv ismeret terén (az euroatlanti integráció folytán elsõsorban angol, ill. francia nyelvtudás erõsítésére lenne szükség). Az új dolgozók felvételénél a nyelvismeret os szempont, számos munkakörben a tárgyalási szintû nyelvtudást alapfeltétel. Jelenleg nyelvvizsgával 67 munkatárs rendelkezik.
A számvevõi létszám negyedének nyugdíjazása néhány éven belül esedékes lesz. 1998-ban a felvételeknél elsõsorban a kellõ ellenõrzési tapasztalattal rendelkezõk kerültek elõnybe, de emellett a fiatalítási követelmény is megjelent.
Az ÁSZ vezetése 1998-ban napirendre tûzte a szakmai teljesítményekkel arányosabb belsõ illetményrendszer kialakításának kérdését. A kiemelkedõ teljesítményt nyújtók körében az ÁSZ elnöke élt az alapilletmények mérsékelt (10-20 %-os) emelésének törvény szerinti lehetõségével, továbbá azzal a jogával is, hogy erkölcsi elismerésként újszerû címek (tanácsadó, fõtanácsadó, irodavezetõ) használatát engedélyezze.
1998-ban az ÁSZ és továbbképzõ intézete összesen 1994,7 millió forintot használt fel feladatai ellátásához. A kiadások teljesítésére 1.896,8 millió Ft költségvetési támogatás, 58,5 millió Ft saját bevétel, 39,4 millió Ft elõzõ évi pénzmaradvány nyújtott fedezetet.
A munkavégzéshez szükséges alapvetõ feltételek biztosítottak. 1998 végére a Kormány határozatot hozott az ÁSZ elhelyezésérõl, a Lónyay utca 44. szám alatti ingatlant teljes egészében rendelkezésre áll. Bár a munkatársak egy székházban történõ elhelyezése nem volt megoldható, a kultúráltabb munkavégzés feltételei megteremthetõk. A szükséges felújítási munkák folyamatban vannak, az új épület használatba vétele az év második felében megtörténik. Az ÁSZ 1999. évi költségvetése a munkák egy részére a fedezetet biztosítja, de a befejezéshez további forrásokra lesz szükség. A központi székház irodáinak felújítása is folyamatban van.
Az ÁSZ szakmai és intézményi tevékenységét az informatika részérõl 1998-ban már mintegy 300 db asztali és hordozható számítógépbõl álló eszközbázis támogatja, a szükséges kiegészítõ berendezésekkel és programokkal együtt. A számítógépek a központi épületben egy célszerûen kialakított informatikai hálózatba kapcsolódnak, míg a fõvárosi két telephelyen és a vidéki kirendeltségeken hálózatos összekapcsolás nélkül, önmagukban mûködnek. Adott esetben telefonvonalon keresztül modemes kapcsolatban állnak a központi hálózattal.
Minden évben komoly megolást jelent a mûszaki szempontból a selejtezések és az új beszerzések egyensúlyának megtartása. Az elmúlt évben közel 25 db számítógép cseréjére került sor, és mintegy 50 olyan munkatárs kapott új számítógépet, akik azzal korábban nem rendelkeztek.
Sikeresen befejezõdött a saját fejlesztésû vizsgálati adatnyilvántartó rendszer (SZEKRETER) kidolgozása, amely 1999-tõl az ÁSZ éves ellenõrzési tervezõ munkáját, illetve az ellenõrzési igazgatóságok operatív tervezési és nyomon követési tevékenységének támogatását szolgálja. Létrejött az ÁSZ és az Államkincstár, valamint az ÁSZ és a Parlament informatikai rendszereinek fizikai "on-line" összeköttetése.
Az ÁSZTI oktatási funkcióinak megfelelõ szintû ellátása érdekében az oktatóterem informatikai felszerelése - amely hálózatos üzemmódra is alkalmas - teljes mértékben megújult.
Az informatikai fejlesztésekhez a 2 évet átfogó, évente aktualizált és az ÁSZ teljes tevékenységét felölelõ IT-stratégia szolgáltat megfelelõ kereteket.
Budapest, 1999. március " "
|
Sándor István |
dr. Nyikos László |
|
dr. Kovács Árpád |
|